JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

Expediente Número AP42-N-2005-000693

El 13 de abril de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de

Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el recurso
contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la abogada Dirna Luisa
Díaz Blanco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N°
45.682, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana ALICIA
MARGARITA DELGADO, titular de la cédula de identidad N° 3.751.237,
contra el acto administrativo contenido en el oficio S/N de fecha 14 de octubre de
2004, dictado por la CONTRALORÍA INTERNA DE LA UNIVERSIDAD
PEDAGÓGICA EXPERIMENTAL LIBERTADOR, el cual confirmó la decisión
emanada de la Auditoría Interna de la referida Contraloría en fecha 6 de julio de
2004, que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente.
En fecha 28 de abril de 2005, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo y por auto de la misma fecha, se designó ponente Jueza María
Enma León Montesinos, ordenándose oficiar a la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador a los fines de que remitiera a esta Corte los antecedentes
administrativos relacionados con el presente caso, dentro del los diez (10) días
hábiles siguientes, contados a partir de que conste en autos la notificación
correspondiente.
En fecha 12 de mayo de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
En fecha 19 de julio de 2005, esta Corte dictó decisión mediante la cual declaró
su competencia para conocer en primer grado de jurisdicción del recurso
contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la apoderada judicial de la
ciudadana Alicia Margarita Delgado, contra el acto administrativo dictado por la
Contraloría Interna De La Universidad Pedagógica Experimental Libertador, y
ordenó remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a
los fines de la continuación de la causa de conformidad con las prescripciones
contenidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República
Bolivariana de Venezuela.
En fecha 20 de julio de 2005, el ciudadano Francisco Uzcátegui, Alguacil de esta
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, expuso “Consigno (…) oficio
de notificación dirigido al ciudadano RECTOR DE LA UNIVERSIDAD
PEDAGOGICVA (sic) LIBERTADOR, el cual fue recibido (…) el día 14 de
julio de 2005 (…)”.
En fecha 10 de agosto de 2005, se recibió oficio UPEL/SR/REC/2005, de fecha 8
de agosto de 2005, emanado de la Universidad Pedagógica Experimental
Libertador, mediante el cual remitieron los antecedentes administrativos
relacionados con la presente causa.
Mediante auto de fecha 11 de agosto de 2005, recibidos los antecedentes
administrativos relacionados con la presente causa, se ordenó agregarlos a los
autos y abrir las correspondientes piezas separadas.
Por auto de fecha 15 de enero de 2006, por cuanto en fecha 19 de octubre de
2005, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
quedando conformada por los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez,
Presidenta, Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente, Alexis José Crespo Daza,
Juez y Jennis Castillo Hernández, Secretaria, esta Corte ordenó la habilitación de
todo el tiempo necesario a los fines de notificar a la parte accionante de la
decisión dictada en fecha 19 de julio de 2005.
En fecha 14 de febrero de 2006, el ciudadano Misael Lugo, Alguacil de esta
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, expuso “Consigno (…) oficio
de notificación dirigido al ciudadano Rector de la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador, el cual fue recibido (…) el día 10 de febrero de 2006
(…)”.
Mediante auto de fecha 1º de marzo de 2006, revisadas las actas procesales que
conforman la presente causa, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente
causa, en el entendido que el lapso de tres (3) días de despacho establecido en el
artículo 90 del Código de Procedimiento Civil comenzarían a transcurrir el día de
despacho siguiente a la presente fecha, y vista la decisión dictada por este Órgano
Jurisdiccional en fecha 19 de julio de 2005, se ordenó notificar a la parte
recurrente del contenido de la referida decisión.
En fecha 14 de junio de 2006, el ciudadano Francisco Uzcategui, Alguacil de esta
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, expuso “Consigno (…) boleta
de notificación dirigida a la ciudadana ALICIA MARGARITA DELGADO, la
cual fue recibida (…) el día 09 de junio de 2006 (…)”.
Mediante auto de fecha 27 de junio de 2006, notificadas como se encontraban las
partes de la decisión dictada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 19 de julio
de 2005, se ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de
esta Corte, a los fines legales consiguientes.
En fecha 29 de junio de 2006, se pasó el presente expediente al Juzgado de
Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, el cual
fue recibido en fecha 6 de julio del mismo año.
En fecha 13 de julio de 2006, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo, admitió el presente recurso contencioso
administrativo de nulidad cuanto ha lugar en derecho, en consecuencia, ordenó
citar mediante oficio, de conformidad a lo establecido en el artículo 21 aparte 11
de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a los ciudadanos Fiscal
General de la República, Rector de la Universidad Pedagógica Experimental
Libertador y Procuradora General de la República, citación esta última que se
practicaría de conformidad con el artículo 84 del entonces vigente Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
remitiéndoles a dichos funcionarios las copias certificadas correspondientes.
Asimismo, se ordenó requerir a la Casa de Estudios antes mencionada, los
antecedentes administrativos del caso, de conformidad con las previsiones
contenidas en el aparte 10° del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, concediéndole
para el envío de estos ocho (8) días de despacho. Igualmente, a fin de garantizar
el derecho a la defensa, evitar perjuicios irreparables a los justiciables y en
cumplimiento al criterio de carácter vinculante establecido por el Tribunal
Supremo de Justicia en Sala Constitucional, mediante sentencia de fecha 4 de
abril de 2001, caso “C. V. G Siderúrgica del Orinoco (SIDOR), C. A”, ese
Juzgado ordenó la notificación de los ciudadanos Manuel de Jesús Bravo Abreu y
José Gregorio García Velásquez, titulares de las cédulas de identidad Nos.
1.192.881 y 8.302.120, respectivamente, y por cuanto no consta en autos el
domicilio de los referidos ciudadanos, notifíquese mediante boleta fijada en la
cartelera de este Tribunal, de conformidad con lo establecido en los artículos 233
y 174 del Código de Procedimiento Civil, aplicables por remisión del aparte 1°
del Artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la
República Bolivariana de Venezuela, concediéndosele para la notificación de la
presente decisión, diez (10) días de despacho, contados a partir de la fecha en que
sea fijada las referidas boletas en la cartelera de este Tribunal.
Finalmente, se ordenó librar el cartel al cual alude el artículo 21 aparte 11 de la
Ley Orgánica de Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de
Venezuela, en el tercer (3er) día de despacho siguiente a que constara en autos
las citaciones y notificaciones ordenadas, el cual debería ser publicado en el
Diario “EL UNIVERSAL”, señalamiento este que se hizo de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, aplicable
supletoriamente por remisión del aparte primero del artículo 19 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de
Venezuela.
En fecha 18 de julio de 2006, la ciudadana Johanna Ibañez, Secretaria Accidental
del Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, dejó constancia que se fijó en la Cartelera de ese Tribunal la
boleta librada en esta misma fecha, a fin de notificar a los ciudadanos Manuel
Jesús Bravo y José Gregorio García Velásquez del auto dictado por este Juzgado
el 13 de julio del presente año, a tenor de lo previsto en los artículos 233 y 174
del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 14 de noviembre de 2006, el ciudadano Ramón José Burgos, Alguacil
del Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, expuso “Consigno (…) oficio de notificación debidamente
firmado y sellado por el ciudadano FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA,
el día 11 de agosto del año 2006 (…)”.
Mediante nota de secretaría de fecha 16 de noviembre de 2006, la secretaria
accidental del Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, ciudadana Silvia Julia Espinoza Salazar, dejó constancia que en
fecha 15 de noviembre de ese mismo año, venció el lapso de diez (10) de
despacho, concedido para la notificación de los ciudadanos Manuel de Jesús
Bravo Abreu y José Gregorio García Velásquez, de conformidad con los artículos
174 y 233 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 21 de noviembre de 2006, el ciudadano José Rafael Escalona, Alguacil
del Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, expuso “Consigno (…) Recibo de Notificación firmado y sellado
por la Gerente General de Litigio de la Procuraduría General de la República por
Delegación de la Ciudadana Procuradora General del la República en fecha 14 de
Agosto del 2006 (…)”.
En fecha 16 de enero de 2007, la ciudadana Alicia Margarita Delgado Díaz, antes
identificada, confirió poder apud acta, al abogado Juan Luís González
Taguaruco, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el
número 45.027, para que conjunta o separadamente con sus otros apoderados,
sostuviera sus intereses en la presente causa. En la misma fecha, la ciudadana
Rosanna Uzcategui, secretaria del Juzgado de Sustanciación de esta Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, certificó que la poderdante se
identificó con su cédula de identidad.
En fecha 25 de enero de 2007, se recibió diligencia por parte del abogado
Ubencio José Martínez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado
bajo el número 36.921, apoderado judicial de la Universidad Nacional
Experimental Libertador, mediante la cual consignó copias certificadas de los
antecedentes administrativos de la presente causa, así como el poder que
acreditaba su representación.
Mediante auto de fecha 30 de enero de 2007, vista la diligencia de fecha 25 de
enero de 2007, suscrita por el apoderado judicial de la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador (UPEL), mediante el cual consignó poder que
acreditaba su representación, en consecuencia el Juzgado de Sustanciación
ordenó agregarlo a los autos, a los fines de que surtiera los efectos legales
consiguientes. Por su parte, en cuanto a las copias certificadas de los
antecedentes administrativos relacionados con el presente recurso, se ordenó
abrir piezas separadas con los anexos acompañados a la referida diligencia.
En fecha 31 de enero de 2007, el ciudadano José Ereño, Alguacil del Juzgado de
Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, expuso
“Consigno (…) oficio de notificación dirigido al ciudadano RECTOR DE LA
UNIVERSIDAD PEDAGOGICA EXPERIMENTAL LIBERTADOR, el cual
fue recibido (…) el día 05 de diciembre del 2006 (…)”.
En fecha 7 de febrero de 2007, se libró cartel de emplazamiento a los terceros
interesados de conformidad con el artículo 21, aparte 11, de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Mediante diligencia de fecha 22 de febrero de 2007, el abogado Juan Luís
González, retiró el cartel librado por el Juzgado de Sustanciación de esta Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha 7 de febrero del mimo año.
En la misma fecha se dejó constancia de la entrega del respectivo cartel al
apoderado judicial de la recurrente.
Mediante diligencia de fecha 27 de febrero de 2007, el abogado Juan Luís
González, apoderado judicial de la parte recurrente, consignó cartel de
notificación debidamente publicado el Diario El Universal, en fecha 26 de
febrero de 2007.
En misma fecha, se recibió por parte del Ministerio del poder Popular para las
Finanzas, Dirección General de Servicios, Dirección de Servicios Financieros,
División de Contabilidad Fiscal, oficio número 000196, de fecha 22 de febrero de
2007, mediante el cual solicitaron información relacionada con la presente causa.
Mediante auto de fecha 28 de febrero de 2007, vista la diligencia de fecha 27 de
febrero de 2007, suscrita por el abogado Juan Luis González Taguaruco, en su
carácter de apoderado judicial de la ciudadana Alicia Margarita Delgado,
mediante la cual consignó un (01) ejemplar del diario El Universal de fecha 26 de
febrero de 2007, en el cual apareció publicado el Cartel de Emplazamiento
librado por ese Juzgado en fecha 7 de febrero de 2007, en consecuencia, el
Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, ordenó agregarlo a los autos.
En fecha 1º de marzo de 2007, visto el Oficio N° _FSF-330-000196, de fecha 22
de febrero de 2007, emanado de la Dirección de Finanzas del Ministerio del
Poder Popular para las Finanzas, mediante el cual solicitaron información
relacionada con la presente causa, en consecuencia, el Juzgado de Sustanciación
de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, proveyó de
conformidad y ordenó oficiar al referido Ministerio a los fines consiguientes. En
la misma fecha, se libró el oficio número JS/CSCA-2007-0130, dirigido a la
ciudadana Directora de Servicios Financieros del Ministerio del Poder Popular
para las Finanzas.
En fecha 8 de marzo de 2007, se recibió diligencia por parte del abogado Juan
Luís González, apoderado judicial de la recurrente, mediante la cual solicitó que
fueran cocidos los antecedentes administrativos remitidos a esta Corte, con el fin
de salvaguardar la seguridad de la documentación allí contenida.
En fecha 14 de marzo de 2007, vista la diligencia de fecha 8 de marzo de 2007,
suscrita por el abogado Juan Luis González, apoderado judicial de la recurrente,
mediante la cual expuso “(…) Solicito muy respetuosamente de la honorable
Corte, imparta a (sic) las órdenes pertinentes, a los fines que sean cocidas, las tres
(3) piezas que conforman el expediente administrativo, que como antecedentes
fueron enviados a esta Corte. Todo en procura de salvaguardar la integridad de la
documentación que contiene (…)”, se acordó de conformidad con lo solicitado y
se ordenó coser las piezas administrativas en referencia por separadas, y unirlas
entre sí, las cuales permanecerían en resguardo del archivo del Juzgado de
Sustanciación. Asimismo, se advirtió que las tres (3) piezas contentivas de los
antecedentes administrativos se encontraban debidamente foliadas, la primera
desde el folio uno (1) hasta el cuatrocientos cuatro (404); la segunda desde el
folio cuatrocientos cinco (405) hasta el setecientos cincuenta y ocho (758) y; la
tercera desde el setecientos cincuenta y nueve (759) al un mil ciento ochenta y
cinco (1.185).
En la misma fecha, visto el memorándum número Seccsca/int./2007-0085, de
fecha 12 de marzo de 2007, emanado de la Secretaría de la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, mediante el cual remitió los antecedentes
administrativos relacionados con el presente recurso, contentivo de tres (3)
piezas, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda ordenó agregar a los
autos el referido memorándum. Asimismo, se dejó constancia que la presente
causa, está conformada por una (1) pieza principal y seis (6) piezas
administrativas que conforman el expediente administrativo.
En fecha 15 de marzo de 2007, el ciudadano Francisco Uzcategui, Alguacil del
Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, expuso “Consigno (…) oficio de notificación dirigido a la
ciudadana DIRECTOR DEL SERVICIO DE FINANZAS DEL MINISTERIO
DEL PODER POPULAR PARA LAS FINANZAS, el cual fue recibido (…) el
día 09 de marzo del 2007 (…)”.
En fecha 10 de mayo de 2007, se recibió diligencia por parte del abogado Juan
Luís González, apoderado judicial de la recurrente, mediante la cual solicitó la
devolución de los autos a la Corte Segunda.
Mediante auto de fecha 15 de mayo de 2007, vencido el lapso de promoción de
pruebas en la presente causa, sin que las partes promovieran prueba alguna, el
Juzgado de Sustanciación acordó devolver el expediente a la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, a los fines legales consiguientes. En la misma fecha
se pasó el expediente, el cual fue recibido en esta Corte, en fecha 22 de mayo de
2007.
Mediante auto de fecha 23 de mayo de 2007, por cuanto en fecha seis (06) de
noviembre de dos mil seis (2006), fue constituida la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, quedando conformada por los ciudadanos Emilio
Ramos González, Presidente, Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente y
Alejandro Soto Villasmil, Juez; este Órgano Jurisdiccional se abocó al
conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, en el
entendido que el lapso de los tres (3) días de despacho a que se contrae el artículo
90 del Código de Procedimiento Civil, comenzaría a transcurrir a partir del día de
despacho siguiente a la presente fecha. Asimismo, se reasignó la ponencia al
ciudadano Juez EMILIO RAMOS GONZÁLEZ.
Por auto de fecha 31 de mayo de 2007, recibido el presente expediente del
Juzgado de Sustanciación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19
aparte 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República
Bolivariana de Venezuela, se fijó el tercer (3°) día de despacho siguiente para
que se diera inicio a la relación de la causa.
En fecha 6 de junio de 2007, se dio inicio a la relación de la causa y se fijó para
el día jueves dos (02) de agosto de dos mil siete (2007), a las 10:40 de la mañana,
la oportunidad para que tuviera lugar la presentación de los informes en forma
oral conforme a lo dispuesto en el artículo 19, aparte 8, de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 2 de agosto de 2007, se llevó a cabo el acto de informes en forma oral,
se dejó constancia que se encontraba presente el abogado Juan González,
apoderado judicial de la parte recurrente. Asimismo, se dejó constancia de la falta
de comparecencia al presente acto de la representación de la parte recurrida.
Igualmente, se dejó constancia que se encontraba presente la abogada Leixa
Collins, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número
32.623, en su condición de Fiscal del Ministerio Público. Seguidamente se les
concedió diez (10) minutos para la exposición oral la parte asistente y a la
representación del Ministerio Público. De seguidas, la representación del
Ministerio Público consignó escrito de conclusiones. Se dejó constancia que el
presente acto fue grabado y filmado en la Sala de Audiencias de esta Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, consignándose al expediente el
medio audiovisual respectivo.
En fecha 3 de agosto de 2007, comenzó la segunda etapa de la relación de la
causa, la cual tendría una duración de veinte (20) días de despacho.
En fecha 7 de noviembre de 2007, vencida como se encontraba la segunda etapa
de la relación de la causa, esta Corte dijo “Vistos”.
En fecha 12 de noviembre de 2007, se pasó el expediente al ciudadano Juez
ponente.
En fecha 28 de abril de 2008 y 14 de abril de 2009, se recibieron diligencias por
parte del abogado Juan Luís González, apoderado judicial de la recurrente,
mediante las cuales indicó su nuevo domicilio procesal.
En fecha 20 de octubre de 2009, se recibió oficio número FSF-310-0003087,
proveniente del Ministerio del poder Popular para las Finanzas, mediante el cual
solicitaron información relacionada con la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente
expediente, pasa esta Corte a decidir la materia que ha sido objeto de su
conocimiento, previo las siguientes consideraciones.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

El 13 de abril de 2005, la apoderada judicial de la ciudadana Alicia Margarita

Delgado, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad sobre la base
de las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Indicó que “En fecha 6 de julio de 2004, la Oficina de Auditoría Interna de la
Universidad Pedagógica Experimental Libertador, [dictó] un acto administrativo
de efectos particulares, donde declara la responsabilidad administrativa de [su]
representado (sic) (…)” [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) la presente acción de nulidad obra contra la Providencia
Administrativa emanada de la Oficina de Auditoría Interna de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador, de fecha 6 de julio de 2004, un acto
administrativo de efectos particulares, sin número, que denominan auto decisorio
y que recurrido en reconsideración, [ese fue] declarado sin lugar, en fecha 14 de
octubre de 2004, siendo imposible el control de la actividad administrativa, si se
prescinde de una u otra providencia” [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) el acto denominado auto decisorio dictado por la Oficina de Auditoría
Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, confirmado en
fecha 14 de octubre de 2004, lesiona los derechos subjetivos e interés legítimos
de la accionante (sic), al extremo que lo declara responsable administrativamente,
y le impone una multa por la cantidad de SIETE MILLONES
CUATROCIENTOS MIL BOLÍVARES EXACTOS (Bs. 7.400.000, oo)”
(Negrillas y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) los hechos que a juicio de la Oficina de Auditoría Interna de la
Universidad Pedagógica Experimental Libertador, generan responsabilidad en
cabeza de la accionante (…), ocurre con la vigencia de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, instrumento normativo, que fuera publicado
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, número 5.017, Extraordinario
de fecha 13 de diciembre de 1995”, no obstante, para la fecha del procedimiento
administrativo estaba vigente la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “(…) que contempla un
nuevo procedimiento administrativo a los fines de la formulación de reparos,
declaratoria de responsabilidad administrativa e imposición de multas,
congruentes con las garantías de debido proceso, a las que alude el texto
constitucional vigente, e igualmente vigente, a la fecha del acaecimiento de los
hechos generadores de responsabilidad administrativa (…)”.
Alegó que “(…) la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, tenía mayor congruencia con el enunciado
de derechos consagrados en la Constitución, que la aplicada en el caso de marras
(…)”, evidenciándose la violación del derecho al debido proceso del cual goza su
representada.
Arguyó que “(…) la postura de la Administración Contralora, se encuentra en
abierta contradicción con la posición de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia; en efecto, la Sala, a la luz del contenido del artículo 24 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha declarado (…) que la
aplicación ultraactiva de normas procesales, aún en los supuestos que resulten
favorables a los justiciables no lesiona el orden constitucional, por cuanto las
normas procesales deben aplicarse desde el momento mismo de entrar en
vigencia (…) así las cosas, por las mismas razones, al tratarse el artículo 117 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional del Control Fiscal de una norma procesal, mal podría aplicarse
ultractivamente una norma procesal, por estar tal actividad, en contradicción con
el artículo 24 Constitucional”.
Con respecto a la aludida violación del debido proceso dentro del procedimiento
administrativo realizado, señaló que “(…) la oficina de Auditoría Interna, hace
una relación de actuaciones practicadas en el (…) expediente administrativo, por
una parte, y por la otra, del iter procedimental previsto en la resolución del caso,
iniciando su narración, con vista a las resultas del Informe Preliminar, que según
el texto fue iniciado en fecha 2 de mayo de 2002, y que al pie de la firma del
ciudadano LEONARDO JOSÉ SUÁREZ, se lee una fecha, 13 de noviembre de
2003, más de un año después a que fuera ordenado; siendo que con vista a las
resultas de ese informe, en fecha 10 de noviembre de 2000, antes de su firma, se
[ordenó] la apertura de la correspondiente averiguación administrativa”
(Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Alegó que “La Administración Contralora, se [limitó] a realizar un acopio de
documentos, no analizados en la providencia sancionatoria, hasta que el día 29 de
enero de 2004, se [citó] a la profesora ALICIA MARGARITA DELGADO, vale
decir, que se vincula a la sujeto (sic) pasivo de éste tres (3) años, dos (2) meses y
diecinueve (19) días, con el agravante que se le [recibió] una declaración total y
absolutamente ambigua, y de cuyo contenido, siquiera pudo haber previsto que
(sic) le era imputado; habida cuenta, que señalar irregularidades en la
‘Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas’, no es
suficiente (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) la administración contralora, [hizo] alarde de un cúmulo de eventos
que [permitían] la defensa de los profesores, administrativamente procesados, a
propósito de poner en conocimiento de las autoridades del ente u órgano objeto
de actuación fiscal, las resultas del Informe Preliminar y del denominado Informe
Definitivo, ‘…a fin de que estas formularen sus observaciones’, pero lo cierto, es
que la profesora ALICIA MARGARITA DELGADO DÍAZ, no formaba parte
del personal directivo del Instituto Pedagógico de Caracas, a la fecha del inicio
del procedimiento, por lo que mal [pudo] haber conocido las resultas de los
aludidos informes, como conoce el Auditor y hace constar en la providencia
cuestionada” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Indicó que “(…) los hechos objetos del procedimiento administrativo, son
definidos en los cargos formulados a propósito de la presunta valoración que
sobre la declaración (…) por lo que ellos conocen la imputación en los cargos,
donde queda definido el hecho que a juicio de la administración, genera
responsabilidad administrativa”, por lo que mal podía su representada probar
sobre los hechos por los cuales fue interrogada.
Por lo anterior, es que “(…) la afirmación de la Oficina de Auditoría Interna de la
Universidad Pedagógica Experimental Libertador, en el sentido, que no hubo
infracción a los derechos fundamentales de los administrados, habida cuenta que
hubo la posibilidad de ‘controlar y contradecir’, no es cierta, luego tal proceder
entraría en contradicción con el ordinal primero del artículo 49 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, y por ende, absolutamente nulo, por
aplicación del artículo 25 ejusdem (sic) y el ordinal 1° del artículo 19 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
Denunció la violación del artículo 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos con relación a la unidad del expediente, señalando que por
cuanto en el procedimiento administrativo realizado por la Oficina de Contraloría
Interna de la Universidad Experimental Libertador fueron investigadas varias
personas sobre la base de un mismo hecho, mediante expedientes separados, tal
situación “(…) no [permitió] conocer los descargos del resto de los sindicados
(…), y ni siquiera servirse de los elementos de prueba aportados por aquellos,
conforme al principio de la comunidad de prueba; situación que se agrava aún
más, habida cuenta que la profesora Alicia Delgado, no formaba parte de la plana
de funcionarios activos de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador,
lo que aunado a las infracciones al orden constitucional del órgano de Auditoría
Interna, dificultan el acceso a los medios de descargo” [Corchetes de esta Corte].
Que “La imputación formulada por la Oficina de Auditoría Interna de la UPEL,
para nada refiere los motivos que legitiman sindicar al Director del Instituto, de
las irregularidades administrativas de las que da cuenta, llegando al absurdo al
resolver el recurso de reconsideración en fecha 14 de octubre de 2004, de indicar,
que tal imputación se basa en lo afirmado por la Profesora Alicia Delgado,
cuando en declaración de fecha 12 de febrero de 2004, que la obra ‘…fue su
vivencia y la de su equipo, que diariamente visitaban la obra y consultaban al
ingeniero José García Velásquez, sobre los pormenores de la misma, que se
encontraban al punto de todo lo que allí sucedía, lo que a nuestro entender se
traduce en que conocían todos y cada uno de los detalles de la obra’ (…)”.
Que su representada no tiene ninguna responsabilidad sobre lo sucedido, siendo
que de ser verificados “(…) darían lugar al establecimiento de la responsabilidad
administrativa, y así necesariamente debe ser declarado, sin desmedro del
principio de intrascendencia de la pena, contenido en el ordinal tercero del
artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la
medida que en sentido lato, no se pretende otra cosa que sancionar a quien no es
responsable del ilícito, si lo hubiere”.
Que “(…) tal es la determinación de la imputación formulada, que la
administración afirma con sustento en la facturas que identifica, la inejecución de
las obras a las que las mismas se contraen, sería interesante saber, a que obras
aluden, si son todas o partes de las que allí se identifica; de manera pues, que tal
aserto, comporta la determinación cierta de las obras no ejecutadas, a los fines de
conocer el daño, que a juicio de la Oficina de Auditoría Interna, comportarían la
aplicación de la sanción, de manera de emitir juicio sobre los mismos e incluso,
conocer los términos en que sería formulado el reparo, en el supuesto negado que
fuera procedente; por tanto, tal vicio de inmotivación, se traduce en una nueva
infracción al derecho a la defensa, que trata el ordinal primero del artículo 49 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Alegó que “(…) cuando la profesora ALICIA CASTILLO DELGADO, egresa
del Instituto Pedagógico de Caracas, la edificación estaba en construcción, de
manera, que cómo es posible que la misma se deteriore mientras se realizaban
labores precisamente en procura de su remodelación; aparece razonable, que a
propósito de su separación del cargo, y la paralización de las obras por
instrucciones de la nueva dirección del Instituto en procura de iniciar una
persecución en contra de la directiva saliente, se abandonó el cuidado de la
estructura y ésta se deterioró” (Mayúsculas del original).
Que “(…) en modo alguno, son imputables a la profesora ALICIA
MARGARITA DELGADO, las infracciones, además de no estar acreditadas en
los autos, tales infracciones, y por ende, al tratarse de un vicio en la causa del
acto administrativo, viciado por falso supuesto de hecho, debe disponerse la
nulidad del acto accionado en nulidad, toda vez, que éste adolecería de uno de
sus elementos esenciales (…)” (Mayúsculas del original).
Que “(…) la providencia es de tal contradicción, que sanciona por ‘La omisión,
retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda del
patrimonio público, que haya causado perjuicio material a dicho patrimonio’,
luego, la ausencia de preservación, detectada en el informe al que remite, que
niega la Administración sea responsabilidad de ALICIA MARGARITA
DELGADO, imputación que supone la responsabilidad por el deterioro del
auditorio, ahora resulta, que no es la imputación, sino ‘…los hechos relacionados
con la presunta remodelación’, que puede ser cualquier cosa”.
Alegó que “Como podría [esa] representación, alegar un falso supuesto de hecho
o de derecho, como vicios en la causa del acto administrativo, cuando el mismo
carece de la debida motivación, al no resolver las denuncias formuladas; por
ende, tal proceder, entraría en la contradicción con el ordinal primero del artículo
49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por ende,
absolutamente nulo, por aplicación del artículo 25 eiusdem y el ordinal primero
(sic) del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
Que la recurrente en su escrito de contestación de cargos, en el procedimiento
administrativo seguido en su contra, solicitó la evacuación de ciertas pruebas, sin
embargo, “(…) en fecha 10 de mayo de 2004, la Oficina de Auditoría Interna de
la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, [dictó] sendos autos, donde
con idéntica motivación, [declaró], dentro de las anteriores probanzas”, que
desechaba esas pruebas por impertinentes ya que “no tienden directamente a
calificar la acción del demandante o la excepción del demandado” [Corchetes de
esta Corte].
Que con respecto a lo anterior “La primera interrogante surge, respecto de la
pertinencia de la prueba, en el sentido, que conforme a la argumentación
sustentada en el propio acto de ofrecimiento, las mismas guardan estrecha
relación con los hechos objeto de procedimiento administrativo, en la medida que
procuraban establecer el deterioro de las estructuras, si lo [hubo], las causas del
deterioro y la data de éste, situación no acreditada por la Oficina de Auditoría
Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, por lo que las
mismas, no sólo resultaban pertinentes, sino además, útiles y necesarias para
sustentar cualquier imputación” [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) tal proceder, entraría en contradicción con el ordinal primero del
artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por
ende, absolutamente nulo, por aplicación del artículo 25 eiusdem y el ordinal
primero del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
(…)”.
Por último, solicitó que sea declarada “(…) la nulidad radical y absoluta [de] la
providencia administrativa, emanada de la Oficina de Auditoría Interna de la
Universidad Pedagógica Experimental Libertador, de fecha 6 de julio de 2004, un
acto administrativo de efectos particulares, sin número, que denominan auto
decisorio y que recurrido en reconsideración, éste fuera declarado sin lugar, en
fecha 14 de octubre de 2004” [Corchetes de esta Corte].

II
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Mediante escrito presentado en fecha 2 de agosto de 2007, la abogada Leixa

Collins, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número
32.623, en su condición de Fiscal del Ministerio Público, presentó escrito de
opinión fiscal donde expuso los siguientes argumentos tanto de hecho como de
derecho.
Indicó que, la recurrente denunció que el acto administrativo dictado por la
Contraloría Interna del Instituto Universitario Pedagógico Experimental
Libertador en fecha 14 de octubre de 2004, se encuentra viciado por violentar el
principio de irretroactividad de la Ley procesal, el derecho a la defensa por
cuanto no existió unidad del expediente, violación al principio de culpabilidad y
por inmotivación del acto, por cuanto se le acusó de estar incursa en el artículo
113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en su ordinal
3º, atribuyéndosele omisión y negligencia a la vez; asimismo, indicó que el acto
está viciado de falso supuesto por vicio en la causa, y que, se le vulneró el
derecho a probar, ya que las probanzas que promovió no fueron admitidas bajo el
argumento de que las mismas eran ilegales e impertinentes en atención a la
establecido en el artículo 398 del Código de Procedimiento Civil.
En relación al primero de los vicios denunciado por la recurrente, relativo a la
Ley procesal aplicable al caso, la representación del Ministerio Público indicó
que “(…) este caso se inició bajo la vigencia de la LEY ORGANICA DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA de fecha 13 de diciembre de
1995, y la entrada en vigencia de la LEY ORGANICA DE LA CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA Y DEL SISTEMA NACIONAL DE
CONTROL FISCAL del 17 de diciembre de 2001; considerando la parte
recurrente la nueva Ley en lugar de la aplicó la contraloría interna del Instituto
Universitario Pedagógico Experimental Libertador, la cual fue de 1995”
(Mayúsculas del original).
Planteada así la controversia, la representación del Ministerio Público citó el
artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, donde
reposa el principio de irretroactividad de las leyes, y al respecto alegó que, de
dicha norma “(…) se puede colegir que en Venezuela la aplicación de las
disposiciones legislativas, entendida como ley en sentido formal o material, de
forma retroactiva está prohibida por imperativo constitucional, y que solamente
se admite su aplicación con tales efectos en aquellos casos mencionados en la
misma norma”.
Que “(…) la consagración del Principio de Irretroactividad de la ley en el
régimen jurídico venezolano, encuentra su justificación en la seguridad jurídica
que debe ofrecer el ordenamiento jurídico a los ciudadanos (…) Así, ‘Toda ley
nueva que no tenga fuerza retroactiva por expresa voluntad del legislador, por si
misma no extiende su autoridad sobre todo aquello que haya ya pasado en el
momento en que empieza a estar en vigor’, manifestación hecha por Pascuale
Fiore, (…) autor que también asentó que ‘… no es condición indispensable para
considerar como pasada una relación jurídica que sea anterior a la época en que
se declaró vigente la nueva ley, puesto que ciertas relaciones jurídicas, que son
efectos legales y consecuencias jurídicas de un hecho jurídico anterior, aunque se
desenvuelvan después de haberse puesto en vigor la ley nueva, deben estimarse
como pasadas respecto a ésta, y a sus preceptos no pueden subordinarse las
dichas relaciones’” (Destacado del original).
Citó también al autor venezolano Sánchez Covisa, el cual en su obra La Vigencia
Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano, señala los
requisitos que concurrentemente deben estar presentes para que la aplicación de
la Ley de forma retroactiva, indicando que “(…) el primero de ellos referido a
que ‘la ley no valora los supuestos de hechos pasados, es decir, no afecta a la
existencia o inexistencia, validez o nulidad, licitud o ilicitud de los supuestos de
hecho verificados antes de su vigencia, y no decide, por lo tanto, de su aptitud o
ineptitud para producir consecuencias jurídicas’, en contraposición al cual
refiere: ‘podría afirmarse igualmente que la existencia o inexistencia, validez o
nulidad, licitud o ilicitud de los hechos, actos y negocios jurídico, y, en general,
los requisitos de cualesquiera supuestos de hecho, para ser considerados como
tales supuestos de hechos susceptibles de producir consecuencias jurídicas, se
regirán por la ley anterior cuando hayan tenido lugar antes de la vigencia de la
nueva ley’ (…) ‘la ley anterior y no la actual determinará si es o no ajustado a
derecho un matrimonio, una adopción…’” (Destacado del original)
Que “(…) el citado autor, como segundo requisito propone: ‘la ley no regula las
consecuencias pasadas de supuestos de hechos pasados, es decir no afecta
cualesquiera consecuencia jurídicas producidas con anterioridad a su vigencia, ya
que tales consecuencias serán evidentemente resultado de hechos anteriores’. Y
como tercera y última condición, [señaló]: ‘la ley no regula las consecuencias
futuras de supuesto de hechos pasados, es decir, no afecta a los efectos jurídicos
producidos después de su vigencia, cuando tales efectos son consecuencia de un
hecho anterior’” (Destacado del original) [Corchetes de esta Corte].
Que “En atención a estos elementos que sirven de base para la comprensión de la
cuestión planteada, puede determinarse que en el principio de irretroactividad
ampara los actos y los hechos realizados en aplicación de la ley derogada, así
como los efectos que ya se produjeron cuando imperaba dicha ley”.
Con relación a este punto, citó criterios jurisprudenciales emanados de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que abordan el tema de la
vigencia de la Ley, y en armonía con estos criterios, la representación fiscal
consideró oportuno transcribir el artículo 9 del Código de Procedimiento Civil
que establece que “(…) ‘La ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia,
aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y
hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regulan
por la ley anterior’”.
Que “En el presente caso, [se debe] precisar también que, la Ley Orgánica de la
Contraloría General de República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
establece taxativamente en su artículo 117 que ‘Los procedimientos
administrativos para la determinación de la responsabilidad administrativa, la
imposición de multas o la formulación de reparos, que se encuentren en curso
para el momento de la entrada en vigencia de esta Ley, se seguirán tramitando
conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de
República…’; por lo que la posible situación respecto a que norma debía
aplicarse a este procedimiento fue resuelta por la nueva ley, circunstancia por la
cual el órgano contralor, procedió en este caso ajustado a derecho cuando siguió
el procedimiento en atención a la norma que había sido derogada, pero que
continuaba en vigor en relación con el aspecto procesal ” (Destacado del original)
[Corchetes de esta Corte].
En cuanto a la denuncia de violación del principio de unidad del expediente, la
representación Fiscal indicó que “(…) consta en la respuesta dada en el recurso
de reconsideración que, en efecto se le informó a la parte recurrente que faltaban
ciertas diligencias en su expediente motivado a que eran varios los investigados y
que debían solicitar copias de las diligencias hechas por éstos y que fuesen de
interés a la parte hoy demandante, lo que subsanaría la situación; copias simples
que incluso constaban en el expediente de otro de los investigados mandante
legal de la apoderada de la recurrente, ciudadano Manuel de Jesús Bravo Abreu;
decisión que se adoptó para corregirse el error material involuntario reconocido
por la administración, en la reproducción de las faltantes actas solicitadas por la
apoderada legal de la ciudadana ALICIA DELGADO. En tal sentido, [ese]
organismo [recordó] lo contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos respecto a la facultad de la administración pública de corregir
los errores materiales en los cuales incurra, no observándose en este caso que la
formula que brindó la Contraloría Interna del Instituto Universitario
Experimental Libertador para subsanar tal error violente el principio de unidad
del expediente” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
En cuanto a la denuncia de utilización de simultanea de los términos omisión y
negligencia, contenidos en el artículo 113, numeral tercero de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, la representación del Ministerio Público
estimó que “(…) dicho numeral establece distintos tipos de conducta atribuibles a
las personas que representan a los organismos de la administración, siendo que,
en efecto puede darse el caso que en algunas circunstancias cuando éstas actúen
en representación de una institución y atendiendo a sus obligaciones previamente
contraídas, en el marco de una misma investigación se tenga por resultado, que
no haya actuado cuando debía, lo cual es una omisión; y que en otra
circunstancia lo haga pero de negligente. En nuestro caso, se evidencia que los
hechos investigados se desprende que se ordenaron la ejecución de obras bajo la
modalidad de remodelación, constituyendo este cambio de figura una omisión de
la verdadera obra la cual en este caso se determinó que era una nueva obra y no
una remodelación, como fue estipulado en el contrato; aunado a que si se ordenó
el pago de cantidades de dinero sin que se ejecutara la obra, lo cual arroja una
conducta negligente”.
Que “(…) ciertamente la conducta asumida por la recurrente como parte
integrante de un equipo de trabajo que tuvo relación con la construcción de una
obra que generó la investigación, la cual arrojó como resultado una serie de
irregularidades; ciertamente quedó plasmado que tales irregularidades generaron
a su vez un daño patrimonial en contra del Instituto Universitario Experimental
Libertador, todo lo cual permitió que la obra aumentara en un cuatrocientos
cuarenta y un con setenta y seis por ciento (441,76 %), que no se culminara la
misma; que se ejecutaran partidas con materiales de inferior calidad a los
presupuestados y pagados y que se pagaran partidas que no se ejecutaron ni se
llegaron siquiera a iniciar, todo lo cual nos lleva a concluir que no se violentó con
la imputación de ambas conductas, lo contenido en el artículo 113 mencionado,
el cual permite la sanción tanto por omisión y por conducta negligente a la vez,
es decir, que estas no son en nuestro caso excluyentes”.
Con respecto a la denuncia de violación del principio de culpabilidad, la
representación del Ministerio Público indicó que “(…) este principio conocido
también como el de presunción de inocencia, ha sido plasmado
constitucionalmente y actualmente se encuentra consagrada (sic) en el artículo
49, numeral 2 de nuestro Texto Constitucional, el cual establece que ‘el debido
proceso se aplicara a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en
consecuencia (…) 2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo
contrario’. Claramente se observa de ello, que el Constituyentista venezolano ha
ampliado el ámbito de aplicación de la referida garantía al campo del derecho
administrativo, no quedando entonces dudas de que el mismo rige, sin
excepciones en el marco de un procedimiento, especialmente, en aquellos de
carácter sancionatorio” (Destacado del original).
Por ello “(…) debe destacarse que la presunción de inocencia supone, entre otras
cosas, i) el reconocimiento de la aludida presunción de inocencia mientras que el
procedimiento administrativo sancionador no se demuestre o pruebe su
culpabilidad, ii) y la carga de la prueba en cabeza del ‘acusador’. Este último
aspecto de gran interés está encaminado a que la carga de la prueba de la
culpabilidad esta atribuida, en estos casos, a la Administración quien tiene la
obligación la obligación de desvirtuar la presunción de inocencia del particular y,
claro está que la culpabilidad se determinará o establecerá una vez tramitado el
correspondiente procedimiento, esto es, al finalizar el mismo”.
Citó doctrina, según la cual en materia administrativa “(…) se ha excluido la
inversión de la carga de la probatoria en relación con el presupuesto fáctico de la
sanación”.
Por lo que en el caso de autos “(…) el órgano investigador realizó todo un
procedimiento con el objetivo de poder determinar las responsabilidades a que
hubiere lugar y cuáles eran las personas que debían responder por los supuestos
hechos irregulares; lo cual se evidencia del Acto de Formulación de Cargos
hecha a la hoy recurrente, siendo resaltante que en todo momento este órgano
investigador, le dio tratamiento a la citada ciudadana de averiguada,
observándose ello cuando se ordenó la investigación por el pago de obras
relacionadas y no ejecutadas, y se hizo referencia a que ‘esta conducta debe ser
verificada, constituiría el hecho generador de responsabilidad administrativa
previsto en el numeral 10 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República..’; de lo cual se desprende claramente que existió la
voluntad de investigar antes de determinarse quien o quienes eran los
responsables y qué tipo de ilícito podía ser imputado; y visto que no se
individualizo a la recurrente como responsable directa sino objeto de una
investigación; elemento éste contundente del respeto a la presunción de inocencia
o de culpabilidad; por lo que debemos concluir que no se violentó tal principio en
este caso” (Destacado del original).
Igualmente, la representación del Ministerio Público arguyó que de la lectura del
recurso se desprende claramente que la recurrente denuncia simultáneamente los
vicios de falta de motivación del acto y falso supuesto, y en este punto razonó
que se hace necesario “(…) reiterar el criterio que al respecto ha sostenido el
Tribunal Supremo de Justicia, en cual establece que al invocar conjuntamente la
ausencia de motivación y el error en la apreciación de los hechos o en la
aplicación de los fundamentos de derecho –vicio en la causa- es contradictorio,
pues ambos se enervan entre sí, ya que cuando se aducen razones para destruir la
apreciación de la Administración dentro del procedimiento formativo del acto, es
porque se conocen los motivos del mismo, de manera que resulta incompatible
que, por un lado, se exprese que se desconocen los fundamentos del acto y por
otro, se califique de errada tal fundamentación; de allí que la denuncia simultánea
de los vicios de inmotivación y falso supuesto, ha venido siendo desestimada por
los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (…)”.
Con relación a la denuncia del falso supuesto de derecho, la representación fiscal
estimó, que el elemento de la causa o motivo del acto administrativo, está
conformado por las razones de hecho y de derecho que causan la actuación de la
Administración, esto es, las razones que justifiquen la actuación del órgano
administrativo y que al mismo tiempo sirven de fundamento tanto desde el punto
de vista fáctico como jurídico, garantizando la legalidad del acto. En este punto,
enumeró diversos criterios jurisprudenciales que desarrollan el contenido de lo
que es el falso supuesto.
Que lo anterior es de vital importancia, ya que la causa del acto administrativo
permite a los órganos administrativos controlar la legalidad de las
manifestaciones formales de las unidades que la conforman a nivel operativo, en
relación directa a las circunstancias de hecho sobre las cuales pretenden legitimar
su actuación.
Que “(…) la importancia que se atribuye a la causa como elemento de validez de
los actos administrativos, en virtud del cual se garantiza, la adecuada subsunción
de los supuestos fácticos, en las consecuencias jurídicas; ya que todo vicio en la
causa del acto o en las condiciones de hecho o de derecho en el cual se ha
originado influye en la voluntad del órgano del cual emana el mismo, y por tanto
constituye un exceso de poder por parte del órgano emisor del acto, por lo cual,
los hechos contenidos en la norma expresa deben ser apreciados por la
Administración a fin de concretar el acto administrativo, lo que quiere decir que
el presupuesto de hecho de la norma debe ser acorde con los hechos acaecidos en
la realidad”.
De lo anterior, se deprende para la representación fiscal que “(…) los vicios que
afectan la causa de los actos administrativos pueden comprender en definitiva,
los supuestos siguientes: a) el falso supuesto, que se configura cuando los hechos
en que se fundamenta la Administración para dictar un acto son inexistentes o
cuando los mismos no han sido debidamente comprobados en el expediente
administrativo. b) La errónea apreciación de los hechos, que se produce cuando
la Administración subsume en una norma jurídica, hechos distintos a los
previstos en el supuesto de hecho de la norma aplicada. c) La errónea
interpretación de la base legal, en la cual la Administración interpreta
erróneamente normas jurídicas que le sirven de base para su actuación”
(Destacado del original).
Que en el caso de autos “(…) afirma la apoderada legal de la recurrente que no
son imputables a su representada las infracciones que le fueron atribuidas por la
Contraloría Interna del Instituto Universitario Experimental Libertador, aunado a
que las mismas no se encontraban acreditadas en los autos, lo cual patentiza un
vicio en la causa del acto administrativo, específicamente el falso supuesto de
hecho, observándose que la recurrente ejercía un cargo de responsabilidad lo cual
le permitió avalar el pago de obras sin ejecutar, no quedando en discusión para
[esa] Representante del Ministerio Público que la misma tenía una amplia
responsabilidad en ello, lo cual quedó demostrado con las declaraciones hechas
por la recurrente que constan en autos y en las cuales indistintamente que no haya
estado en supuesto pleno conocimiento de los hechos que le fueron imputados, si
se puede desprender de ellas que la misma supuestamente visitaba casi a diario la
obra y que estaba en pleno conocimiento de cómo se iba desarrollando la misma,
debiendo en consecuencia tener un mínimo de conocimiento respecto a lo que se
estaba construyendo; ello en virtud al alto caro (sic) y responsabilidad que había
asumido. En consecuencia de los hechos que le fueron imputados y de la sanción
impuesta no se desprende de acuerdo al contenido del acto administrativo la
existencia del vicio del falso supuesto de hecho” [Corchetes de esta Corte].
En cuanto a la violación del derecho a la defensa de la recurrente, por no
habérsele permitido probar en el procedimiento por cuanto las pruebas que
promovió no fueron admitidas bajo el argumento de que eran ilegales e
impertinentes, el Ministerio Público manifestó que el derecho a probar “(…)
consiste que deben tener las partes para concurrir a los actos de evacuación de los
medios, a fin de realizar las actividades asignadas a ellas por la Ley según su
posición procesal, e igualmente para hacer las observaciones y reclamos que
consideren necesarios”.
Que “(…) para permitir el control de la prueba es necesario que se cumplan dos
extremos: a) La publicidad del acto, b) Abrir la posibilidad real de que las partes
puedan concurrir y actuar en él en defensa de sus posiciones procesales. Si estos
dos extremos no se cumplen, el control o fiscalización se hace inexistente y se
cercena a las partes su derecho a la defensa” (Destacado del original).
Que en el caso de autos “(…) la Contraloría Interna del Instituto Universitario
Experimental Libertador, visto el escrito mediante el cual la hoy recurrente
promovió para ser incorporado al proceso, los dictámenes de las correspondientes
oficinas técnicas, entre ellas las de la propia Contraloría Interna; que se diera
cuenta del estado en que se encontraba la ejecución de la obra, a la fecha de su
egreso, así como a la del ciudadano MANUEL BRAVO ABREU, del Instituto
Universitario Experimental Libertador, se recabara de la sociedad mercantil
Construcciones ESPIOVA CA, la nomina del personal técnico y obrero destinado
a la ejecución de los trabajos de remodelación del auditorio del Instituto
Pedagógico de Caracas, a los fines de que se recibiera declaración sobre los
particulares a los que se contrae la presente investigación y particularmente,
sobre la data de suspensión de los trabajos y estado de la obra a tal fecha; se
recabe copia certificada del acta constitutiva y estatutos de la aludida empresa, y
los instrumentos que dan cuenta de su capacidad económica y técnica; y que se
elaboraran los correspondientes estudios técnicos a los fines que se determinara
que estructuras fueron deterioradas, las causas del deterioro y la fecha de su
acaecimiento” (Mayúsculas del original).
Sobre esta solicitud, la representación fiscal observó que la Contraloría manifestó
que “(…) de acuerdo con el artículo 398 del Código de Procedimiento Civil,
[desechó] las pruebas antes descritas por considerarlas impertinentes, ya que los
hechos que se tratan de probar con las mismas no tienden directamente a calificar
la acción del demandante o la excepción de demandado, en este sentido los
cargos que le hieren (sic) formulados a la ciudadana ALICIA DELGADO Y
MANUEL BRAVO, no son desvirtuados por los elementos solicitados en el
escrito de descargos” (Destacado y mayúsculas del original) [Corchetes de esta
Corte].
Indicó la representación fiscal al citar lo decido por la unidad de auditoría
interna, que “(…) lo que se planteó desde el inicio de la investigación, fue
esclarecer los hechos relacionados con la presunta remodelación y no con su
deterioro, razón por la cual todas y cada una de las probanzas por [ella] solicitada
en su escrito de contestación de cargos, no tenían cabida ni las [consideraron]
procedentes para resolver el fondo de la controversia que como [ella] misma
señaló, lo que se pretendía con estas era determinar responsabilidades por
permitir el deterioro de la estructura construida, situación esta que no es
imputable a sus representados tal y como se desprende de las actas del
procedimiento” (Destacado del original) [Corchetes de esta Corte].
Que del acta de formulación de cargos de fecha 9 de marzo de 2004, se
desprende que a la hoy recurrente se le investigó por hechos irregulares ocurridos
durante la obra remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas, evidenciado el Ministerio Público que “(…) la referida investigación
tenía por objeto primordial determinar porque se había presupuestado una
supuesta remodelación cuando al contrario se elaboró una obra nueva; en un
proceso de construcción de auditorio caracterizado por el otorgamiento de una
serie de extensiones al contrato original que hizo que el monto de la obra
aumentara en un cuatrocientos cuarenta y un con setenta y seis por cuanto (sic)
(441,76%), sin haberse culminado la misma; porque se ejecutaron partidas con
materiales de inferior calidad a los presupuestados y pagados; y porque se
pagaron partidas que no se ejecutaron ni se llegaron ni siquiera a iniciar”.
Por ello “(…) se desprende que, en efecto el objeto de la investigación es
totalmente distinto a lo que pretendió probar la representación legal de la
recurrente con la promoción de pruebas a las que antes hicimos referencia; por lo
que en conclusión, consideramos que en efecto era potestad del órgano
investigador desechar las mismas si así lo consideró pertinente; encontrándose
ello ajustado a derecho a tenor de lo establecido en el citado artículo 398 del
Código de Procedimiento Civil; y en consecuencia no estamos ante la infracción
constitucional relativa al derecho a la defensa por no haberse evacuado las
pruebas antes citadas”.
Por todos los razonamientos antes expuestos, la Representación Fiscal, solicitó a
esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declarar sin lugar el
recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representante
legal de la ciudadana Alicia Margarita Delgado, contra el acto administrativo
contenido en el oficio sin numero de fecha 14 de octubre de 2004, dictado por la
Contraloría Interna del Instituto Universitario Experimental Libertador.
III
ANTECEDENTES

De la revisión del expediente, se observa que la presente casusa, versa sobre la

nulidad de un acto administrativo que declaró la responsabilidad administrativa
de la ciudadana Alicia Margarita Delgado, por omisión y negligencia en la
salvaguarda del patrimonio público, como por la autorización de pagos por
órdenes de servicio no ejecutadas, en la Obra “Remodelación y Reparación del
Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”, motivo por el cual, le
impusieron como sanción pecuniaria por la cantidad de siete millones
cuatrocientos mil bolívares (Bs. 7.400.000,00), hoy siete mil cuatrocientos
bolívares fuertes (Bs. F 7.400,00).
Ello así, esta Corte considera necesario hacer un resumen de los antecedentes de
todo el desarrollo del proceso administrativo una vez otorgada la buena pro a la
sociedad mercantil “Proyectos y Construcciones Espiova C.A.” para la
realización de dicho proyecto, puesto que la ciudadana Alicia Margarita Delgado,
tuvo una participación determinante en su condición de Jefe de la Unidad de
Administración y Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas, todo ello, a los
fines de poder establecer una correcta relación de causalidad entre la actuación de
la hoy recurrente, y lo que efectivamente le imputó la administración Contralora,
al momento de motivar el acto administrativo cuya nulidad se pretende.
En fecha 1º de diciembre de 1998, la empresa Proyectos y Construcciones
Espiova C.A., emitió presupuesto para la obra Remodelación del Auditorio
Central, por un monto de ciento setenta y dos millones cuatrocientos setenta y
cuatro mil seiscientos cincuenta y nueve bolívares con sesenta y un céntimos (Bs.
172.474.659,61).
En fecha 10 de diciembre de 1998, el Instituto Pedagógico de Caracas emitió la
orden de servicio número 242, por un monto de ciento setenta y dos millones
cuatrocientos setenta y cuatro mil seiscientos cincuenta y nueve bolívares con
sesenta y un céntimos (Bs. 172.474.659,61), para la obra Remodelación del
Auditorio Central, a la empresa Proyectos y Construcciones Espiova C.A.
Mediante acta de fecha 8 de enero de 1999, se procedió a la entrega de la buena
pro en la Licitación General Nº 13-98, la cual recayó en forma unánime en la
empresa Proyectos y Construcciones Espiova C.A.
Según oficio número REC/99-145, de fecha 3 de febrero de 1999 emanado del
rectorado, se autorizó al Director Decano del Instituto Pedagógico de Caracas, a
otorgar la buena pro a la empresa ganadora, así como a la firma del respectivo
contrato.
En fecha 10 de febrero de 1999, se suscribió un contrato a favor de la sociedad
mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., para ejecución de la obra
“Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”, por un monto de ciento setenta y dos millones cuatrocientos setenta y
cuatro mil seiscientos cincuenta y nueve bolívares con sesenta y un céntimos (Bs.
172.474.659,61), correspondiente a la orden de servicio número 242.
En fecha 18 de febrero de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y
Construcciones Espiova C.A., emitió presupuesto bajo el nombre “Desmontaje y
traslado de tres equipos de aire acondicionado”, ubicados en la azotea del
Auditorio a Demoler.
En fecha 22 de febrero de 1999, se consignó fianza de anticipo por un monto de
cincuenta y dos millones doscientos setenta y cuatro mil setenta y ocho bolívares
con ochenta y ocho céntimos (Bs. 52.274.078,88), correspondiente a la orden de
pago número 242, de fecha 10 de diciembre de 1998, constituyendo este monto el
treinta por ciento (30%) del valor total de la obra, enmarcado dentro de la
cláusula décima sexta del contrato, la cual se anexa un sello húmedo de
reintegrado.
Posteriormente la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A.,
emitió presupuesto de fecha 23 de febrero de 1999, por diez millones trescientos
cuarenta y ocho mil con cincuenta y cinco céntimos (Bs. 10.348.827,55),
correspondiente al “Aumento de la Obra Nº 1”, de la obra “Recuperación del
Auditorio Central”.
En fecha 24 de febrero de 199, se consignó nuevamente fianza de anticipo por
cincuenta y un millones setecientos cuarenta y dos mil trescientos noventa y siete
bolívares con ochenta y ocho céntimos (Bs. 51.742.397,88), constituyendo este
monto el treinta por ciento (30%) del valor total de la obra, dentro de la cláusula
décima sexta del contrato.
En fecha 2 de marzo de 1999, mediante acta número 1, suscrita por la Dirección
del Instituto Pedagógico de Caracas, se procedió a la adjudicación directa
correspondiente al “Desmontaje y traslado de tres equipos de aire
acondicionado”, de la orden de servicio número 023, a la sociedad mercantil
Proyectos y Construcciones Espiova C.A., por un monto de dos millones de
bolívares (Bs. 2.000.000,00), como obra adicional de la Licitación General LG-
13-98 “Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto
Pedagógico de Caracas”.
En fecha 5 de marzo de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones
Espiova C.A., emitió presupuesto por trece millones setecientos tres mil
setecientos cuarenta y cinco bolívares (Bs. 13.703.745,00), correspondiente a la
“Obra extra Nº 2”, de la obra “Remodelación y Reparación del Auditorio Central
del Instituto Pedagógico de Caracas”.
En fecha 22 de marzo de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones
Espiova C.A., emitió un presupuesto por dos millones ochocientos treinta y cinco
mil doscientos sesenta y cuatro bolívares con sesenta céntimos (Bs.
2.835.264,60), correspondiente al “Aumento de la obra extra Nº 2” de la obra
“Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”.
En fecha 24 de marzo de 1999, mediante acta número 3, la dirección del Instituto
Pedagógico de Caracas, procedió a la adjudicación directa, correspondiente al
bacheo de los estacionamientos, según orden de servicios Nº 044, a favor de la
sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., por un monto de
dos millones ochocientos treinta y cinco mil doscientos sesenta y cuatro bolívares
con sesenta céntimos (Bs. 2.835.264,60).
En fecha 25 de marzo de 1999, mediante acta número 5 suscrita por la Dirección
del Instituto Pedagógico de Caracas, se procedió a la adjudicación directa
correspondiente a aumento de la Obra Extra Nº1, a favor de la empresa Proyectos
y Construcciones Espiova C.A., por un monto de diez millones trescientos
cuarenta y ocho mil con cincuenta y cinco céntimos (Bs. 10.348.827,55).
Mediante acta número 6, de fecha 5 de abril de 1999, la Dirección del Instituto
Pedagógico de Caracas, procedió a la adjudicación directa correspondiente a la
“Obra Extra Nº 2 y Aumento de la obra extra Nº 2”, a favor de la sociedad
mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., por un monto de dieciséis
millones quinientos treinta y nueve mil nueve bolívares con sesenta céntimos
(Bs. 16.539.009,60), como obra extra de la Licitación General LG-13-98, de
“Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”.
En fecha 6 de abril de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones
Espiova C.A., emitió presupuesto por un monto de doce millones novecientos
ochenta y ocho mil ciento cuarenta y seis bolívares con ochenta y nueve céntimos
(Bs. 12.988.146,89), correspondiente a la “Obra Extra Nº 3”, de la obra
“Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”.
Mediante acta número 8, de fecha 8 de abril de 1999, la Dirección del Instituto
Pedagógico de Caracas, procedió a la adjudicación directa de la “Obra extra Nº
3”, a favor de la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A.,
por un monto de doce millones novecientos ochenta y ocho mil ciento cuarenta y
seis bolívares con ochenta y nueve céntimos (Bs. 12.988.146,89), como obra
extra de la Licitación General LG-13-98, de “Remodelación y Reparación del
Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”. En la misma fecha se
emitió orden de servicio 056.
Mediante acta número 9, de fecha 12 de abril de 1999, la Dirección del Instituto
Pedagógico de Caracas, procedió a la adjudicación directa de la “Aumento de la
Obra extra Nº 3”, a favor de la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones
Espiova C.A., por un monto de ocho millones ochocientos cincuenta y seis mil
novecientos noventa y seis bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs.
8.856.996,46), como obra extra de la Licitación General LG-13-98, de
“Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”. En la misma fecha se emitió orden de servicio 060.
En fecha 2 de junio de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones
Espiova C.A., emitió presupuesto por un monto de doscientos cuarenta y nueve
millones seiscientos cuarenta y cuatro mil ciento cuarenta y dos bolívares con
cincuenta y siete céntimos (Bs. 247.644.298,57), correspondiente a “Obras
Complementarias para terminar la primera etapa del Auditorio Central”, de la
obra “Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico
de Caracas”.
En fecha 8 de junio de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones
Espiova C.A., emitió presupuesto por un monto de doce millones ciento nueve
mil ciento cuarenta y dos bolívares con setenta y seis céntimos (Bs.
12.109.142,76), correspondiente a la “Obra Extra Nº 4”, de la obra
“Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”.
Por medio de oficio número 90 de fecha 9 de junio de 1999, el jefe de la Sección
de Planta Física, solicitó a la dirección del instituto Pedagógico de Caracas,
autorización para realizar una disminución de la obra en el proyecto
“Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”, debido a las necesidades de cubrir la cantidad de obra aumentada por
omisiones y recuperación de ciento cuarenta metro cuadrados (140 mt2).
En fecha 14 de junio de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones
Espiova C.A., emitió presupuesto por un monto de setenta y nueve millones
ochenta mil bolívares (Bs. 79.080.000,00), correspondiente a la “Construcción de
Paredes y Frisos”, de la obra “Remodelación y Reparación del Auditorio Central
del Instituto Pedagógico de Caracas”.
Según Resolución número 59 de fecha 17 de junio de 1999, emanada del
Rectorado de la Universidad Experimental Pedagógica Libertador, se resolvió
traspasar al presupuesto del Instituto Pedagógico de Caracas la disponibilidad
presupuestaria necesaria para cancelar los compromisos adquiridos en el año
1998, por un monto de trescientos un millones de bolívares (Bs. 301.000.000,00).
Mediante Resolución número 99.201.458.2, de fecha 29 de junio de 1999, el
Consejo Universitario resolvió reorientar al programa presupuestario
correspondiente al desarrollo, conservación y mantenimiento de la planta física
del Instituto Pedagógico de Caracas, parte de los recursos que en el año 1998 no
fueron causados, con el propósito de que el Instituto cubriera necesidades
prioritarias de sus instalaciones en el año 1999, traspasando de la partida 4.06
“Servicio de la deuda Pública y Disminución de Otros Pasivos” del programa
99”Partidas no asignables a Programas”, a la Partida 4.04 “Activos Reales”, para
el programa 08 “Planta Física y Equipamiento”, por un monto de doscientos
cincuenta y dos millones ochocientos setenta y tres mil ciento cuarenta y dos
bolívares (Bs. 252.873.142,00).
Mediante resolución número 99-07-04, sin fecha, la Dirección del Instituto
Pedagógico de Caracas, resolvió otorgar mediante adjudicación directa a la
sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., la ejecución de la
obra “Culminación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”,
por un monto de doscientos treinta y nueve millones novecientos noventa y cinco
mil seiscientos cincuenta y siete mil con treinta y ocho céntimos (Bs.
239.995.657,38), según orden de servicio número 107, de fecha 16 de julio de
1999, considerando que la apertura de un nuevo proceso licitatorio generaría un
retardo en la continuación y conclusión de la obra, así como gastos y costos
operativos para el Instituto.
En fecha 15 de julio de 1999, se suscribió un nuevo contrato con la sociedad
mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., para la ejecución de la obra
“Continuación de Obras de Remodelación y Reparación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas” por un monto de de doscientos treinta y nueve
millones novecientos noventa y cinco mil seiscientos cincuenta y siete mil con
treinta y ocho céntimos (Bs. 239.995.657,38).
Mediante comunicación de fecha 19 de julio de 1999, la sociedad mercantil
Proyectos y Construcciones Espiova C.A., emitió presupuesto para la obra
“Continuación de Obras de Remodelación y Reparación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas” por un monto de de doscientos treinta y nueve
millones novecientos noventa y cinco mil seiscientos cincuenta y siete mil con
treinta y ocho céntimos (Bs. 239.995.657,38), indicando que el lapso de
ejecución sería de siete (7) meses.
En fecha 21 de julio de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones
Espiova C.A., emitió presupuesto por un monto de siete millones quinientos
sesenta y cinco mil quinientos cuarenta y un bolívares con ochenta y ocho
céntimos (Bs. 7.565.541,88), correspondiente a la “Obra Extra Nº 5”, de la obra
“Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”.
Mediante cheque de fecha 26 de julio de 1999, se emitió nueva fianza de
anticipo, según el contrato número 00011318, por cincuenta y nueve millones
novecientos noventa y seis mil novecientos catorce con treinta y cuatro céntimos
(Bs. 59.996.914,34), constituyendo esta cantidad en veinticinco por ciento (25%)
del valor total de la obra, según la cláusula decimo sexta del contrato.
En fecha 22 de septiembre de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y
Construcciones Espiova C.A., emitió presupuesto por un monto de catorce
millones trescientos noventa y tres mil doscientos noventa y cinco bolívares con
setenta y un céntimos (Bs. 14.393.295,71), correspondiente a la “Obra Extra Nº
6” de la obra “Continuación de Obras de Remodelación y Reparación del
Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”.
En fecha 25 de octubre de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y
Construcciones Espiova C.A., emitió presupuesto modificado por un monto de
doscientos treinta y nueve millones novecientos noventa y cinco mil quinientos
ochenta y un bolívares con cincuenta y cinco céntimos (Bs. 239.995.581,55),
para la obra “Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto
Pedagógico de Caracas”.
En la misma fecha la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Espiova
C.A., emitió el presupuesto “Aumentos Nº 1”, por un monto de cuarenta y cinco
millones seiscientos noventa y dos mil ochocientos cincuenta y seis bolívares con
cincuenta y seis céntimos (Bs. 45.692.856,56), para la obra “Continuación de
Obras de Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto
Pedagógico de Caracas”.
Posteriormente, la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A.,
emitió el presupuesto “Disminuciones Nº 1”, por un monto de cuarenta y cinco
millones seiscientos noventa y dos mil novecientos treinta y dos bolívares con
treinta y nueve céntimos (Bs. 45.692.932,39), para la obra “Continuación de
Obras de Remodelación y Reparación del Auditorio Central del Instituto
Pedagógico de Caracas”.
Mediante Resolución número 99.204.804, de fecha 9 de noviembre de 1999, el
Consejo Universitario resolvió reorientar parte de las asignaciones del programa
99 “Partidas no asignables a programas” Partida 4.06 “Servicio de Disminución
de deuda Pública y Otros Pasivos”, con el objeto de cubrir insuficiencias en el
programa 08 “Planta Física y Equipamiento del Instituto Pedagógico de Caracas”
Partida 4.04 “Activos Reales”, por un monto de ochenta millones de bolívares
(Bs. 80.000.000,00).
Mediante Resolución número 99.204.859, de la misma fecha, el Consejo
Universitario resolvió traspasar parte de las asignaciones del programa 99
“Partidas no asignables a programas” Partida 4.06 “Servicio de Disminución de
deuda Pública y Otros Pasivos”, con el objeto de cubrir insuficiencias en el
Instituto pedagógico de Caracas, programa 08 “Planta Física y Equipamiento del
Instituto Pedagógico de Caracas” Partida 4.04 “Activos Reales”, por un monto de
veinte millones de bolívares (Bs. 20.000.000,00).
En fecha 11 de noviembre de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y
Construcciones Espiova C.A., emitió presupuesto por un monto de ochenta y seis
millones quinientos veinte nueve mil setecientos sesenta y tres bolívares con
cuarenta y siete céntimos (Bs. 86.529.763,47), correspondiente a la obra
“Estructuras Espaciales y Arriostramiento para Soportar la Cubierta del Techo
del Auditorio Central”.
Por medio de la Resolución número 99-12-02, de fecha 23 de noviembre de
1999, el Consejo Superior del Instituto Pedagógico de Caracas, resolvió otorgar
la ejecución de la obra Estructuras Espaciales y Arriostramiento para Soportar la
Cubierta del Techo del Auditorio Central” y autorizar la división en varios
contratos de obra, la ejecución y culminación de la remodelación y reparación del
auditorio por un monto de ochenta y seis millones quinientos veinte nueve mil
setecientos sesenta y tres bolívares con cuarenta y siete céntimos (Bs.
86.529.763,47). En la misma fecha se emitió la orden de servicio número 137.
En fecha 25 de noviembre de 1999, se suscribió un tercer contrato con la
sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., para la
construcción de la obra Estructuras Espaciales y Arriostramiento para Soportar la
Cubierta del Techo del Auditorio Central”. Por un monto de ochenta y seis
millones quinientos veinte nueve mil setecientos sesenta y tres bolívares con
cuarenta y siete céntimos (Bs. 86.529.763,47).
En fecha 7 de diciembre de 1999, la sociedad mercantil Proyectos y
Construcciones Espiova C.A., emitió presupuesto por un monto de ochenta y
cuatro millones setecientos setenta y seis mil trescientos treinta y nueve bolívares
con noventa y dos céntimos (Bs. 84.776.339,92), correspondiente a la obra
“Construcción de Paredes y Frisos del Auditorio Central”. En fecha 10 de
diciembre del mismo año, el Instituto emitió la respectiva orden de servicio.
Mediante Resolución número 99.206.1018, de fecha 13 de diciembre de 1999, el
Consejo Universitario resolvió incorporar al presupuesto de ingresos y gastos de
la Universidad Pedagógica Experimental Libertador la cantidad de setenta y
cinco millones de bolívares (Bs.75.000.000,00), para el programa 08 “Planta
Física y Equipamiento” partida 4.04 “Activos Reales”. Asimismo, resolvió
traspasar asignaciones del programa 99 “Partidas no Asignables a Programas”
partida 4.06 “Servicio de la deuda Pública y Disminución de Otros Pasivos”, para
cubrir insuficiencias en el Instituto Pedagógico de Caracas, hacia el programa 08
“Planta Física y Equipamiento” Partida 4.04 “Activos Reales”, por un monto de
treinta millones setecientos setenta y dos mil ochocientos ochenta y cuatro
bolívares (Bs. 30.772.884,00).
En fecha 14 de diciembre de 1999, el Instituto Pedagógico de Caracas, emitió
orden de servicio número 160, por la obra “Suministro y Colocación de Sistema
contra Incendio, Plomería y Electricidad en el Auditorio Central del Instituto
Pedagógico de Caracas”, por un monto de veintiún millones trescientos cincuenta
y nueve mil quinientos setenta y tres con treinta y cuatro céntimos (Bs.
21.359.573,34), a favor de la sociedad mercantil Proyectos y Construcciones
Espiova C.A.
En fecha 26 de enero de 2000, por medio de la Resolución número 00-01-01, el
Consejo Directivo del Instituto Pedagógico de Caracas, aprobó la ejecución de la
obra “Suministro y Colocación de Sistema contra Incendio, Plomería y
Electricidad en el Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”, según
las especificaciones de la orden de servicio número 160.
Mediante Resolución número 00-01-02, de fecha 26 de enero de 2000, el Consejo
Directivo del Instituto Pedagógico de Caracas, aprobó la ejecución de la obra
“Construcción de paredes y Frisos” en el Auditorio del Pedagógico de Caracas,
por un monto de ochenta y cuatro millones setecientos setenta y seis mil
trescientos treinta y nueve bolívares con noventa y dos céntimos (Bs.
84.776.339,92).
Igualmente, se observa que el Instituto aperturó una cuenta en el Banco de
Venezuela, con el nombre de Pro-Fondos Auditorio del Instituto Pedagógico de
Caracas, con el fin de recaudar fondos para su culminación.
En fecha 26 de enero de 2000, se levantó el Acta de Inicio de la Obra, de acuerdo
a la orden de servicio número 158, de fecha 12 de diciembre de 1999,
correspondiente a la obra “Construcción de Paredes y Frisos del Auditorio
Central”.
En esa misma fecha se suscribió un cuarto (4º) contrato con la sociedad mercantil
Proyectos y Construcciones Espiova C.A., para la construcción anteriormente
descrita, por un monto de por un monto de ochenta y cuatro millones setecientos
setenta y seis mil trescientos treinta y nueve bolívares con noventa y dos
céntimos (Bs. 84.776.339,92).
También se suscribió un quinto (5º) contrato, con la sociedad mercantil Proyectos
y Construcciones Espiova C.A., para la ejecución de la obra “Suministro y
Colocación de Sistema contra Incendio, Plomería y Electricidad en el Auditorio
Central del Instituto Pedagógico de Caracas”, por un monto de veintiún millones
trescientos cincuenta y nueve mil quinientos setenta y tres con treinta y cuatro
céntimos (Bs. 21.359.573,34), según la orden de servicio número 160.
En fecha 28 de enero de 2000, se levantó Acta de terminación de la Obra
“Remodelación del Auditorio Central”, con el fin de proceder a efectuar la
entrega de la terminación de la obra “Construcción de Estructuras Espaciales y
Arriostramiento”, suscrita por los ingenieros inspector y residente.
En fecha 13 de abril de 2000, se suscribió un sexto (6º) contrato con la sociedad
mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., para la ejecución de la obra
“Ampliación de Balcón, Unificación de Miembros y adicional Estructuras
espaciales, Construcción de Galería de Visita para el mantenimiento del
Auditorio Central del Instituto pedagógico de Caracas”, por un monto de
cincuenta y ocho millones cincuenta mil cuatrocientos dieciséis bolívares con
noventa y dos céntimos (Bs. 58.050.416,98).
En fecha 9 de junio de 2000, se realizo inspección ocular en las instalaciones de
la obra del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas, por parte del
Ingeniero Rubén Ojeda, Jefe de la Sección de Planta Física del Instituto
Pedagógico de Caracas, en el cual se determinaron irregularidades en la
ejecución del proyecto.
En septiembre del año 2000, se realizó un segundo informe por parte de la
sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Marbicar, donde se determinó
que la obra presentaba deficiencias desde el mismo momento en que se llevó a
cabo la licitación general, ya que la cantidad de obras estaban incompletas, de la
revisión el proyecto fue catalogado como de remodelación, cuando en realidad
era una construcción nueva, no se establecieron precios referenciales, el proyecto
fue modificado desde el inicio de la construcción, no existe información
documentada de los parámetros que se utilizaron para la calificación de las
empresas participantes en la licitación general, sólo que le otorgó la buena pro a
la empresa que presentó el menor presupuesto; no se siguieron los debidos
controles de calidad, funcionalidad y costos; se otorgaron una serie de
extensiones al contrato original que elevó el monto ofertado en la licitación desde
ciento setenta y dos millones cuatrocientos setenta y cuatro mil seiscientos
cincuenta y nueve bolívares con sesenta céntimos (Bs. 172.474.659,60), a
setecientos sesenta y un millones novecientos treinta y un mil cincuenta y tres
bolívares con cuarenta y ocho céntimos (Bs. 761.931.053,48), todos por
intermedio de adjudicación directa y a la misma empresa por medio de cinco
extensiones del contrato original, y más de ocho (8) ordenes de servicios para la
cancelación de obras extras y aumentos de éstas; una orden de servicio adicional
para desmontaje de equipos de aire acondicionado. En dicho informe se
determinó, que hasta ese momento la sociedad mercantil Proyectos y
Construcciones Espiova C.A., había cobrado un monto de seiscientos sesenta y
ocho millones quinientos treinta y nueve mil trescientos cuarenta y tres bolívares
con cuarenta y dos céntimos (Bs. 668.539.343,62), quedando pendiente por
cobrar la cantidad de cincuenta y tres millones cincuenta mil cuatrocientos
dieciséis bolívares con setenta céntimos (Bs. 53.050.416,70); Se cancelaron
partidas cuya especificación tanto en el proyecto como en la oferta es diferente a
la forma como se ejecutaron, como las correspondientes a las instalaciones
sanitarias y eléctricas, las de aguas negras; se cancelaron partidas que nunca se
ejecutaron y ni siquiera llegaron a iniciarse, como las ejecutadas con el sistema
de detección y Protección contra incendios. Todo lo anterior trajo como
consecuencia el cobro de cantidades superiores a las obras efectivamente
ejecutadas.
En fecha 10 de noviembre del año 2000, se ordena la apertura de una
averiguación administrativa de conformidad con los artículos 126 y 133
numerales 1, 3 y 10, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, dándose inicio a las investigaciones y aperturandose el respectivo
expediente.
En fecha 12 de noviembre de 2001, se suscribió auto de prórroga por un lapso de
seis (6) meses, por parte del Auditor Interno de la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador, en virtud de los resultados reflejados en los informes
técnicos presentados, los cuales no fueron reconocidos por la sociedad mercantil
Proyectos y Construcciones Espiova C.A.; todo lo anterior en cumplimiento de lo
establecido en el artículo 115 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5017, de fecha 13 de Diciembre de
1995), en concordancia con el artículo 53 de su Reglamento (Gaceta Oficial
Extraordinaria Nº 5128, de fecha 30 de Diciembre de 1996).
En fecha 18 de marzo de 2002, se suscribió auto de prórroga por un lapso de seis
(6) meses, por parte del Auditor Interno de la Universidad Experimenta
Pedagógica Libertador, en virtud de los resultados reflejados en los informes
técnicos presentados, los cuales no fueron reconocidos por la sociedad mercantil
Proyectos y Construcciones Espiova C.A.; todo lo anterior en cumplimiento de lo
establecido en el artículo 115 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5017, de fecha 13 de Diciembre de
1995), en concordancia con el artículo 53 de su Reglamento (Gaceta Oficial
Extraordinaria Nº 5128, de fecha 30 de Diciembre de 1996).
En el mismo mes y año, se presentó un tercer informe técnico por parte del
Ingeniero Otto Carvajal, experto Patólogo Estructural, designado tanto por la
sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., como por el
Instituto Pedagógico de Caracas, a los fines de que los resultados de esta
“peritación fueran inapelables”; en dicho informe se estableció el riesgo de
colapso de la edificación, ya que la estructura no cumplía con ninguna de las
normas venezolanas además de un deterioro evidente de la estructura por el uso
de materiales no adecuados.
En fecha 13 de noviembre de 2003, se presentó el informe de Auditoría sobre la
obra “Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”,
según la licitación general LG 13-98.
En fecha 29 de enero de 2004, se libró comunicación dirigida a la ciudadana
Alicia Margarita Delgado, indicándole que debía comparecer en fecha 12 de
febrero de 2004, ante la Unidad de Auditoria de la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador, con el objeto de rendir declaración con respecto a la
averiguación administrativa por la obra “Remodelación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas”.
En fecha 12 de febrero de 2004, se llevó a cabo la declaración de la ciudadana
Alicia Margarita Delgado de los Ríos, la cual fue impuesta del asunto que se
investigaba.
En 1º de marzo de 2004, se notificó a la ciudadana Alicia margarita Delgado,
sobre la obligación de comparecer a ante la Unidad de Auditoria de la
Universidad Pedagógica Experimental Libertador, en fecha 9 de marzo de 2004,
con el objeto de ser impuesta de la valoración de su declaración de fecha 12 de
febrero de 2004.
En fecha 9 de marzo de 2004, la Unidad de Auditoria de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador, representada por el Licenciado Asdrúbal
Peinado, con el carácter de Auditor Interno, impuso a la ciudadana Alicia
Margarita Delgado, sobre los hechos que comprometían su responsabilidad en su
condición de Jefe de la Unidad de Administración y Finanzas del Instituto
Pedagógico de Caracas, durante el período comprendido entre el 8 de marzo de
1999 y el 12 de mayo del año 2000, por lo cual se le formularon los siguientes
cargos:
1) Por haber presuntamente ordenado el pago de obras relacionadas y no
ejecutadas, según se desprende de las órdenes de pago números 117 y 322, de
fechas 3 y 24 de febrero del año 2000, por un monto total de doce millones ciento
ochenta y siete mil cuatrocientos cuarenta y tres bolívares.
2) Por la presunta omisión y negligencia en la preservación y salvaguarda de los
bienes del patrimonio del Instituto Pedagógico de Caracas, pudiendo haber
causado perjuicio material al patrimonio del mismo, según se desprende de los
resultados obtenidos en el Informe de Auditoría ordenado con la finalidad de
evaluar administrativamente el expediente CIUPEL 2000/01.
En fecha 21 de abril de 2004, la representante legal de la ciudadana Alicia
Margarita Delgado, presentó escrito de descargos, conforme a lo establecido en
el artículo 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos.
En fecha 10 de mayo de 2004, se dictó auto mediante el cual se declararon
impertinentes las pruebas promovidas por la ciudadana Alicia Margarita
Delgado, ya que los hechos que se trataban de probar con las mismas, no tendían
a calificar la acción del demandante o la excepción del demandado, en este caso,
los cargos que le fueron formulados a la hoy recurrente, no podían desvirtuarse
por los elementos solicitados en el escrito de descargos.
En fecha 6 de julio de 2004, se dictó decisión por parte de la Unidad de Auditoría
Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, declarando la
responsabilidad administrativa de la ciudadana Alicia Margarita Delgado, por los
hechos irregulares durante la obra “Remodelación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas”, imponiéndole a su vez una multa equivalente a
mil (1000) unidades tributarias, vigente para el ejercicio fiscal 1998.
En fecha 13 de julio de 2004, fue notificada la representante legal de la
ciudadana Alicia Margarita Delgado, del acto decisorio emanado de la Unidad de
Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador.
En fecha 21 de septiembre de 2004, la representante legal de la ciudadana Alicia
Margarita Delgado, presentó escrito de reconsideración ante la Unidad de
Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador.
En fecha 14 de octubre de 2004, se dio respuesta al recurso de reconsideración,
por parte de la Unidad de Auditoria de la Universidad Pedagógica Experimental
Libertador, confirmando la decisión del 6 de julio de 2004, que declaró la
responsabilidad administrativa de la ciudadana Alicia Margarita Delgado, por los
hechos irregulares acaecidos en la obra “Remodelación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas”.
IV
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

En fecha 6 de julio de 2004, la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad

Pedagógica Experimental Libertador, a cargo de su Auditor Interno Licenciado
Asdrúbal Peinado Aguilera, dictó el acto administrativo decisorio sobre la
averiguación administrativa aperturada el 10 de noviembre de 2001, por los
hechos irregulares acaecidos en la obra “Remodelación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas”, en el cual se indicó que:
“(…) La presente averiguación administrativa se inició con motivo de los
resultados obtenidos del Diagnostico Técnico Administrativo de la Obra:
Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas,
realizado por la empresa Proyectos y Construcciones Marbicar, C.A., en el mes
de septiembre del año 2000, a solicitud de las autoridades de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador, en el cual se detectó la existencia de los
hechos presuntamente irregulares que se señalan a continuación:
• Presunta Modificación de las Condiciones y procedimientos de la licitación
general Nº LG-13-98, efectuada para la remodelación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas.
• Presunta cancelación de parte de la obra sin haber sido ejecutada.
• Presunta omisión y negligencia en la preservación de bienes y derechos del
patrimonio del Instituto Pedagógico de Caracas, causándose así perjuicio material
a dicho patrimonio situación ésta, que de ser verificada constituiría un supuesto
generador de responsabilidad administrativa a tenor de lo dispuesto en los
numerales 1, 10 y 3 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos. En fecha 28 de
noviembre de 2008, se pasó el expediente al juez ponente.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 119 de la ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de
la ocurrencia de los hechos irregulares, quine [suscribió] procedió a citar a los
ciudadanos MANUEL DE JESUS BRAVO ABREU, ALICIA MARGARITA
DELGADO Y JOSÉ GREGORIO GARCIA VELÁSQUEZ, titulares de las
cédulas de identidad Nros. 1.191.282, 3.751.237 y 8.302.120, en sus condiciones
de Director-Decano, Jefe de la Unidad de Administración y Finanzas y Jefe (E)
de la Sección de Planta Física e Ingeniero Inspector de la Obra ‘Remodelación
del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas’ (…) a tenor de lo
dispuesto en el artículo 119 ejusdem, en consecuencia, quien [decidió], por
mandato del dispositivo legal antes mencionado, procedió a formular cargos a los
prenombrados ciudadanos, en los términos siguientes:
(…omissis…)
A la ciudadana ALICIA MARGARITA DELGADO, en fecha 09 de marzo de
2004, cursante a los folios 932 al 934:
PRIMERO: Por haber presuntamente ordenado el pago de obras relacionadas y
no ejecutadas, según se desprende de las órdenes de pago números 117 y 322, de
fechas 03-02-2000 y 24-02-2000, respectivamente, por un monto total de Bs.
12.187.443, que corren insertos a los folios 392 al 398; conducta esta que de ser
verificada constituiría supuesto generador de responsabilidad administrativa ,
previsto en el numeral 10 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República (Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5017 de fecha
13/12/1995), por la ordenación de pagos por obras o servicios no realizados o no
contratados en la obra ‘Remodelación del Auditorio Central del Instituto
Pedagógico de Caracas’.
Disposición ésta que mantiene su carácter de ilícito administrativo a tenor de lo
dispuesto el numeral 7 del artículo 91 de la Ley orgánica de la Contraloría
General de la República y Sistema de Control Fiscal.
SEGUNDO: Por la presunta omisión y negligencia en la preservación y
salvaguarda de los bienes del patrimonio del Instituto Pedagógico de Caracas,
pudiendo haber causado perjuicio material a dicho patrimonio del mismo, según
se desprende de los resultados obtenidos en el Informe de Auditoría ordenado
con la finalidad de evaluar administrativamente el expediente CIUPEL 2000/01,
que corre inserto a los folios 3 al 51 del mencionado expediente, conducta ésta
que de ser verificada, constituiría supuesto generador de responsabilidad
administrativa, previsto en el numeral 3 del artículo 113 de la ley orgánica de la
Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5017 de
fecha 13/12/1995).
Disposición ésta que mantiene su carácter de ilícito administrativo a tenor de lo
dispuesto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley orgánica de la Contraloría
General de la República y Sistema de Control Fiscal.
(…omissis…)
Asimismo, es importante destacar que las actuaciones ordenadas y llevadas a
cabo por éste órgano de control interno, están signadas por los principios
fundamentales del derecho como lo son la equidad, la justicia, la verdad, la
celeridad, la igualdad y la probidad entre otros, así como el respecto a los
principios constitucionales y procesales, razón por la cual, en nuestras
actuaciones no hay cabida a valoraciones de falsos supuestos ni mucho menos de
intereses particulares.
En consecuencia, al ser desestimados los alegatos por los ciudadanos, quien
[suscribió], ratifica en todas y cada una de sus partes los cargos que les fueran
imputados, mediante Actas de Formulación de Cargos de fechas 01 de Marzo de
2004, a los ciudadanos MANUEL BRAVO ABREU y JOSÉ GREGORIO
GARCÍA VELÁSQUEZ y de fecha 09 de Marzo de 2004 a la ciudadana ALICIA
MARGARITA DELGADO (folios 855 al 857, 889 al 891 y 932 al 934). Así lo
[decidió].
III
DISPOSITIVA
En merito de los razonamientos precedentemente expuestos, quien [suscribió]
Contralor Interno de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador (…)
conforme con lo establecido en los artículos 103, 106 y 117 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, pasa a emitir los siguientes pronunciamientos:
1. Se declara la Responsabilidad Administrativa de los siguientes ciudadanos:
(…omissis…)
ALICIA MARGARITA DELGADO, cédula de identidad Nº 3.751.237, de
nacionalidad venezolana, mayor de edad, en su condición de Jefe de la Unidad de
Administración y Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas, por los hechos
irregulares ocurridos durante la obra ‘Remodelación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas’, que se imputaron en el Acta de Formulación de
Cargos de fecha 9 de Marzo de 2004, cursante a los folios 932 al 934 del presente
expediente.
2. En atención a lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia de
los hechos irregulares, aplicable por mandato legal del artículo117 de la vigente
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal, así como, en resguardo del principio de irretroactividad de la
Ley contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República de Venezuela,
vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, actualmente artículo 24
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) en
concordancia con el artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, y el artículo 37 del Código Penal, y
habiéndose considerado y compensado de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, la circunstancia agravante contenida en el
literal ‘b’ y las circunstancias atenuantes previstas en los numerales 1 y 2, todas
tipificadas en el artículo 66 del aludido Reglamento, referidas a la condición de
funcionario público de los declarados responsables, el no haber incurrido el
mismo en falta que amerite la imposición de multas, durante los tres (3) años
anteriores a aquel en que se cometió la infracción y no haber tenido el infractor la
intención de causar un mal de tanta gravedad como el que produjo, de
conformidad con el artículo 1 de la Ley que establece el Factor de Cálculo de
Contribuciones, Garantías, Sanciones, Beneficios Procesales o de otra Naturaleza
en Leyes Vigentes (Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.362 de
fecha 26 de diciembre de 1997), que sustituye el salario mínimo como factor de
cálculo de sanciones, por el valor equivalente en bolívares a tres (3) unidades
tributarias (U.T.), vigente para el momento en que ocurrieron los hechos
irregulares, ACUERDA imponer las multas, por el monto que a continuación se
señalan:
(…omissis…)
A la ciudadana ALICIA MARGARITA DELGADO, titular de la cédula de
identidad Nº 3.751.237, en su condición de Jefe de la Unidad de Administración
y Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas, por la cantidad de SIETE
MILLONES CUATRCIENTOS MIL EXACTOS (Bs. 7.400.000ºº) en razón de
los hechos irregulares y en atención a la Unidad Tributaria vigente para el
ejercicio fiscal 1998, emanada del servicio Autónomo Nacional Integrado de
Administración Tributaria (SENIAT), publicada en Gaceta Oficial de la
República de Venezuela Nº 36.432 de fecha 14/04/1998, cantidad esta que
equivale a 1000 U.T. (…)”(Mayúsculas y destacado del original) [Corchetes de
esta Corte].

Asimismo, en fecha 14 de octubre de 2004, la Unidad de Auditoría Interna de la

Universidad Pedagógica Experimental Libertador, emitió respuesta a la
ciudadana Alicia Margarita Delgado, sobre el recurso de reconsideración
interpuesto en fecha 21 de septiembre de 2004, en el cual se indicó que:
“(…) el objeto de la investigación lo que pretendía aclarar era: a) Por qué se
pretendió simular bajo la fura de remodelación la construcción de una obra
nueva, siendo que ésta fue ampliamente abarcada en el acto de toma de
declaración, ante la insistencia de los profesores DELGADO y BRAVO, en sus
respectivas declaraciones, de que se trataba de una remodelación, cuando a la
vista tenían material fotográfico durante la realización de la obra, que demostraba
a todas luces, que, en su integridad la estructura estaba derrumbada y se estaban
realizando nuevos cimientos y fundaciones; b) Por qué el proceso administrativo
asociado a la construcción del Auditorio, estuvo caracterizado por el
otorgamiento de una serie de extensiones al contrato inicial, que elevó el monto
ofertado en la licitación de Bs. 172.474.659,60 a la cantidad de Bs.
761.931.053,48, lo que se traduce en un aumento del 441,76 % (…) sin haber
sido culminada y que produjo un daño patrimonial de gran magnitud a la
Universidad, todo ello con la anuencia de sus representados; c) Por qué se
ejecutaron partidas con materiales de inferior calidad a los efectivamente
presupuestados y pagados y d) por qué se pagaron partidas que no se ejecutaron y
ni siquiera llegaron a iniciarse.
Los anteriores puntos en los respectivos actos de toma de declaraciones, porqué
constituía el fundamento de la investigación y su aclaratoria resultaba esencial
para el esclarecimiento de los hechos que establecían los documentos recabados
en la labor auditora. En este sentido, no sólo se les interrogó, sino que se les
solicitó que incorporaran al proceso toda la documentación probatoria que
desvirtuara estos hechos, cosa que no hicieron. Asimismo, quedó por sentado en
la declaración de la profesora DELGADO y reiterado fehacientemente en
diversas oportunidades, que la remodelación de ese Auditorio fue su vivencia,
que ella, el profesor BRAVO y un grupo de personas a los que ella denominó ‘su
equipo’, todos los días visitaba la obra y le preguntaba al Ingeniero del desarrollo
y detalles de la misma.
En consecuencia, y ante lo expuesto anteriormente, ésta Auditoría interna tuvo
bien claro desde el inicio de las investigaciones las interrogantes a resolver, así
como siempre estuvo en conocimiento de que durante el curso de la misma
surgiría hechos que nos eran desconocidos y que debíamos aclarar, en
consecuencia, nada debía interrogarse sobre el presunto deterioro de la obra que
en reiteradas oportunidades usted ha alegado y que no constituía en este caso, las
causas del aumento indiscriminado del valor de la obra y el pago de obras no
ejecutadas, así como la colocación de un material de menor valor y calidad.
(…omissis…)
(…) es importante señalar que una vez culminadas las visitas antes descritas a las
instalaciones de la obra, por los funcionarios adscritos a esta oficina, éstos se
dieron a la tarea de entrevistarse con personal especializado para que éstos
determinaran si los supuestos errores técnicos que ellos detectaron eran
efectivamente fallas de ingeniería o no, obteniendo como resultado que los
errores eran tan evidentes que cualquier persona percibirlos a simple vista.
(…omissis…)
Por todo lo anteriormente expuesto (…) ésta Auditoría Interna de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador declara: SIN LUGAR, el Recurso de
reconsideración interpuesto (…).
En consecuencia, quien [suscribió], [CONFIRMÓ] la decisión emanada de ésta
Auditoría Interna en fecha 06 de julio de 2004, en el cual se declara la
responsabilidad administrativa de los ciudadanos ALICIA MARGARITA
DELGADO (…) de conformidad con lo establecido en el artículo 107 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal y los artículos 90 y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, todo ello en concordancia con el numeral 1 del artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)” (Mayúsculas y
destacado del original) [Corchetes de esta Corte].

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Establecida la competencia por esta Corte para conocer en primer grado de

jurisdicción el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, mediante
la decisión número 2005-02059, de fecha 19 de julio de 2005, resulta pertinente
precisar que el presente recurso fue interpuesto por la ciudadana Alicia Margarita
Delgado, contra el acto administrativo contenido en el oficio S/N de fecha 14 de
octubre de 2004, dictado por la Contraloría Interna de la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador, el cual dando respuesta al recurso de reconsideración
ejercido en fecha 21 de septiembre del año 2004, confirmó la decisión emanada
de la Auditoría Interna de la referida Contraloría en fecha 6 de julio de 2004, en
el cual se declaró la responsabilidad administrativa de la hoy recurrente, por las
actuaciones realizadas en su condición de “Jefe de la Unidad de Administración y
Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas”, por los hechos irregulares
ocurridos durante la obra “Remodelación del Auditorio Central del Instituto
Pedagógico de Caracas”.
Ahora bien, de la revisión del escrito recursivo se puede concluir que la
representación legal de la ciudadana Alicia Margarita Delgado, denunció como
vicios del acto administrativo recurrido, I) la presunta violación del principio de
irretroactividad de la Ley procesal; II) la presunta infracción del derecho a la
defensa al transgredir el principio de unidad del expediente; III) la infracción al
principio de culpabilidad; IV) la inmotivación y el falso supuesto del acto
administrativo impugnado; y V) el quebrantamiento de la libertad probatoria, al
negarle la admisión de unas pruebas promovidas en el transcurso del
procedimiento.
Como consecuencia de anteriormente expuesto, esta Corte pasa de seguidas a
revisar cada una de las denuncias realizadas por la parte recurrente en la presente
causa, a los fines de verificar la legalidad del acto administrativo aquí
impugnado.

1.- De la presunta violación al Principio de Irretroactividad de la Ley Procesal.

En este punto, la representación legal de la ciudadana Alicia Margarita Delgado,
indicó que “(…) los hechos que a juicio de la Oficina de Auditoría Interna de la
Universidad Pedagógica Experimental Libertador, generan responsabilidad en
cabeza de la accionante (…), ocurre con la vigencia de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, instrumento normativo, que fuera publicado
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, número 5.017, Extraordinario
de fecha 13 de diciembre de 1995”, no obstante, para la fecha del procedimiento
administrativo estaba vigente la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “(…) que contempla un
nuevo procedimiento administrativo a los fines de la formulación de reparos,
declaratoria de responsabilidad administrativa e imposición de multas,
congruentes con las garantías de debido proceso, a las que alude el texto
constitucional vigente, e igualmente vigente, a la fecha del acaecimiento de los
hechos generadores de responsabilidad administrativa (…)”.
Alegó que “(…) la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, tenía mayor congruencia con el enunciado
de derechos consagrados en la Constitución, que la aplicada en el caso de marras
(…)”, evidenciándose la violación del derecho al debido proceso del cual goza su
representada.
Arguyó que “(…) la postura de la Administración Contralora, se encuentra en
abierta contradicción con la posición de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia; en efecto, la Sala, a la luz del contenido del artículo 24 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha declarado (…) que la
aplicación ultraactiva de normas procesales, aún en los supuestos que resulten
favorables a los justiciables no lesiona el orden constitucional, por cuanto las
normas procesales deben aplicarse desde el momento mismo de entrar en
vigencia (…) así las cosas, por las mismas razones, al tratarse el artículo 117 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional del Control Fiscal de una norma procesal, mal podría aplicarse
ultractivamente una norma procesal, por estar tal actividad, en contradicción con
el artículo 24 Constitucional”.
Por el contrario, la representación del Ministerio Público en su escrito de opinión
fiscal alegó que “(…) este caso se inició bajo la vigencia de la LEY ORGANICA
DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA de fecha 13 de
diciembre de 1995, y la entrada en vigencia de la LEY ORGANICA DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y DEL SISTEMA
NACIONAL DE CONTROL FISCAL del 17 de diciembre de 2001;
considerando la parte recurrente la nueva Ley en lugar de la aplicó la contraloría
interna del Instituto Universitario Pedagógico Experimental Libertador, la cual
fue de 1995” (Mayúsculas del original).
Planteada así la controversia, la representación del Ministerio Público citó el
artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, donde
reposa el principio de irretroactividad de las leyes, y al respecto alegó que, de
dicha norma “(…) se puede colegir que en Venezuela la aplicación de las
disposiciones legislativas, entendida como ley en sentido formal o material, de
forma retroactiva está prohibida por imperativo constitucional, y que solamente
se admite su aplicación con tales efectos en aquellos casos mencionados en la
misma norma”.
Que “(…) la consagración del Principio de Irretroactividad de la ley en el
régimen jurídico venezolano, encuentra su justificación en la seguridad jurídica
que debe ofrecer el ordenamiento jurídico a los ciudadanos (…) Así, ‘Toda ley
nueva que no tenga fuerza retroactiva por expresa voluntad del legislador, por si
misma no extiende su autoridad sobre todo aquello que haya ya pasado en el
momento en que empieza a estar en vigor’, manifestación hecha por Pascuale
Fiore, (…) autor que también asentó que ‘… no es condición indispensable para
considerar como pasada una relación jurídica que sea anterior a la época en que
se declaró vigente la nueva ley, puesto que ciertas relaciones jurídicas, que son
efectos legales y consecuencias jurídicas de un hecho jurídico anterior, aunque se
desenvuelvan después de haberse puesto en vigor la ley nueva, deben estimarse
como pasadas respecto a ésta, y a sus preceptos no pueden subordinarse las
dichas relaciones’” (Destacado del original).
Citó también al autor venezolano Sánchez Covisa, el cual en su obra La Vigencia
Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano, señala los
requisitos que concurrentemente deben estar presentes para que la aplicación de
la Ley de forma retroactiva, indicando que “(…) el primero de ellos referido a
que ‘la ley no valora los supuestos de hechos pasados, es decir, no afecta a la
existencia o inexistencia, validez o nulidad, licitud o ilicitud de los supuestos de
hecho verificados antes de su vigencia, y no decide, por lo tanto, de su aptitud o
ineptitud para producir consecuencias jurídicas’, en contraposición al cual
refiere: ‘podría afirmarse igualmente que la existencia o inexistencia, validez o
nulidad, licitud o ilicitud de los hechos, actos y negocios jurídico, y, en general,
los requisitos de cualesquiera supuestos de hecho, para ser considerados como
tales supuestos de hechos susceptibles de producir consecuencias jurídicas, se
regirán por la ley anterior cuando hayan tenido lugar antes de la vigencia de la
nueva ley’ (…) ‘la ley anterior y no la actual determinará si es o no ajustado a
derecho un matrimonio, una adopción…’” (Destacado del original)
Que “(…) el citado autor, como segundo requisito propone: ‘la ley no regula las
consecuencias pasadas de supuestos de hechos pasados, es decir no afecta
cualesquiera consecuencia jurídicas producidas con anterioridad a su vigencia, ya
que tales consecuencias serán evidentemente resultado de hechos anteriores’. Y
como tercera y última condición, [señaló]: ‘la ley no regula las consecuencias
futuras de supuesto de hechos pasados, es decir, no afecta a los efectos jurídicos
producidos después de su vigencia, cuando tales efectos son consecuencia de un
hecho anterior’” (Destacado del original) [Corchetes de esta Corte].
Que “En atención a estos elementos que sirven de base para la comprensión de la
cuestión planteada, puede determinarse que en el principio de irretroactividad
ampara los actos y los hechos realizados en aplicación de la ley derogada, así
como los efectos que ya se produjeron cuando imperaba dicha ley”.
Con relación a este punto, citó criterios jurisprudenciales emanados de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que abordan el tema de la
vigencia de la Ley, y en armonía con estos criterios, la representación fiscal
consideró oportuno transcribir el artículo 9 del Código de Procedimiento Civil
que establece que “(…) ‘La ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia,
aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y
hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regulan
por la ley anterior’”.
Que “En el presente caso, [se debe] precisar también que, la Ley Orgánica de la
Contraloría General de República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
establece taxativamente en su artículo 117 que ‘Los procedimientos
administrativos para la determinación de la responsabilidad administrativa, la
imposición de multas o la formulación de reparos, que se encuentren en curso
para el momento de la entrada en vigencia de esta Ley, se seguirán tramitando
conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de
República…’; por lo que la posible situación respecto a que norma debía
aplicarse a este procedimiento fue resuelta por la nueva ley, circunstancia por la
cual el órgano contralor, procedió en este caso ajustado a derecho cuando siguió
el procedimiento en atención a la norma que había sido derogada, pero que
continuaba en vigor en relación con el aspecto procesal ” (Destacado del original)
[Corchetes de esta Corte].
Visto lo anterior, la denuncia de la recurrente gira en torno a que se le debió
aplicar el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, y no el de la Ley de la
Contraloría General de la República del año 1995, puesto que la primera le
otorgaba mayores garantías para la defensa de sus derechos e intereses, motivo
por el cual se le vulneró su derecho a la defensa y debido proceso.
Planteada así la controversia, esta Corte debe necesariamente hacer referencia
tanto al principio del derecho a la defensa, como al principio de irretroactividad
de la Ley, conjugando ambos a los fines de determinar si existió la presunta
infracción denunciada, en el procedimiento administrativo que concluyó con la
declaratoria de responsabilidad administrativa de la ciudadana Alicia Margarita
Delgado.
De este modo, y en esta perspectiva, esta Corte considera oportuno profundizar
sobre la necesidad de que los interesados conozcan del procedimiento para
salvaguardar sus intereses de modo de garantizar su derecho fundamental a la
defensa, sobre este tema se ha pronunciado la Sala Constitucional en los
siguientes términos:
“...el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a
la persona humana y, en consecuencia, aplicables a cualquier clase de
procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite
que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a
derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus
defensas.
En cuanto al derecho a la defensa, la jurisprudencia ha establecido que el mismo
debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de
que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia,
existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el
procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de
sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias” (resaltado de esta
Corte) (vid. Sentencia N° 5 del 24 de enero de 2001).

Con relación al debido proceso -dentro del cual se encuentra contenido el

derecho a la defensa- esta Corte en otras oportunidades ha dejado sentado que es
un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas,
teniendo su fundamento en el principio de igualdad ante la Ley, por implicar que
las partes, en el procedimiento administrativo y en el proceso judicial, deben
tener igualdad de oportunidades tanto para la defensa de sus respectivos derechos
como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
En este orden de ideas, el debido proceso puede concretarse a través de distintas
manifestaciones, entre ellas, el derecho a ser oído, el derecho a ser notificado de
la decisión administrativa a los efectos de que le sea posible al particular
presentar los alegatos que puedan proveer en su ayuda, más aún, si se trata de un
procedimiento que ha sido iniciado de oficio; el derecho a tener acceso al
expediente, justamente con el propósito de examinar en cualquier estado del
procedimiento las actas que lo componen, de tal manera que con ello pueda el
particular obtener un real seguimiento de lo que acontece en su expediente
administrativo; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que
permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración y
finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y
medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por
la Administración.
En cuanto al principio de irretroactividad de la Ley, previsto en el artículo 24 de
la Constitución, el cual indica que “ninguna disposición legislativa tendrá efecto
retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se
aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aun en los procesos que
se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se
estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la
fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que
beneficie al reo o a la rea”.
Con respecto al principio de irretroactividad, se observa que el mismo está
referido a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho
nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa
resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado,
permitiéndose la retroactividad de la norma sólo en casos excepcionales.
El alcance de esta figura ha sido delineado en varias ocasiones por la
jurisprudencia y doctrina de nuestro país, mediante el análisis de las diversas
situaciones que pudieran dar lugar a una aplicación retroactiva de la ley.
Específicamente, el autor venezolano Joaquín Sánchez-Covisa, ha expresado
citando a Roubier que “La ley tendrá efectos retroactivos –según Roubier-
cuando se aplique a hechos consumados (facta praeterita) o a situaciones en curso
(facta pendentia) en la parte que es anterior al cambio de legislación mas no
tendrá efecto retroactivo sino inmediato, cuando se aplique a hechos futuros
(facta futura) o a situaciones en curso (facta pendentia) en la parte que es
posterior al cambio de legislación”. (Citado por Joaquín Sánchez-Covisa en
“Obra Jurídica de Joaquín Sánchez-Covisa”, Ediciones de la Contraloría General
de la República, 1976, pág. 234).
Con relación a este principio, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en su sentencia número 1444,
de fecha 14 de agosto de 2008, resolviendo un recurso de nulidad por
inconstitucionalidad (Caso: Cámara Venezolana De Almacenes Generales Y
Depósito (CAVEDAL), contra los artículos 13, numeral 10; 28, 58, 61 y 74;
Disposición Transitoria Segunda; y Disposiciones Finales Primera, Segunda,
Tercera y Cuarta de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas), indicó lo
siguiente:
“(…) que el artículo 24 de la Constitución de 1999 recoge, en idénticos términos
al artículo 44 de la Constitución de 1961, el principio de irretroactividad de la
ley, de la siguiente manera: ‘(…) Ninguna disposición legislativa tendrá efecto
retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se
aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos
que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas
se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la
fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que
beneficie al reo o a la rea (…)’ (Destacado de la Sala).
En relación con este principio, señaló esta Sala en decisión Nº 654/2007, lo
siguiente:
‘(…) La inclinación de la redacción de la norma hacia la aplicación de este
principio en la especial materia penal no puede conducir, en modo alguno, a
entender que la irretroactividad de las leyes es únicamente garantía penal, y no
exigible en relación con las normas que regulen otros ámbitos jurídicos. Antes
por el contrario, se trata de un principio general del Derecho, que fue elevado, en
nuestro ordenamiento jurídico, al rango de derecho constitucional, cuya
importancia es tal que, como sostuvo esta Sala en sentencia n.° 1507 de 05.06.03
(Caso Ley de Regulación de la Emergencia Financiera), no es susceptible
siquiera de restricción ni suspensión en el caso de regímenes de excepción.
En relación con este principio, la jurisprudencia de esta Sala (entre otras,
sentencias 1760/2001; 2482/2001, 104/2002 y 1507/2003), ha señalado lo
siguiente:
‘Una elemental regla de técnica fundamental informa que las normas jurídicas, en
tanto preceptos ordenadores de la conducta de los sujetos a los cuales se dirigen,
son de aplicación a eventos que acaezcan bajo su vigencia, ya que no puede
exigirse que dichos sujetos (naturales o jurídicos, públicos o privados) se
conduzcan u operen conforme a disposiciones inexistentes o carentes de vigencia
para el momento en que hubieron de actuar.
La garantía del principio de irretroactividad de las leyes está así vinculada, en un
primer plano, con la seguridad de que las normas futuras no modificarán
situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de una norma vigente en un
momento determinado, es decir, con la incolumidad de las ventajas, beneficios o
situaciones concebidas bajo un régimen previo a aquél que innove respecto a un
determinado supuesto o trate un caso similar de modo distinto. En un segundo
plano, la irretroactividad de la ley no es más que una técnica conforme a la cual
el Derecho se afirma como un instrumento de ordenación de la vida en sociedad.
Por lo que, si las normas fuesen de aplicación temporal irrestricta en cuanto a los
sucesos que ordenan, el Derecho, en tanto medio institucionalizado a través del
cual son impuestos modelos de conducta conforme a pautas de comportamiento,
perdería buena parte de su hálito formal, institucional y coactivo, ya que ninguna
situación, decisión o estado jurídico se consolidaría. Dejaría, en definitiva, de ser
un orden’.
Ahora bien, como afirma JOAQUÍN SÁNCHEZ-COVISA, la noción de
retroactividad se encuentra intrínsecamente relacionada con la noción de derecho
adquirido, si se entiende por tal ‘aquel que no pueda ser afectado por una ley sin
dar a la misma aplicación retroactiva’-, por lo que ambos son ‘el aspecto objetivo
y el aspecto subjetivo de un mismo fenómeno’, expresión que esta Sala ha hecho
suya en sentencias nos 389/2000 (Caso Diógenes Santiago Celta) y 104/2002
(Caso Douglas Rafael Gil), entre otras. En consecuencia, esta Sala considera que
ha de partirse de la premisa de que ‘una ley será retroactiva cuando vulnere
derechos adquiridos’ (SÁNCHEZ-COVISA HERNANDO, JOAQUÍN, La
vigencia temporal de la Ley en el ordenamiento jurídico venezolano, 1943, pp.
149 y 237).
Asunto por demás complejo es la determinación de en qué casos una norma
jurídica es retroactiva y, en consecuencia, cuándo lesiona un derecho adquirido.
Para ello, la autorizada doctrina que se citó delimita cuatro supuestos hipotéticos:
(i) cuando la nueva Ley afecta la existencia misma de un supuesto de hecho
verificado antes de su entrada en vigencia, y afecta también las consecuencias
jurídicas subsiguientes de tal supuesto; (ii) cuando la nueva ley afecta la
existencia misma de un supuesto de hecho que se verificó antes de su entrada en
vigencia; (iii) cuando la nueva ley afecta las consecuencias jurídicas pasadas de
un supuesto jurídico que se consolidó antes de su entrada en vigencia; y (iv)
cuando la nueva ley sólo afecta o regula las consecuencias jurídicas futuras de un
supuesto de hecho que se produjo antes de su vigencia.
En los tres primeros supuestos, no hay duda de que la nueva Ley tendrá
auténticos efectos retroactivos, pues afecta la existencia misma de supuestos de
hecho (Actos, hechos o negocios jurídicos) o bien las consecuencias jurídicas ya
consolidadas de tales supuestos de hecho que se verificaron antes de la vigencia
de esa nueva Ley, en contradicción con el principio ‘tempus regit actum’ y, en
consecuencia, con el precepto del artículo 24 constitucional. En el caso de la
cuarta hipótesis, la solución no es tan fácil, ante lo cual SÁNCHEZ-COVISA
propone –postura que comparte esta Sala- que habrá de analizarse el carácter de
orden público o no de la norma jurídica que recién sea dictada, para determinar si
su aplicación no puede renunciarse o relajarse por voluntad de las partes (Ob. cit.,
pp. 166 y ss.) y, en caso afirmativo, la nueva legislación puede válidamente y sin
ser retroactiva regular las consecuencias futuras de las relaciones existentes,
siempre que se respeten los hechos y efectos pasados (…)’.
De la anterior cita, esta Sala Constitucional destaca el hecho de que el
Constituyente en consonancia con la doctrina moderna que trata el problema de
la aplicación de la ley en el tiempo, distinguió entre retroactividad y efecto
inmediato de la ley, (Cfr. Sentencia Nº 818/2004, caso: ‘Ellen Lells Lemberg y
Silvely Kalve de Lethbridge’). En este sentido, la Sala reitera que el criterio del
Constituyente coincide con ROUBIER, quien en su momento indicó que la ley
tiene efectos retroactivos: ‘(...) cuando se aplique a hechos consumados (facta
praeterita) o a situaciones en curso (facta pendentia) en la parte que es anterior al
cambio de legislación, mas no tendrá efecto retroactivo sino efecto inmediato,
cuando se aplique a hechos futuros (facta futura) o a situaciones en curso (facta
pendentia) en la parte que es posterior al cambio de legislación -tesis desarrollada
por PAUL ROUBIER en su obra Les conflits de lois dans le temps (Théorie dite
de la non-rétroactivité des lois) y explicada por JOAQUÍN SÁNCHEZ-COVISA,
La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano, en
Obra Jurídica, Ediciones de la Contraloría General de la República, 1976, p. 234-
(…)’ -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 818/04- (…)” (Destacado del original).

Así también, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en

sentencia número 01388, de fecha 06 de noviembre de 2008, (Caso: Instituto
Universitario De Tecnología Venezuela, S.R.L. contra la resolución dm/n° 215,
de fecha 18.06.2004, dictada por el Ministerio del Poder Popular para las
Industrias Ligeras y Comercio), con relación al principio de irretroactividad,
expresó que:
“(…) Al respecto, debe indicarse que nuestro ordenamiento constitucional
establece como una de las garantías fundamentales el principio de
irretroactividad de la ley sustantiva así como adjetiva, el cual se encuentra
consagrado el artículo 24 de nuestra Carta Magna en los términos siguientes:
‘Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto
cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el
momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en
curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en
cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se
promovieron.
Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea.’
(Resaltado de la Sala).
Asimismo, el artículo 9 del Código de Procedimiento Civil desarrolla la vertiente
adjetiva del precepto constitucional de la irretroactividad, preservando la
seguridad jurídica de las partes en el proceso y consolidándose en un principio
procesal fundamental, cuyo contenido se transcribe a continuación:
‘Artículo 9. La ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia, aun en los
procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y hechos ya
cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regularán por la ley
anterior’.(Resaltado de la Sala).
El alcance de este principio ha sido determinado en varias ocasiones por la
jurisprudencia de esta Sala, indicándose que la irretroactividad de la ley
constituye uno de los principios informadores del ordenamiento jurídico,
íntimamente relacionado con los principios de legalidad y de seguridad jurídica,
cuyo objeto es garantizar que los derechos subjetivos legítimamente adquiridos
bajo la vigencia de una norma, no sean afectados por lo dispuesto en una nueva
norma (vid. sentencia de esta Sala Nº 846 del 31 de mayo de 2007, entre otras).
Siguiendo esta línea argumentativa, resulta oportuno acotar que esta Sala en
anteriores oportunidades se ha pronunciado en torno a la eficacia de una norma
derogada respecto a situaciones de hecho surgidas cuando ésta se encontraba
vigente (vid. sentencias N° 1.980 del 3 de noviembre de 2004; Nº 2.562 del 15 de
noviembre de 2006; Nº 35 del 17 de enero de 2007; Nº 652 del 3 de mayo de
2007; Nº 858 del 31 de mayo de 2007).
En efecto, en sentencia N° 1.980 del 3 de noviembre de 2004, esta Sala dejó
sentado lo siguiente:
‘Así las cosas, en primer lugar vale indicar que doctrinariamente se ha dicho que
la esencia de la derogación no consiste en hacer desaparecer todos los efectos de
la ley -por más que a veces, pueda hacerlo- sino en delimitar su eficacia o
aplicabilidad en el tiempo, estableciendo una ordenada sucesión de las mismas;
tal afirmación la ha reconocido la Corte Constitucional Italiana, en su Sentencia
Nº 49/1970, en la que aseveró que: ‘(...) La derogación no tanto extingue las
normas, cuanto delimita su esfera material de eficacia y, por ello, su aplicabilidad
a los hechos acaecidos hasta un determinado momento en el tiempo, que
coincide, normalmente y salvo que se disponga otra cosa en la nueva Ley, con la
entrada en vigor de esta última (...)’ (Crizafulli, V. Lezioni di diritto
costituzionale. Vol. II, Padua, 1984).
Sobre esta materia la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, en fallo Nº 1.807
del 3 de julio de 2003, dictado en el caso José Luis Sapian, señaló lo siguiente:
‘(...) La libertad del legislador para resolver el conflicto temporal de leyes es
amplia y puede manifestarse de dos modos, a saber: a) normas de conflicto
particulares, destinadas a orientar la sucesión de dos o más leyes concretas; y b)
normas de conflicto generales, dirigidas a resolver la sucesión de cualesquiera
leyes. Ahora bien, el problema consiste en determinar cuál es la eficacia normal
de la ley en el tiempo, es decir, cuál es la eficacia de la ley, en ausencia de
disposiciones transitorias, con respecto a las situaciones pasadas, presentes y
futuras subsumibles en el supuesto de hecho por ella contemplado.
Sobre el particular, Zitelmann afirma ‘... las leyes tienen un ámbito temporal de
vigencia y un ámbito temporal de eficacia que no coinciden perfectamente, pues
entre ambos suelen producirse disociaciones...’ (Sfera di validità e sfera de
applicazione delle leggi. [trad. It.], en DI, 1961). En este sentido, la pérdida de
idoneidad reguladora de la ley derogada significaría simultáneamente la cesación
de la vigencia y de la eficacia. Sin embargo, el acto derogatorio raramente se da
en estado puro y suele entrecruzarse con otros institutos como la vacatio legis,
retroactividad, disposiciones transitorias, entre otros, que inciden sobre él y
modulan su efecto. Lo más frecuente, es que exista durante un tiempo una parcial
superposición de la antigua y nueva ley. Sin embargo, lo normal es que la nueva
ley posea eficacia retroactiva en algún grado, o bien que la ley antigua goce aún
de algún tipo de eficacia residual o ultraactividad, lo cual implica que el juez ha
de determinar en cuál de los dos textos legales se halla la norma aplicable al caso,
esto es, tiene que resolver un auténtico conflicto de leyes en sentido técnico (...)’.
En segundo lugar, se debe indicar que la irretroactividad de la ley constituye uno
de los supuestos básicos de la seguridad jurídica, esencial al desenvolvimiento
del Estado de Derecho y que de acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia
patria, está vinculado, por un lado, con la certeza de que las normas futuras no
modificarán situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de una norma vigente
en un momento determinado, y por otro lado con los valores conforme a los
cuales el Derecho se afirma como un instrumento de ordenación de la vida en
sociedad. Este principio consagrado en nuestro ordenamiento, a nivel
constitucional, en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, ha sido delineado en varias ocasiones por la jurisprudencia y doctrina
de nuestro país, mediante el análisis de las diversas situaciones que pudieran dar
lugar a una aplicación retroactiva de la ley.
Así, conviene recordar que el autor venezolano Joaquín Sánchez-Covisa, ha
expresado citando a Roubier que ‘La ley tendrá efectos retroactivos –según
Roubier- cuando se aplique a hechos consumados (facta praeterita) o a
situaciones en curso (facta pendentia) en la parte que es anterior al cambio de
legislación mas no tendrá efecto retroactivo sino inmediato, cuando se aplique a
hechos futuros (facta futura) o a situaciones en curso (facta pendentia) en la parte
que es posterior al cambio de legislación’ (…)” (Resaltado del original).

De los criterios jurisprudenciales ut supra citados, puede interpretarse que el

principio de irretroactividad ampara los actos y los hechos realizados en
aplicación de la Ley derogada, así como los efectos que ya se produjeron cuando
imperaba dicha Ley, ya que “El principio de irretroactividad exige que, en
aplicación de la regla ‘tempos regit actum’ la ley vigente en un período dado
determine la existencia de los supuestos de hecho verificados bajo su vigencia y
las consecuencias jurídicas derivadas de tales supuestos” tal y como lo señaló el
catedrático Dr. Joaquín Sánchez Covisa Hernando, en su Tesis Doctoral titulada
“La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano”,
Pág. 152”.
En este contexto, resulta imprescindible para esta Corte citar lo establecido en el
artículo 117 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, vigente a partir del 1º de enero de 2002, el
cual dispone que:
“Los procedimientos administrativos para la determinación de la responsabilidad
administrativa, la imposición de multas o la formulación de reparos, que se
encuentren en curso para el momento de entrada en vigencia de esta Ley, se
seguirán tramitando conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela N° 5.017 Extraordinario del trece (13) de diciembre de
mil novecientos noventa y cinco (1995)”.

La norma citada, ordena la aplicación de la Ley Orgánica de la Contraloría

General de la República del año 1995, a los procedimientos que se encontraran
en curso “para el momento de entrada en vigencia de esta Ley”, es decir, para
aquellos procedimientos que estuvieren pendientes para el 1º de enero de 2002,
fecha de vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y
del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Las normas procesales, no pueden ser retroactivas; todo lo contrario, son de
aplicación inmediata y rigen sólo para el futuro, pues permitir, así sea por vía de
excepción, que una Ley procesal pueda ser retroactiva restaría confianza y,
podría constituirse en un factor que desconozca el principio del Debido Proceso
Constitucional. Sin embargo, fuera de la irretroactividad de la Ley Procesal,
existe otra excepción al principio de que las leyes que se dictan rijan para el
futuro; y ella es la Ultraactividad. Ésta se presenta cuando, a pesar de haber
perdido su vigencia una norma, sigue regulando situaciones posteriores. En
efecto, hay casos especiales que constituyen excepciones al principio de que las
leyes posteriores prevalecen sobre las anteriores; vale decir, en los que una
norma procesal a pesar de haber perdido su vigencia, puede continuar
aplicándose, ya que están dirigidas a permitir un armónico empalme de las
legislaciones adjetivas, ya que lo que se busca, es tratar de que el empalme de
estas legislaciones procesales no se realice de una manera abrupta, de modo que
pueda romper el orden que deba reinar en el proceso, sino que se haga en forma
tal, que se siga manteniendo esa lógica que debe gobernar siempre la actuación
adjetiva y constitucional. Uno de esos casos, es el contenido del artículo 117 de
la supra citada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema
Nacional de Control Fiscal.
En este particular la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en sentencia número 01133, de fecha 4 de mayo de 2006 (Caso:
Modesto Antonio Sánchez García vs. la Dirección General de Averiguaciones
Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República), precisó que:
“(…) la intención del legislador de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, al establecer
en su artículo 117 que en la continuación de los procedimientos que estaban en
curso se siguiese aplicando las normas de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República de 1995, fue por una parte preservar las etapas y los
lapsos ya cumplidos de sustanciación de esos procedimientos y, por otra, que
tales procedimientos no resultaran subvertidos en el curso de las fases sucesivas
constitutivas de su sustanciación, aún no cumplidas; todo ello en garantía de los
derechos de quien fuese sujeto de la averiguación, así como para asegurar la
eficacia del propio procedimiento y del acto que en definitiva de allí derivara;
habida cuenta, por lo demás, que el nuevo diseño procedimental establecido en la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal, evidentemente difiere al que disponía la derogada Ley.
En tal sentido, es indudable que el analizado artículo 117 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal,
actualmente vigente, únicamente está referido a la fase de sustanciación del
procedimiento, por lo que en criterio de esta Sala no alcanza lo relativo a la
competencia para resolver las averiguaciones aún no decididas al momento de su
entrada en vigencia, toda vez que ello conduciría a una alteración en la
competencia decisoria atribuida en único grado, por esa misma Ley, al Contralor
General de la República.
En conclusión, esta Sala considera que la norma de la Ley vigente que atribuye al
Contralor General de la República la competencia para decidir, en único grado,
los procedimientos de determinación de responsabilidad administrativa (artículo
106), resultaba aplicable de forma inmediata en la situación analizada, aunque
por virtud del artículo 117 eiusdem, el procedimiento tuviese que forzosamente
ser sustanciado, como en efecto lo fue, conforme a las disposiciones de la Ley
anterior.
(…omissis…)
En primer lugar, debe reiterarse que el mandato del artículo 117 de la Ley
vigente, se refiere únicamente a la fase de sustanciación de los procedimientos
que estaban en curso, es decir, aún no decididos por autoridad alguna al tiempo
de promulgación de esa Ley. Siendo ello así, necesariamente hay que entender
que no está incluido el régimen de los recursos, pues de haber sido ese el espíritu
del legislador del año 2001, así expresamente lo hubiese establecido, habida
cuenta que tal aplicación, por una parte, se trata de una excepción al principio
consagrado en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, conforme al cual: ‘(...) Las leyes de procedimiento se aplicarán desde
el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en
curso (…)’ (…)”. (Destacado del original) (Subrayado de esta Corte).

Ahora bien, en el presente caso la averiguación administrativa se inició por auto

de apertura de fecha 10 de noviembre de 2000 y se sustanció, en su totalidad, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, aplicable ratione temporis, puesto que los hechos relativos al proceso
administrativo seguido en la obra “Remodelación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas”, que se investigaron ocurrieron entre los años
1999 al 2000,
El último acto de sustanciación se produjo el 10 de mayo de 2004, cuando se
negó la admisión de unas pruebas solicitadas por la hoy recurrente, por
considerarlas impertinentes, y el 6 de julio de 2004, ya vigente la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, fue declarada la responsabilidad administrativa por parte de la Contraloría
Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, órgano de control
fiscal competente, integrante del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Determinada la responsabilidad administrativa, el Contralor Interno, actuando en
el ámbito de las potestades atribuidas por el artículo 103 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal,
procedió a acordar imponer la correspondiente multa por el monto de siete
millones cuatrocientos mil bolívares (Bs. 7.400.000,00), hoy siete mil
cuatrocientos bolívares fuertes (Bs. F 7.400,00).
De lo anterior resulta claro para esta Corte, que el procedimiento que degeneró en
la declaratoria de responsabilidad administrativa fue sustanciado de conformidad
con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por la remisión
expresa efectuada por el ut supra citado artículo 117 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Visto lo anterior, y revisado como ha sido el procedimiento de determinación de
responsabilidad administrativa al momento de relacionar los antecedentes en la
presente causa, observa esta Corte que la recurrente tuvo oportunidad para que se
oyeran y analizaran oportunamente sus alegatos y pruebas, conocía
perfectamente el procedimiento, no se le impidió su participación en el mismo,
ejerció todos sus derechos practicando todas las diligencias y actividades
tendientes a su defensa (Vid folios 904 al 1182 del expediente administrativo),
razón por la cual, a juicio de esta Alzada se le respetó el debido proceso
conforme a la Ley que le era aplicable, puesto que los hechos que se investigaron
ocurrieron entre el 8 de marzo de 1999 y el 12 de mayo del año 2000, iniciándose
la investigación en fecha 10 de noviembre 2000, por lo que, el procedimiento
aplicable era el previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.017
Extraordinario del trece (13) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995), por mandato del artículo 117 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal.
En vista de las consideraciones anteriormente expuestas, mal puede existir una
violación al principio de irretroactividad de la Ley procesal, y como
consecuencia de ello una violación del derecho a la defensa, tal y como
erróneamente pretende hacerlo ver la hoy recurrente, por lo que, dicha denuncia
resulta improcedente para esta Corte. Así se declara.

2.- De la presunta Violación al Principio de Unidad del Expediente

Administrativo.
En este punto, la representación legal de la ciudadana Alicia Margarita Delgado,
denunció la violación del artículo 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos con relación a la unidad del expediente, señalando que por
cuanto en el procedimiento administrativo realizado por la Oficina de Contraloría
Interna de la Universidad Experimental Libertador fueron investigadas varias
personas sobre la base de un mismo hecho, mediante expedientes separados, tal
situación “(…) no [permitió] conocer los descargos del resto de los sindicados
(…), y ni siquiera servirse de los elementos de prueba aportados por aquellos,
conforme al principio de la comunidad de prueba; situación que se agrava aún
más, habida cuenta que la profesora Alicia Delgado, no formaba parte de la plana
de funcionarios activos de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador,
lo que aunado a las infracciones al orden constitucional del órgano de Auditoría
Interna, dificultan el acceso a los medios de descargo” [Corchetes de esta Corte].
En cuanto a la denuncia de violación del principio de unidad del expediente, la
representación Fiscal indicó que “(…) consta en la respuesta dada en el recurso
de reconsideración que, en efecto se le informó a la parte recurrente que faltaban
ciertas diligencias en su expediente motivado a que eran varios los investigados y
que debían solicitar copias de las diligencias hechas por éstos y que fuesen de
interés a la parte hoy demandante, lo que subsanaría la situación; copias simples
que incluso constaban en el expediente de otro de los investigados mandante
legal de la apoderada de la recurrente, ciudadano Manuel de Jesús Bravo Abreu;
decisión que se adoptó para corregirse el error material involuntario reconocido
por la administración, en la reproducción de las faltantes actas solicitadas por la
apoderada legal de la ciudadana ALICIA DELGADO. En tal sentido, [ese]
organismo [recordó] lo contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos respecto a la facultad de la administración pública de corregir
los errores materiales en los cuales incurra, no observándose en este caso que la
formula que brindó la Contraloría Interna del Instituto Universitario
Experimental Libertador para subsanar tal error violente el principio de unidad
del expediente” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
De lo anterior, se puede desprender que la representación legal de la recurrente,
indicó que se le imposibilitó su acceso al expediente y a las pruebas que
contenían las investigaciones a los demás imputados en el procedimiento de
averiguación administrativa por los hechos irregulares ocurridos en la obra
“Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”.
Respecto a la violación del principio de unidad del expediente, resulta pertinente
citar lo establecido en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos:
“De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la
decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de
distintos Ministerios o Institutos Autónomos”.

La norma transcrita consagra el principio de unidad del expediente, según el cual

la Administración tiene la obligación de formar un expediente por cada asunto
que tramite y mantener la unidad de éste y de la decisión respectiva. Es así como,
la finalidad de dicha disposición es constreñir a la Administración a mantener en
un cuerpo ordenado los documentos de cada una de las actuaciones que se
realicen en el marco de cualquier procedimiento administrativo, con el objeto de
procurar la mayor eficacia de la Administración y permitir que pueda verificarse
el cumplimiento de los extremos previstos en la ley, cuya constatación
únicamente puede realizarse mediante la revisión de la totalidad de las
actuaciones que originaron el acto cuyo control se solicita.
En el contexto de la situación planteada, esta Corte observa de las actas del
expediente administrativo:
A) En fecha 10 de noviembre del año 2000, se ordena la apertura de una
averiguación administrativa de conformidad con los artículos 126 y 133
numerales 1, 3 y 10, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, dándose inicio a las investigaciones y aperturandose el respectivo
expediente.
B) En fecha 12 de noviembre de 2001, se suscribió auto de prórroga por un lapso
de seis (6) meses, por parte del Auditor Interno de la Universidad Experimental
Pedagógica Libertador, en virtud de los resultados reflejados en los informes
técnicos presentados, los cuales no fueron reconocidos por la sociedad mercantil
Proyectos y Construcciones Espiova C.A.; todo lo anterior en cumplimiento de lo
establecido en el artículo 115 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5017, de fecha 13 de Diciembre de
1995), en concordancia con el artículo 53 de su Reglamento (Gaceta Oficial
Extraordinaria Nº 5128, de fecha 30 de Diciembre de 1996).
C) En fecha 18 de marzo de 2002, se suscribió auto de prórroga por un lapso de
seis (6) meses, por parte del Auditor Interno de la Universidad Experimental
Pedagógica Libertador, en virtud de los resultados reflejados en los informes
técnicos presentados, los cuales no fueron reconocidos por la sociedad mercantil
Proyectos y Construcciones Espiova C.A.; todo lo anterior en cumplimiento de lo
establecido en el artículo 115 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5017, de fecha 13 de Diciembre de
1995), en concordancia con el artículo 53 de su Reglamento (Gaceta Oficial
Extraordinaria Nº 5128, de fecha 30 de Diciembre de 1996).
D) En el mismo mes y año, se presentó un tercer informe técnico por parte del
Ingeniero Otto Carvajal, experto Patólogo Estructural, designado tanto por la
sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., como por el
Instituto Pedagógico de Caracas, a los fines de que los resultados de esta
peritación fueran inapelables; en dicho informe se estableció el riesgo de la
colapso de la edificación, ya que la estructura no cumplía con ninguna de las
normas venezolanas además de un deterioro evidente de la estructura por el uso
de materiales no adecuados.
E) En fecha 13 de noviembre de 2003, se presentó el informe de Auditoría sobre
la obra “Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”, según la licitación general LG 13-98.
F) En fecha 29 de enero de 2004, se libró comunicación dirigida a la ciudadana
Alicia Margarita Delgado, indicándole que debía comparecer en fecha 12 de
febrero de 2004, ante la Unidad de Auditoria de la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador, con el objeto de rendir declaración con respecto a la
averiguación administrativa por la obra “Remodelación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas”.
G) En fecha 12 de febrero de 2004, se llevó a cabo la declaración de la ciudadana
Alicia Margarita Delgado de los Ríos, la cual fue impuesta del asunto que se
investigaba.
H) En 1º de marzo de 2004, se notificó a la ciudadana Alicia margarita Delgado,
sobre la obligación de comparecer a ante la Unidad de Auditoria de la
Universidad Pedagógica Experimental Libertador, en fecha 9 de marzo de 2004,
con el objeto de ser impuesta de la valoración de su declaración de fecha 12 de
febrero de 2004.
I) En fecha 9 de marzo de 2004, la Unidad de Auditoria de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador, representada por el Licenciado Asdrúbal
Peinado, con el carácter de Auditor Interno, impuso a la ciudadana Alicia
Margarita Delgado, sobre los hechos que la comprometían su responsabilidad en
su condición de Jefe de la Unidad de Administración y Finanzas del Instituto
Pedagógico de Caracas, durante el periodo comprendido entre el 8 de marzo de
1999 y el 12 de mayo del año 2000, por lo cual se le formularon los siguientes
cargos:
3) Por haber presuntamente ordenado el pago de obras relacionadas y no
ejecutadas, según se desprende de las órdenes de pago números 117 y 322, de
fechas 3 y 24 de febrero del año 2000, por un monto total de doce millones ciento
ochenta y siete mil cuatrocientos cuarenta y tres bolívares.
4) Por la presunta omisión y negligencia en la preservación y salvaguarda de los
bienes del patrimonio del Instituto Pedagógico de Caracas, pudiendo haber
causado perjuicio material al patrimonio del mismo, según se desprende de los
resultados obtenidos en el Informe de Auditoría ordenado con la finalidad de
evaluar administrativamente el expediente CIUPEL 2000/01.
J) En fecha 21 de abril de 2004, la representante legal de la ciudadana Alicia
Margarita Delgado, presentó escrito de descargos, conforme a lo establecido en
el artículo 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos.
K) En fecha 10 de mayo de 2004, se dictó auto mediante el cual se declararon
impertinentes las pruebas promovidas por la ciudadana Alicia Margarita
Delgado, ya que los hechos que se trataban de probar con las mismas, no tendían
a calificar la acción del demandante o la excepción del demandado, en este caso,
los cargos que le fueron formulados a la hoy recurrente, no podían desvirtuarse
por los elementos solicitados en el escrito de descargos.
L) En fecha 6 de julio de 2004, se dictó decisión por medio de la Unidad de
Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, declaró
la responsabilidad administrativa de la ciudadana Alicia Margarita Delgado, por
los hechos irregulares durante la obra “Remodelación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas”, imponiéndole a su vez una multa equivalente a
mil (1000) unidades tributarias, vigente para el ejercicio fiscal 1998.
LL) En fecha 13 de julio de 2004, fue notificada la representante legal de la
ciudadana Alicia Margarita Delgado, del acto decisorio emanado de la Unidad de
Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador.
M) En fecha 21 de septiembre de 2004, la representante legal de la ciudadana
Alicia Margarita Delgado, presentó escrito de reconsideración ante la Unidad de
Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador.
N) En fecha 14 de octubre de 2004, se dio respuesta al recurso de
reconsideración, por parte de la Unidad de Auditoria de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador, confirmando la decisión del 6 de julio de
2004, que declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Alicia
Margarita Delgado, por los hechos irregulares acaecidos en la obra
“Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”.
Así, de la revisión de las actuaciones administrativas anteriormente expuestas,
relativas al procedimiento seguido a la ciudadana Alicia Margarita Delgado, y de
los antecedentes citados en el capítulo III, relativos a todo el proceso
administrativo correspondiente a la obra “Remodelación del Auditorio Central
del Instituto Pedagógico de Caracas”, se desprende con meridiana claridad, el
orden sucesivo correspondiente entre el auto de apertura de la averiguación
administrativa (10 de noviembre de 2000), con las demás actuaciones
relacionadas con la mencionada averiguación incluyendo los tres informes
técnicos realizados a los fines de probar los hechos irregularidades, y determinar
los responsables de los mismos.
Por otra parte, llama poderosamente la atención a esta Corte, el argumento de la
representación legal de recurrente, de que “(…) no [permitió] conocer los
descargos del resto de los sindicados (…), y ni siquiera servirse de los elementos
de prueba aportados por aquellos, conforme al principio de la comunidad de
prueba; situación que se agrava aún más, habida cuenta que la profesora Alicia
Delgado, no formaba parte de la plana de funcionarios activos de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador (…)”, puesto que la representante legal de
la ciudadana Alicia Margarita Delgado, tanto en el procedimiento administrativo,
como en la interposición del recurso en vía jurisdiccional, también lo era de los
otros ciudadanos investigados, por lo que, mal puede alegar que no conocía los
descargos de los otros ciudadanos imputados, y que no pudo servirse de los
elementos de prueba aportados por ellos, puesto que de la revisión del expediente
administrativo se desprende manifiestamente que se defendieron con los mismos
argumentos, y que todos tuvieron acceso al expediente, así como los diferentes
informes técnicos que sirvieron de sustento al ente contralor, para realizar las
imputaciones y determinar las responsabilidades administrativas del caso.
Aunado a lo anterior, debes destacarse que el principio de unidad del expediente
opera individualmente con respecto a la averiguación que se siguió contra los
diferentes investigados, entre ellos la hoy recurrente, y éste fue respetado por la
administración, tal y como ha quedado demostrado anteriormente.
Por los razonamientos anteriormente expuestos, esta Corte no encuentra
suficientes indicios para demostrar que en procedimiento de averiguación
administrativa seguido a la ciudadana Alicia Margarita Delgado, se haya
violentado el principio de unidad del expediente administrativo, por lo cual, se
desestima dicha denuncia. Así se declara.
3.- De la presunta violación al Principio de Culpabilidad.
En este punto, la representación legal de la recurrente indicó que “(…) la
afirmación de la Oficina de Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador, en el sentido, que no hubo infracción a los derechos
fundamentales de los administrados, habida cuenta que hubo la posibilidad de
‘controlar y contradecir’, no es cierta, luego tal proceder entraría en
contradicción con el ordinal primero del artículo 49 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, y por ende, absolutamente nulo, por
aplicación del artículo 25 ejusdem (sic) y el ordinal 1° del artículo 19 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
Que “La imputación formulada por la Oficina de Auditoría Interna de la UPEL,
para nada refiere los motivos que legitiman sindicar al Director del Instituto, de
las irregularidades administrativas de las que da cuenta, llegando al absurdo al
resolver el recurso de reconsideración en fecha 14 de octubre de 2004, de indicar,
que tal imputación se basa en lo afirmado por la Profesora Alicia Delgado,
cuando en declaración de fecha 12 de febrero de 2004, que la obra ‘…fue su
vivencia y la de su equipo, que diariamente visitaban la obra y consultaban al
ingeniero José García Velásquez, sobre los pormenores de la misma, que se
encontraban al punto de todo lo que allí sucedía, lo que a nuestro entender se
traduce en que conocían todos y cada uno de los detalles de la obra’ (…)”.
Que su representada no tiene ninguna responsabilidad sobre lo sucedido, siendo
que de ser verificados “(…) darían lugar al establecimiento de la responsabilidad
administrativa, y así necesariamente debe ser declarado, sin desmedro del
principio de intrascendencia de la pena, contenido en el ordinal tercero del
artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la
medida que en sentido lato, no se pretende otra cosa que sancionar a quien no es
responsable del ilícito, si lo hubiere”.
Por su parte, la representación del Ministerio Público en este punto alegó que
“(…) este principio conocido también como el de presunción de inocencia, ha
sido plasmado constitucionalmente y actualmente se encuentra consagrada (sic)
en el artículo 49, numeral 2 de nuestro Texto Constitucional, el cual establece
que ‘el debido proceso se aplicara a todas las actuaciones judiciales y
administrativas y, en consecuencia (…) 2. Toda persona se presume inocente
mientras no se pruebe lo contrario’. Claramente se observa de ello, que el
Constituyentista venezolano ha ampliado el ámbito de aplicación de la referida
garantía al campo del derecho administrativo, no quedando entonces dudas de
que el mismo rige, sin excepciones en el marco de un procedimiento,
especialmente, en aquellos de carácter sancionatorio” (Destacado del original).
Por ello “(…) debe destacarse que la presunción de inocencia supone, entre otras
cosas, i) el reconocimiento de la aludida presunción de inocencia mientras que el
procedimiento administrativo sancionador no se demuestre o pruebe su
culpabilidad, ii) y la carga de la prueba en cabeza del ‘acusador’. Este último
aspecto de gran interés está encaminado a que la carga de la prueba de la
culpabilidad esta atribuida, en estos casos, a la Administración quien tiene la
obligación la obligación de desvirtuar la presunción de inocencia del particular y,
claro está que la culpabilidad se determinará o establecerá una vez tramitado el
correspondiente procedimiento, esto es, al finalizar el mismo”.
Citó doctrina, según la cual en materia administrativa “(…) se ha excluido la
inversión de la carga de la probatoria en relación con el presupuesto fáctico de la
sanación”.
Por lo que en el caso de autos “(…) el órgano investigador realizó todo un
procedimiento con el objetivo de poder determinar las responsabilidades a que
hubiere lugar y cuáles eran las personas que debían responder por los supuestos
hechos irregulares; lo cual se evidencia del Acto de Formulación de Cargos
hecha a la hoy recurrente, siendo resaltante que en todo momento este órgano
investigador, le dio tratamiento a la citada ciudadana de averiguada,
observándose ello cuando se ordenó la investigación por el pago de obras
relacionadas y no ejecutadas, y se hizo referencia a que ‘esta conducta debe ser
verificada, constituiría el hecho generador de responsabilidad administrativa
previsto en el numeral 10 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República..’; de lo cual se desprende claramente que existió la
voluntad de investigar antes de determinarse quien o quienes eran los
responsables y qué tipo de ilícito podía ser imputado; y visto que no se
individualizo a la recurrente como responsable directa sino objeto de una
investigación; elemento éste contundente del respeto a la presunción de inocencia
o de culpabilidad; por lo que debemos concluir que no se violentó tal principio en
este caso” (Destacado del original).
Con relación al alegato de violación del principio de culpabilidad, es preciso
señalar, que el mismo es un elemento esencial de las sanciones administrativas,
según el cual, el ejercicio de dicha potestad no sólo supone la concurrencia de
circunstancias objetivas para la imposición de los efectos de un ilícito
administrativo, sino que la conducta susceptible de infringir las normas, sea
consecuencia de una acción u omisión voluntaria.
Así, el principio de culpabilidad es un requisito inhererente a la responsabilidad
administrativa y por tanto, aun ante la inobservancia del referente legislativo, el
órgano encargado de imponer una determinada sanción debe verificarlo, toda vez
que la reprochabilidad de la conducta de aquel que con arreglo al ordenamiento
jurídico pudo haber procedido de otra manera, evitando así desplegar una
actividad típicamente antijurídica, depende precisamente de su voluntariedad.
Ahora bien, en materia de derecho administrativo sancionador, dicho elemento,
presenta una singularidad propia del principio de buena fe, que se refiere a la
diligencia exigible (Nieto A. Derecho Administrativo Sancionador. 2002.
Editorial Tecnos. Pág 348).
Dicha exigencia, deviene del hecho que el repertorio de ilícitos administrativos es
tan amplio, que si se concibe la culpabilidad como la conciencia y voluntad de
alcanzar un resultado ilícito y se ignora –de hecho- que es ilícito, el sistema se
volvería inoperante, razón por la cual, el derecho administrativo sancionador no
se atiene a la culpabilidad en el sentido penal, sino que se basa en la noción de
conocimientos exigibles sobre determinada actividad, lo cual supone una
diligencia debida, que es ponderable entre otros aspectos de relevancia, conforme
al medio donde se verifica la trasgresión, la familiaridad del infractor con la
actividad que constituye el ilícito y la profesión.
Con ello, el silencio absoluto en materia de exigencia del principio de
culpabilidad, en modo alguno presenta menoscabo a su vigencia implícita, pues
la imposición de las sanciones establecidas en las normas atacadas, supondrá de
manera indefectible, un juicio de reproche que si bien no está referido a las
nociones de dolo o culpa, si responde a la noción administrativa de diligencia
exigible en el desarrollo de la actividad altamente regulada que constituye la
materia de administración pública, que es el caso de autos.
En el caso de autos, la representación legal de la recurrente alegó la violación de
este principio en el hecho de que las órdenes de pago números 117 y 322 de
fechas 3 y 24 de febrero del año 2000, calificadas como obras relacionadas y no
ejecutadas, si bien están firmadas por ella en su condición de Jefe de la Unidad
de Administración y Finanzas, también están firmadas por el Director del
Instituto Pedagógico de Caracas, el Tesorero, El jefe de Ejecución Presupuestaria
y la Revisora Delegada que equivale a la contraloría interna la cual de acuerdo al
Ley Orgánica de la Contraloría General de la república vigente para ese
momento, ejercía las facultades de control previo. Asimismo, indicó que ninguna
de esas personas tenía los conocimientos técnicos ni las facultades legales para la
inspección de obras civiles, ya que, de acuerdo a la normativa de la materia ésta
corresponde a un profesional de la ingeniería o arquitectura, y en este caso las
facturas que soportaron las órdenes de pago venían avaladas por quien cumplía
con esa función, que era el ingeniero José García, en su condición de Jefe de la
Sección de Planta Física de la Unidad de Planificación y Desarrollo del Instituto
Pedagógico de Caracas, quien además era el ingeniero y Inspector de la Obra por
parte del Instituto.
Por todo lo anterior, mal podría la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador, como en efecto lo hizo, atribuir al personal
docente a cargo de la Dirección del Instituto Pedagógico de Caracas, el rol de
ingenieros inspectores y residentes de la obra, a los fines de dar cuenta de “(…)
de la efectiva instalación de tuberías de aguas negras, blancas y cableado, entre
otras”, ya que la imputación a su decir “(…) debe ser consecuencia de la
conducta asumida por el agente, de manera de no sancionar a personas por
hechos, cuyo acaecimiento, en modo alguno les pueda ser imputado”.
Ahora bien, vistos los términos en que quedó planteada la presente denuncia, esta
Corte considera necesario realizar un análisis de lo que es un Administrador
dentro del ámbito que impone de las obligaciones que impone las normas de la
Contraloría y su responsabilidad como ordenador de pagos, manejando fondos
públicos.
La Academia de la Lengua anota: administrador. "Que administra. Persona que
administra bienes ajenos". Lo anterior expresa la posibilidad de que el
administrador se ocupe de bienes propios (primera acepción) o bienes ajenos
(segunda acepción). Real Academia de la Lengua Española. Son sinónimos de
administrador: gobernador, rector, regente, gerente, director, ministro, intendente
gestor, apoderado, jefe, guía, dirigente, mayordomo, síndico, cuidador, tutor,
curador (Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel
Osorio Editorial Heliasta, S.R.L., Buenos Aires, 1981).
De allí que, administrar significa gobernar, regir, aplicar, cuidar, regentar, tutelar,
mandar, apoderar. En la práctica los significados que reconoce la Academia de la
Lengua se encuentran en el uso generalizado y cotidiano del lenguaje. Lo anterior
se prueba en el hecho de que cuando hablamos de la "administración" de una
entidad, cualquiera que sea, estamos refiriéndonos, en primera instancia, a su
gobierno o dirección, y al manejo de sus recursos.
Ahora bien, es un hecho que existe una gama muy amplia de jerarquías para
gobernar o dirigir las instituciones: presidentes, vicepresidentes, gobernadores,
regentes, ministros, directores, gerentes, jefes, supervisores, etc., donde cada
cargo específico tiene su propia connotación pero donde todos ellos administran,
es decir, gobiernan, aún cuando en general reportan a instancias superiores,
también son, de una u otra manera, subordinados. Pero el rasgo que les es común
es el mando, la autoridad; la diferencia expresa se fundamenta en la jerarquía y
facultades.
Todo lo anterior corrobora el concepto de administrador como dirigente en los
diversos niveles, incluyendo mandos medios y menores; así mismo confirma el
significado de la palabra administración como expresión de función directiva y
de gobierno.
Sucede que la dirección de una institución pública, ha de responsabilizarse de
actividades que son delicadas y de gran responsabilidad, por lo que, para el buen
desempeño de su trabajo requiere de un conocimiento muy claro de la visión y
necesidades de la Institución Pública; ya que la Administración Pública es
responsable de la economía nacional, de allí que la función de administrar en
cualquiera de sus niveles dentro de la actividad pública, el administrador
profesional debe desempeñarse como docente, investigador, asesor y en fin
formarse para administrar, para contribuir a la evolución de las organizaciones y
para que desarrollen el conocimiento administrativo. Sin embargo visto así,
limitadamente, hasta ahí llegan las necesidades de las instituciones públicas. Pero
cabe preguntarse entonces, si las personas que ejercen funciones de
administración dentro de los diferentes entes de la administración pública,
cualquiera que sea su nivel, administran para servirse a sí mismo, y la respuesta
es que definitivamente no, ya que, la sociedad necesita indispensablemente de
administradores preparados para no incurrir en faltas; estar muy conscientes de la
grave responsabilidad que les concierne, de las penas a que se exponen, pero
sobre todo, los administradores profesionales deben estar conscientes del ejemplo
que proyectan hacia sus colaboradores cercanos y remotos.
Por ello, para el profesional que eventualmente le pueda corresponder la función
de administrar recursos públicos, debe tener muy clara la responsabilidad en el
manejo de los fondos públicos, los cuales requieren ser manejados por
ciudadanos competentes, escrupulosos, con gran responsabilidad, ética,
compromiso social, e histórico. Además los administradores requieren ser
capaces de convocar al concurso consciente y democrático de los ciudadanos, ya
que, el manejo deshonesto, arbitrario, inepto, irresponsable y negligente de los
fondos públicos, el ocultamiento de la información, y la negación de la
participación ciudadana y de los trabajadores, se traduce en severos daños a la
colectividad y al patrimonio social.
Esta es una insoslayable responsabilidad de los administradores, de allí que su
formación requiere incluir el interés de la sociedad en su conjunto, para que
sirvan con un elevado sentido de lo ético, comprometidos con el desarrollo
humanístico, de esa forma se asegura la subordinación de la administración a las
normas jurídicas, se resguardan los derechos de los administrados y se cautela la
adecuada inversión de los dineros públicos. No hacerlo es contribuir inconsciente
e irresponsablemente al deterioro económico, político y social, de la Nación.
Este compromiso de los administradores, como gestores de la cosa pública, tiene
sus raíces históricas en la responsabilidad civil, que obliga a responder por la
integridad de los fondos públicos perjudicados por actuaciones poco diligentes de
los funcionarios encargados de su custodia, causado por quien tenga el deber de
su custodia y mediando dolo o culpa y con infracción de normas presupuestarias
o contables.
Existe la responsabilidad por todo perjuicio o daño causado a terceros por la
acción u omisión de un acto administrativo. En este sentido, podemos hacer
referencia a las Sentencias del Tribunal de Cuentas de España TCu 4/08, de 1 de
abril, 15/08, de 1 de diciembre y 18/08, de 3 de diciembre, en cuanto reconocen
la condición de gestores de fondos públicos a los miembros del Consejo de
Administración de una sociedad mercantil pública y analizan la responsabilidad
contable de éstos cuando tienen delegadas sus funciones en un Gerente,
señalando lo siguiente:
“(…) Si bien los administradores pueden delegar sus facultades salvo las que la
Ley considera indelegables, entre las que se encuentra la formulación de las
cuentas anuales—, dicha delegación no exime a los mismos de responsabilidad
por los actos u omisiones de quien ejercita las facultades delegadas, máxime
cuando delegaron, no algunas, sino todas las facultades que les eran propias y
cuya delegación no estaba prohibida por Ley. A ellos les corresponde la
responsabilidad última de la gestión social, sin que sirva como excusa, para
desentenderse de dicha responsabilidad, el hecho de que contrataran un Abogado,
un Economista y un Auditor para controlar la gestión del Gerente.” (Negrillas del
fallo y subrayado de esta Corte).

Ahora bien, la limitación de esta responsabilidad se establece en función de que

se trate de responsables directos o subsidiarios, para admitir sólo en este último
caso que “la cuantía de su responsabilidad se limitará a los perjuicios que sean
consecuencia de sus actos y podrá moderarse en forma prudencial y equitativa”
(Vid. Robert Cortell Giner. Aspectos críticos de la responsabilidad contable.
Revista de Auditoria Pública, Nº 43 al 66, 2007, [Revista en línea]. Consultado
en: http: www.auditoriapublica.com)
De los dos puntos anteriores se infiere, pues, que en vía jurisdiccional lo decisivo
es determinar si se trata de responsabilidad directa o subsidiaria, para saber si se
deben o no exigir todos los perjuicios causados y para aplicar o no el régimen de
solidaridad en el caso de que existan varios responsables.
Según estos principios, en determinados casos, unos y otros serán meros
responsables subsidiarios, situación ésta que no está prevista en la vía
administrativa, lo que nos hace inferir que tanto los interventores como los
ordenadores de pago (todas aquellas personas naturales o jurídicas, u órgano de
ejecución de presupuesto válidos a los efectos de los bancos o instituciones
financieras, que decretan el cumplimiento de obligaciones por su cuenta) están
sujetos a los principios generales de la responsabilidad administrativa.
De modo que en el punto referente a la responsabilidad respecto a la rendición de
cuentas y administración del presupuesto, se debe examinar a quienes recauden,
intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o
efectos públicos, en consecuencia los actos causantes de la responsabilidad
administrativa serán los actos realizados por los recaudadores, interventores,
administradores, depositarios, tesoreros, ordenadores de pago y, en general,
aquéllos que por razón de su cargo o función tengan la facultad de realizar actos
de custodia, manejo o utilización de los bienes, caudales o efectos públicos.
Dichos actos, cuando se produzcan en el ámbito de las administraciones públicas,
tendrán la naturaleza de actos administrativos generadores de responsabilidad.
(Vid. Robert Cortell Giner. Aspectos críticos de la responsabilidad contable.
Revista de Auditoria Pública, Nº 43 al 66, 2007, [Revista en línea].Consultado
en: http: www.auditoriapublica.com).
Así uno de los requisitos de la responsabilidad contable, por tanto, es que las
acciones u omisiones resulten contrarias a las leyes reguladoras del régimen
presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable al sector público o a los
perceptores de ayudas y subvenciones de dicho sector.
La responsabilidad podrá ser directa o subsidiaria siendo responsables directos
los que hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar o cooperado en la
comisión de los hechos o participado con posterioridad para ocultarlos o impedir
su persecución, y responsables subsidiarios aquellos que por negligencia o
demora en el cumplimiento de obligaciones atribuidas de modo expreso por las
Leyes o Reglamentos hayan dado ocasión directa o indirecta a que los caudales
públicos resulten menoscabados o a que no pueda conseguirse el resarcimiento
total o parcial del importe de las responsabilidades directas.
En la responsabilidad directa se comprenden todos los supuestos de autoría más
aquellos otros de participación dolosa, necesaria o no necesaria, en la ejecución
de la infracción contable (inducción, complicidad y encubrimiento). (Vid.
Álvarez García, S. y D. Cantero Prieto “Disciplina fiscal, transparencia y
visibilidad de las políticas de ingresos y gastos públicos”, Hacienda Pública
Española, citado por Robert Cortell Giner. Aspectos críticos de la
responsabilidad contable. Revista de Auditoria Pública, Nº 43 al 66, 2007,
[Revista en línea]. Consultado en: http: www.auditoriapublica.com)
La responsabilidad subsidiaria queda limitada a los casos de participación
necesaria no dolosa, es decir, a todos aquellos supuestos en los que –por culpa o
negligencia graves se favorece la ejecución de la acción u omisión constitutiva de
la infracción contable, de manera tal que si no se hubiera dado esa conducta la
infracción se habría evitado. (Vid. Robert Cortell Giner. Aspectos críticos de la
responsabilidad contable. Revista de Auditoria Pública, Nº 43 al 66, 2007,
[Revista en línea].Consultado en: http: www.auditoriapublica.com)
Es interesante la aportación doctrinal realizada por Martín López, que realiza las
siguientes distinciones en relación con las responsabilidades contables directa y
subsidiaria:
1. Incurrirán en responsabilidad contable directa los supuestos de autoría dolosa,
en las distintas modalidades de autoría directa individual o única inmediata,
autoría mediata y coautoría.
2. También podrán incurrir en responsabilidad contable directa los partícipes, que
también habrán de ser forzosamente dolosos.
3. Solamente las conductas de autor podrán causar una responsabilidad
subsidiaria, siempre que tales conductas sean imprudentes o negligentes, con
carácter grave.
Todo gestor de un patrimonio ajeno está obligado a rendir cuentas y es
responsable de la gestión. Quien maneja las cosas o el dinero de la comunidad,
también, con más rigor aún, pues no cabe exoneración de tal deber jurídico ni de
la responsabilidad inherente. (Vid. Robert Cortell Giner. Aspectos críticos de la
responsabilidad contable. Revista de Auditoria Pública, Nº 43 al 66, 2007,
[Revista en línea].Consultado en: http: www.auditoriapublica.com)
Por ello, el sector público comprende además, a los efectos de la fiscalización y
del enjuiciamiento, a los particulares que, excepcionalmente, recauden o
custodien fondos o valores públicos y a los perceptores de las subvenciones
corrientes, a todos los cuales se impone la rendición de cuentas. A efectos de
responsabilidad contable rige, pues, la norma que sujeta a este régimen de
responsabilidad a todas las personas que tengan a su cargo la realización de
gastos del sector público.
Dentro de las funciones y responsabilidades a las cuales está sometido un
administrador en el ámbito público, se encuentra el de ser ordenador de pagos,
entiendo estos, como aquellos funcionarios que mediante Ley se encuentren
habilitados para comprometer el presupuesto así como, los mismos que están
facultados para decretar la cancelación de obligaciones patrimoniales.
Ahora bien, en nuestro sistema de determinación de responsabilidades
administrativas, a los fines de imputar a un sujeto determinado la responsabilidad
administrativa, es necesario que exista una relación de causalidad entre el sujeto
y el acto generador de tal responsabilidad.
Es así como para determinar la responsabilidad administrativa de un funcionario
público se requiere una intervención con discernimiento y voluntad, elementos
que deben valorarse dentro del marco circunstancial y en concordancia con los
principios que reglan la materia.
Por otra parte, es importante señalar que a los fines de determinar el funcionario
responsable, debe ser tomado en cuenta el régimen de distribución de
competencias y atribuciones entre las distintas ramas del Poder Público.
De la misma manera, esta Corte considera necesario indicar que para que se
configure la responsabilidad administrativa, se requiere verificar el supuesto
generador de la responsabilidad, sin que para ello sea necesario entrar a valorar
las razones de hecho que pudieron influir en el funcionario al momento en que a
los ojos de la Administración, incurrió en una actitud antijurídica.
Vale la pena señalar como corolario de lo anterior que en los procedimientos de
determinación de responsabilidad administrativa, implica que nadie puede ser
responsable por un hecho cometido por otra persona, pero en sentido positivo,
implica en el ámbito sancionatorio que la persona autora sea la causante de la
conducta tipificada como infracción, o dicho en otros términos, que sólo puede
ser responsable de una acción u omisión calificada de ilícita, quien la comete.
El principio de imputabilidad implica que solamente puede ser sancionado aquel
que comete la infracción, siempre y cuando reúna la condición de imputable de
conformidad con la Ley, pudiendo ser exceptuado de la sanción, si resulta
inimputable. (Véase Peña Solis, José (2005). La Potestad Sancionatoria de la
Administración Pública Venezolana. Caracas: Colección de Estudios Jurídicos
N° 10. Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Pág, 172).
Realizado el análisis anterior esta Corte entra a dar análisis a la situación de
hecho concreta que conllevó a la Administración a sancionar
administrativamente a la ciudadana Alicia Margarita Delgado, por haber
ordenado pagos cuando cumplía funciones como Jefe de la Unidad de
Administración y Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas, por obras que no
fueron ejecutadas, así como por la omisión y negligencia en la preservación y
salvaguarda de los bienes del patrimonio del Instituto Pedagógico de Caracas,
causando perjuicio material a dicho patrimonio.
Ahora bien, de los antecedentes relacionados en el Capítulo III, los cuales
resumen las actuaciones ocurridas durante la ejecución de la Obra
“Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”, se
realizaron en el curso de la averiguación administrativa, tres informes técnicos,
en los cuales se basó la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador, para declarar la responsabilidad
administrativa de la recurrente e imponerle la multa correspondiente.
En fecha 9 de junio de 2000, se realizó inspección ocular en las instalaciones de
la obra del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas, por parte del
Ingeniero Rubén Ojeda, Jefe de la Sección de Planta Física del Instituto
Pedagógico de Caracas, en el cual se determinaron irregularidades en la
ejecución del proyecto.
En septiembre del año 2000, se realizó un segundo informe por parte de la
sociedad mercantil Proyectos y Construcciones Marbicar, donde se determinó
que la obra presentaba deficiencias desde el mismo momento en que se llevó a
cabo la licitación general, ya que la cantidad de obras estaban incompletas, de la
revisión realizada el proyecto fue catalogado como de remodelación, cuando en
realidad era una construcción nueva, no se establecieron precios referenciales, el
proyecto fue modificado desde el inicio de la construcción, no existe información
documentada de los parámetros que se utilizaron para la calificación de las
empresas participantes en la licitación general, sólo que le otorgó la buena pro a
la empresa que presentó el menor presupuesto; no se siguieron los debidos
controles de calidad, funcionalidad y costos; se otorgaron una serie de
extensiones al contrato original que elevó el monto ofertado en la licitación desde
ciento setenta y dos millones cuatrocientos setenta y cuatro mil seiscientos
cincuenta y nueve bolívares con sesenta céntimos (Bs. 172.474.659,60), a
setecientos sesenta y un millones novecientos treinta y un mil cincuenta y tres
bolívares con cuarenta y ocho céntimos (Bs. 761.931.053,48), todos por
intermedio de adjudicación directa y a la misma empresa por medio de cinco
extensiones del contrato original, y más de ocho (8) ordenes de servicios para la
cancelación de obras extras y aumentos de estas; una orden de servicio adicional
para desmontaje de equipos de aire acondicionado. En dicho informe se
determinó, que hasta ese momento la sociedad mercantil Proyectos y
Construcciones Espiova C.A., había cobrado un monto de seiscientos sesenta y
ocho millones quinientos treinta y nueve mil trescientos cuarenta y tres bolívares
con cuarenta y dos céntimos (Bs. 668.539.343,62), quedando pendiente por
cobrar la cantidad de cincuenta y tres millones cincuenta mil cuatrocientos
dieciséis bolívares con setenta céntimos (Bs. 53.050.416,70); Se cancelaron
partidas cuya especificación tanto en el proyecto como en la oferta es diferente a
la forma como se ejecutaron, como las correspondientes a las instalaciones
sanitarias y eléctricas, las de aguas negras, entre ellas las relativas a la orden de
servicio número 160; se cancelaron partidas que nunca se ejecutaron y ni siquiera
llegaron a iniciarse, como las ejecutadas con el sistema de detección y Protección
contra incendios. Todo lo anterior trajo como consecuencia el cobro de
cantidades superiores a las obras efectivamente ejecutadas.
En marzo de 2002, se presentó un tercer informe técnico por parte del Ingeniero
Otto Carvajal, experto Patólogo Estructural, designado tanto por la sociedad
mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., como por el Instituto
Pedagógico de Caracas, a los fines de que los resultados de esta peritación fueran
inapelables; en dicho informe se estableció el riesgo de la colapso de la
edificación, ya que la estructura no cumplía con ninguna de las normas
venezolanas además de un deterioro evidente de la estructura por el uso de
materiales no adecuados.
En efecto, esta Corte observa que riela a los folios 392 al 395 del expediente
administrativo, copia de la “ORDEN DE PAGO” número 117, de fecha 24 de
febrero de 2000, a favor de la sociedad mercantil “Proyectos y Construcciones
Espiova C.A.”, por un monto de seis millones setecientos catorce mil seiscientos
noventa y cinco bolívares con dieciocho céntimos (Bs. 6.714.695,18), para
cancelar factura número 2007, del 3 de febrero de 2000, correspondiente a la
orden de servicio 160 del 14 de diciembre de 1999, por reparación del auditorio
central.
Asimismo, observa esta Corte que la factura que soportaba el pago se refería a la
instalación de: “(…) Tubería de aguas negras de concreto, diámetro 10
centímetros; tuberías de aguas negras de HF de diámetro 2 pulgadas ambiente
exterior al recinto sanitario. Incluye conexiones; tubería de aguas blancas de
hierro galvanizado, (ASTM) diámetro 3 pulgadas 150-PSI. Ambiente exterior al
recinto sanitario, incluye conexiones; Impermeabilización loza horizontal con
manto de 3 mm, tipo manto Edil. Incluye premier y resanado de superficie (…)”,
dicha factura se encuentra firmada por el Ingeniero José García, Jefe de Planta
Física del Instituto Pedagógico de Caracas, para ese momento e inspector de la
Obra por el Instituto.
Igualmente, se observa que riela a los folios 396 al 398 del expediente
administrativo, copia de la “ORDEN DE PAGO” número 322, de fecha 2 de
marzo de 2000, a favor de la sociedad mercantil “Proyectos y Construcciones
Espiova C.A.”, por un monto de cinco millones cuatrocientos setenta y dos mil
setecientos cuarenta y siete bolívares con ochenta y dos céntimos (Bs.
5.472.747,82), para cancelar factura número 02040, del 24 de febrero de 2000,
correspondiente a la orden de servicio 160 del 14 de diciembre de 1999, por
reparación del auditorio central.
Asimismo, observa esta Corte que la factura que soportaba el pago se refería a la
instalación de: “(…) Suministro, Instalación de caja metálica de derivación tipo
PA 6” x 8” x 4”; Tubería de aguas negras de concreto, diámetro 10 centímetros;
tuberías de aguas negras de HF de diámetro 2 pulgadas ambiente exterior al
recinto sanitario. Incluye conexiones; tubería de aguas blancas de hierro
galvanizado, (ASTM) diámetro 3 pulgadas 150-PSI. Ambiente exterior al recinto
sanitario, incluye conexiones; Suministro, Transporte e Instalación de interruptor
combinable simple con tapa metálica, puente y tornillo 20 amperios, 120 vol.
PZA; Suministro, transporte e instalación de toma corriente con tapa metálica
puentes y tornillos doble.1 Fase Mas tierra 20Amp 120V; Cable de cobre
trenzado revestido, TW calibre 12 AWG (2.32 m.m); Cable de cobre trenzado
revestido, TW calibre 16 AWG; Suministro, Transporte e Instalación de cajetín
metálico incluida mangueras. Incluye conexiones; Impermeabilización loza
horizontal con manto de 3 mm, tipo manto Edil. Incluye premier y resanado de
superficie (…)”, dicha factura se encuentra firmada por el Ingeniero José García,
Jefe de Planta Física del Instituto Pedagógico de Caracas, para ese momento y
inspector de la Obra por el Instituto.
Ambas facturas, están referidas a la obra “Electricidad, Plomería e Incendio.
Instituto Pedagógico de Caracas”, las cuales fueron cobradas por la sociedad
mercantil “Proyectos y Construcciones Espiova C.A.”.
Por su parte, esta Corte observa que en fecha 14 de diciembre de 1999, el
Instituto Pedagógico de Caracas, emitió orden de servicio número 160, por la
obra “Suministro y Colocación de Sistema contra Incendio, Plomería y
Electricidad en el Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”, por un
monto de veintiún millones trescientos cincuenta y nueve mil quinientos setenta
y tres con treinta y cuatro céntimos (Bs. 21.359.573,34), a favor de la sociedad
mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A.
Determinado todo lo anterior, esta Corte observa que la representación legal de la
ciudadana Alicia Margarita Delgado, arguyó en su defensa que ella no poseía los
conocimientos técnicos ni las facultades legales para la inspección de obras
civiles, ya que, de acuerdo a la normativa de la materia ésta corresponde a un
profesional de la ingeniería o arquitectura, y en este caso las facturas que
soportaron las órdenes de pago venían avaladas por quien cumplía con esa
función, que era el ingeniero José García, en su condición de Jefe de la Sección
de Planta Física de la Unidad de Planificación y Desarrollo del Instituto
Pedagógico de Caracas, quien además era el ingeniero y Inspector de la Obra por
parte del Instituto.
Contrastado los argumentos con los que defiende su actuación la hoy recurrente,
junto con los informes técnicos antes citados, es claro para este Órgano
Jurisdiccional que las obras que fueron pagadas mediante las órdenes de pago
números 117, de fecha 24 de febrero de 2000, y 322 de fecha 2 de marzo de
2000, a favor de la sociedad mercantil “Proyectos y Construcciones Espiova
C.A.”, cuyos montos ascienden a la cantidad de doce millones ciento ochenta y
siete mil cuatrocientos cuarenta y tres bolívares (Bs. 12.187.443), no fueron
ejecutadas conforme a lo establecido en la orden de servicio número 160, de
fecha 14 de diciembre de 1999.
Ahora bien, a los fines de determinar la responsabilidad de la ciudadana Alicia
Margarita Delgado, en su condición para ese momento, de Jefe de la Unidad de
Administración y Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas, por haber
ordenado pagos de obras no ejecutadas, o ejecutadas parcialmente, se observa
que tal y como se mencionó anteriormente, la responsabilidad del administrador
de fondos públicos, deviene de la responsabilidad exigible en la administración
de dichos fondos, los cuales requieren ser administrados por ciudadanos
competentes, escrupulosos, con gran responsabilidad, ética, compromiso social, e
histórico, ya que quien maneja las cosas o el dinero de la comunidad, también,
debe hacerlo con más rigor aún de que si fuese para el mismo, pues no cabe
exoneración de tal deber jurídico ni de la responsabilidad inherente.
Por lo cual, se requiere de ciudadanos que sean verdaderos guardianes del
patrimonio público, revisando minuciosamente que cada erogación que se realiza
por contraprestación a un servicio, además de cumplir con las formalidades
legales para su procedencia, materialmente puedan comprobar la utilidad y
efectiva realización del servicio que soporta el gasto realizado, sin que por ello,
se pretenda entender que deben existir funcionarios que conozcan de todo, pero si
un funcionario que tenga la diligencia exigible y la buena fe, ya que, la
responsabilidad le será exigida al sujeto no por los conocimientos reales que
tenga, sino por los conocimientos exigibles a la diligencia debida, la cual puede
variar de acuerdo al entorno en que se desarrolla la persona.
En efecto, riela a los folios 909 al 916 del expediente administrativo, acta del
interrogatorio efectuada a la ciudadana Alicia Margarita Delgado, por parte de la
Unidad de Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental
Libertador, en el curso de la investigación por los hechos irregulares acaecidos en
la Obra “Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas”, en la cual se preguntó a la hoy recurrente si observando las fotografías
lo que apreciaba era una obra nueva o una remodelación, a lo cual respondió que
“(…) para [ella] es una remodelación, porque es [su] vivencia (…)”, indicando
que vio “(…) nacer una estructura que iba más allá del suelo (…) que según los
ingenieros esa estructura existente soportaría varios pisos (…) que diariamente
visitaban la obra” [Corchetes de esta Corte].
Por su parte, riela a los folios 860 al 872, del expediente administrativo, acta de
la declaración rendida por el ciudadano Manuel Bravo Abreu, en su condición de
Director del Instituto pedagógico de Caracas, para el momento en que ocurrieron
los hechos investigados, en la cual al ser inquirido sobre los controles que
mantenían al emitir las órdenes de pago indicó que “(…) Nosotros 2 o 3 veces
por semana visitábamos la obra, siempre estábamos sobre la obra (…) porque
debo repetir que todas las obras que llegaban a nuestras manos tenían un informe
técnico. Íbamos con la jefe de Unidad de Administración, con el ingeniero, y otro
profesor que quisiera acompañarnos (…)”.
De lo anterior, se desprende claramente que además de los controles meramente
formales, según lo afirmado por la propia recurrente, ésta verificaba
frecuentemente la obra. Ahora bien, las órdenes de pago a las que se refieren en
la presunta irregularidad se referían a la instalación de “(…) Tubería de aguas
negras de concreto, diámetro 10 centímetros; tuberías de aguas negras de HF de
diámetro 2 pulgadas ambiente exterior al recinto sanitario. Incluye conexiones;
tubería de aguas blancas de hierro galvanizado, (ASTM) diámetro 3 pulgadas
150-PSI. Ambiente exterior al recinto sanitario, incluye conexiones;
Impermeabilización loza horizontal con manto de 3 mm, tipo manto Edil. Incluye
premier y resanado de superficie (…)”, así como, a la instalación de “(…)
Suministro, Instalación de caja metálica de derivación tipo PA 6” x 8” x 4”;
Tubería de aguas negras de concreto, diámetro 10 centímetros; tuberías de aguas
negras de HF de diámetro 2 pulgadas ambiente exterior al recinto sanitario.
Incluye conexiones; tubería de aguas blancas de hierro galvanizado, (ASTM)
diámetro 3 pulgadas 150-PSI. Ambiente exterior al recinto sanitario, incluye
conexiones; Suministro, Transporte e Instalación de interruptor combinable
simple con tapa metálica, puente y tornillo 20 amperios, 120 vol. PZA;
Suministro, transporte e instalación de toma corriente con tapa metálica puentes y
tornillos doble.1 Fase Mas tierra 20Amp 120V; Cable de cobre trenzado
revestido, TW calibre 12 AWG (2.32 m.m); Cable de cobre trenzado revestido,
TW calibre 16 AWG; Suministro, Transporte e Instalación de cajetín metálico
incluida mangueras. Incluye conexiones; Impermeabilización loza horizontal con
manto de 3 mm, tipo manto Edil. Incluye premier y resanado de superficie (…)”.
De lo anterior, no entiende esta Corte como la hoy recurrente pudo haber
ordenado pagos por los conceptos arriba indicados, sin percatarse de que dichos
materiales no fueron instalados, arguyendo como defensa el hecho de que las
facturas venían firmadas por el experto en la materia, cuando resulta evidente,
que no se necesita ser un técnico para percatarse de que una obra que se
encontraba derribada- tal y como lo indican los informes para ese momento-
cerciorarse de si estaban instalados los cajetines, si las conexiones de las tuberías
de aguas negras y blancas existían, éstas son cosas para las cuales no se necesita
ser un experto en la materia, solo basta tener la diligencia necesaria y debida al
momento de inspeccionar, lo cual, tal y como ha sido admitido por la ciudadana
Alicia Margarita Delgado, se hacía diariamente.
No escapa al conocimiento de esta Corte, que al revisar las facturas ut supra
citadas, hay conceptos que se encuentran facturados dos veces como son
“Tubería de aguas negras de concreto, diámetro 10 centímetros; tuberías de aguas
negras de HF de diámetro 2 pulgadas ambiente exterior al recinto sanitario.
Incluye conexiones; tubería de aguas blancas de hierro galvanizado, (ASTM)
diámetro 3 pulgadas 150-PSI. Ambiente exterior al recinto sanitario, incluye
conexiones; Impermeabilización loza horizontal con manto de 3 mm, tipo manto
Edil. Incluye premier y resanado de superficie (…)”, todas con las mismas
referencias y especificaciones técnicas, lo cual al ser revisado por la entonces
Jefe de la Unidad de Administración y Finanzas del Instituto Pedagógico de
Caracas, debió producir por lo menos la duda razonable antes de conformar y
ordenar el pago.
Lo anterior, hace recaer en la hoy recurrente una responsabilidad administrativa
por los ilícitos administrativos que produjeron un evidente daño al patrimonio
público del Instituto Pedagógico de Caracas, puesto que resulta fácil y por demás
cómodo pretender excusarse de sus deberes de debida diligencia, alegando falta
de conocimientos técnicos en la materia cuando el hecho es que, en la misma
orden que presentaron para su aprobación, se desprendían inconsistencias como
las indicadas anteriormente. Establecer lo contrario, seria caer en el absurdo de
que sólo los expertos técnicos serían responsables administrativamente cuando
resulten hechos irregulares referidos a la parte técnica en la ejecución de una
obra.
Asimismo, de la revisión del acto administrativo sancionatorio, así como de la
revisión del expediente administrativo, se desprende para esta Corte con
meridiana claridad, que la investigación no sólo giró en torno a las órdenes de
pago ut supra mencionadas, sino que también, se le investigó por la omisión y
negligencia en todo el proceso de la obra “Remodelación del Auditorio Central
del Instituto Pedagógico de Caracas”, cuando se realizaron seis extensiones al
contrato original, todos adjudicados a la sociedad mercantil “Proyectos y
Construcciones Espiova C.A.”, así como, seis órdenes de servicio de obras
extras, para una remodelación, cuando en la investigación se determinó
claramente que se trataba de una obra nueva, violentado así el correspondiente
proceso licitatorio, todo lo cual se evidencia al comparar que la licitación general
se previó el valor total de la obra de ciento setenta y dos millones cuatrocientos
setenta y cuatro mil seiscientos cincuenta y nueve bolívares con sesenta céntimos
(Bs. 172.474.659,60), a setecientos sesenta y un millones novecientos treinta y un
mil cincuenta y tres bolívares con cuarenta y ocho céntimos (Bs.
761.931.053,48), determinándose que hasta ese momento la sociedad mercantil
Proyectos y Construcciones Espiova C.A., había cobrado un monto de seiscientos
sesenta y ocho millones quinientos treinta y nueve mil trescientos cuarenta y tres
bolívares con cuarenta y dos céntimos (Bs. 668.539.343,62), quedando pendiente
por cobrar la cantidad de cincuenta y tres millones cincuenta mil cuatrocientos
dieciséis bolívares con setenta céntimos (Bs. 53.050.416,70).
Así, a juicio de esta Corte resulta necesario transcribir lo consagrado en los
artículos 1, 2 ordinal 4°, 75 ordinal 1° y 79 del Decreto con Rango y Fuerza de
Ley de Reforma de la Ley de Licitaciones (publicada en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela N° 5.386 Extraordinario de fecha 11 de octubre de
1999), aplicable ratione temporis, los cuales establecen lo siguiente:
“Artículo 1: Esta Ley tiene por objeto regular los procedimientos de selección de
contratistas, por parte de los sujetos a que se refiere el artículo 2°, para la
ejecución de obras, la adquisición de bienes muebles y la prestación de servicios
distintos a los profesionales y laborales”.

“Artículo 2°: Están sujetos a esta Ley los procedimientos de selección del
contratista que lleven a cabo los siguientes entes:
(…)
4° Las Universidades Nacionales…”.
“Artículo 75: Podrá procederse por licitación selectiva, licitación general o
licitación anunciada internacionalmente:
1° En el caso de adquisición de bienes o contratación de servicios, si el contrato a
ser otorgado es por un precio estimado desde mil unidades tributarias (1.000
U.T.) y hasta diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.);…”.

“Artículo79: Se podrá proceder por adjudicación directa, independientemente del

monto de la contratación, siempre y cuando la máxima autoridad del órgano o
ente contratante, mediante acto motivado, justifique adecuadamente su
procedencia, en los siguientes supuestos:
1° Si se trata de suministros requeridos para el debido desarrollo de un
determinado proceso productivo y del retardo por la apertura de un
procedimiento licitatorio pudiera resultar gravemente afectada la continuidad del
mismo.
2° Si se trata de la adquisición de obras artísticas o científicas.
3° Si, según la información suministrada por el Registro Nacional de
Contratistas, los bienes o servicios a contratar los produce, vende o presta un solo
fabricante o proveedor o cuando las condiciones técnicas de determinado bien,
servicio u obra excluyen toda posibilidad de competencia;
4° En caso de contratos que tengan por objeto la fabricación de equipos, la
adquisición de bienes o la contratación de servicios, en los que no fuere posible
aplicar los procedimientos licitatorios, dadas las modalidades bajo las cuales los
fabricantes y proveedores convienen en producir o suministrar esos bienes
equipos o servicios;
5° En caso de calamidades que afecten a la colectividad o de emergencia
comprobada dentro del respectivo organismo o ente; o,
6° Si se trata de obras o bienes regulados por contratos resueltos o rescindidos y
del retardo por la apertura de un nuevo procedimiento licitatorio pudieren resultar
perjuicios para el ente contratante”.

Asimismo los artículos 94 y 95 del Decreto N° 1.906 del 17 de octubre de 1991,

contentivo de la Reforma Parcial del Reglamento de la Ley de Licitaciones
(publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 34.830 del 30
de octubre de 1991), aplicable en razón del tiempo, establecen:
“Artículo 94 Salvo lo dispuesto en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 92 de este
Reglamento, la máxima autoridad administrativa del órgano o ente contratante
mediante acto interno dejará constancia de las razones que justifiquen la
adjudicación directa.
Artículo 95 Copia del acto interno se remitirá a la dependencia o gerencia
encargada de la contratación, a fin de que proceda a los trámites de elaboración y
firma del mismo”.

De las precitadas normas se desprende que en los casos en que un órgano del
Poder Público, entre ellos las Universidades Nacionales, requieran la adquisición
de bienes muebles o la contratación de servicios, cuyos precios oscilen entre mil
a diez mil unidades tributarias (1.000 a 10.000 U.T.), les corresponderá realizar
el procedimiento de licitación general, selectiva o internacional; sin embargo, por
vía excepcional e independientemente del monto de la contratación, el Legislador
prevé la posibilidad de acudir a la adjudicación directa cuando la máxima
autoridad del órgano o ente contratante justifique en un “acto motivado” la
procedencia de algunos de los supuestos contemplados en los seis (6) ordinales
del artículo 79 eiusdem para que opere ese tipo de adquisición, caso en el cual
deberá remitirse además dicho acto a la gerencia o dependencia encargada de la
contratación.
En el caso de autos, esta Corte ha podido constatar al revisar los informes
técnicos y el expediente administrativo, que mediante resolución número 99-07-
04, sin fecha, la Dirección del Instituto Pedagógico de Caracas, resolvió otorgar
mediante adjudicación directa a la sociedad mercantil Proyectos y
Construcciones Espiova C.A., la ejecución de la obra “Culminación del
Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”, por un monto de
doscientos treinta y nueve millones novecientos noventa y cinco mil seiscientos
cincuenta y siete mil con treinta y ocho céntimos (Bs. 239.995.657,38), según
orden de servicio número 107, de fecha 16 de julio de 1999, considerando que la
apertura de un nuevo proceso licitatorio generaría un retardo en la continuación y
conclusión de la obra, así como gastos y costos operativos para el Instituto, y en
fecha 15 de julio de 1999, se suscribió un nuevo contrato con la sociedad
mercantil Proyectos y Construcciones Espiova C.A., para la ejecución de la obra
“Continuación de Obras de Remodelación y Reparación del Auditorio Central del
Instituto Pedagógico de Caracas” por un monto de de doscientos treinta y nueve
millones novecientos noventa y cinco mil seiscientos cincuenta y siete mil con
treinta y ocho céntimos (Bs. 239.995.657,38).
Este fue el único acto motivado que se encuentra en el expediente, ya que todas
las demás obras fueron adjudicadas sin ningún tipo de proceso licitatorio o
adjudicación directa donde mediara un acto motivado, motivo por el cual, mal
podía la ciudadana Alicia Margarita Delgado, Jefe de la Unidad de
Administración y Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas, para ese
momento, convalidar esa irregularidad, ordenado pagos los cuales evidentemente
no tenían el debido soporte legal (los cuales debía conocer plenamente por el
cargo que ejercía), incumpliendo de esta forma con la responsabilidad que le
impone el ser garante del correcto manejo de los dineros públicos. Así se declara.
Por las motivaciones anteriormente expuestas, esta Corte no encuentra violación
por parte de la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador, al principio de culpabilidad al momento de declarar la
responsabilidad administrativa de la ciudadana Alicia Margarita Delgado. Así se
declara.

4.- De los presuntos Vicios de Inmotivación y Falso Supuesto.

En este punto, la representación legal de la recurrente indicó que “(…) tal es la
determinación de la imputación formulada, que la administración afirma con
sustento en la facturas que identifica, la inejecución de las obras a las que las
mismas se contraen, sería interesante saber, a que obras aluden, si son todas o
partes de las que allí se identifica; de manera pues, que tal aserto, comporta la
determinación cierta de las obras no ejecutadas, a los fines de conocer el daño,
que a juicio de la Oficina de Auditoría Interna, comportarían la aplicación de la
sanción, de manera de emitir juicio sobre los mismos e incluso, conocer los
términos en que sería formulado el reparo, en el supuesto negado que fuera
procedente; por tanto, tal vicio de inmotivación, se traduce en una nueva
infracción al derecho a la defensa, que trata el ordinal primero del artículo 49 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)” (Subrayado de
esta Corte).
Alegó que “(…) cuando la profesora ALICIA CASTILLO DELGADO, egresa
del Instituto Pedagógico de Caracas, la edificación estaba en construcción, de
manera, que cómo es posible que la misma se deteriore mientras se realizaban
labores precisamente en procura de su remodelación; aparece razonable, que a
propósito de su separación del cargo, y la paralización de las obras por
instrucciones de la nueva dirección del Instituto en procura de iniciar una
persecución en contra de la directiva saliente, se abandonó el cuidado de la
estructura y ésta se deterioró” (Mayúsculas del original).
Que “(…) en modo alguno, son imputables a la profesora ALICIA
MARGARITA DELGADO, las infracciones, además de no estar acreditadas en
los autos, tales infracciones, y por ende, al tratarse de un vicio en la causa del
acto administrativo, viciado por falso supuesto de hecho, debe disponerse la
nulidad del acto accionado en nulidad, toda vez, que éste adolecería de uno de
sus elementos esenciales (…)” (Mayúsculas del original).
Que “(…) la providencia es de tal contradicción, que sanciona por ‘La omisión,
retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda del
patrimonio público, que haya causado perjuicio material a dicho patrimonio’,
luego, la ausencia de preservación, detectada en el informe al que remite, que
niega la Administración sea responsabilidad de ALICIA MARGARITA
DELGADO, imputación que supone la responsabilidad por el deterioro del
auditorio, ahora resulta, que no es la imputación, sino ‘…los hechos relacionados
con la presunta remodelación’, que puede ser cualquier cosa”.
Alegó que “Como podría [esa] representación, alegar un falso supuesto de hecho
o de derecho, como vicios en la causa del acto administrativo, cuando el mismo
carece de la debida motivación, al no resolver las denuncias formuladas; por
ende, tal proceder, entraría en la contradicción con el ordinal primero del artículo
49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por ende,
absolutamente nulo, por aplicación del artículo 25 eiusdem y el ordinal primero
(sic) del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
Por su parte, la representación del Ministerio Público alegó que de la lectura del
recurso se desprende claramente que la recurrente denuncia simultáneamente los
vicios de falta de motivación del acto y falso supuesto, y en este punto razonó
que se hace necesario “(…) reiterar el criterio que al respecto ha sostenido el
Tribunal Supremo de Justicia, en cual establece que al invocar conjuntamente la
ausencia de motivación y el error en la apreciación de los hechos o en la
aplicación de los fundamentos de derecho –vicio en la causa- es contradictorio,
pues ambos se enervan entre sí, ya que cuando se aducen razones para destruir la
apreciación de la Administración dentro del procedimiento formativo del acto, es
porque se conocen los motivos del mismo, de manera que resulta incompatible
que, por un lado, se exprese que se desconocen los fundamentos del acto y por
otro, se califique de errada tal fundamentación; de allí que la denuncia simultánea
de los vicios de inmotivación y falso supuesto, ha venido siendo desestimada por
los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (…)”.
Con relación a la denuncia del falso supuesto, la representación fiscal estimó, que
el elemento de la causa o motivo del acto administrativo, está conformado por las
razones de hecho y de derecho que causan la actuación de la Administración, esto
es, las razones que justifiquen la actuación del órgano administrativo y que al
mismo tiempo sirven de fundamento tanto desde el punto de vista fáctico como
jurídico, garantizando la legalidad del acto. En este punto, enumeró diversos
criterios jurisprudenciales que desarrollan el contenido de lo que es el falso
supuesto.
Que lo anterior es de vital importancia, ya que la causa del acto administrativo
permite a los órganos administrativos controlar la legalidad de las
manifestaciones formales de las unidades que la conforman a nivel operativo, en
relación directa a las circunstancias de hecho sobre las cuales pretenden legitimar
su actuación.
Que “(…) la importancia que se atribuye a la causa como elemento de validez de
los actos administrativos, en virtud del cual se garantiza, la adecuada subsunción
de los supuestos fácticos, en las consecuencias jurídicas; ya que todo vicio en la
causa del acto o en las condiciones de hecho o de derecho en el cual se ha
originado influye en la voluntad del órgano del cual emana el mismo, y por tanto
constituye un exceso de poder por parte del órgano emisor del acto, por lo cual,
los hechos contenidos en la norma expresa deben ser apreciados por la
Administración a fin de concretar el acto administrativo, lo que quiere decir que
el presupuesto de hecho de la norma debe ser acorde con los hechos acaecidos en
la realidad”.
De lo anterior, se deprende para la representación fiscal que “(…) los vicios que
afectan la causa de los actos administrativos pueden comprender en definitiva,
los supuestos siguientes: a) el falso supuesto, que se configura cuando los hechos
en que se fundamenta la Administración para dictar un acto son inexistentes o
cuando los mismos no han sido debidamente comprobados en el expediente
administrativo. b) La errónea apreciación de los hechos, que se produce cuando
la Administración subsume en una norma jurídica, hechos distintos a los
previstos en el supuesto de hecho de la norma aplicada. c) La errónea
interpretación de la base legal, en la cual la Administración interpreta
erróneamente normas jurídicas que le sirven de base para su actuación”
(Destacado del original).
Que en el caso de autos “(…) afirma la apoderada legal de la recurrente que no
son imputables a su representada las infracciones que le fueron atribuidas por la
Contraloría Interna del Instituto Universitario Experimental Libertador, aunado a
que las mismas no se encontraban acreditadas en los autos, lo cual patentiza un
vicio en la causa del acto administrativo, específicamente el falso supuesto de
hecho, observándose que la recurrente ejercía un cargo de responsabilidad lo cual
le permitió avalar el pago de obras sin ejecutar, no quedando en discusión para
[esa] Representante del Ministerio Público que la misma tenía una amplia
responsabilidad en ello, lo cual quedó demostrado con las declaraciones hechas
por la recurrente que constan en autos y en las cuales indistintamente que no haya
estado en supuesto pleno conocimiento de los hechos que le fueron imputados, si
se puede desprender de ellas que la misma supuestamente visitaba casi a diario la
obra y que estaba en pleno conocimiento de cómo se iba desarrollando la misma,
debiendo en consecuencia tener un mínimo de conocimiento respecto a lo que se
estaba construyendo; ello en virtud al alto caro (sic) y responsabilidad que había
asumido. En consecuencia de los hechos que le fueron imputados y de la sanción
impuesta no se desprende de acuerdo al contenido del acto administrativo la
existencia del vicio del falso supuesto de hecho” [Corchetes de esta Corte].
Observa esta Corte que la recurrente le imputó al acto administrativo
sancionatorio impugnado tanto el vicio de inmotivación como el de falso
supuesto, para cuya situación este Órgano Jurisdiccional se ha pronunciado en
numerosas decisiones, refiriéndose a la contradicción que supone la denuncia
simultánea de ambos vicios, por ser generalmente, conceptos excluyentes entre
sí, por cuanto la inmotivación implica la omisión de los fundamentos de hecho y
de derecho que dieron lugar al acto, y el falso supuesto alude a la inexistencia de
los motivos, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a la
fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto; no
pudiendo afirmarse en consecuencia que un mismo acto, por una parte, carezca
de motivación, y por otra, tenga una motivación errada en cuanto a los hechos o
el derecho.
De igual manera la Sala Político Administrativa, en sentencia número 1930 del
27 de julio de 2006 (Caso: Asociación de Profesores de la Universidad Simón
Bolívar contra la Universidad Simón Bolívar), precisó lo siguiente: “(…) la
circunstancia de alegar paralelamente los vicios de inmotivación y falso supuesto
se traduce en una contradicción o incompatibilidad cuando lo argüido respecto a
la motivación del acto es la omisión de las razones que lo fundamentan, pero no
en aquellos supuestos en los que lo denunciado es una motivación contradictoria
o ininteligible, pues en estos casos sí se indican los motivos de la decisión
(aunque con los anotados rasgos), resultando posible entonces que a la vez se
incurra en un error en la valoración de los hechos o el derecho expresados en
ella”. (Subrayado del original).
En el presente caso, la recurrente argumentó que el acto recurrido carecía de
absoluta motivación, configurándose por tanto, la contradicción o
incompatibilidad con el vicio de falso supuesto, lo que hace improcedente la
inmotivación alegada. Así se decide.
En cuanto al vicio de falso supuesto, la recurrente alegó que “(…) en modo
alguno, son imputables (…) las infracciones, además de no estar acreditadas en
los autos, tales infracciones, y por ende, al tratarse de un vicio en la causa del
acto administrativo, viciado por falso supuesto de hecho, debe disponerse la
nulidad del acto accionado en nulidad, toda vez, que éste adolecería de uno de
sus elementos esenciales (…)”, ya que “(…) la providencia es de tal
contradicción, que sanciona por ‘La omisión, retardo, negligencia o imprudencia
en la preservación y salvaguarda del patrimonio público, que haya causado
perjuicio material a dicho patrimonio’, luego, la ausencia de preservación,
detectada en el informe al que remite, que niega la Administración sea
responsabilidad de ALICIA MARGARITA DELGADO, imputación que supone
la responsabilidad por el deterioro del auditorio, ahora resulta, que no es la
imputación, sino ‘…los hechos relacionados con la presunta remodelación’, que
puede ser cualquier cosa” (Mayúsculas del original).
Respecto al vicio de falso supuesto alegado, se indica que la jurisprudencia de la
Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha señalado en
reiteradas oportunidades que tal vicio puede verificarse de dos maneras, a saber:
cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su
decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de
decisión, en cuyo caso se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho; por otra
parte, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se
corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al
dictar el acto los subsume erróneamente en una norma inaplicable al caso o en
una inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión (lo cual
incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos de los
administrados), se está en presencia de un falso supuesto de derecho que
acarrearía la anulabilidad del acto (Vid. sentencias de esa Sala Nº 330 del 26 de
febrero de 2002, Nº 1949 del 11 de diciembre de 2003, Nº 423 del 11 de mayo de
2004 y Nº 6507 del 13 de diciembre de 2005).
En este mismo orden de ideas, esta Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, a través de la sentencia Nº 2007-293, de fecha 7 de marzo de
2007, caso: YUSRA ABDUL HADI DE VILLEGAS, Vs. INSTITUTO
VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS), puntualizó con
relación al vicio de falso supuesto, lo siguiente:
“A manera ilustrativa, es oportuno destacar que la Administración debe
comportar actuaciones que correspondan y se encuentren ajustadas a las
disposiciones legales que la regulan, pues de lo contrario, los actos dictados por
ella estarán irremediablemente viciados de nulidad.
Concordantemente con lo anterior, las verificaciones realizadas por la
Administración sobre cualquier situación fáctica con miras a calificarla
jurídicamente para emitir correctamente un acto administrativo, deben estar
sometidas a varias reglas, a saber: a) La Administración debe verificar los hechos
realmente ocurridos, sin omitir ninguno, ni distorsionar su alcance y
significación, b) La Administración debe encuadrar tales hechos en los
presupuestos de la norma adecuada al caso concreto, aplicando la consecuencia
jurídica correspondiente.
Así, cuando el ente u órgano actúa bajo esos parámetros, existirá entonces una
perfecta correspondencia entre los hechos acaecidos en la realidad y la
consecuencia que, genéricamente, ha sido prevista por el ordenamiento jurídico
con respecto a los mismos. Por tanto, la causa, o los motivos que originan la
manifestación de voluntad del órgano se habrán conformado sin vicio alguno que
desvíe la actuación administrativa de los cauces fijados por el legislador.
Sucede, sin embargo, que en ocasiones la Administración dice haber constatado
unos hechos que en verdad no ocurrieron, o habiéndose verificado éstos yerra en
su calificación, o habiéndose constatado los hechos realmente ocurridos y
calificándolos correctamente, se equivoca en la aplicación de la norma jurídica.
Cuando el ente u órgano administrativo incurre en alguna de estas situaciones, su
manifestación de voluntad no se ha configurado adecuadamente porque, según el
caso, habrá partido de un falso supuesto de hecho, de un falso supuesto de
derecho o de ambos”.

De tal manera, y en interpretación de los fallos parcialmente transcrito, infiere

este Órgano Jurisdiccional, que la Administración, a fin de que sus actos no sean
susceptibles de nulidad alguna, deberá constatar y/o verificar el acaecimiento de
una situación fáctica, en caso contrario, el acto administrativo dictado, pudiera
ser declarado nulo por incurrir en el vicio de falso supuesto de hecho, pues el
mismo, estuvo fundamentados en hechos falsos o inexistentes.
En el respectivo procedimiento administrativo quedó demostrado tal y como ha
verificado esta Corte, al estudiar y pronunciarse sobre supuesta violación del
principio de culpabilidad, lo cual fue desestimado, que la recurrente incurrió en
responsabilidad administrativa al emitir órdenes de pago “(…) de obras
relacionadas y no ejecutadas, según se desprende de las órdenes de pago números
117 y 322, de fechas 24 febrero y 3 de marzo del año 2000, por un monto total de
doce millones ciento ochenta y siete mil cuatrocientos cuarenta y tres bolívares”.
Igualmente, se demostró su responsabilidad administrativa por la “(…) omisión y
negligencia en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio del
Instituto Pedagógico de Caracas, causando perjuicio material al patrimonio del
mismo (…)”.
Por ello, fue sancionada de acuerdo a lo previsto en el artículo 113, numerales 3
y 10, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en
la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.017 Extraordinario del trece
(13) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), aplicable ratione
temporis, por mandato del artículo 117 de la Ley Orgánica del Contraloría
General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, y el cual mantiene
su vigencia en el artículo 91, numerales 2 y 7 de la precitada Ley, la cual
establecía:
“Artículo 113. Son hechos generadores de responsabilidad administrativa,
independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además
de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del
Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación.

(…omissis…)

3. La omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y

salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público, que haya causado
perjuicio material a dicho patrimonio.
(…omissis…)

10. La ordenación de pagos por obras o servicios no realizados o no contratados

(…)”.
Los hechos con base en los cuales fue dictado el acto impugnado en el presente
caso, son los relativos a la investigación que se practicó a la hoy recurrente, con
motivo de los hechos irregulares ocurridos en la obra “Remodelación del
Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”, lo cual ha quedado
demostrado en autos, puesto que su actuación omisiva y negligente, como Jefe de
Administración y Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas, provoco daños al
patrimonio del Instituto Pedagógico de Caracas, entre ellas al emitir órdenes de
pago, por obras no ejecutadas, por lo que dicho acto no distorsionó “(…) la real
ocurrencia de los hechos y el alcance de las previsiones legales (…)”, como alegó
la recurrente.
De esta manera, constata esta Corte que el acto recurrido está fundamentado en
hechos existentes, de acuerdo a las declaraciones y demás probanzas cursantes en
el expediente administrativo, observándose que la accionante tuvo más de una
oportunidad para controvertir las acusaciones en su contra, y dada la expresión en
el acto impugnado de los razonamientos acogidos por la Administración y el
fundamento de hecho en que se basó la declaratoria de responsabilidad
administrativa, considera esta Instancia Jurisdiccional que no se ha incurrido en
el vicio de falso supuesto. Así se decide.

5.- De la Presunta Violación al Principio de Libertad Probatoria.

En efecto, la representación legal de la ciudadana Alicia Margarita Delgado,
arguyó que en su escrito de contestación de cargos, en el procedimiento
administrativo seguido en su contra, solicitó la evacuación de ciertas pruebas, sin
embargo, “(…) en fecha 10 de mayo de 2004, la Oficina de Auditoría Interna de
la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, [dictó] sendos autos, donde
con idéntica motivación, [declaró], dentro de las anteriores probanzas”, que
desechaba esas pruebas por impertinentes ya que “no tienden directamente a
calificar la acción del demandante o la excepción del demandado” [Corchetes de
esta Corte].
Que con respecto a lo anterior “La primera interrogante surge, respecto de la
pertinencia de la prueba, en el sentido, que conforme a la argumentación
sustentada en el propio acto de ofrecimiento, las mismas guardan estrecha
relación con los hechos objeto de procedimiento administrativo, en la medida que
procuraban establecer el deterioro de las estructuras, si lo [hubo], las causas del
deterioro y la data de éste, situación no acreditada por la Oficina de Auditoría
Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, por lo que las
mismas, no sólo resultaban pertinentes, sino además, útiles y necesarias para
sustentar cualquier imputación” [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) tal proceder, entraría en contradicción con el ordinal primero del
artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y por
ende, absolutamente nulo, por aplicación del artículo 25 eiusdem y el ordinal
primero del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
(…)”.
En este aspecto, la representación del Ministerio Público alegó que el derecho a
probar “(…) consiste que deben tener las partes para concurrir a los actos de
evacuación de los medios, a fin de realizar las actividades asignadas a ellas por la
Ley según su posición procesal, e igualmente para hacer las observaciones y
reclamos que consideren necesarios”.
Que “(…) para permitir el control de la prueba es necesario que se cumplan dos
extremos: a) La publicidad del acto, b) Abrir la posibilidad real de que las partes
puedan concurrir y actuar en él en defensa de sus posiciones procesales. Si estos
dos extremos no se cumplen, el control o fiscalización se hace inexistente y se
cercena a las partes su derecho a la defensa” (Destacado del original).
Que en el caso de autos “(…) la Contraloría Interna del Instituto Universitario
Experimental Libertador, visto el escrito mediante el cual la hoy recurrente
promovió para ser incorporado al proceso, los dictámenes de las correspondientes
oficinas técnicas, entre ellas las de la propia Contraloría Interna; que se diera
cuenta del estado en que se encontraba la ejecución de la obra, a la fecha de su
egreso, así como a la del ciudadano MANUEL BRAVO ABREU, del Instituto
Universitario Experimental Libertador, se recabara de la sociedad mercantil
Construcciones ESPIOVA CA, la nomina del personal técnico y obrero destinado
a la ejecución de los trabajos de remodelación del auditorio del Instituto
Pedagógico de Caracas, a los fines de que se recibiera declaración sobre los
particulares a los que se contrae la presente investigación y particularmente,
sobre la data de suspensión de los trabajos y estado de la obra a tal fecha; se
recabe copia certificada del acta constitutiva y estatutos de la aludida empresa, y
los instrumentos que dan cuenta de su capacidad económica y técnica; y que se
elaboraran los correspondientes estudios técnicos a los fines que se determinara
que estructuras fueron deterioradas, las causas del deterioro y la fecha de su
acaecimiento” (Mayúsculas del original).
Sobre esta solicitud, la representación fiscal observó que la Contraloría manifestó
que “(…) de acuerdo con el artículo 398 del Código de Procedimiento Civil,
[desechó] las pruebas antes descritas por considerarlas impertinentes, ya que los
hechos que se tratan de probar con las mismas no tienden directamente a calificar
la acción del demandante o la excepción de demandado, en este sentido los
cargos que le hieren (sic) formulados a la ciudadana ALICIA DELGADO Y
MANUEL BRAVO, no son desvirtuados por los elementos solicitados en el
escrito de descargos” (Destacado y mayúsculas del original) [Corchetes de esta
Corte].
Indicó la representación fiscal al citar lo decido por la unidad de auditoría
interna, que “(…) lo que se planteó desde el inicio de la investigación, fue
esclarecer los hechos relacionados con la presunta remodelación y no con su
deterioro, razón por la cual todas y cada una de las probanzas por [ella] solicitada
en su escrito de contestación de cargos, no tenían cabida ni las [consideraron]
procedentes para resolver el fondo de la controversia que como [ella] misma
señaló, lo que se pretendía con estas era determinar responsabilidades por
permitir el deterioro de la estructura construida, situación esta que no es
imputable a sus representados tal y como se desprende de las actas del
procedimiento” (Destacado del original) [Corchetes de esta Corte].
Que del acta de formulación de cargos de fecha 9 de marzo de 2004, se
desprende que a la hoy recurrente se le investigó por hechos irregulares ocurridos
durante la obra remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de
Caracas, evidenciado el Ministerio Público que “(…) la referida investigación
tenía por objeto primordial determinar porque se había presupuestado una
supuesta remodelación cuando al contrario se elaboró una obra nueva; en un
proceso de construcción de auditorio caracterizado por el otorgamiento de una
serie de extensiones al contrato original que hizo que el monto de la obra
aumentara en un cuatrocientos cuarenta y un con setenta y seis por cuanto (sic)
(441,76%), sin haberse culminado la misma; porque se ejecutaron partidas con
materiales de inferior calidad a los presupuestados y pagados; y porque se
pagaron partidas que no se ejecutaron ni se llegaron ni siquiera a iniciar”.
Por ello “(…) se desprende que, en efecto el objeto de la investigación es
totalmente distinto a lo que pretendió probar la representación legal de la
recurrente con la promoción de pruebas a las que antes hicimos referencia; por lo
que en conclusión, consideramos que en efecto era potestad del órgano
investigador desechar las mismas si así lo consideró pertinente; encontrándose
ello ajustado a derecho a tenor de lo establecido en el citado artículo 398 del
Código de Procedimiento Civil; y en consecuencia no estamos ante la infracción
constitucional relativa al derecho a la defensa por no haberse evacuado las
pruebas antes citadas”.
Ahora bien, en primer lugar, debe esta Corte señalar que dentro del
procedimiento administrativo las partes cuentan con un derecho a probar sus
respectivos alegatos, el cual se encuentra comprendido en el derecho a la defensa
y, a su vez, en el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. De esta forma, el
derecho a la defensa, se concreta para el inculpado en la oportunidad de alegar lo
que a su derecho convenga, así como de aportar y proponer las pruebas que
estime pertinentes.
En este sentido, debe tenerse en consideración que el derecho a probar “consiste
en que las pruebas pertinentes sean admitidas y practicadas” (Joan Picó i Junoy.
“Las Garantías Constitucionales del Proceso”. Barcelona: J.M. Bosch Editor, p.
143). Ello así, debe observarse igualmente que dicho derecho, “(…) no tiene por
objeto convencer al juez [o autoridad administrativa] sobre la verdad del hecho
afirmado, es decir, no es un derecho a que el juez se dé por convencido en
presencia de ciertos medios de prueba, sino a que acepte y practique las pedidas y
presentadas por las partes y las tenga en cuenta en la sentencia o decisión (con
prescindencia del resultado de su apreciación)”. (Vid. DEVIS ECHANDÍA,
Hernando. “Teoría General de la Prueba Judicial”. Medellín: Editorial Jurídica
Diké, Tomo I, p. 37) (Negrillas de esta Corte).
En atención a lo anterior, partiendo de la premisa de que el derecho a probar
constituye una manifestación del derecho a la defensa, incorporado en el numeral
1 del artículo 49 del Texto Constitucional y aplicable a los procedimientos
administrativos, ello impone una nueva perspectiva y una sensibilidad mayor en
relación con las normas procesales que regulan la materia probatoria; sobre todo
las normas relativas a la admisibilidad de los medios de pruebas promovidos por
las partes, de suerte que los órganos sustanciadores de los procedimientos
administrativos deben facilitar la satisfacción de tal derecho, sin que les sea
legítimo desconocerlo u obstaculizarlo, siendo preferible en tal materia incurrir
en un posible exceso en la admisión de pruebas que en su denegación.
De esta forma, el derecho de las partes a probar sus respectivos alegatos dentro
del procedimiento administrativo impone como obligación del órgano
sustanciador, el admitir las pruebas promovidas y que, además, las mismas se
practiquen, sólo siendo imposible proceder de esta manera en los casos en que los
medios de prueba promovidos, de manera excepcional, se presenten como
ilegales o impertinentes, lo cual impone una actitud que facilite o favorezca la
admisión de las pruebas promovidas.
Al respecto, resulta necesario hacer referencia a la flexibilidad probatoria que
rige en el procedimiento administrativo, pues en este procedimiento no opera la
preclusividad de los lapsos procesales con la rigurosidad del proceso judicial. En
efecto, en el transcurso del procedimiento administrativo las partes pueden
presentar las pruebas y los alegatos que considere siempre y cuando sean legales
y pertinentes, y además de ello no se haya producido la decisión definitiva. Dicho
principio de flexibilidad de las pruebas en el procedimiento administrativo,
encuentra su contrapartida con el principio de exhaustividad y globalidad del acto
administrativo, previsto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativo, toda vez que el órgano administrativo está obligado a
pronunciarse sobre todas las cuestiones que hubieren sido planteadas durante
todo el proceso. (Vid Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia de fecha 28 de noviembre de 2006, con ponencia de la
Magistrado Evelyn Marrero Ortiz, caso: Sociedad Williams Enbrigge &
Compañía (Swec) contra Ministerio de Energía y Minas.)
Aunado a lo anterior, en estricto desarrollo de la denuncia de la parte recurrente
de violación de su derecho a la libertad probatoria, debe este Órgano
Jurisdiccional precisar que si bien dentro del procedimiento administrativo
sancionador las partes tienen derecho, como manifestación del derecho a la
defensa, a promover los medios probatorios necesarios para la defensa de sus
derechos, y frente al cual debe existir una actitud que obliga a facilitar la
admisión de las pruebas promovidas o propuestas; debe igualmente destacarse
que, como fase previa a ello, debe verificarse que los medios de prueba
promovidos efectivamente guarden las características de pertinencia respecto de
los hechos que son objeto del debate y sobre los cuales existirá pronunciamiento
en el acto administrativo definitivo.
En este sentido, se advierte que un medio de prueba deviene en impertinente en
los casos en que los mismos no versen sobre las proposiciones y hechos que son
objeto de demostración en el procedimiento administrativo sancionador
sustanciado a los efectos de determinar la responsabilidad del inculpado. De esta
manera, la pertinencia contempla la relación que el hecho a probar pueda tener
con la materia objeto de pronunciamiento en el correspondiente acto
administrativo; por lo que deviene en impertinente aquel medio probatorio que se
promueve con el fin de llevar al órgano decisor al convencimiento sobre hechos
que por ningún respecto se relacionan con la materia objeto del procedimiento
administrativo y que, por ello, no puede influir en la decisión que se adopte.
Siguiendo esta línea de pensamiento, puede considerarse impertinente aquel
medio de prueba promovido para demostrar un hecho que no se encuentre
articulado con las circunstancias concretas objeto de investigación en el
procedimiento administrativo sancionatorio. Siendo que, en tales casos, el
examen de la pertinencia o impertinencia de tal medio de prueba, supone un
juicio realizado por el sustanciador de dicho procedimiento administrativo acerca
de la relación entre el hecho que se pretende probar con el medio promovido, y el
hecho articulado en la investigación formalizada, que es objeto de prueba en el
caso concreto.
Realizado este juicio, y encontrado por el funcionario sustanciador del
correspondiente procedimiento administrativo que el hecho que se trata de probar
con el medio probatorio no se corresponde con aquel articulado en la
investigación, entonces debe considerarse que tal medio probatorio resulta
impertinente e inadmisible, en consecuencia, para su diligenciamiento o
evacuación. En caso contrario, si luego de realizado el correspondiente examen
sobre el medio de prueba promovido, se constata que el mismo guarda estrecha
relación con los hechos objeto de investigación o demostración en el
procedimiento administrativo sancionador, debe declararse su pertinencia y,
consecuentemente, su admisibilidad para su evacuación.
Precisado lo anterior, advierte este Órgano Jurisdiccional que la denuncia
propuesta por la parte recurrente, vinculadas a la supuesta vulneración del
ejercicio del derecho a la prueba, en tanto específica manifestación del derecho
constitucional a la defensa, requiere una labor argumentativa elaborada por parte
del sujeto que invoca la tutela; orientada, por una parte, hacia la pertinencia del
medio probatorio que no fue admitido y evacuado, para la demostración de los
hechos que se quieren llevar al procedimiento; y, por otra, de su carácter
determinante para la procedencia de la pretensión o para hacer valer las defensas
o excepciones esgrimidas. (Vid. Sala Político Administrativo del Tribunal
Supremo de Justicia, Sentencia Nº 02608 de fecha 22 de noviembre de 2006,
caso: Minera Loma de Níquel, C.A.).
Así las cosas, en el caso sometido a la decisión de este Órgano Jurisdiccional se
advierte que la representación judicial de la ciudadana Alicia Margarita Delgado,
promovió “(…) los dictámenes de las correspondientes oficinas técnicas, entre
ellas las de la propia Contraloría Interna; que se diera cuenta del estado en que se
encontraba la ejecución de la obra, a la fecha de su egreso, así como a la del
ciudadano MANUEL BRAVO ABREU, del Instituto Universitario Experimental
Libertador, se recabara de la sociedad mercantil Construcciones ESPIOVA CA,
la nomina del personal técnico y obrero destinado a la ejecución de los trabajos
de remodelación del auditorio del Instituto Pedagógico de Caracas, a los fines de
que se recibiera declaración sobre los particulares a los que se contrae la presente
investigación y particularmente, sobre la data de suspensión de los trabajos y
estado de la obra a tal fecha; se recabe copia certificada del acta constitutiva y
estatutos de la aludida empresa, y los instrumentos que dan cuenta de su
capacidad económica y técnica; y que se elaboraran los correspondientes estudios
técnicos a los fines que se determinara que estructuras fueron deterioradas, las
causas del deterioro y la fecha de su acaecimiento”.
En este sentido, respecto de las pruebas promovidas durante la sustanciación del
correspondiente procedimiento administrativo, advierte este Órgano
Jurisdiccional que la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador, mediante auto de fecha 10 de mayo de 2004, declaró
impertinentes las pruebas promovidas por la ciudadana Alicia Margarita
Delgado, ya que los hechos que se trataban de probar con las mismas, no tendían
a calificar la acción del demandante o la excepción del demandado, en este caso,
los cargos que le fueron formulados a la hoy recurrente, no podían desvirtuarse
por los elementos solicitados en el escrito de descargos.
Ello así, advierte esta Corte que en el presente caso la ciudadana Alicia Margarita
Delgado, fue inculpada por la conducta omisiva y negligente en la preservación y
salvaguarda de los bienes y derechos del patrimonio del Instituto Pedagógico de
Caracas, así como por la emisión de órdenes de pago por obras y servicios no
realizados, todo de conformidad con el artículo 113, numerales 3 y 10, de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta
Oficial de la República de Venezuela N° 5.017 Extraordinario del trece (13) de
diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), aplicable ratione temporis,
por mandato del artículo 117 de la Ley Orgánica del Contraloría General de la
República y Sistema Nacional de Control Fiscal.
Ahora bien, durante la sustanciación del correspondiente procedimiento
administrativo quedó evidenciado que la mencionada ciudadana, en su condición
de Jefe de la Unidad de Administración y Finanzas del Instituto Pedagógico de
Caracas, ordenó pagos por obras no ejecutadas, denotando una conducta omisiva
y negligente en cuanto a los controles administrativos que debía seguir para esa
actuación.
Siendo ello así, debe este Órgano Jurisdiccional destacar que, en primer lugar, en
el análisis del Acta de fecha 9 de marzo de 2004, la Unidad de Auditoria de la
Universidad Pedagógica Experimental Libertador, representada por el Licenciado
Asdrúbal Peinado, con el carácter de Auditor Interno, impuso a la ciudadana
Alicia Margarita Delgado, sobre los hechos que presuntamente comprometían su
responsabilidad en su condición de Jefe de la Unidad de Administración y
Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas, durante el periodo comprendido
entre el 8 de marzo de 1999 y el 12 de mayo del año 2000, por lo cual se le
formularon los siguientes cargos “Por haber presuntamente ordenado el pago de
obras relacionadas y no ejecutadas, según se desprende de las órdenes de pago
números 117 y 322, de fechas 3 y 24 de febrero del año 2000, por un monto total
de doce millones ciento ochenta y siete mil cuatrocientos cuarenta y tres
bolívares” y, “Por la presunta omisión y negligencia en la preservación y
salvaguarda de los bienes del patrimonio del Instituto Pedagógico de Caracas,
pudiendo haber causado perjuicio material al patrimonio del mismo, según se
desprende de los resultados obtenidos en el Informe de Auditoría ordenado con la
finalidad de evaluar administrativamente el expediente CIUPEL 2000/01”.
En tal sentido, en uno de los extractos de la respuesta al recurso de
reconsideración de fecha 14 de octubre de 2004, la Unidad de Auditoría interna
de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador expresó que “(…) esta
Auditoría Interna (…) no buscaba esclarecer para la determinación de las
responsabilidades administrativas, el deterioro de la estructura del Auditorio
Central del Instituto pedagógico de Caracas, sino lo que se planteó desde el inicio
de la investigación, fue esclarecer los hechos relacionados con la presunta
remodelación y no con su deterioro, razón por la cual todas y cada una de las
probanzas por usted solicitadas en su escrito de contestación de cargos, no tenían
cabida, ni las consideramos procedentes para resolver el fondo de la controversia,
ya que como usted misma señaló, lo que se pretendía con esta era determinar
responsabilidades por permitir el deterioro de la estructura construida, situación
esta que no es imputable a sus representados tal como se desprende de las actas
del procedimiento (…)”.
Por las razones antes expuestas, esta Corte estima que el hecho de que la
ciudadana Alicia Margarita Delgado, no fuera responsable del deterioro de la
infraestructura de la obra “Remodelación del Auditorio Central del Instituto
Pedagógico de Caracas”, no guarda relevancia para la investigación realizada
respecto de su responsabilidad administrativa al emitir órdenes de pago “(…) de
obras relacionadas y no ejecutadas, según se desprende de las órdenes de pago
números 117 y 322, de fechas 24 febrero y 3 de marzo del año 2000, por un
monto total de doce millones ciento ochenta y siete mil cuatrocientos cuarenta y
tres bolívares”, así como, por la “(…) omisión y negligencia en la preservación y
salvaguarda de los bienes del patrimonio del Instituto Pedagógico de Caracas,
causando perjuicio material al patrimonio del mismo (…)”.
Por esto, resultaba impertinente conocer los estudios técnicos a los fines que se
determinara que estructuras fueron deterioradas, las causas del deterioro y la
fecha de su acaecimiento, para que se diera cuenta del estado en que se
encontraba la ejecución de la obra, a la fecha de su egreso, así como, la nomina
del personal técnico y obrero se recabara de la sociedad mercantil Construcciones
ESPIOVA CA destinado a la ejecución de los trabajos de remodelación del
auditorio del Instituto Pedagógico de Caracas, a los fines de que se recibiera
declaración sobre los particulares a los que se contrae la presente investigación y
particularmente, sobre la data de suspensión de los trabajos y estado de la obra a
tal fecha, ya que con estas pruebas, no iba a eximirse de responsabilidad
administrativa la ciudadana Alicia Margarita Delgado, por cuanto la
investigación no versó nunca sobre el deterioro de la obra, y si ello existió, es
materia de investigación en otro procedimiento y seguramente con otros autores,
tal y como fue determinado por la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador, por lo que las pruebas solicitadas,
resultaban impertinentes respecto de los hechos investigados, pues con respecto a
estos, no resultaba relevante conocer la el estado de deterioro en que se
encontraba la obra.
Con base a las consideraciones anteriormente expuestas, no es procedente la
denuncia de violación al principio de liberta probatoria, alegado por la
representación legal de la parte recurrente, toda vez que –como ha quedado
anotado- los medios probatorios promovidos durante la sustanciación del
procedimiento administrativo sancionatorio, y a los cuales se ha realizado
especial referencia en la solución de la presente denuncia, no guardaban especial
pertinencia respecto de los hechos concretos por los cuales fue declarada
responsable la ciudadana Alicia Margarita Delgado. Así se declara.
Como consecuencias de las consideraciones que anteceden, esta Corte declara
SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto la
abogada Dirna Luisa Díaz Blanco, actuando con el carácter de apoderada judicial
de la ciudadana Alicia Margarita Delgado, contra el acto administrativo
contenido en el oficio S/N de fecha 14 de octubre de 2004, dictado por la
Contraloría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador. Así
se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,

administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y
por autoridad de la Ley, declara:
- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por
la abogada Dirna Luisa Díaz Blanco, actuando con el carácter de apoderada
judicial de la ciudadana ALICIA MARGARITA DELGADO, contra el acto
administrativo contenido en el oficio S/N de fecha 14 de octubre de 2004, dictado
por la CONTRALORÍA INTERNA DE LA UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA
EXPERIMENTAL LIBERTADOR, el cual confirmó la decisión emanada de la
Auditoría Interna de la referida Contraloría en fecha 6 de julio de 2004, que
declaró su responsabilidad administrativa, imponiéndole una multa de mil
unidades tributarias (1000 U.T.), equivalentes a la cantidad de Siete Millones
Cuatrocientos Mil Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 7.400.000,00), actualmente
Siete Mil Cuatrocientos Bolívares Fuertes (Bsf. 7.400,00).
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ( ) días del mes de de dos mil
nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

Ponente

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ

Exp. Nº AP42-N-2005-000693
ERG/008

En fecha ( ) de de dos mil nueve (2009), siendo las ( ) minutos de la

____________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el
Número .

La Secretaria,