DESCENTRALIZACIÓN

El procedimiento de saneamiento
físico legal de predios municipales
The procedure of legal physical regularization
of municipal properties
MARCO OBANDO FERNÁNDEZ
Abogado por la PUCP. Especialista legal de la Subdirección de Normas y Capacitación de la Superintendencia Nacional de
Bienes Estatales.

Recibido : 26/07/2021 Aprobado : 03/08/2021

Resumen: En el presente artículo se expone las finalidades, presupuesto y objeto del saneamiento físico
legal de predios estatales en el marco del sistema jurídico nacional en el que opera la circulación de predios
estatales y predios privados. En ese sentido, se analiza las diferencias entre el procedimiento especial de
saneamiento físico legal y el procedimiento de saneamiento físico legal de predios municipales, y el
riesgo del carácter automático de este último como un limitante de su legitimidad.

Abstract: This paper sets out the purposes, budget and object of the legal physical regularization of state
properties within the framework of the national legal system, where the flow of state and private properties
operates. In this sense, the differences between the special procedure of legal physical regularization and
the procedure of legal physical regularization of municipal properties is analyzed, as well as the risk of
the automatic character of the latter as a limitation of its legitimacy.

PALABRAS CLAVE: Propiedad municipal // Sanea- KEYWORDS: Municipal property // Legal physical
miento físico legal // // Derecho de propiedad predial regularization// State property rights // State assets //
estatal // Bienes estatales // Bienes inmuebles // Título Real property// Deed
de propiedad

I. INTRODUCCIÓN municipal ocupa un espacio central como

La propiedad predial municipal, dada su exten-
sión y su vocación al servicio de las funciones
encargadas a los gobiernos locales, demanda
el especial estudio, desarrollo y correcta apli-
cación de su régimen jurídico, siendo que
la temática del saneamiento de la propiedad
pieza clave para viabilizar, asegurar y dotar de
seguridad jurídica a su registro, administra-
ción, disposición, custodia, defensa y recupe-
ración. En este contexto, la Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley N° 27972, contiene el
régimen jurídico aplicable a los predios muni-
cipales y, específicamente, ha diseñado un

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El saneamiento físico legal
implica el traslado de una
determinada y preexistente
situación jurídica real o
situación física al
Registro de Predios.
procedimiento especial para su saneamiento
físico legal, el cual se encuentra regulado en
el artículo 58 y la octava disposición comple-
mentaria. A través de un par de breves y mini-
malistas fórmulas preposicionales, esta regu-
lación contempla uno de los procedimientos
más osados de saneamiento de la propiedad
estatal, caracterizado por un diseño legal de
sus etapas asaz simplificado.
En el presente artículo partiremos por expo-
ner las finalidades, presupuesto y objeto del
saneamiento físico legal de predios estatales,
en el marco del sistema jurídico nacional en el
que opera la circulación de predios estatales y
predios privados. Luego de ello abordaremos
los principales rasgos tipificantes del procedi-
miento de saneamiento físico legal de predios
municipales, detallando cuáles son sus dife-
rencias con relación al procedimiento especial
de saneamiento físico legal.
Como aspecto final de esta breve introducción
es necesario destacar que, sin perjuicio de que
el título y cuerpo del presente ensayo aluden a
los “predios [municipales]”, término referido
al elemento material del Sistema Nacional de
Bienes Estatales, en realidad, las ideas desarro-
lladas son extensivas también a los inmuebles
municipales bajo el ámbito del Sistema Nacio-
nal de Abastecimiento1.
1 El concepto de “predio estatal” es definido por el inciso 8
del numeral 3.3 del artículo 3 del Reglamento de la LGS-
NBE de la siguiente forma: “Es una superficie cerrada por
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II. FINALIDADES, PRESUPUESTO Y
OBJETO DEL SANEAMIENTO FÍSICO
LEGAL DE PREDIOS ESTATALES
El Estado tiene la obligación, prevista en el
artículo 58 de la Constitución Política del
Perú2, de orientar el desarrollo del país, para lo
cual debe actuar primordialmente en las áreas
de promoción de salud, educación, seguridad,
servicios públicos en general e infraestructura.
Sin embargo, a pesar del notable crecimiento
económico nacional que tuvo lugar en las últi-
mas dos décadas (hasta la aparición de la pan-
demia producida por la COVID-19), se evi-
dencia aún una gran brecha de infraestructura
pública: hospitales, instituciones educativas,
carreteras, etc. En este contexto, resulta necesa-
rio fortalecer e implementar un ágil proceso de
saneamiento físico legal de los predios estata-
les y distribución de estos a las entidades com-
petentes –directamente responsables o con la
participación del sector privado– para la ejecu-
ción de proyectos de infraestructura pública, a
fin de lograr la satisfacción de demandas socia-
les, la generación de crecimiento económico y
la reducción de la pobreza.
un polígono que comprende el suelo, subsuelo y sobresuelo,
bajo titularidad del Estado o de una entidad que conforma el
SNBE, tales como terrenos, áreas de playa, islas, y otros de
dominio privado y de dominio público. Incluye los terrenos
estatales con edificaciones construidas por particulares para
fines privados, que no forman parte del SNA, es decir, que no
se encuentran bajo administración de alguna entidad estatal,
independientemente del título jurídico en virtud del cual lo
ejercen; ni tampoco están destinados al cumplimiento de sus
fines, tales como sedes institucionales, archivos, almacenes,
depósitos, oficinas, entre otros, independientemente de su
uso efectivo”. Por su parte, el concepto de “bienes inmuebles”
es definido por el inciso 1 del artículo 4 del Reglamento del
Decreto Legislativo N° 1439, Decreto Legislativo del Sistema
Nacional de Abastecimiento, aprobado por Decreto Supremo
N° 217-2019-EF, de la siguiente forma: “Son aquellas edifica-
ciones bajo administración de las Entidades, independiente-
mente del título jurídico en virtud del cual la ejercen, inclu-
yendo los terrenos sobre los cuales han sido construidas,
destinadas al cumplimiento de sus fines, tales como sedes
institucionales, archivos, almacenes, depósitos, entre otros,
independientemente de su uso efectivo”.
2 Artículo 58 de la CPP: “La iniciativa privada es libre. Se ejerce
en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el
Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente
en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, segu-
ridad, servicios públicos e infraestructura”.
Desde un panorama más amplio, el sanea-
miento físico legal de todos los predios estata-
les, tanto los terrenos –se encuentren enmar-
cados o no en proyectos de inversión– como
los que cuenten ya con infraestructura pública
(inmuebles), resulta necesario a efectos de
brindarles seguridad jurídica, incrementar su
valor y ordenar el patrimonio institucional de
la entidad que los administra. Las finalidades
del régimen jurídico del saneamiento físico
legal de predios estatales descritas evidencian
su trascendental importancia y la necesidad de
dotarlo de reglas funcionales y procedimientos
expeditivos.
Es así que, como primer punto a subrayar, tene-
mos que las diversas normas que han regido el
saneamiento físico legal de predios estatales
han tenido como común denominador el otor-
gamiento de atribuciones a las propias entida-
des públicas propietarias o administradoras
para que sean ellas mismas las encargadas de
ejecutar los procedimientos de saneamiento
físico legal de los predios a su cargo. En ese
sentido, cada entidad pública propietaria o
administradora es la responsable de llevar a
cabo el saneamiento físico legal de sus pre-
dios, proceso al que se encuentran obligadas
a efectuar de oficio y progresivamente, tal y
como lo dispone en la actualidad el numeral
18.1 del artículo 18 del Texto Único Ordenado
de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema
Nacional de Bienes Estatales, aprobado por
Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA
(en adelante, TUO de la LGSNBE).
Ahora bien, a modo de noción de saneamiento
físico legal, este puede ser entendido como el
conjunto de mecanismos y acciones destinados
a lograr que en el Registro de Predios figure
inscrita la realidad jurídica y física actual de
los predios, noción que se encuentra en con-
sonancia con lo prescrito en el numeral 21.2
del artículo 21 del TUO de la LGSNBE. En ese
sentido, es importante destacar que el sanea-
miento físico legal implica el traslado de una
determinada y preexistente situación jurídica
real o situación física al Registro de Predios, a
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El saneamiento físico
legal no tiene como objeto
crear situaciones jurídicas
reales inexistentes al
momento de ejecución
del procedimiento de
saneamiento.
fin de que a través de la inscripción registral, la
indicada situación jurídica o física se encuen-
tre premunida de la seguridad jurídica que
otorgan los principios registrales de publici-
dad y de legitimación, generando oponibili-
dad frente a terceros a través de las distintas
regulaciones de conflictos de titularidades en
las cuales el sistema jurídico privilegia al dere-
cho inscrito –como sucede en la concurrencia
de acreedores (artículo 1135 del Código Civil,
en adelante CC), fe pública registral (artículo
2014 del CC) y en la prevalencia del derecho
real inscrito con anterioridad (artículo 2022
del CC)–.
En este orden de ideas, el presupuesto del
saneamiento físico legal consiste en la nece-
saria preexistencia de la situación jurídica real
cuyo saneamiento se pretende, lo cual tiene su
fundamento en que la constitución, modifica-
ción y transferencia de situaciones jurídicas
reales en el sistema jurídico nacional operan
extrarregistralmente y se rigen por las nor-
mas del Código Civil y el Derecho Privado en
general, así como por la normativa que rige los
predios estatales3. De este modo, la inscripción
registral se limita a cumplir un rol meramente
declarativo, salvo excepciones como la cons-
titución de hipoteca, regulada en el numeral
3 del artículo 1099 del CC. En ese sentido, el
3 Para una visión general del derecho de propiedad predial
estatal como categoría jurídica y su régimen legal, véase:
Obando (octubre, 2019, pp. 35-53).
99

La esencia del régimen
de saneamiento físico
legal de predios estatales
radica en ofrecer una vía
especial para que puedan
ser exceptuados de las
exigencias y formalismos
del procedimiento
registral común.
saneamiento físico legal tiene como objeto el
otorgamiento de publicidad a una situación
jurídica real preexistente a través de su inscrip-
ción registral. Dicho en sentido contrario, el
saneamiento físico legal no tiene como objeto
crear o inventar situaciones jurídicas reales
inexistentes al momento de ejecución del pro-
cedimiento de saneamiento. La situación jurí-
dica real objeto del saneamiento físico legal es
un prius, no un posterius.
Para cumplir su cometido, el régimen jurídico
del saneamiento físico legal se vale de reglas
sustantivas y procedimentales, las cuales se
encuentran dirigidas a generar agilidad en el
procedimiento de saneamiento, así como la
celeridad y efectividad en la etapa de califica-
ción e inscripción registral propiamente, pero
asegurando un balance que permita garanti-
zar y cautelar los derechos fundamentales de
los administrados. Así, el irrestricto respeto a
la propiedad privada y el aseguramiento del
derecho de defensa de aquellos que pudieren
verse afectados son algunas de las garantías
mínimas a las cuales cualquier actividad de
la administración pública debe aspirar en el
marco de un Estado social y constitucional de
derecho.
En suma, la esencia funcional del régimen de
saneamiento físico legal de predios estatales
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radica en ofrecer a las entidades públicas una
vía especial para que puedan ser exceptuados
de las exigencias, formalismos y requisitos del
procedimiento registral común u ordinario,
con la finalidad de viabilizar y acelerar la ins-
cripción registral de una determinada situa-
ción jurídica real o física de tales predios.
III. CIRCULACIÓN DE PREDIOS
ESTATALES Y PRIVADOS
En el sistema jurídico peruano, entre otras cla-
sificaciones, los predios pueden dividirse en
atención al titular del derecho de propiedad,
en predios estatales y predios privados. Los
predios estatales son aquellos que tienen como
propietario al Estado o a cualquiera de las enti-
dades públicas que lo conforman. Por su parte,
los predios privados se subclasifican en predios
de particulares (personas naturales y perso-
nas jurídicas comerciales o civiles), predios de
comunidades campesinas y nativas, y predios
de pueblos indígenas u originarios.
Ahora bien, como se ha señalado, la constitu-
ción, modificación y transferencia de situacio-
nes jurídicas reales en el sistema jurídico nacio-
nal operan extrarregistralmente, teniendo
como base títulos de distinta naturaleza: títulos
de negocios jurídicos (como el contrato y el
testamento), administrativos (actos adminis-
trativos), jurisdiccionales (resoluciones judi-
ciales y laudos arbitrales) o legales (leyes). En
consecuencia, a efectos de dilucidar quién es
el propietario de un determinado predio, no
basta con atender la realidad registral (esto es,
quién figura como titular registral), sino que
resulta necesario evaluar la eventual existencia
de títulos jurídicos que determinen que los
propietarios sean sujetos distintos a los titula-
res registrales. De este modo, los predios cir-
culan del ámbito privado al estatal y viceversa
conforme a los mecanismos establecidos en la
legislación vigente, sin que los actos transiten
necesariamente por el cauce de los Registros
Públicos.
Así, por ejemplo, un predio que en un momento
determinado es de propiedad de un particular,
de una comunidad campesina o de una comu-
nidad nativa, puede pasar al ámbito estatal
a través de un contrato de compraventa, de
donación, de permuta o a través de un acto de
reversión de dominio, dación en pago, etc. Así,
con la sola celebración de tales contratos o con
la notificación de las resoluciones administra-
tivas (en el caso de reversiones de dominio, por
ejemplo), el predio deja de ser del particular o
de la comunidad campesina y nativa, e ingresa
al ámbito estatal. En ese sentido, tales títulos
constituirán las fuentes inmediatas y suficien-
tes que dan mérito a la adquisición del derecho
de propiedad predial por parte del Estado o
de cualquiera de las entidades públicas que lo
conforman.
Tales situaciones podrán ameritar un eventual
procedimiento de saneamiento físico legal a
efectos de lograr la inscripción registral del
derecho de propiedad adquirido, pero desde
luego ya son predios estatales desde antes,
esto es, desde el momento en que se verificó la
transferencia de propiedad según el régimen
jurídico aplicable a cada acto conforme a su
naturaleza. En ese sentido, el procedimiento
de saneamiento físico legal de predios estatales
parte de la premisa de que el Estado es ya pro-
pietario, de modo tal que el indicado procedi-
miento tendrá como única finalidad lograr la
publicidad registral del derecho de propiedad
previamente adquirido por el Estado.
Por su parte, es importante señalar que la vali-
dez y eficacia de los títulos de propiedad se
rigen por las normas aplicables conforme a
la naturaleza de cada título: los contratos se
rigen por el Código Civil, los actos adminis-
trativos por la Ley Nº 27444, Ley del Procedi-
miento Administrativo General, y demás nor-
mas administrativas especiales que resulten
aplicables, etc. Así, por ejemplo, en el caso del
contrato de donación de inmuebles se requiere
su formalización mediante escritura pública,
bajo sanción de nulidad, de conformidad
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El procedimiento de
saneamiento físico legal de
predios estatales parte de la
premisa de que el Estado es
ya propietario.
con lo establecido en el artículo 1625 del CC.
Solamente ante la verificación de un título de
propiedad que resulte válido y eficaz es que
se podrá considerar operado el efecto jurídico
traslaticio de propiedad programado por dicho
título.
IV. EL SANEAMIENTO DE PREDIOS
MUNICIPALES
La Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipa-
lidades (en adelante, la LOM), se ha ocupado
del régimen jurídico aplicable a los predios
municipales4 y, específicamente, ha diseñado
un procedimiento especial para su sanea-
miento físico legal, el cual se encuentra regu-
lado en el artículo 58 y la octava disposición
complementaria, siendo esta última la norma
más invocada. Ambos preceptos establecen lo
siguiente:
Artículo 58.- Inscripción de bienes municipales
en el registro de la propiedad
Los bienes inmuebles de las municipalidades a
que se refiere el presente capítulo se inscriben en
los Registros Públicos, a petición del alcalde y por
el mérito del acuerdo de concejo correspondiente.
OCTAVA.- Los predios que correspondan a las
municipalidades en aplicación de la presente ley
se inscriben en el Registro de Predios por el solo
mérito del acuerdo de concejo que lo disponga,
4 Para una visión general de las fuentes de las que emana el
ordenamiento jurídico aplicable a los predios municipales,
véase: Vignolo (2015, pp. 419-444).
101

El procedimiento tendrá
como única finalidad lograr
la publicidad registral
del derecho de propiedad
previamente adquirido
por el Estado.
siempre que no se encuentren inscritos a favor de
terceros.
(…).
Esta regulación especial para el saneamiento de
predios municipales ha sido respetada desde el
plano nacional, verificándose que la LGSNBE
ha establecido en el numeral 20.1 del artículo
20 de su TUO que
Las municipalidades efectúan el saneamiento
de los bienes de su propiedad y los de dominio
público bajo su administración, indicados en el
artículo 56 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades, conforme a la octava disposi-
ción complementaria de la citada ley.
Así las cosas, las municipalidades cuentan con
un régimen dual para el saneamiento de sus
predios, tal y como lo reconoce el artículo 260
del Reglamento de la LGSNBE, aprobado por
Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA,
teniendo a su disposición: a) el procedimiento
especial de saneamiento físico legal de predios
e inmuebles estatales (en adelante, el procedi-
miento especial de saneamiento físico legal),
regulado en los artículos 21 al 23 del TUO de la
LGSNBE y los artículos 242 al 262 de su Regla-
mento; y b) el procedimiento de saneamiento
físico legal de predios municipales, regulado en
el artículo 58 y la octava disposición comple-
mentaria de la LOM. En este contexto, frente al
procedimiento especial de saneamiento físico
legal, el procedimiento de saneamiento físico
legal de predios municipales tiene un carác-
ter especial y paralelo. Mientras el primero
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constituye un procedimiento a disposición de
todas las entidades públicas integrantes del Sis-
tema Nacional de Bienes Estatales –entre las
cuales se encuentran, desde luego, las muni-
cipalidades–, el segundo se encuentra reser-
vado exclusivamente para las municipalidades,
razón por la cual estas últimas podrán optar
entre ambos procedimientos, atendiendo a las
singularidades y características que cada caso
concreto presente.
En las siguientes líneas abordaremos los prin-
cipales rasgos tipificantes del procedimiento
de saneamiento físico legal de predios muni-
cipales, regulado lacónicamente en el artículo
58 y la octava disposición complementaria de
la LOM, y detallaremos cuáles son sus diferen-
cias con relación al procedimiento especial de
saneamiento físico legal.
1. Actos registrales materia del procedimiento
El primer rasgo tipificante del procedimiento
de saneamiento físico legal de predios muni-
cipales es el elenco de actos registrales a los
que se puede arribar a través de su ejecución.
A efectos de dilucidar este punto, corres-
ponde evaluar la redacción del artículo 58 y
de la octava disposición complementaria de la
LOM para colegir, a través de una interpreta-
ción literal, que el objeto de esta regulación de
saneamiento es la inscripción registral de los
bienes inmuebles o predios, vale decir –con
mayor tecnicismo–, la inscripción registral del
derecho de propiedad de los predios muni-
cipales. Es importante destacar que la inter-
pretación literal es la más pertinente en este
caso toda vez que las normas de saneamiento
son por naturaleza excepcionales frente al régi-
men registral ordinario, razón por la cual está
vedada su interpretación extensiva, así como
su interpretación analógica.
En este orden de ideas, toda vez que el procedi-
miento de saneamiento de predios municipales se
restringe a la inscripción registral del derecho de
propiedad de los predios municipales, se colige
de ello que los únicos actos registrales que se
pueden obtener a través de este procedimiento
son: a) la primera inscripción de dominio; b) la
inscripción de dominio; y c) la independización
con cambio de titular registral. En consecuencia,
están fuera del ámbito del procedimiento bajo
análisis los actos registrales distintos a la inscrip-
ción registral del derecho de propiedad de los
predios municipales. Así, mediante este proce-
dimiento no se pueden obtener actos registrales
como los siguientes: a) inscripción, aclaración
o rectificación de áreas, linderos y/o medidas
perimétricas, así como de sus coordenadas; b)
declaratoria o constatación de fábrica, así como
ampliaciones o aclaraciones de la descripción de
fábrica y/o demolición; c) acumulación; entre
otros.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante des-
tacar que el ámbito de operatividad del proce-
dimiento de saneamiento físico legal de predios
municipales encuentra un importante límite en la
octava disposición complementaria de la LOM,
la cual dispone que resulta aplicable “siempre que
[los predios] no se encuentren inscritos a favor
de terceros”, debiendo entenderse por terceros
a los privados, sean personas naturales o perso-
nas jurídicas (civiles o societarias). A contrariu
sensu, se encuentra proscrita la aplicación del
procedimiento de saneamiento físico legal de
predios municipales a los supuestos de predios
inscritos a favor de privados.
A la luz de lo expuesto, encontramos como
primera diferencia entre el procedimiento de
saneamiento físico legal de predios municipa-
les y el procedimiento especial de saneamiento
físico legal a la amplitud de la lista de actos
registrales que tienen como objeto.Mientras el
procedimiento especial de saneamiento físico
legal cuenta con una vasta lista de actos regis-
trales en los que puede desembocar, la cual tiene
inclusive el carácter de numerus apertus, tal y
como lo prevé el numeral 22.15 del artículo 22
5 Numeral 22.1 del artículo 22 del TUO de la LGSNBE:
“22.1 El procedimiento especial de saneamiento físico legal
de los bienes inmuebles estatales que se realiza al amparo de
la presente norma, comprende los actos siguientes:
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Las municipalidades
cuentan con un régimen
dual para el saneamiento de
sus predios.
del TUO de la LGSNBE, el procedimiento de
saneamiento físico legal de predios municipales
encuentra su objeto notablemente limitado,
circunscribiéndose a la inscripción registral del
derecho de propiedad de los predios municipales,
bajo la modalidad de primera inscripción de
dominio, inscripción de dominio o independi-
zación con cambio de titular registral.
2. Sustento necesario e imprescindible del
procedimiento: el título de propiedad
De lo desarrollado en el primer acápite tene-
mos que el saneamiento físico legal implica
a) Primera inscripción de dominio
b) Inscripción y/o aclaración de dominio.
c) Asunción de titularidad a favor del Estado y constitución
automática de afectación en uso en favor de la entidad que se
encuentra en posesión.
d) Inscripción y/o independización de áreas de aportes regla-
mentarios, vías y otras áreas otorgadas a favor del Estado en
el proceso de habilitación urbana, conforme a la respectiva
resolución y plano que aprueba la habilitación urbana, apro-
badas con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 29090, Ley
de regulación de habilitaciones urbanas y de edificaciones.
e) Aclaración del destino de los aportes reglamentarios.
f) Inscripción, aclaración o rectificación de áreas, linderos
y/o medidas perimétricas, así como de sus coordenadas, de
corresponder.
g) Declaratoria o constatación de fábrica, así como amplia-
ciones o aclaraciones de la descripción de fábrica y/o
demolición.
h) Subdivisión, desmembración, fraccionamiento, acumula-
ción e independización.
i) Constitución de servidumbres activas y pasivas.
j) Cancelación de cargas, gravámenes, limitaciones u otras
restricciones al uso de la posesión y/o propiedad que con-
forme a ley se encuentran extinguidas y que afecten el libre
uso y disponibilidad de los inmuebles.
k) Aclaración y rectificación de los asientos registrales que lo
ameriten.
l) Cualquier otro acto cuya inscripción sea necesaria para el
saneamiento legal de los inmuebles de propiedad estatal”.
103

Una diferencia entre
el procedimiento de
saneamiento físico legal de
predios municipales y el
procedimiento especial es
la amplitud de la lista de
actos registrales.
el traslado o conducción de una determinada
y preexistente situación jurídica real al Regis-
tro de Predios, de forma tal que la indicada
preexistencia de la situación jurídica real cuyo
saneamiento se pretende constituye el presu-
puesto del saneamiento. En este orden de ideas,
el saneamiento físico legal tiene como objeto el
otorgamiento de publicidad a una situación
jurídica real preexistente a través de su inscrip-
ción registral, la cual se limita a cumplir un rol
meramente declarativo. En ese sentido, hemos
subrayado que el saneamiento físico legal no
tiene como objeto crear o inventar situacio-
nes jurídicas reales inexistentes al momento de
ejecución del procedimiento de saneamiento.
Asimismo, hemos anotado que los postula-
dos indicados precedentemente emanan de
un sistema de derechos reales en el cual la
constitución, modificación y transferencia de
situaciones jurídicas reales operan extrarregis-
tralmente. Es así que los predios circulan del
ámbito privado al estatal y viceversa, conforme
a los mecanismos establecidos en la legislación
vigente, operando el efecto traslativo antes de y
con independencia de su inscripción registral,
según el régimen jurídico aplicable a cada acto
conforme a su naturaleza.
En este contexto, resulta claro que la ins-
cripción registral del derecho de propiedad
de los predios municipales que se pretenda
a través del procedimiento de saneamiento
físico legal de predios municipales tiene como
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presupuesto la efectiva existencia del derecho
de propiedad de la respectiva municipalidad
sobre el predio objeto de saneamiento. En ese
sentido, toda vez que la efectiva existencia del
derecho de propiedad de la municipalidad
sobre el predio constituye la piedra angular
del procedimiento de saneamiento, tal derecho
requiere ser acreditado, como no puede ser de
otra manera, a través del título de propiedad
que constituye su fuente. De allí que, la ejecu-
ción del procedimiento de saneamiento físico
legal de predios municipales tiene como con-
dición necesaria o sine qua non la existencia,
invocación y acreditación de un título de pro-
piedad sobre el predio cuya inscripción se pre-
tenda, de forma tal que el título de propiedad
constituye el fundamento del procedimiento
de saneamiento de predios municipales. De
ello se derivan las siguientes dos consecuencias
operativas: a) el acuerdo de concejo que dis-
ponga la inscripción registral del derecho de
propiedad sobre el predio a favor de la munici-
palidad debe invocar el título de propiedad que
constituya la fuente del indicado derecho; y
b) la existencia del título de propiedad debe ser
acreditada en el informe técnico-legal que sus-
tente el procedimiento de saneamiento físico
legal del predio municipal.
La LGSNBE guarda coherencia con el plantea-
miento precedente, cuando en el numeral 20.2
del artículo 20 de su TUO dispone que “La pri-
mera inscripción de dominio de los terrenos
transferidos por el Gobierno nacional a favor
de las municipalidades pendientes de sanea-
miento, se efectúa en mérito al Acuerdo de Con-
cejo, en el que especifique la resolución, contrato
o el título de transferencia [cursivas agregadas],
siempre que estos últimos no hayan tenido
mérito suficiente para su inscripción”. Como
se aprecia, la norma regula exclusivamente la
hipótesis de hecho en la cual una entidad del
Gobierno nacional transfiere un predio a favor
de una municipalidad, requiriendo que el
acuerdo de concejo especifique cuál es el título
de propiedad que sustenta el procedimiento
de saneamiento. No obstante, por los motivos
ya expuestos, la invocación y acreditación del
título de propiedad a favor de la municipali-
dad resulta aplicable en todos los supuestos de
ejecución del procedimiento de saneamiento
físico legal de predios municipales, sea que el
acto de disposición haya sido efectuado por
una entidad del Gobierno nacional, o bien por
un gobierno regional o por un privado. Res-
pecto al caso en que el título de propiedad haya
sido otorgado por un privado, este supuesto
solo podría habilitar la ejecución de un proce-
dimiento de saneamiento físico legal de predio
municipal si es que el predio no está inscrito,
correspondiendo una primera inscripción de
dominio, pues recordemos que si el predio ya
se encuentra inscrito a favor del privado, no
es posible aplicar el indicado procedimiento,
conforme a lo dispuesto por la octava disposi-
ción complementaria de la LOM.
Ahora bien, los títulos de propiedad que susten-
ten el procedimiento de saneamiento físico legal
de predios municipales pueden ser de diversa
naturaleza: títulos de negocios jurídicos (como el
contrato y el testamento), administrativos (actos
administrativos), jurisdiccionales (resoluciones
judiciales y laudos arbitrales) o legales (leyes).
Sin perjuicio de lo anterior, resulta necesario
que el acto contenido en el título de propiedad
sea válido y eficaz, conforme régimen jurídico
aplicable a cada acto conforme a su naturaleza,
pues solo a través de un acto válido y eficaz es
que puede sustentarse la efectiva existencia del
derecho de propiedad a favor de la municipalidad
que justifique el saneamiento.
En virtud de lo expuesto, encontramos como
segunda diferencia entre el procedimiento
especial de saneamiento físico legal y el pro-
cedimiento de saneamiento físico legal de pre-
dios municipales a la posibilidad de sustentar
el saneamiento con base en la sola posesión
(es decir, aquella que no está sustentada en
un título de propiedad). En efecto, el proce-
dimiento especial de saneamiento físico legal
permite sustentar el procedimiento con base
en la sola posesión de un predio estatal, obte-
niéndose una primera inscripción de dominio
Nº 20 • AGOSTO 2021 • ISSN 2707-031X • pp. 97-108 | DESCENTRALIZACIÓN
El título de propiedad
constituye el fundamento
del procedimiento de
saneamiento de predios
municipales.
o una independización (cuando el área forme
parte de una matriz a nombre de una entidad
pública) a favor del Estado, en ambos casos
inscribiéndose de forma automática una afec-
tación en uso a favor de la entidad poseedora,
conforme a lo establecido en el literal b) del
numeral 23.1 y el literal b) del numeral 23.2 del
artículo 23 del TUO de la LGSNBE. Por el con-
trario, el procedimiento de saneamiento físico
legal de predios municipales debe sustentarse
necesariamente en un título de propiedad a
favor de la municipalidad sobre el predio cuya
inscripción se pretenda, no pudiendo susten-
tarse en la sola posesión (sin título de propie-
dad) de un predio estatal.
En suma, la ejecución del procedimiento de
saneamiento físico legal de predios municipa-
les permite obtener:
• Primeras inscripciones de dominio a favor
de las municipalidades, respecto de aque-
llos predios sobre los cuales estas ostenten
el derecho de propiedad en mérito a un
título de propiedad válido y eficaz.
• Inscripciones de dominio e independiza-
ciones a favor de las municipalidades, res-
pecto de aquellos predios sobre los cuales
estas ostenten el derecho de propiedad en
mérito a un título de propiedad válido y
eficaz, siempre que el predio no se encuen-
tre inscrito a favor de privados.
Como aspecto final, es necesario destacar que
la prescindencia de un título de propiedad
105

El procedimiento especial
de saneamiento físico
legal permite sustentar el
procedimiento con base
en la sola posesión de un
predio estatal.
válido y eficaz a favor de la municipalidad
que sustente el procedimiento de saneamiento
físico legal llevado a cabo por esta en el marco
del artículo 58 y la octava disposición comple-
mentaria de la LOM, habilita a la Superinten-
dencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) a
emitir una resolución aclarando la inscripción
de dominio a favor del Estado y disponiendo
la cancelación del asiento registral indebida-
mente extendido, de conformidad con lo dis-
puesto en el artículo 2616 del Reglamento de
la LGSNBE.
3. Procedimiento hipersimplificado
Una de las características más notorias del pro-
cedimiento de saneamiento físico legal de pre-
dios municipales es su estructuración con base
en una radical y extrema simplificación de los
actos de los que se compone. Así, el artículo
58 y la octava disposición complementaria de
la LOM, en buena cuenta, solo han previsto
un único acto: el acuerdo de concejo muni-
cipal que dispone la inscripción registral del
6 Artículo 261 del Reglamento de la LGSNBE.- Aclaración de
los actos de saneamiento físico legal
“Cuando la SBN tome conocimiento, al efectuar su fun-
ción de supervisión o por otro medio, de un indebido acto
de saneamiento físico legal de un predio estatal por parte de
una entidad, al haber cancelado la titularidad del Estado sin
sustento legal o haber extendido una primera inscripción de
dominio, sin contar con facultades para ello, emite resolu-
ción aclarando la inscripción de dominio a favor del Estado
y disponiendo la cancelación del asiento registral indebida-
mente extendido. De tratarse de inmuebles estatales la SBN
comunica a la DGA la aclaración registral efectuada”.
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derecho de propiedad a favor de la municipa-
lidad respecto de un determinado predio suyo,
documento cuya inscripción es solicitada a la
SUNARP por el alcalde. Sin embargo, la indi-
cada regulación ha sido complementada por
la Directiva N° 002-2016/SBN, denominada
“Procedimiento para la Primera Inscripción
de dominio de predios del Estado”, cuya cuarta
disposición complementaria dispone que los
gobiernos locales, para la inmatriculación de
los predios de su propiedad, pueden aplicar
supletoriamente las reglas previstas para las
etapas de identificación del predio y de ela-
boración de informe técnico-legal, conteni-
das en los numerales 6.2 y 6.3 de la indicada
Directiva.
La etapa de identificación del predio constituye
la fase inicial en la que se determina el predio
materia de análisis mediante los documentos
técnicos respectivos. Asimismo, comprende la
evaluación de su situación físico-legal a partir
de los documentos con los que se cuente, así
como la revisión de las bases gráficas disponi-
bles, las consultas a las posibles entidades invo-
lucradas, la inspección técnica y demás deta-
lles previstos en numeral 6.2 de la Directiva
N° 002-2016/SBN, en lo que fueren aplicables.
Por su parte, la etapa de elaboración de informe
técnico-legal es aquella en la cual los profesio-
nales a cargo del procedimiento suscriben un
informe técnico-legal, el cual debe contener
las conclusiones sobre la situación físico-legal
del predio y recomendar el acto materia de
saneamiento, según los detalles previstos en el
numeral 6.3 de la Directiva N° 002-2016/SBN,
en lo que fueren aplicables. Además, en esta
etapa se elabora la Memoria Descriptiva y los
planos definitivos (de corresponder).
De otro lado, y a pesar de que la cuarta dispo-
sición complementaria de la Directiva N° 002-
2016/SBN lo omitió regular, las municipalida-
des también tienen a su cargo la obligación de
registrar en el Sistema de Información Nacio-
nes de Bienes Estatales (SINABIP), la ejecución
del procedimiento de saneamiento físico legal
del predio municipal una vez efectuada la ins-
cripción registral, tal y como fluye del artículo
9 del TUO de la LGSNBE y el numeral 13.3 del
artículo 13 de su Reglamento.
En suma, el procedimiento de saneamiento físico
legal de predios municipales se compone de las
siguientes etapas: 1) identificación del predio; 2)
elaboración del informe técnico-legal; 3) emisión
del acuerdo de concejo y su presentación ante la
SUNARP, acompañado del plano perimétrico-
ubicación y de la memoria descriptiva, en los
casos que corresponda; 4) inscripción registral;
y 5) actualización del SINABIP.
Como puede apreciarse, se trata de un proce-
dimiento sumamente simplificado y célere. De
hecho, la excesiva simplicidad de su diseño legal
perjudica las garantías mínimas que debieron
establecerse para que pueda ser de conocimiento
público o de los posibles interesados (en caso
de estar determinados) a través de, por ejemplo,
publicaciones, anotaciones preventivas o notifi-
caciones personales, que permitan que cualquier
sujeto que se sienta perjudicado pueda ejercer
su derecho de defensa y, en general, habilitar el
ejercicio del derecho de fiscalización ciudadana.
Así, el carácter casi automático del procedimiento
de saneamiento de predios municipales, podría
considerarse, en lugar de una ventaja, más bien
un factor de riesgo que limita su legitimidad.
En todo caso, lo cierto es que este diseño sim-
plificado constituye una realidad jurídica en
la actualidad, y como toda regulación legal, es
susceptible de ser mejorada a futuro. Finalmente,
en este aspecto el procedimiento de saneamiento
físico legal de predios municipales también se
diferencia del más dilatado y garantista proce-
dimiento especial de saneamiento físico legal,
el cual prevé las etapas de notificación personal
o publicación, según corresponda, así como las
etapas de anotación preventiva y de oposición
(en caso sea formulada).
V. CONCLUSIONES
El procedimiento de saneamiento físico
legal de predios municipales se restringe a la
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El carácter casi automático
del procedimiento de
saneamiento de predios
municipales podría
considerarse un factor
de riesgo que limita su
legitimidad.
inscripción registral del derecho de propiedad
de los predios municipales, de lo cual se colige
que los únicos actos registrales que se pueden
obtener a través de este procedimiento son:
a) la primera inscripción de dominio; b) la ins-
cripción de dominio; y c) la independización
con cambio de titular registral. Asimismo, la
ejecución de este procedimiento tiene como
condición necesaria o sine qua non la existen-
cia, invocación y acreditación de un título de
propiedad sobre el predio cuya inscripción se
pretenda, de forma tal que el título de pro-
piedad constituye el fundamento del procedi-
miento. De ello se derivan las siguientes dos
consecuencias operativas: a) el acuerdo de
concejo que disponga la inscripción registral
del derecho de propiedad sobre el predio
a favor de la municipalidad debe invocar el
título de propiedad que constituya la fuente del
indicado derecho; y b) la existencia del título
de propiedad debe ser acreditada en el informe
técnico-legal que sustente el procedimiento de
saneamiento.
En suma, la ejecución del procedimiento de
saneamiento físico legal de predios municipa-
les permite obtener: a) primeras inscripciones
de dominio a favor de las municipalidades,
respecto de aquellos predios sobre los cua-
les estas ostenten el derecho de propiedad en
mérito a un título de propiedad válido y eficaz;
y b) inscripciones de dominio e independi-
zaciones a favor de las municipalidades, res-
pecto de aquellos predios sobre los cuales estas
107
 ostenten el derecho de propiedad en mérito a
un título de propiedad válido y eficaz, siempre
que el predio no se encuentre inscrito a favor
de privados.
Finalmente, el procedimiento de sanea-
miento físico legal de predios municipales
es sumamente simplificado, encontrándose
estructurado a través de las siguientes etapas:
1) identificación del predio; 2) elaboración del
informe técnico-legal; 3) emisión del acuerdo
de concejo y su presentación ante la SUNARP,
acompañado del plano perimétrico-ubica-
ción y de la memoria descriptiva, en los casos
que corresponda; 4) inscripción registral; y
5) actualización del SINABIP.
REFERENCIAS
Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA. Reglamento de
la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales.
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Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA. Texto Único
Ordenado de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema
Nacional de Bienes Estatales
Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Obando, M. (2019). El derecho de propiedad predial estatal.
Reflexiones en torno a la categoría jurídica y su régimen
legal. Actualidad Jurídica, 311, pp. 35-53.
Vignolo, O. (2015). El sistema de fuentes de los bienes mu-
nicipales peruanos. En López-Ramón, F. y Vignolo, O.
(coords.), El dominio público en Europa y América Lati-
na. Lima: Revista de Derecho Administrativo, pp. 419-
444.