Sentencia Nº 1024 de Tribunal Supremo de Justicia

Fecha de Resolución 9 de Diciembre de 2016

Emisor Sala Constitucional
Número de Expediente 16-0798
Ponente Arcadio de Jesús Delgado Rosales
Procedimiento Recurso de Apelación
SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente número 2016-0798

El 9 de agosto de 2016, se recibió ante esta Sala el Oficio N° 2016-1407 del 9 de

agosto de 2016 proveniente de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, mediante el cual remitió el expediente identificado con el
alfanumérico AP42-O-2016-000018, contentivo del recurso de apelación ejercido
por el abogado M.E.R.P., titular de la cédula de identidad número V-5.059.262,
inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 62.982,
actuando en nombre propio, contra la sentencia dictada el 13 de mayo de 2016
por la referida Corte Primera, que declaró inadmisible, de conformidad con lo
previsto en el artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de amparo constitucional
interpuesta, conjuntamente con medida cautelar innominada, contra el acto
administrativo contenido en el Informe de Resultados del P.I., identificado con el
N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de 2016, dictado por la Dirección de Control
de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de
Venezuela.

El 11 de agosto de 2016, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se

designó ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente
fallo.
El 31 de octubre de 2016, el abogado M.E.R.P., presentó escrito de fundamentos
de la apelación y recaudos relacionados con la presente causa.

El 10 de noviembre de 2016, el abogado M.E.R.P., solicitó sea decretada la

medida cautelar solicitada y presentó escrito de formalización de la apelación.

DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El accionante interpuso acción de amparo constitucional, conjuntamente con

medida cautelar innominada, contra el acto administrativo contenido en el
Informe de Resultados del P.I.i. con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de
2016, dictado por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría
General de la República Bolivariana de Venezuela, bajo los siguientes
argumentos:

Que, el 21 de octubre de 2015, mediante Oficio N° 07-02-636 del 9 de octubre de

2015, recibió a través de la empresa de encomiendas MRW el Informe Definitivo
de Verificación del Acta de Entrega, “en su carácter de Auditor Interno (Saliente)
de la Unidad de Auditoría Interna del Concejo Municipal del Municipio Los
Salías (sic) del Estado Bolivariano de Miranda”, el cual fue identificado con el
Nº 07-02-14 de fecha 9 de octubre de 2015.

Que, el 23 de octubre de 2015, recibió el Oficio Nº 07-02-653, emitido por la

Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República
Bolivariana de Venezuela, mediante el cual se le informó que esa Dirección
acordó iniciar una investigación con relación a la actuación fiscal practicada en la
Unidad de Auditoría Interna del Concejo Municipal del Municipio Los Salias del
Estado Bolivariano de Miranda, cuyos resultados constaban en el informe
definitivo N° 07-02-14 del 9 de octubre de 2015.

Que, el 31 de marzo de 2016, la Dirección de Control de Municipios de la

Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela presentó ante la
Dirección de Determinación de Responsabilidades, el Informe de Resultados del
P.I.i. con el N° 03-02-004-2015, en el que se indicó la existencia de elementos
suficientes que hacen presumir la comisión de hechos generadores de
responsabilidad administrativa y, en tal sentido, solicitó que se iniciara, de ser
procedente, el procedimiento de determinación de responsabilidades.

Que el referido “(…) informe (sic) de Resultados que hoy impugno, no conforma
la verdad procesal que se desarrolló durante el proceso [de] investigación, el
mismo está plagando (sic) de una serie de Vicios que desconocieron [sus]
Derechos y Garantías Constitucionales, como el Debido Proceso, la Defensa, el
ser Oído, la Presunción de Inocencia, la Cosa Juzgada Administrativamente y en
especial al cumplimiento de la legalidad y al estado (sic) social y democrático de
derecho y justicia que promulga nuestra Constitución (…)”.

Que se evidencia del Informe de Resultados, que el procedimiento “(…) fue

elaborado dentro de los postulados establecidos en el artículo 49 Numeral 1 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el
artículo 79 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal y 76 del Reglamento y Manual de Normas y
Procedimientos en Materia de Potestad Investigativa (…)”.

Que en el procedimiento investigativo presentó “(…) una serie de elementos

probatorios que alcanza[ban] a (sic) un total de 24 Elementos de prueba, los
cuales no fueron vistos, (…) solo fue analizado un (01) elemento de prueba
presentado mediante comunicación de fecha 26 Octubre [de] 2015 (…)”.

Que, el 17 de febrero de 2016, le fueron entregadas “(…) COPIAS

CERTIFICADAS del Expediente, solo desde el folio 01 al 1504, por lo que al
dar[se] cuenta que faltaban más de Cinto (sic) Diez (sic) y Ocho (sic) (118)
Copias, contentivas de la Carpeta No. 7, solicit[ó] de manera inmediata [l]e
fuera[n] acordadas las COPIAS CERTIFICADAS de la Carpeta No. 7 (…) estas
copias no [l]e fueron acordadas, impidiendo así, no solo que [s]e enterara de los
medios de Prueba, Actas y decisiones que se encontraban en la Carpeta No. 7,
sino, que esto [l]e impidió el libre ejercicio del derecho a la defensa (…)”
(mayúsculas, resaltado y subrayado del original).

Que “(…) durante el Transcurso del Proceso, present[ó] una serie de medios de
prueba y de solicitudes procesales que no [le] fueron resueltas, así entonces, la
Administración Fiscal, al no emitir ningún pronunciamiento sobre una serie de
medios de Prueba que habían sido hecho[s] de su conocimiento y que fueron
presentados en el ejercicio de [sus] derechos y garantías Constitucionales a la
defensa y al debido proceso (…)”.

Que la Administración Fiscal, específicamente la Dirección de Control de

Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela,
el 31 de marzo de 2016, presentó ante la Dirección de Determinación de
Responsabilidades el Informe de Resultados, impidiendo el pleno ejercicio de su
derecho a la defensa al habérsele negado las copias certificadas de la carpeta
número 7, lo que le imposibilitó realizar y presentar su escrito de defensa.
Que se evidencia del Informe de Resultados impugnado en amparo, que ninguna
de las tantas solicitudes de impugnaciones realizadas, ni los medios de prueba
presentados, fueron tomados en consideración por el ciudadano W.G.C., Director
de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana
de Venezuela, al momento de emitir sus conclusiones “(…) lo que hizo que se
materializara[n] una serie de violaciones de Derechos y Garantías
Constitucionales, relativas a la Defensa, Al Debido Proceso, a la Presunción de
Inocencia, a ser Oído, a una Tutela judicial efectiva y al Principio de Legalidad,
consagrados en los artículos 2, 26, 49, Numerales 1, 2, 3, 4 y 7; 51, 141, 143, 131
y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, causando[l]e
un estado de Indefensión continuo y permanente, Prejuzgando sobre el fondo de
lo que estaría por decidir la [D]irección de Determinación de Responsabilidad,
lesionando [sus] derechos Legítimos, Subjetivos y Directos, lo que hace
Imposible la Continuación del Proceso (…)”.

Solicitó medida cautelar innominada, de conformidad con lo previsto en los

artículos 103 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en concordancia con el artículo 588 del Código de Procedimiento
Civil, para que se suspendan los efectos del acto administrativo contenido en el
Informe de Resultados del P.I.i. con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de
2016, emitido por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría
General de la República Bolivariana de Venezuela, hasta tanto se declare la
sentencia definitivamente firme en la presente acción de amparo. Asimismo,
indicó que los medios de prueba presentados por la Administración en el
procedimiento administrativo son nulos conforme lo prevén los artículos 25 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19 cardinales 1, 3 y 4
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente, solicitó que la presente acción de amparo sea recibida, admitida,

sustanciada y declarada con lugar en todas y cada una de sus partes; y, en
consecuencia, se declare la nulidad absoluta del contenido del Informe de
Resultados del P.I.i. con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo 2016, emitido
por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la
República Bolivariana de Venezuela.

II

DE LA DECISIÓN APELADA

El 13 de mayo de 2016, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó

la sentencia N° 2016-0349 (objeto de apelación), mediante la cual declaró
inadmisible, de conformidad con lo previsto en el cardinal 5 del artículo 6 de
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la
acción de amparo interpuesta por el abogado M.E.R.P., actuando en nombre
propio, contra el acto administrativo contenido en el Informe de Resultados del
P.I., identificado con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de 2016, dictado por
la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República
Bolivariana de Venezuela, conforme a los siguientes razonamientos:

(…) Como punto previo, esta Corte observa que la pretensión de amparo
constitucional interpuesta cumple con los requisitos que exige el artículo 18 de
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se
declara.

Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional pasa a revisar la admisibilidad de la

acción planteada, para lo cual advierte lo siguiente:

La acción de amparo constitucional fue ejercida por el abogado M.E.R.P.,

actuando en su nombre, contra el Informe de Resultado del p.i.i. con el Nro (sic)
03-02-004-2015 de fecha 31 de marzo de 2016, dictado por la Dirección de
Control de Municipios de la Contraloría General de la República, mediante el
cual se determinó que ‘existen elementos suficientes, que hacen presumir la
comisiónde (sic) hechos generadores de responsabilidad administrativa, se
procede a la remisión del presente caso a la Dirección de Determinación de
Responsabilidades, a los fines de que se inicie, de considerarlo procedente, el
Procedimiento Administrativo correspondiente’.

Ahora bien, observa esta Corte que el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece lo siguiente:

(…omissis…)

De la norma transcrita se desprende que ha sido la intención del Legislador que la

acción de amparo constitucional sea utilizada por aquellas personas (agraviadas o
amenazadas de violación de sus derechos y garantías constitucionales) cuando no
hayan optado por hacer uso de las vías judiciales ordinarias para restablecer su
situación jurídica infringida, en virtud de su carácter extraordinario.

Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como

máximo y último intérprete de la Constitución, ha venido sosteniendo que el
amparo constitucional solo opera cuando: i) el interesado haya acudido a la vía
judicial ordinaria y el restablecimiento de su situación jurídica vulnerada o
amenazada de violación no haya sido satisfecha o ii) cuando es evidente que el
uso de los medios judiciales ordinarios no dará satisfacción a la pretensión
planteada, es decir, cuando el uso de esos medios procesales resulten
insuficientes, ineficaces, para lograr el restablecimiento de la situación jurídica
infringida, tomando en consideración las circunstancias fácticas o jurídicas que
rodeen el caso en concreto (Vid. sentencias de la referida Sala Nros. 2.369 y
1.618 de fechas 23 de noviembre de 2001 y 30 de julio de 2007, casos: M.T.G. y
Y.J.V.C., respectivamente).

Igualmente, en las aludidas sentencias, ha señalado la mencionada Sala

Constitucional que la causal de inadmisibilidad del amparo constitucional
contemplada en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, no se limita exclusivamente al supuesto
de que “…el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias” o
cuando haya ‘…hecho uso de los medios judiciales preexistentes…’, sino que
también resulta extensible a la hipótesis de cuando el presunto agraviado
disponga de los recursos ordinarios idóneos, a través de los cuales pueda lograr
una tutela judicial efectiva, es decir, satisfacer su pretensión, y no haga uso de
tales medios.

Aunado a lo anterior, es necesario destacar que, dado el carácter extraordinario

de la acción de amparo constitucional prevista en el artículo 27 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ella no permite su
utilización para sustituir los mecanismos o recursos idóneos que brinda la Ley
para la tutela judicial requerida ante el Órgano Jurisdiccional. De esta manera, se
preserva el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional, ya que
el Legislador condicionó su ejercicio a la ausencia de otros mecanismos
procesales consagrados en el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, en el presente caso la acción de amparo fue incoada contra un

Informe de Resultado dictado por el Director de Control de Municipios de la
Contraloría General de la República, mediante el cual se determinó la existencia
de elementos suficientes que ameritan -de considerarlo procedente- el inicio de
un procedimiento administrativo por parte de la Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la referida Contraloría General de la República.

En virtud de lo anterior, observa esta Corte que el fin perseguido por la presente
acción de amparo constitucional es que se declare la ‘Nulidad Absoluta del
contenido del Informe de Resultados del P.I.I. con el No. 03-02-004-2015 de
fecha 31 de Marzo 2016’ (Folio 8 del expediente), mediante el cual el respectivo
Director procede a remitir el resultado de las investigaciones a la Dirección de
Determinación de Responsabilidades, ‘…a los fines de que se inicie, de
considerarlo procedente [este último], el Procedimiento Administrativo
correspondiente…’ (Folio 29), todo lo cual refleja, a juicio de este órgano
jurisdiccional, que la actuación recurrida se refiere a un acto preparatorio o de
trámite, en contraposición a aquellos que son de naturaleza definitiva. (Corchete
de la Corte)

Al respecto, es oportuno mencionar, que la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia, mediante sentencias Nos. 29 y 686, de fechas 27 de enero
de 2003 y 2 de junio de 2009, respectivamente, ha establecido en cuanto a la
impugnación por vía del amparo constitucional de los denominados actos de
trámite en el procedimiento administrativo, lo siguiente:

(…omissis…)

Atendiendo al criterio expuesto, esta Corte debe concluir que los actos de trámite
producidos en el marco de un procedimiento administrativo no son susceptibles
de impugnación por la vía del amparo constitucional, ya que los mismos pueden
ser recurridos autónomamente cuando se verifican cualquiera de los supuestos
del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a saber,
cuando producen indefensión, prejuzgan sobre lo definitivo o imposibilitan la
continuación del procedimiento administrativo, así como de manera acumulada
con la impugnación del acto final.

Aunado a lo anterior, se advierte que la parte accionante no alegó o expuso la

razón por la cual, a su juicio, en el presente caso el medio idóneo para lograr la
efectiva tutela judicial solicitada era la acción de amparo constitucional y no la
demanda de nulidad prevista en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, que resulta una vía judicial ordinaria expedita para resguardar los
derechos constitucionales lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o
abstenciones de la Administración (Vid. artículo 259 de la Constitución y
sentencia de la Sala Constitucional Nro (sic) 222 de febrero de 2004).

En consecuencia de lo anterior, debe esta Corte declarar INADMISIBLE la

presente acción de amparo constitucional, por estar incursa en la causal contenida
en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales. Así se determina.

-IV-

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso

Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara:
1. Es COMPETENTE para conocer de la acción de amparo constitucional con
medida cautelar innominada [incoada] por el abogado M.E.R.P., actuando en su
nombre, contra el Informe de Resultado del p.i.i. con el Nro (sic) 03-02-004-2015
de fecha 31 de marzo de 2016, dictado por la DIRECCIÓN DE CONTROL DE
MUNICIPIOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

2. INADMISIBLE la acción de amparo constitucional (…)

(resaltado y mayúsculas del texto original).

III

DE LA COMPETENCIA

Esta Sala debe determinar su competencia para el conocimiento del recurso de

apelación que fue ejercido en la presente causa. En tal sentido, con fundamento
en los artículos 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales y 25 cardinal 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia; así como en la sentencia de esta Sala N° 1 del 20 de enero de 2000, caso:
E.M.M., corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el
conocimiento de las apelaciones contra las decisiones que recaigan, en primera
instancia, en los procesos de amparo constitucional que dicten los Juzgados
Superiores de la República y las C.d.A. en lo Penal, con excepción de las que
dicten los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso
Administrativo.

De esta forma, visto que la sentencia objeto de apelación fue dictada el 13 de

mayo de 2016 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando
en sede constitucional, esta Sala es competente para conocer del presente recurso.
Así se declara.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Establecido lo anterior y determinada la competencia, pasa la Sala a pronunciarse

sobre la apelación ejercida por el abogado M.E.R.P., actuando en nombre propio,
parte accionante en la presente causa y, al respecto, observa:

La remisión efectuada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo

obedece al recurso de apelación ejercido el 17 de mayo de 2016 por el hoy
accionante, de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, contra la
sentencia dictada por dicha Corte el 13 de mayo de 2016, que declaró inadmisible
la acción de amparo de conformidad con lo previsto en el cardinal 5 del artículo 6
eiusdem.

Previamente, esta Sala considera pertinente verificar si el referido recurso se

interpuso dentro del lapso que prevé el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En este sentido, se aprecia que la mencionada Corte Primera dictó la sentencia

objeto de apelación el 13 de mayo de 2016, fuera de lapso, por lo cual ordenó la
notificación de las partes y el 17 mayo de 2016 se libraron las boletas de
notificación al accionante, al Director de Control de Municipios de la Contraloría
General de la República Bolivariana de Venezuela y al Procurador General de la
República. El 17 de mayo de 2016, el accionante se dio por notificado del
mencionado fallo y apeló en esa misma oportunidad; por tanto, se considera
tempestivo el referido recurso de apelación a tenor de lo previsto en el artículo
35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y
al criterio jurisprudencial contenido en la sentencia N° 501 del 31 de mayo de
2000, caso: Seguros Los Andes, C.A., que realizó una interpretación sobre el
cómputo de los días para interponer la apelación. Así se declara.

En cuanto a la tempestividad del escrito contentivo de los fundamentos de la

apelación, la Sala constata que el presente expediente fue recibido en la
Secretaría el 9 de agosto de 2016 y el escrito fue consignado por la parte apelante
el 31 de octubre de 2016, es decir, fuera del lapso de treinta (30) días continuos
que ha previsto la doctrina de este órgano (vid. sentencia N° 442, del 4 de abril
de 2001, caso: “Estación de Servicios Los Pinos”), razón por la cual esta Sala
pasa a decidir sin enfoque de denuncia alguna, considerando los alegatos
expuestos en el escrito contentivo de la acción de amparo constitucional y los
razonamientos que siguió la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
para dictar la sentencia apelada. Así se declara.

Para resolver la apelación de autos, esta Sala considera pertinente hacer las
siguientes precisiones:

Se observa de las actas procesales, que el apelante interpuso la acción de amparo

constitucional contra el acto administrativo contenido en el Informe de
Resultados del P.I., identificado con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de
2016, emitido por el Director de Control de Municipios de la Contraloría General
de la República Bolivariana de Venezuela, en el que se indicó que, a juicio de esa
Dirección, existían suficientes elementos que hacían presumir la comisión de
hechos generadores de responsabilidad administrativa, por lo que se procedía a la
remisión del caso a la Dirección de Determinación de Responsabilidades, con el
fin de que, de considerarlo procedente, se iniciara el procedimiento
administrativo correspondiente, lo que denota que la actuación accionada se
refiere a un acto preparatorio o de trámite.

El a quo constitucional, en el fallo accionado indicó que el acto administrativo

impugnado es un acto de trámite producido en el marco de un procedimiento
administrativo que no es susceptible de impugnación por vía de amparo, ya que
los mismos pueden ser recurridos autónomamente cuando se verifique cualquiera
de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos; a saber, cuando producen indefensión, prejuzgan sobre lo
definitivo o imposibilitan la continuación del procedimiento administrativo, así
como de manera acumulada con la impugnación del acto final.

Además, advirtió que la parte hoy apelante no alegó o expuso la razón por la
cual, a su juicio, en el presente caso el medio idóneo para lograr la efectiva tutela
judicial solicitada era la acción de amparo constitucional y no la demanda de
nulidad prevista en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, que resulta la vía judicial ordinaria expedita para resguardar los
derechos constitucionales lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o
abstenciones de la Administración, por lo que declaró inadmisible la acción de
amparo constitucional interpuesta, de conformidad con lo previsto en el cardinal
5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, al considerar que el accionante contaba con una vía ordinaria
para hacer valer sus derechos.

Esta Sala observa, por aplicación del principio de la globalidad de la decisión,

consagrado en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, que la autoridad administrativa está obligada a resolver en el
acto definitivo todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto
inicialmente como en su tramitación, lo cual abarca el análisis de las alegaciones
efectuadas por el administrado, las pruebas aportadas por éste e incluso las
incorporadas de oficio por la Administración, así como cualquier otra incidencia
surgida en el iter procedimental.

Tal análisis forma parte de la motivación del acto administrativo -como requisito
exigido por el cardinal 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos- y se inserta en el conjunto de garantías que conforman el debido
proceso, aplicable a las actuaciones administrativas según dispone el artículo
49 del Texto Fundamental. Este principio “aplica a los actos administrativos
definitivos, como aquellos que crean o modifican situaciones jurídico subjetivas
en la esfera de los particulares, no así a los actos de trámite que, como conjunto
de actos tendentes a impulsar u ordenar el íter (sic) procedimental previo, no son
capaces de incidir directamente en los derechos e intereses de los particulares,
salvo las excepciones previstas en la ley”. (Vid. sentencia N° 558 del 20 de
marzo de 2006, caso: “Hato El Milagro C.A.”).

En este orden de ideas, se observa que el artículo 78 del Reglamento de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República, establece que: “El informe
de resultados constituye un acto de mero trámite cuyo contenido no implica
pronunciamiento alguno que prejuzgue sobre la culpabilidad de los interesados
legítimos”.

En este sentido se advierte que, con respecto a la impugnación por vía del
amparo constitucional de los denominados actos de trámite en el procedimiento
administrativo, sin esperar la producción del acto final o impedir su producción,
esta Sala en sentencia Nº 29 del 27 de enero de 2003, caso: “Cámara Municipal
del Municipio Sucre del Estado Miranda”, señaló lo siguiente:

(...) ha sido pacífica y reiterada la jurisprudencia de este M.T. en negar la

impugnación por vía de amparo constitucional de actos de trámite, lo que
obviamente se extiende y aplica con más rigurosidad al caso de la impugnación
de actos de trámite en el procedimiento administrativo, puesto que este tipo de
actos son preparatorios del acto final y por ende no constituyen la decisión
definitiva, así como puede en caso de existir algún vicio en el procedimiento ser
subsanado o convalidado con la impugnación del acto final, dados los principios
de concentración procesal y de autotutela de la Administración.

La doctrina administrativista ha entendido a la impugnación autónoma de actos

de trámite como una excepción a la regla de la impugnación concentrada de los
vicios procedimentales a la hora de recurrir el acto final.

En efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reconoce la

posibilidad de impugnar los actos de trámite autónomamente, es decir, sin
esperar la producción del acto final cuando dispone:

`Artículo 85: Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este
Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento,
imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo,
cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos,
personales y directos´ (Subrayado de esta Sala).
En definitiva la importancia para determinar cuando (sic) la negativa de admitir
la impugnación autónoma de un acto de trámite afecta el derecho a la defensa,
radica que en la posterior y eventual impugnación del acto final no podría
satisfacerse la pretensión del administrado.

De allí que para entender el presente punto debe partirse de la premisa sobre la
cual, las vías idóneas para impugnar los actos de trámite dictados en el
procedimiento administrativo son, bien los respectivos recursos administrativos o
el contencioso administrativo contra el acto final o bien impugnando
autónomamente el acto de trámite por alguno de los supuestos enmarcados en
el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir,
indefensión, prejuzgamiento o imposibilidad de continuar el procedimiento, pero
no mediante el ejercicio de la acción de amparo constitucional, pues ello
conllevaría a su declaratoria de inadmisibilidad conforme lo dispone el numeral
5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales (...)

Conforme con el criterio citado, que se reitera en el presente fallo, por regla
general los actos de trámite no son susceptibles de impugnación autónoma, ya
que la vía judicial ordinaria para su impugnación es mediante el ejercicio del
recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto definitivo, salvo que
se trate de un acto administrativo de trámite calificado, el cual se circunscribe a
alguno de los supuestos enunciados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, esto es, si produce indefensión, prejuzga sobre
lo definitivo o imposibilita la continuación del procedimiento; en cuyo caso es
posible el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad en forma
autónoma aun cuando se trate de un acto de trámite (Vid. sentencias Nros. 222
del 20 de febrero de 2004, caso: “Leonardo Enrique Carrero Araujo” y 686 del 2
de junio de 2009, caso: “Santos M.H. y Agropecuaria Doña Lila C.A.”).

Una vez indicado lo anterior, esta Sala comparte la decisión expuesta por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo en torno a la disponibilidad de un
medio ordinario que pudo haber restituido la situación jurídica que el accionante
consideró infringida, bien a través de los recursos administrativos o el
contencioso administrativo contra el acto final o impugnando autónomamente el
acto de trámite por alguno de los supuestos enmarcados en el artículo 85 de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; congruente con lo dispuesto
en el cardinal 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales y las interpretaciones que al respecto ha realizado esta
Sala (véase sentencias números 963 del 5 de junio de 2001, caso: “José Ángel
Guía”, 971 del 24 de mayo de 2004, caso: “Leonilda Asunta Filomena Rattazzi
Tuberos”, entre otras).

Con relación a la exposición que precede, la Sala en su jurisprudencia ha

reiterado el carácter especial de la acción de amparo, sin que la misma sea
sustitutiva de los demás mecanismos judiciales, los cuales al ser parte de un
sistema jurídico homogéneo, se presentan igualmente como garantizadores y
protectores de los derechos y garantías constitucionales (Vid. sentencias números
939 del 9 de agosto de 2000, caso: “Stefan Mar”, 2.198 del 9 de noviembre de
2001, caso: “Oly Henríquez de Pimentel”, entre otras).

En tal sentido, esta Sala constata que efectivamente el accionante disponía de la

vía ordinaria -de la cual no hizo uso, ni justificó la razón por la que la misma no
resultaba eficiente- para enervar la supuesta violación en que incurrió el Director
de Control de Municipios de la Contraloría General de la República Bolivariana
de Venezuela; razón por la cual, la acción de amparo resulta inadmisible con
fundamento en el cardinal 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales.

Conforme a la motivación que antecede, esta Sala declara sin lugar el recurso de
apelación interpuesto contra la sentencia dictada el 13 de mayo de 2016 por la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y la confirma, en los términos
expuestos. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala

Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de
Venezuela por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación
ejercido por el abogado M.E.R.P., contra la sentencia dictada el 13 de mayo de
2016 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró
inadmisible, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, cardinal 5, de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de
amparo constitucional interpuesta, conjuntamente con medida cautelar
innominada, contra el acto administrativo contenido en el Informe de Resultados
del P.I., identificado con el N° 03-02-004-2015 del 31 de marzo de 2016, dictado
por la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la
República Bolivariana de Venezuela; y, en consecuencia, se CONFIRMA el fallo
apelado, en los términos expuestos.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente a la Corte Primera de lo

Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de diciembre de
dos mil dieciséis (2016). Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

A.D.R.

Ponente

Los Magistrados y las Magistradas,

C.Z.d.M.

J.J.M.J.

C.O.R.

L.F.D.B.

L.B.S.A.

La Secretaria,

Dixies J.V.R.

Exp. 2016-0798

ADR/