MOTIVACIÓN FALLOS JUDICIALES-Pronunciamiento de la Corte

Constitucional/MOTIVACIÓN DE LA DECISIÓN-En el caso sub lite/CULPA

GRAVÍSIMA-En el auto de imputaciones no se observa claramente cuál de las
tres fuentes de responsabilidad por culpa fue la escogida

Lo que antecede se trae a colación porque en el caso bajo examen se echa de

menos, desde la formulación de cargos y en el fallo de primera instancia, la
saturación argumentativa que demandaba el hecho de atribuir la falta gravísima
objeto de señalamiento, a título de culpa gravísima y no de culpa grave, pues la
consecuencia de una u otra opción significaba, como en efecto ocurrió, una
diferencia de 9 años de inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos.

Ciertamente, pese a que el referente normativo que ha debido confrontarse con

los hechos preceptúa que “habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta
disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta
de reglas de obligatorio cumplimiento” (Parágrafo del artículo 44 del C.D.U.), en el
auto de imputaciones no se lee claramente cuál de éstas tres fuentes de
responsabilidad por culpa fue la escogida.

Al atribuir culpa gravísima como título de imputación de la conducta, se dijo que el

disciplinado “desatendió lo ordenado por la Corte Constitucional y el Consejo de
Estado respecto de ejercer sus funciones y competencias como máxima autoridad
ambiental para asegurar la aplicación de las normas ambientales sobre medio
ambiente y recursos naturales renovables en los terrenos de protección ambiental
donde se ejecutaban los contratos mineros por parte de la Sociedad Constructora
Palo Alto y Cia S. en C.” (), pero no se precisó si dicha desatención correspondía a
una ignorancia supina, desatención elemental o una violación manifiesta, ni se
precisó por qué razón los mandatos judiciales señalados constituían reglas de
obligatorio cumplimiento.

IGNORANCIA SUPINA-Definición/FUENTES DE RESPONSABILIDAD-Doctrina

sobre la modalidad de desatención elemental y violación manifiesta

Si por ignorancia supina entendemos, con la definición del Diccionario de la Real

Academia Española de la Lengua, «la que procede de negligencia en aprender o
inquirir lo que puede y debe saberse», era menester precisar cuál fue aquél
conocimiento específico que el investigado ignoró y a consecuencia de lo cual se
produjo el hecho lesivo del medio ambiente.

De otra parte, respecto a la desatención elemental, la doctrina señala que esta

modalidad se da cuando «no se realiza lo que resulta obvio, imprescindible hacer,
lo que es común que otra persona hiciera», ó que la desatención consiste «en la
omisión de las precauciones o cautela más elementales, o el olvido de las
medidas de racional cautela aconsejadas por la previsión más elemental, que han
de ser observadas en los actos ordinarios de la vida, o por una conducta de
inexcusable irreflexión y ligereza».

1
Ahora bien, respecto de la “violación manifiesta” de reglas de obligatorio
cumplimiento, la misma doctrina citada anteriormente expresa que ella resulta
cuando «el deber objetivo de cuidado es reglado y el servidor público desatiende
el cumplimiento de esta norma que impone ese deber». A este concepto,
resultaría necesario agregar que esa desatención o incumplimiento debe ser
«manifiesto», consideración inobjetable que se deriva de la misma redacción
impuesta por el legislador.

Como puede verse, en aras de evitar la ambigüedad de una acusación

disciplinaria, se torna imprescindible el señalamiento expreso y abundante de las
razones en que se apoya el investigador para atribuir una u otra fuente de
responsabilidad por culpa en la modalidad de gravísima.

MODALIDADES DE CULPA-Con que se pueden atribuir las faltas disciplinarias

gravísimas/CULPA GRAVÍSIMA-Formas en que se presenta/CULPA
GRAVÍSIMA-Es excepcional

Del mismo modo, si las dos modalidades de culpa con que se pueden atribuir las
faltas disciplinarias gravísimas (la culpa gravísima y la culpa grave) tienen el
elemento común de la inobservancia del cuidado necesario, es pertinente tener
claro cuál es la diferencia entre ellas.

En nuestro criterio, en los casos de ignorancia supina, de desatención elemental y

de la violación manifiesta de las reglas de obligatorio cumplimiento, se presenta
una «inobservancia cualificada» por vía de las expresiones «supina», «elemental»
y «manifiesta», componentes que corresponden en su orden a las tres formas en
que se presenta la culpa gravísima, tal como atrás quedó señalado.

Ésta precisión deriva simplemente de la adjetivación de los sustantivos

«ignorancia», «desatención» y «violación», todos ellos como formas de faltar a la
observancia del cuidado necesario.

La dificultad radica, entonces, en saber «cuándo» una inobservancia en

determinada conducta que se investiga merece ser «adjetivada» o, para ser más
precisos, calificada de «supina», «elemental» o «manifiesta».

Para ello debe considerarse que si por regla general la imputación disciplinaria se
hace a título de culpa y excepcionalmente por dolo, en tratándose de la culpa, la
regla general también debe ser que ésta es en la modalidad de grave, de modo
que la gravísima será excepcional.

Ciertamente, si es difícil probar la culpabilidad y más aún encontrar la prueba de la

inobservancia del cuidado necesario (cuestión que es distinta a la infracción del
deber funcional, por ser un asunto de tipicidad), con mucha mayor razón lo es
encontrar, en esa misma prueba o en otra, el motivo o el fundamento de la
adjetivación o cualificación de esa inobservancia, pues la mayoría de veces ella
corresponde a un criterio bastante subjetivo de la autoridad disciplinaria, edificada
en un «juego de palabras» que realmente no deja de ser la misma inobservancia
que en el mejor de los casos y con otra orientación, permitiría también la
atribución de culpa grave.

CULPA GRAVÍSIMA-Comportamientos que ameritan ser atribuidos como

tal/CULPA GRAVÍSIMA-Fue concebida por el legislador únicamente para las
faltas disciplinarias gravísimas/FALTAS DISCIPLINARIAS GRAVÍSIMAS-Son de
mayor connotación que las faltas graves o leves/FALTAS GRAVÍSIMAS-Están

2
contenidas en un catálogo cerrado/CULPA GRAVÍSIMA-Debe estar soportada en
argumentos respaldados probatoriamente

De otra parte, debe tenerse en cuenta que aquellos comportamientos que

ameriten ser atribuidos con culpa gravísima, lo serán porque lo «supino», lo
«elemental» o lo «manifiesto» necesariamente estará soportado en ciertos
factores, elementos o circunstancias indicadores de la connotación o entidad del
comportamiento.

Algunas razones respaldan esta segunda afirmación.

La primera, porque la culpa gravísima fue concebida por el legislador únicamente

para las faltas disciplinarias gravísimas. En efecto, si se revisa con atención la
clase de sanciones establecidas en el artículo 44 del Código Disciplinario Único,
fácil será concluirlo, pues normativamente hablando no están contemplados casos
de faltas graves o leves cometidos a título de culpa gravísima, sino de sola culpa
―sin ninguna cualificación―, como bien se puede evidenciar en los numerales 2,
3 y 5 de dicho artículo.

La segunda razón parte de una obviedad: las faltas disciplinarias gravísimas son
de mayor connotación que las faltas graves o leves. Si así son las cosas, se
ratifica que la culpa gravísima, al ser una valoración que solo puede aplicarse para
determinadas conductas (las gravísimas), está concebida para comportamientos
de mayor trascendencia.

Y la tercera razón, que igualmente sirve para comprender las dos afirmaciones, es
que las faltas gravísimas están contenidas en un catálogo cerrado, tal y como
ocurre actualmente con las descripciones contenidas en el artículo 48 del Código
Disciplinario Único, por lo que puede decirse que dichas infracciones son la
excepción a la regla general descrita en los artículos 23 y 50 del mismo Código.
En otras palabras, las faltas graves y leves son la regla general en el derecho
disciplinario, y las faltas gravísimas son la excepción, comportamientos a los que
solamente se les puede aplicar, además del dolo o la culpa grave, la culpa
gravísima.

Deviene de lo expuesto, que la atribución de culpa gravísima debe estar

soportada en argumentos respaldados probatoriamente, que hagan evidente la
«trascendencia», que pongan de manifiesto la «gravedad» del comportamiento
imputado, situaciones que sin lugar a dudas van más allá de la simple
inobservancia del cuidado necesario. Sin el análisis de estos elementos o sin la
prueba de ellos, no podrá haber desatención elemental o violación manifiesta, por
lo que su sola mención, sin respaldo probatorio alguno, corresponderá a ese
«juego de palabras» que hace parte de un criterio ampliamente subjetivo y alejado
del propósito de justicia disciplinaria.

Pese a lo expuesto, no fue en el auto de cargos sino en el fallo de primera

instancia donde tímidamente se intentó dar las razones de la calificación de la
culpa atribuida, señalando desatención elemental y refiriendo dicho concepto al
alcance dado en la primera definición atrás citada.

INCONGRUENCIA-Entre el auto de cargos y el fallo

En efecto, como queda demostrado con las subrayas, el motivo de la atribución de

culpa gravísima por desatención elemental, en el fallo, se relacionó con el retardo
injustificado del cumplimiento del deber funcional referido a la protección del
medio ambiente, acatando las órdenes judiciales previamente impartidas. Sin

3
embargo, lo que motivó la calificación de la culpa como gravísima en el auto de
cargos se había relacionado no con un retardo (lo cual implica un hacer tardío),
sino con una omisión.

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-En el caso que nos ocupa se quebrantó

Es claro entonces que se faltó al principio de congruencia al atribuir la culpa

gravísima, sin especificar en cuál de las tres modalidades posibles se hacía residir
el reproche y señalando como fundamento fáctico de dicha calificación una
omisión, para proferir luego un fallo en que si bien se hizo la precisión
correspondiente a la causal de culpa gravísima (de manera extemporánea), el
fundamento fáctico de la calificación final se soportó en un retardo, forma de
conducta que no niega la acción debida, sino la oportunidad de ella.

Proceder en contravía del principio señalado, equivale a sorprender al investigado

con señalamientos que no hacían parte de la imputación original y que, dada su
trascendencia dentro de la estructura del cargo, ameritaban la formulación de una
nueva acusación. Al no haberse hecho de manera oportuna, se le impidió al
investigado el cabal ejercicio del derecho de contradicción, pues la escena
procesal idónea para ello no es el recurso contra el fallo de primera instancia,
sino, precisamente, el traslado para rendir descargos.

Con lo anterior, no pretende el despacho ignorar que en la redacción del cargo sí

se hizo alusión a una conducta no de inacción sino de retardo (), pero ello no solo
no desestructura el argumento anterior, sino que da pie para el señalamiento de
un tercer error en la formulación de la imputación, que derivó en afectación de
derechos fundamentales del investigado, como su derecho a la defensa: La
ostensible ambigüedad de los cargos, lo que se tradujo en una imputación
anfibológica.

DESCRIPCIÓN DE LA CONDUCTA-Análisis/FORMULACIÓN DE CARGOS-En

esta etapa se encuentra el vicio e incide en la invalidez de los fallos de primera y
segunda y por ende deben revocarse

Efectivamente, al introducirse un elemento modal en la descripción de la

conducta, es decir, al justificar su tipicidad («…PRESUNTAMENTE OMITIÓ
ADELANTAR DE MANERA OPORTUNA LAS MEDIDAS NECESARIAS CON EL
FIN DE QUE LA CONSTRUCTORA PALO ALTO Y CIA S. EN C. … CUMPLIERA
LAS OBLIGACIONES CONTENIDAS EN EL PLAN DE MANEJO Y
RESTAURACIÓN AMBIENTAL…»), y en la medida en que dicho ingrediente
descriptivo guardaba relación también con la forma de imputación, por
corresponder al elemento subjetivo del cuestionamiento disciplinario, ha debido
mantenerse dicho elemento modal en la redacción del argumento en que se
soportó el subtítulo de imputación escogido para estructurar la culpabilidad. Al no
hacerse, el cargo se tornó impreciso, circunstancia que con toda razón denunció
la defensa, sin resultado alguno.

Finalmente, como quiera que el vicio advertido se encuentra en la formulación de

los cargos e incide en la validez del fallo de primera instancia y, por ende, del de
segunda, éstos habrán de revocarse, pero la decisión sustitutiva que corresponda
no podrá ser otra que declarar la prescripción de la acción disciplinaria, toda vez
que desde la fecha de ocurrencia de la conducta omisiva objeto de señalamiento,
a hoy, han transcurrido más de los cinco años a que se refiere el artículo 30 de la
ley 734 de 2002, como límite temporal para el ejercicio de la atribución punitiva
disciplinaria.

4
5
Dependencia: Despacho del Procurador General de la Nación
Radicado: IUS-2011-124261 IUC-D-2009-787-127099
Disciplinado: EDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ
Cargo: Director de la CAR
Peticionario: Actuación oficiosa
Asunto: Revocatoria directa

Bogotá, D.C., 10 de noviembre de 2015

ASUNTO A DECIDIR

Procede el Despacho a decidir lo que en derecho corresponda en cuanto a la

legalidad del trámite procesal de las presentes diligencias, procedentes del Comité
de Conciliación de la entidad.

Puntualmente, corresponde revisar los fallos proferidos y las piezas procesales

que les sirven de sustento, a efectos de determinar si existiendo ya un acto
administrativo de carácter sancionatorio, es procedente o no su revocatoria, en
tanto que se han advertido posibles vicios de legalidad en el proceso respectivo.

DE LA COMPETENCIA DEL DESPACHO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 122 y en el Parágrafo del artículo

123 de la Ley 734 de 2002, el Procurador General de la Nación es competente
para decidir, bien sea a petición de parte interesada o de manera oficiosa, sobre la
revocatoria directa de los fallos sancionatorios proferidos en procesos
disciplinarios, siempre que sea procedente de acuerdo con la Ley.

PROCEDIBILIDAD DE LA REVOCATORIA

El mecanismo jurídico de la revocatoria directa consiste en un instrumento

otorgado por el legislador a la administración pública, con el fin de verificar y
enmendar todas aquellas actuaciones administrativas, que han sido
manifiestamente contrarias a las Constitución y a la Ley, en perjuicio del interés
público o social; de allí que en el ámbito de la revocatoria directa, al Procurador
General de la Nación le compete, por mandato legal, examinar el cumplimiento de
los aspectos sustanciales del debido proceso, concretamente en lo atinente a las
normas constitucionales, legales o reglamentarias que lo regulan y la garantía de
los derechos fundamentales, en aras de definir si las decisiones de la
administración en ejercicio del control disciplinario de sus servidores, han sido
conformes a los postulados constitucionales, legales y reglamentarios en que
debieran soportarse.

La revocatoria directa, en tanto que parte del supuesto de la existencia de una

providencia en firme, constituye una excepción a la estabilidad de la decisión
ejecutoriada; su existencia como instituto jurídico procesal es justificable por los
valores que busca proteger, los cuales corresponden a la preservación de la
legalidad y de los derechos fundamentales.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-306 de 2012, al pronunciarse sobre la

exequibilidad de los artículos 47, 48 y 49 de la ley 1474 de 2011, en cuanto
permiten revocar decisiones que favorecen a los investigados, sostuvo:

6
 4.4.5. Considera la Corte necesario recordar que la revocatoria directa en
los procesos disciplinarios, no es una decisión caprichosa que dependa de
la mera subjetividad de la autoridad competente, pues para que sea
procedente se requiere que la infracción del ordenamiento jurídico o la
vulneración o amenaza de les derechos fundamentales, sean manifiestas,
como lo prevé el artículo 49 de la propia ley. Lo que activa entonces la
revocatoria directa para autocorregir la actuación de la administración en
punto a esa especie de procesos, es el catálogo de razones del artículo 49,
es decir, sólo cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales,
legales o reglamentarias en que deban fundarse.
 
4.4.6. Es cierto, como lo pretende el accionante, que la vigencia del
principio del non bis in ídem supondría la inmutabilidad e irrevocabilidad de
la cosa decidida en materia disciplinaria. Empero, esto no significa de modo
alguno que tales postulados tengan carácter absoluto, puesto que la
efectividad de los valores superiores, necesarios para la realización de un
nivel superior de justicia material, hacen necesaria la existencia de
excepciones a la cosa decidida. La Corte en este caso avala la forma en
que el Legislador, en el presente caso, resolvió la tensión entre seguridad
jurídica y justicia material, representada en la realización de los principios
del Estado Social de Derecho a través de la lucha contra la corrupción, en
tanto ofrece una razón válida a las restricciones que las normas analizadas
imponen al principio de cosa juzgada y non bis in ídem, a la vez que
mantienen, en el máximo posible, la vigencia de dicha garantía.” 

Si los argumentos anteriores justifican la revocatoria de las decisiones que

benefician al investigado, con mayor razón está habilitada la revocatoria de
aquellas otras que, por encontrarse contrarias a derecho, le hubieren causado un
daño antijurídico.

Con todo, ha de precisarse que el pronunciamiento que al amparo de la figura en

comento se llegare a proferir, no constituye una nueva instancia dentro del
proceso disciplinario, ni corresponde a un medio general para controvertir las
decisiones de fondo. Es, simplemente, un instrumento jurídico que le permite a la
administración el autocontrol y la rectificación de sus propias decisiones, o a la
Procuraduría el heterocontrol de las decisiones disciplinarias de las autoridades
del Estado que hubieren ejercido la atribución disciplinaria con el carácter de
actuación administrativa, en orden a precaver una eventual intervención de la
jurisdicción contencioso administrativa.

Establecen las normas que rigen el instituto jurídico procesal de la revocatoria en

materia disciplinaria, que ésta es viable “sólo cuando (los fallos) infrinjan
manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias en que
deban fundarse”, así como “cuando con ellos se vulneren o amenacen
manifiestamente los derechos fundamentales” (artículo 124).

La infracción “manifiesta” de las normas constitucionales, legales o reglamentarias

en que debe soportarse la decisión disciplinaria objeto de una eventual revocatoria
o la infracción “manifiesta” de los derechos fundamentales, se ha entendido en
este despacho como circunstancias que, en caso de predicarse de decisiones
judiciales, podrían estimarse causales genéricas de procedibilidad de la acción de
tutela.

En consecuencia, con apoyo en la jurisprudencia constitucional sobre procedencia

de la tutela contra providencias judiciales (Sentencia C-590 de 2005), podemos

7
afirmar que es “manifiesta la infracción” cuando se configura alguna de las
siguientes situaciones procesales:

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario que

profirió la providencia objeto de cuestionamiento carece,
absolutamente, de competencia para su expedición.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
disciplinario actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando quien profirió el acto carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los
fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el investigador
disciplinario fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento del
deber de argumentar dando cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de las decisiones (artículo 97 del C.D.U.),
en el entendido que precisamente en esa motivación reposa
la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta,
por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance
de un derecho fundamental y el juzgador disciplinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos
revocatoria procede como mecanismo para garantizar la eficacia
jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado.
h.  Violación directa de la Constitución.”

Bajo estos supuestos habilitantes, el análisis previo a la decisión de revocatoria

presupone un examen excepcional que únicamente está circunscrito a unas
causales específicas que hayan sido capaces de lesionar enormemente el
ordenamiento jurídico o que hayan afectado los derechos fundamentales. Por ello,
no se trata de cualquier vicio o irregularidad, sino de eventos particulares donde se
evidencie unos yerros de tal naturaleza que hagan insostenible jurídicamente la
decisión.

Además de ello, no debe perderse de vista que el examen de revocatoria directa

no es una nueva instancia, donde se reabra el debate jurídico y probatorio para
valorar las consideraciones en las que se fundó la decisión, ni tampoco es el
escenario para resolver discusiones propias del proceso (como la interpretación
simple de la ley o la valoración de las pruebas) que no representen un problema
constitucional de vulneración de derechos fundamentales.

Con estas precisiones conceptuales se procederá a decidir lo procedente, previo

recuento del devenir procesal:

ANTECEDENTES FÁCTICOS Y PROCESALES

Mediante queja presentada el 5 de mayo de 2009, el señor MILTON GARCÍA

MURCIA denunció ante la Procuraduría General de la Nación presuntas

8
irregularidades de las autoridades ambientales, consistentes en la omisión po
incumplimiento de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional (T-774 de 2004), respecto de la explotación ilegal, contaminación
de aguas de uso público y destrucción de zonas de reserva forestal ubicadas en
los cerros orientales de Bogotá y la zona de especial protección ecológica del
municipio de La Calera.

Con ocasión de dicha denuncia, la Procuraduría Primera Delegada para la

Vigilancia Administrativa ordenó abrir indagación preliminar, mediante providencia
del 27 de julio de 2009 (folios 175 a 179, cuaderno 1).

Una vez identificados los presuntos responsables, mediante auto fechado el 10 de

mayo de 2011 se dispuso la apertura de investigación disciplinaria respecto de
GLORIA LUCÍA ALVAREZ PINZÓN y EDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ,
como Directores de la Corporación Autónoma Regional CAR, durante el periodo 5
de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2006, la primera y a partir del 1° de enero
de 2007, el segundo (folios 499 a 504, cuaderno 3).

El 4 de junio de 2012 se declaró la prescripción de la acción disciplinaria frente a

los hechos eventualmente atribuibles a GLORIA LUCÍA ALVAREZ PINZÓN, a
tiempo que se le formularon cargos a EDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ
(folios 321 a 343, cuaderno 7).

El 28 de agosto siguiente, el investigador de primera instancia se pronunció en

relación con la intervención de la defensa: Decidió negar la nulidad propuesta y
acceder a las pruebas pedidas (folios 355 a 371).

Mediante auto fechado el 15 de enero de 2013, se dispuso correr traslado para

alegar de conclusión (folio 509, cuaderno 8).

El 1° de febrero de 2013 se recibió el escrito de alegatos de conclusión presentado

por la defensora del investigado (folios 514 a 564, cuaderno 8).

El fallo de primera instancia se fechó el 18 de marzo de 2013. La decisión fue

sancionatoria, con destitución del señor EDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ
y diez años de inhabilidad para el desempeño de cargos públicos (folios 588 a
609, cuaderno 8).

El 5 de abril siguiente se recibió recurso de apelación contra el fallo antes referido

(folios 616 a 650, cuaderno 8).

La Sala Disciplinaria se pronunció en segunda instancia, mediante fallo fechado el

6 de noviembre de 2014. Decidió confirmar íntegramente el fallo recurrido (folios
730 a 766, cuaderno 8).

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

En aras de la justicia que en materia disciplinaria deben procurar las decisiones de

la administración (artículo 20 del C.D.U.), debe afirmarse que es un deber de ésta
y un derecho de los investigados, que las providencias interlocutorias y los fallos
que se profieran en el curso de la actuación se motiven suficientemente (artículo
97 de la ley 734 de 2002).

Con mayor razón es exigible dicha motivación, puntualmente, del título y subtítulo
de imputación de la conducta, cuando de ello dependen consecuencias tan
importantes como el determinar que la sanción a imponer sea de simple
suspensión e inhabilidad especial hasta por doce meses (que es lo que

9
corresponde a las faltas gravísimas cometidas con culpa grave) o de destitución e
inhabilidad general por lo menos de diez años (que es la sanción a imponer
cuando se comete una falta gravísima con culpa gravísima).

Teniendo en cuenta lo anterior, para éste despacho, la atribución disciplinaria que

la Constitución y la ley le han dado a la Procuraduría, tiene eventualmente tan
hondas repercusiones, que es menester que sus decisiones sean, no solo legales,
sino también legítimas, entendiendo que la legitimidad de éstas descansa en la
solidez argumentativa de las providencias.

Sobre éste particular, la Corte Constitucional ha dicho:

“La motivación de los fallos judiciales es un deber de los jueces y un

derecho fundamental de los ciudadanos, como posición jurídica concreta
derivada del debido proceso. Desde el punto de vista del operador judicial,
la motivación consiste en un ejercicio argumentativo por medio del cual el
juez establece la interpretación de las disposiciones normativas, de una
parte, y determina cómo, a partir de los elementos de convicción aportados
al proceso y la hipótesis de hecho que se construye con base en esos
elementos, es posible subsumir el caso concreto en el supuesto de hecho
de una regla jurídica aplicable al caso. En el estado constitucional de
derecho, la motivación adquiere mayor importancia. La incidencia de los
derechos fundamentales en todas las áreas del derecho y la obligación de
los jueces y operadores jurídicos de aplicar las reglas legales y/o
reglamentarias sólo en la medida en que sean conformes con la Carta
Política (aspectos conocidos en la doctrina constitucional como efecto
irradiación, interpretación conforme y carácter normativo de la Constitución)
exigen del juez un ejercicio interpretativo calificado que dé cuenta del ajuste
entre su interpretación y los mandatos superiores, y que le permita,
mediante el despliegue de una argumentación que tome en cuenta todos
los factores relevantes, administrar el pluralismo de los principios
constitucionales.”
 
(…)

“La motivación es un derecho constitucional derivado, a su vez, del derecho

genérico al debido proceso. Esto se explica porque sólo mediante la
motivación pueden excluirse decisiones arbitrarias por parte de los poderes
públicos, y porque sólo cuando la persona conoce las razones de una
decisión puede controvertirla y ejercer así su derecho de defensa. En el
caso de los jueces de última instancia, la motivación es, también, su fuente
de legitimación democrática, y el control ciudadano se convierte en un
valioso medio para corregir posturas adoptadas en el pasado y
eventualmente injustas o poco adecuadas para nuevas circunstancias
jurídicas y sociales.”1

Lo que antecede se trae a colación porque en el caso bajo examen se echa de

menos, desde la formulación de cargos y en el fallo de primera instancia, la
saturación argumentativa que demandaba el hecho de atribuir la falta gravísima
objeto de señalamiento, a título de culpa gravísima y no de culpa grave, pues la
consecuencia de una u otra opción significaba, como en efecto ocurrió, una
diferencia de 9 años de inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos.

Ciertamente, pese a que el referente normativo que ha debido confrontarse con

los hechos preceptúa que “habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta
disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta
1
Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

10
de reglas de obligatorio cumplimiento” (Parágrafo del artículo 44 del C.D.U.), en el
auto de imputaciones no se lee claramente cuál de éstas tres fuentes de
responsabilidad por culpa fue la escogida.

Al atribuir culpa gravísima como título de imputación de la conducta, se dijo que el

disciplinado “desatendió lo ordenado por la Corte Constitucional y el Consejo de
Estado respecto de ejercer sus funciones y competencias como máxima autoridad
ambiental para asegurar la aplicación de las normas ambientales sobre medio
ambiente y recursos naturales renovables en los terrenos de protección ambiental
donde se ejecutaban los contratos mineros por parte de la Sociedad Constructora
Palo Alto y Cia S. en C.” (folio 20 del auto de cargos), pero no se precisó si dicha
desatención correspondía a una ignorancia supina, desatención elemental o una
violación manifiesta, ni se precisó por qué razón los mandatos judiciales señalados
constituían reglas de obligatorio cumplimiento.

Si por ignorancia supina entendemos, con la definición del Diccionario de la Real

Academia Española de la Lengua, «la que procede de negligencia en aprender o
inquirir lo que puede y debe saberse», era menester precisar cuál fue aquél
conocimiento específico que el investigado ignoró y a consecuencia de lo cual se
produjo el hecho lesivo del medio ambiente.

De otra parte, respecto a la desatención elemental, la doctrina señala que esta

modalidad se da cuando «no se realiza lo que resulta obvio, imprescindible hacer,
lo que es común que otra persona hiciera»2, ó que la desatención consiste «en la
omisión de las precauciones o cautela más elementales, o el olvido de las
medidas de racional cautela aconsejadas por la previsión más elemental, que han
de ser observadas en los actos ordinarios de la vida, o por una conducta de
inexcusable irreflexión y ligereza»3.

Ahora bien, respecto de la “violación manifiesta” de reglas de obligatorio

cumplimiento, la misma doctrina citada anteriormente expresa que ella resulta
cuando «el deber objetivo de cuidado es reglado y el servidor público desatiende
el cumplimiento de esta norma que impone ese deber».4 A este concepto,
resultaría necesario agregar que esa desatención o incumplimiento debe ser
«manifiesto», consideración inobjetable que se deriva de la misma redacción
impuesta por el legislador.

Como puede verse, en aras de evitar la ambigüedad de una acusación

disciplinaria, se torna imprescindible el señalamiento expreso y abundante de las
razones en que se apoya el investigador para atribuir una u otra fuente de
responsabilidad por culpa en la modalidad de gravísima.

Del mismo modo, si las dos modalidades de culpa con que se pueden atribuir las
faltas disciplinarias gravísimas (la culpa gravísima y la culpa grave) tienen el
elemento común de la inobservancia del cuidado necesario, es pertinente tener
claro cuál es la diferencia entre ellas.

En nuestro criterio, en los casos de ignorancia supina, de desatención elemental y

de la violación manifiesta de las reglas de obligatorio cumplimiento, se presenta
una «inobservancia cualificada» por vía de las expresiones «supina», «elemental»

2
SÁNCHEZ HERRERA, Esiquio Manuel. Dogmática practicable del derecho disciplinario, preguntas y
respuestas. Tercera edición. Ediciones Nueva Jurídica. Bogotá (Colombia). Año 2012. P. 77 y 78
3
GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. Dogmática del derecho disciplinario. Bogotá. Universidad Externado
de Colombia. Cuarta edición (2007). Bogotá (Colombia). P. 456.
4
SÁNCHEZ HERRERA, Esiquio Manuel. Dogmática practicable del derecho disciplinario, preguntas y
respuestas. Tercera edición. Ediciones Nueva Jurídica. Bogotá (Colombia). Año 2012. P. 78.

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y «manifiesta», componentes que corresponden en su orden a las tres formas en
que se presenta la culpa gravísima, tal como atrás quedó señalado.

Ésta precisión deriva simplemente de la adjetivación de los sustantivos

«ignorancia», «desatención» y «violación», todos ellos como formas de faltar a la
observancia del cuidado necesario.

La dificultad radica, entonces, en saber «cuándo» una inobservancia en

determinada conducta que se investiga merecer ser «adjetivada» o, para ser más
precisos, calificada de «supina», «elemental» o «manifiesta».

Para ello debe considerarse que si por regla general la imputación disciplinaria se
hace a título de culpa y excepcionalmente por dolo, en tratándose de la culpa, la
regla general también debe ser que ésta es en la modalidad de grave, de modo
que la gravísima será excepcional.

Ciertamente, si es difícil probar la culpabilidad y más aún encontrar la prueba de la

inobservancia del cuidado necesario (cuestión que es distinta a la infracción del
deber funcional, por ser un asunto de tipicidad), con mucha mayor razón lo es
encontrar, en esa misma prueba o en otra, el motivo o el fundamento de la
adjetivación o cualificación de esa inobservancia, pues la mayoría de veces ella
corresponde a un criterio bastante subjetivo de la autoridad disciplinaria, edificada
en un «juego de palabras» que realmente no deja de ser la misma inobservancia
que en el mejor de los casos y con otra orientación, permitiría también la atribución
de culpa grave.

De otra parte, debe tenerse en cuenta que aquellos comportamientos que

ameriten ser atribuidos con culpa gravísima, lo serán porque lo «supino», lo
«elemental» o lo «manifiesto» necesariamente estará soportado en ciertos
factores, elementos o circunstancias indicadores de la connotación o entidad del
comportamiento.

Algunas razones respaldan esta segunda afirmación.

La primera, porque la culpa gravísima fue concebida por el legislador únicamente

para las faltas disciplinarias gravísimas. En efecto, si se revisa con atención la
clase de sanciones establecidas en el artículo 44 del Código Disciplinario Único,
fácil será concluirlo, pues normativamente hablando no están contemplados casos
de faltas graves o leves cometidos a título de culpa gravísima, sino de sola culpa
―sin ninguna cualificación―, como bien se puede evidenciar en los numerales 2,
3 y 5 de dicho artículo.

La segunda razón parte de una obviedad: las faltas disciplinarias gravísimas son
de mayor connotación que las faltas graves o leves. Si así son las cosas, se
ratifica que la culpa gravísima, al ser una valoración que solo puede aplicarse para
determinadas conductas (las gravísimas), está concebida para comportamientos
de mayor trascendencia.

Y la tercera razón, que igualmente sirve para comprender las dos afirmaciones, es
que las faltas gravísimas están contenidas en un catálogo cerrado, tal y como
ocurre actualmente con las descripciones contenidas en el artículo 48 del Código
Disciplinario Único, por lo que puede decirse que dichas infracciones son la
excepción a la regla general descrita en los artículos 23 y 50 del mismo Código.
En otras palabras, las faltas graves y leves son la regla general en el derecho
disciplinario, y las faltas gravísimas son la excepción, comportamientos a los que
solamente se les puede aplicar, además del dolo o la culpa grave, la culpa
gravísima.

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Deviene de lo expuesto, que la atribución de culpa gravísima debe estar soportada
en argumentos respaldados probatoriamente, que hagan evidente la
«trascendencia», que pongan de manifiesto la «gravedad» del comportamiento
imputado, situaciones que sin lugar a dudas van más allá de la simple
inobservancia del cuidado necesario. Sin el análisis de estos elementos o sin la
prueba de ellos, no podrá haber desatención elemental o violación manifiesta, por
lo que su sola mención, sin respaldo probatorio alguno, corresponderá a ese
«juego de palabras» que hace parte de un criterio ampliamente subjetivo y alejado
del propósito de justicia disciplinaria.

Pese a lo expuesto, no fue en el auto de cargos sino en el fallo de primera

instancia donde tímidamente se intentó dar las razones de la calificación de la
culpa atribuida, señalando desatención elemental y refiriendo dicho concepto al
alcance dado en la primera definición atrás citada.

En lo que intentó ser la argumentación del elemento subjetivo de la

responsabilidad, en dicho fallo se dijo que el investigado « … retardó
injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo, que le
asignaban la obligación de imponer sanciones o tomar las medidas preventivas en
caso de advertir violación a las normas de protección ambiental y de manejo de
recursos naturales renovables»

Y para terminar, se le dijo:

«Es decir violó el deber subjetivo de cuidado porque no realizó a tiempo, lo que
resultaba obvio. Así mismo, desatendió parcialmente el contenido de los fallos
judiciales dictados por la Corte Constitucional (T-774/04) y el Consejo de Estado
(Acción Popular 2001-398), en los que le señalaron expresamente que debía
tomar las medidas procedentes y pertinentes para asegurar que en los terrenos
donde se desarrollaban los contratos de concesión minera No.16569, 16715 y
15148, se diera cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes
sobre medio ambiente. Además, que debía cumplir con las funciones y
competencias contenidas en la ley 99 de 1993. »

(Las subrayas son del despacho; las negrillas corresponden al texto original)

Ahora bien, al margen de la precaria argumentación que obviamente no

corresponde a las exigencias de suficiencia antes referidas, el aparte transcrito
pone de manifiesto un segundo yerro que incide sustancialmente en la decisión
que aquí se adopta: La incongruencia entre el auto de cargos y el fallo.

En efecto, como queda demostrado con las subrayas, el motivo de la atribución de

culpa gravísima por desatención elemental, en el fallo, se relacionó con el retardo
injustificado del cumplimiento del deber funcional referido a la protección del
medio ambiente, acatando las órdenes judiciales previamente impartidas. Sin
embargo, lo que motivó la calificación de la culpa como gravísima en el auto de
cargos se había relacionado no con un retardo (lo cual implica un hacer tardío),
sino con una omisión.

Ciertamente, a folios 19 y 20 del auto de cargos, encontramos la siguiente

justificación de la imputación de culpa grave:

«Con base en los planteamientos expuestos resulta imperioso advertir que la falta
cometida por el disciplinado EDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ, se imputa
a título de CULPA GRAVÍSIMA, toda vez, que la prueba recaudada demostró que
el disciplinado desatendió lo ordenado por la Corte Constitucional y el Consejo de

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Estado respecto de ejercer sus funciones y competencias como máxima autoridad
ambiental para asegurar la aplicación de las normas ambientales sobre medio
ambiente y recursos naturales renovables en los terrenos de protección ambiental
donde se ejecutaban los contratos mineros por parte de la Sociedad Constructora
Palo Alto y Cia S. en C.»

«Al disciplinable ineludiblemente le correspondía velar para que la actividad de

extracción minera ejecutada por el concesionario en el municipio de La Calera
cumpliera con la normatividad ambiental y velar por la protección al medio
ambiente y de los Recursos Naturales renovables»

«El servidor público que se investiga desatendió el cumplimiento de lo ordenado

por las precitadas corporaciones lo cual le imponía el deber como Director
General de la máxima autoridad en materia ambiental de evitar la afectación del
medio ambiente en una zona de protección ambiental»

(Subrayas del despacho)

Es claro entonces que se faltó al principio de congruencia al atribuir la culpa

gravísima, sin especificar en cuál de las tres modalidades posibles se hacía residir
el reproche y señalando como fundamento fáctico de dicha calificación una
omisión, para proferir luego un fallo en que si bien se hizo la precisión
correspondiente a la causal de culpa gravísima (de manera extemporánea), el
fundamento fáctico de la calificación final se soportó en un retardo, forma de
conducta que no niega la acción debida, sino la oportunidad de ella.

Proceder en contravía del principio señalado, equivale a sorprender al investigado

con señalamientos que no hacían parte de la imputación original y que, dada su
trascendencia dentro de la estructura del cargo, ameritaban la formulación de una
nueva acusación. Al no haberse hecho de manera oportuna, se le impidió al
investigado el cabal ejercicio del derecho de contradicción, pues la escena
procesal idónea para ello no es el recurso contra el fallo de primera instancia, sino,
precisamente, el traslado para rendir descargos.

Con lo anterior, no pretende el despacho ignorar que en la redacción del cargo sí

se hizo alusión a una conducta no de inacción sino de retardo (página 5 del auto
de cargos), pero ello no solo no desestructura el argumento anterior, sino que da
pie para el señalamiento de un tercer error en la formulación de la imputación, que
derivó en afectación de derechos fundamentales del investigado, como su derecho
a la defensa: La ostensible ambigüedad de los cargos, lo que se tradujo en una
imputación anfibológica.

Efectivamente, al introducirse un elemento modal en la descripción de la conducta,

es decir, al justificar su tipicidad («…PRESUNTAMENTE OMITIÓ ADELANTAR
DE MANERA OPORTUNA LAS MEDIDAS NECESARIAS CON EL FIN DE QUE
LA CONSTRUCTORA PALO ALTO Y CIA S. EN C. … CUMPLIERA LAS
OBLIGACIONES CONTENIDAS EN EL PLAN DE MANEJO Y RESTAURACIÓN
AMBIENTAL…»), y en la medida en que dicho ingrediente descriptivo guardaba
relación también con la forma de imputación, por corresponder al elemento
subjetivo del cuestionamiento disciplinario, ha debido mantenerse dicho elemento
modal en la redacción del argumento en que se soportó el subtítulo de imputación
escogido para estructurar la culpabilidad. Al no hacerse, el cargo se tornó
impreciso, circunstancia que con toda razón denunció la defensa, sin resultado
alguno.

Finalmente, como quiera que el vicio advertido se encuentra en la formulación de

los cargos e incide en la validez del fallo de primera instancia y, por ende, del de

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segunda, éstos habrán de revocarse, pero la decisión sustitutiva que corresponda
no podrá ser otra que declarar la prescripción de la acción disciplinaria, toda vez
que desde la fecha de ocurrencia de la conducta omisiva objeto de señalamiento,
a hoy, han transcurrido más de los cinco años a que se refiere el artículo 30 de la
ley 734 de 2002, como límite temporal para el ejercicio de la atribución punitiva
disciplinaria.

En mérito de lo de lo expuesto, la Vice Procuradora actuando en ejercicio de

funciones como Procuradora General de la Nación,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR los fallos del 18 de marzo de 2013 y 6 de noviembre de

2014 proferidos, respectivamente, por la Procuraduría Primera Delegada para la
Vigilancia Administrativa y la Sala Disciplinaria, dentro de las diligencias radicadas
bajo el N° 161-5669 (IUS 2009-124261 IUC D-2009-787-127099), con los cuales
se sancionó disciplinariamente al señor EDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ,
en su condición de Director General de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca CAR.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y como quiera que desde la fecha

de ocurrencia de los hechos han transcurrido más de cinco años, se declara la
prescripción de la acción disciplinaria.

TERCERO: Cancélese la anotación de la sanción que por cuanta del proceso

mencionado, figure en los archivos de la División de Registro y Control, respecto
del señor EDGAR ALFONSO BEJARANO MÉNDEZ. Para ello, por la secretaría
de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, envíese copia del
formulario de novedades a la mencionada dependencia.

CUARTO: NOTIFÍQUESE esta decisión al señor EDGAR ALFONSO

BEJARANO MÉNDEZ y comuníquesele al señor MILTON GARCÍA MURCIA, en
su calidad de quejoso, advirtiéndoles que contra la misma no procede recurso
alguno.

 
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

 
MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO
Vice Procuradora en ejercicio de funciones de Procuradora General de la Nación

CEV - Proc. Aux./ mdc

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