CAPITULO I

CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN

t. ETIMOLOGÍA.
La palabra administrar viene de las voces latinas ad a, y ministrare: servir. Algunos piensan que proviene de la expresión
ad manus trahere, que significa tener a mano, tener listo, etc.

2 CONCEPTO.
Muchas definiciones se han dado del verbo administrar. Así por ejemplo se dice que administrar es gobernar, regir,
dirigir; cuidar, manejar los negocios públicos o privados. Fayol decía que administrar es prever, organizar, mandar,
coordinar y controlar.

Otra definición dice que "la administración consiste en conseguir que se hagan las cosas mediante la gente". Sabemos
bien que si las personas hiciesen lo que se espera de ellas, en el momento debido y con voluntad y entusiasmo, no
sería necesaria la administración; habría solamente n grupo de estrategas o planificadores a la cabeza y ello bastaría.
Pero la gente no procede así. No siempre hace las cosas con voluntad, entusiasmo y capacidad sin una conducción,
sin entrenamiento, sin instrucción, sin supervisión y estímulo. De ahí la necesidad de una administración.

La "American Management Association" (AMA) ha dado esta definición: "La administración consiste en llevar recursos
humanos y físicos hacia unidades de organización dinámica, para que logren sus objetivos, para la satisfacción de
aquellos a quienes sirve y con un alto grado de moral y sentido de logro de parte de aquellos que ofrecen el servicio".

Según esta definición, la administración, en primer lugar, equilibra la atención que se da a los seres humanos y a las
cosas materiales, aunque debe darse preeminencia a los primeros. Se trata, por otra parte, de organizaciones
dinámicas, que están cambiando constantemente, pues no pueden permanecer estáticas; la gente cambia, los
mercados cambian, cambia la política, la economía y el mundo, en fin. Implica también esta definición que hay que
fijarse objetivos inmediatos y a largo plazo para satisfacer a quienes servimos. El público debe quedar satisfecho, no
importa el tipo de servicio que se le ofrezca o el producto que se le venda. Se añade que debe haber una moral elevada
y un sentido de realización por parte de la gente que produce o distribuye el servicio. Hay que darle un sentido al trabajo;
su valor debe ser comprendido.

Las anteriores definiciones aclaran perfectamente el concepto de administración, desvaneciendo las confusiones en
que solía incurrirse cuando se empleaba el vocablo. Algunos identificaban la administración con una clase económica;
otros la restringían al mundo de los negocios y de la actividad industrial. Sin embargo, vemos que la administración no
es un privilegio exclusivo ni una carga personal del jefe o de los dirigentes de la empresa o institución, sino una función
que se reparte, como las otras funciones esenciales, entre la cabeza y los miembros del cuerpo social.

3 CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN.
Así entendida la administración, se ve que no es un trabajo para aficionados. No cualquier persona puede ser un
administrador. Se requiere de un profesional formado en los principios científicos de esta rama y adiestrado en el trabajo
de administrar. La Ciencia de la Administración es, pues, el conjunto de principios, métodos y técnicas empleados para
administrar; o, en otras palabras, es el estudio de la acción y del objetivo de la Administración.

¿Por qué es una ciencia? Una ciencia es un cuerpo organizado de conocimientos por medio de los cuales es posible
establecer una relación de causa a efecto. Por ejemplo, decimos que dos partes de hidrógeno y una de oxígeno hacen,
combinadas, lo que conocemos comúnmente como agua. La Ciencia de la Administración establece claramente esta
relación de causa a efecto. Una mala administración o una administración deshonesta redundará seguramente en
perjuicio de los miembros del cuerpo social afectado; y a la inversa.

Se ha definido también la ciencia diciendo que "Es el conocimiento racional, sistemático, exacto y verificable de la
realidad" (Galiano, 1979). La administración es precisamente un conjunto de conocimientos ordenados
sistemáticamente, sobre una realidad verificable, puesto que se aplica a las más diversas actividades de la vida real,
económicas, sociales, culturales, etc. Cualquiera que sea la definición de ciencia que adoptemos, sus términos coinciden
con los principios y objetivos de la administración.
4 IMPORTANCIA Y CAMPO DE ACCIÓN.
"Quizás no haya otro campo de la actividad humana más importante que la administración -dicen Koonts y O'Donnell-,
pues la tarea del administrador consiste en crear y conservar un ambiente, adecuado para que grupos de personas
puedan trabajar eficiente y eficazmente en el logro de objetivos comunes" (1).

La administración desempeña en el gobierno de todos los negocios, grandes o pequeños, públicos o privados,
industriales, comerciales, políticos, religiosos o de cualquier otra naturaleza un papel muy importante. De la
administración depende el éxito o el fracaso de cualquier actividad. Donde quiera que haya conductores y conducidos
hay administración.

El administrador, que se ocupa del cuerpo social, tiene las mismas preocupaciones que el médico, que se ocupa del
cuerpo humano. Uno y otro tratan de "constituir organismos sanos, conservar la salud y curar las enfermedades. No es,
pues, extraño que el método que conviene al médico cuando se ocupa de los individuos, convenga también al
administrador cuando se ocupa de los cuerpos sociales".

Por esta misma razón los métodos y principios de la administración científica son de aplicación universal, pues
trascienden todas las fronteras, pueblos y razas del mundo. El lenguaje de la Ciencia Administrativa es el mismo en
todas partes, aunque haya diferencias semánticas o de idiosincrasia, que no afectan al fondo de la ciencia. Los textos
sobre Administración tienen ahora circulación internacional y existen muchos estudios sobre Administración Comparada.
"La universalidad de la Administración elimina las fronteras -dice Jiménez Castro- para la utilización de los principios
administrativos... Se ha convertido la administración hoy día en lo que con toda propiedad Charles A. Beard ha
denominado "la ciencia clave de la civilización contemporánea", criterio que trata de destacar la labor conjunta de los
seres humanos sin distingos de credos o ideologías políticas, religiones, razas' regiones geográficas..."(2)

5 LA ADMINISTRACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO.

El desarrollo económico es el tema de nuestro tiempo, un tema de frecuente discusión y de frustraciones en los países
atrasados. El subdesarrollo es un círculo vicioso del que no pueden escapar estos últimos.
Se habla mucho de la dependencia económica como el principal factor del subdesarrollo, y nadie parece discrepar de
esta premisa. Se habla asimismo de los bajos índices de educación, de inversión, de ahorro interno, de producción
agropecuaria e industrial, etc. Pero muy pocos piensan en la importancia de la administración como instrumento
indispensable para acometer cualquier plan de desarrollo. Sin embargo, es evidente que sin buenos administradores no
se aprovecharán eficientemente los recursos humanos y materiales de ninguna sociedad, por cuantiosos que éstos
sean.

Esto es tan evidente que no basta romper las cadenas de la dependencia para que el desarrollo venga por añadidura,
aunque sea bien cierto que aquélla es el principal obstáculo que se opone a éste. Una administración eficiente es tan
necesaria en las sociedades socialistas cuanto en las capitalistas, y así lo reconocen los conductores de aquéllas (3)
Esta opinión es coincidente con la del economista norteamericano W.W. Rostow, autor de un interesante trabajo sobre
"Las Etapas del Crecimiento Económico". Al hablar de la etapa del "despegue", dice Rostow que "una pequeña élite
profesional (de empresarios y ejecutivos) puede hacer mucho para comenzar el crecimiento económico". (Citado por
Koontz y O'Donnell en "Curso de Administración Moderna").

Por esta razón Peter F. Drucker dice que la tasa de formación de capital a la que los economistas asignan mucha
importancia, es en realidad un factor secundario. El factor básico en el desarrollo económico es, para Drucker, la tasa
de "formación de cerebros", la proporción en la cual un país produce gente con ideas, imaginación y educación capaces
de promover ese desarrollo.

Como dijera Charles E. Beard en 1915: "El futuro de los países civilizados, y quizá hasta de la civilización misma,
dependerá de que logremos una ciencia, una filosofía y una práctica de la administración capaces de realizar las
funciones públicas de la sociedad civilizada".
6 DERECHO ADMINISTRATIVO Y CIENCIA ADMINISTRATIVA.
A través del desarrollo conceptual que acabamos de hacer, está claro que la Ciencia Administrativa abarca los principios,
técnicas y conocimientos relativos a la administración pública y privada, mientras que el Derecho Administrativo se
refiere a las normas jurídicas aplicables dentro de la administración pública solamente.

Hace tiempo que se ha despejado ya la confusión que tendía a involucrar la Ciencia Administrativa dentro del Derecho
Administrativo, o que la convertía en un apéndice de éste. Se ha liberado asimismo del carácter jurídico con que se la
envolvía y aparece ahora en toda su plenitud como una disciplina de carácter general e independiente.

El argentino Rafael Bielsa fue el primero en hacer esta distinción en América Latina, pues reconoce que "la separación
del derecho administrativo respecto a la ciencia administrativa es un supuesto necesario del estudio de ambas
disciplinas" (4), y que "definido el Derecho Administrativo queda virtualmente limitado el dominio de su aplicación, lo que
es de la mayor importancia para considerar toda la fenomenología administrativa. Y esto importa particularmente con
respecto a la Ciencia de la Administración" (5).

7 DIFERENCIAS ENTRE DERECHO ADMINISTRATIVO Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN.

MATERIA CONTENIDO CAMPO DE
APLICACIÓN
Ciencia de la Principios,
Administración sistemas,
Administración pública
métodos y
y privada en general.
técnicas para
administrar.
Derecho Normas de Administración pública
Administrativo derecho público, solamente. Interno
positivo, (legislado).

CAPITULO II
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PRIVADA
Todas las funciones administrativas caen dentro de los dos grandes campos en que se divide la actividad humana: la
administración pública y la privada. Por ello nos referiremos a los caracteres generales de cada tipo, señalando después
sus semejanzas y diferencias.

I ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
1 CONCEPTO.
La administración pública es el conjunto de órganos administrativos que sirven al Estado para la realización de funciones
y actividades destinadas a la provisión de obras, bienes y servicios públicos a la sociedad. Fernández Escalante dice
que "Es el sistema que tiene por fin dirigir y coordinar la actividad del Estado hacia los objetivos que se ha propuesto
para el beneficio del país" (1).

2 OBJETO.
Del concepto que acabamos de dar se desprende que la administración pública tiene como objeto "utilizar eficazmente
los recursos del pueblo, puestos a su disposición, eliminar los despilfarros; reducir los gastos directos e indirectos,
mantener la eficiencia; conservar y utilizar con criterio a hombres, máquinas y edificios, y proteger el bienestar y el
interés de los empleados" (Fernández Escalante). En otras palabras, William H. White resume el propósito de la
administración pública como "la conservación de la paz y el orden, la realización progresiva de la justicia, la protección
contra la inseguridad, la prestación de los servicio sociales a los funcionarios y a la población en general y el ajuste y
transacción entre intereses antagónicos, ajustándolos al interés superior de la Nación" (2).

En los hechos, los propósitos de la administración pública son materia de constante revisión, teniendo en cuenta que
"no hay límites para los servicios que se requieren del Estado". A partir de la Primera Guerra Mundial, y sobre todo
después de la Segunda, el aparato político ha experimentado profundas transformaciones en dirección al Estado-
servicio, propulsor del cambio económico y social que exige la humanidad, en sustitución del Estado- gendarme,
guardián del orden público que simplemente mantenía el status- quo. Estos cambios suponen una multiplicidad
creciente de funciones que la administración pública desde asumir, tanto más si vemos que el Estado se arroga cada
vez mayores responsabilidades, especialmente en los países atrasados y en los regímenes socialistas.

3 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA POLÍTICA.

El aparato de la administración pública es político porque sirve de instrumento al Estado para la realización de sus fines
que son fines políticos necesariamente. Por esto dice Paul Appleby que "la administración pública establece normas,
pero no en forma autónoma, exclusiva o aislada, sino en el terreno en que luchan poderosas fuerzas contrarias,
engendradas por la sociedad y en su seno. Estas normas se dan sujetándose a otros que también las dan" (3). O sea
que la administración pública actúa sobre y recibe la influencia de la sociedad global. Aquí radica su vinculación estrecha
con la política puesto que ésta es la ciencia del gobierno de las sociedades.

La administración general, y la administración pública en particular, son también tareas políticas porque además de
ciencia y conocimientos requieren para su ejecución de tacto, receptividad, liderazgo e intuición, cualidades éstas que
son necesarias para interpretar y satisfacer las necesidades sociales.

Hay que distinguir, sin embargo, entre la acción política que da contenido a la administración pública, y el politiqueo que
suele desviarla, perjudicándola. Hay politiqueo cuando se subordina los intereses sociales a los de los partidos; cuando
la administración sirve a los intereses de las personas que la representan y no a la nación; cuando predominan el
arribismo y la arbitrariedad en desmedro de la política, que es el bien general. En los países atrasados suele suplantarse
la acción política de la administración pública por el politiqueo de las personas o círculos gobernantes.
4 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO.
La administración es el principal instrumento del desarrollo económico de los pueblos. Sin embargo, todavía no se ha
tomado conciencia de esta realidad en todas partes, y ésta es una de las razones por las cuales la administración pública
permanece rezagada. Otra razón está en el ritmo creciente de las necesidades sociales que no permite al aparato estatal
(hombres y recursos) ejercer adecuadamente sus funciones. Hay siempre una brecha entre las necesidades sociales y
los medios para satisfacerlas, brecha que se ensancha no sólo en los países atrasados, sino en los desarrollados
también.

El atraso de la administración pública es particularmente agudo en los países que están en vías de desarrollo debido a
problemas de desorganización, carencia de recursos, inestabilidad política, falta de, comunicaciones, etc. Todo esto se
traduce en falta de personal idóneo para, ocupar los puestos de responsabilidad, sea porque el nivel de educación
nacional es bajo; sea porque las remuneraciones son exiguas y los más capaces se sientes atraídos hacia la actividad
privada -que paga mejores salarios, o emigran el extranjero; sea porque no existe el servicio público como una carrera
y los cargos de la administración son transitorios, lo cual ahuyenta también a los mejores.

Un problema típico de la administración subdesarrollada, que frena su dinamismo restándole eficacia, es la excesiva
centralización. Por lo general todo se concentra en los ministerios y oficinas centrales del Poder Ejecutivo. La
desconcentración de la autoridad en los departamentos y provincias es prácticamente nominal, ya que se reduce al
campo operativo y no comprende la toma de decisiones. Otro problema es la ignorancia y la deshonestidad de los
funcionarios, que por lo común confunden la hacienda pública con sus intereses particulares y ponen el aparato
administrativo a su servicio personal. De este modo, en vez de servidores públicos se convierten en amos de la
ciudadanía, a la que hacen víctima de abusos y extorsiones.

5 LA CARRERA ADMINISTRATIVA.
La carrera administrativa o servicio civil de carrera tiende a formar empleados profesionales especializados en sus
respectivas competencias, cuyo trabajo garantice eficiencia, continuidad y responsabilidad en la administración pública.
Este servicio se basa en el mérito y la idoneidad como únicos requisitos para el desempeño de funciones públicas (ver
Art. 40, inc. 2 de la Const.), de suerte que el empleado esté seguro en su trabajo mientras cumpla debidamente sus
obligaciones, y sepa que puede ascender a puestos de mayor responsabilidad progresivamente. En consecuencia, la
carrera administrativa rechaza el favoritismo político y personal que tanto daño hacen al país, desde el momento en que
por esta vía no se busca al hombre idóneo para el puesto adecuado, sino que se busca el cargo -y se lo crea a veces-
para acomodar allí al favorito.
En contrapartida por la seguridad y protección que le brinda el Estado en el curso de su carrera, el empleado y el
funcionario público deben ofrecer lo siguiente:
1 Competencia técnica, profesional y/o administrativa;
2 cumplimiento y asiduidad en el desempeño de sus tareas;
3 responsabilidad administrativa, civil y/o penal de acuerdo a las leyes;
4 neutralidad política.

La neutralidad política no supone que el empleado o funcionario estarán prohibidos de militar en un partido y de profesar
un credo o una idea; sino que serán leales a la política que el gobierno imprima a las funciones administrativas. Esta
lealtad -implica que los empleados actuarán con imparcialidad política y que estarán siempre a las órdenes del aparato
estatal, a través de los canales respectivos. Supone también la neutralidad política que los empleados no desarrollarán
actividad política militante en sus puestos de trabajo. Cuando el agente no esté de acuerdo con la política impresa a su
departamento, podrá exponer sus ideas y observaciones; pero si éstas son rechazadas, aquél debe admitir la conducta
establecida o renunciar a sus funciones. El artículo 9 del Estatuto del Funcionario Público les prohíbe "realizar
actividades políticas partidarias y de interés particular durante la jornada laboral o en el ejercicio de sus funciones".

La Constitución Política de Bolivia dispone que una ley especial establecerá el Estatuto del funcionario público "sobre
la base del principio fundamental de que los funcionarios y empleados públicos son servidores exclusivos de los
intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno" (Art. 43). Innecesario es decir que en los hechos
ocurre en nuestro país todo lo contrario a lo que prescribe esta norma.

6 ASISTENCIA TÉCNICA.
Partiendo del reconocimiento de que la buena administración es un pre-requisito para el desarrollo económico, las
Naciones Unidad viene prestando asistencia técnica en esta materia, desde hace cuatro décadas, a los países atrasados
y a los nuevos Estados independientes, en cumplimiento de uno de sus propósitos declarados en la Carta de las
Naciones Unidas, de "promover el progreso social y elevar el nivel de vida" de los pueblos de los Estados miembros.
El programa de asistencia técnica dé las Naciones Unidas en administración pública se refiere a las funciones auxiliares,
o sea aquéllasque sirven de apoyo en las funciones auxiliares conciernen a la administración central del gobierno, como
son organización y métodos, administración de personal y administración financiera, compras, archivo, capacitación de
personal, etc. Otras conciernen a las operaciones descentralizadas institucional y regionalmente.

Este programa cubre cuatro grandes campos cuyas actividades se amplían sin cesar. Por una parte están los estudios
e investigaciones sobre asuntos administrativos. Luego están los seminarios internacionales para funcionarios públicos
de categoría superior. Hay un programa de becas de perfeccionamiento o ampliación de estudios y la ayuda de expertos
que trabajan con los gobiernos. Sobre esta materia, Bolivia suscribió con las Naciones Unidas el Acuerdo de 14 de
diciembre de 1960, que establece el marco general dentro del cual la ONU facilita funcionarios especialistas
administrativos al gobierno de Bolivia.

II ADMINISTRACIÓN PRIVADA.
La administración privada se ocupa del manejo de todas las actividades que no están a cargo del Estado, y tiene por
objeto la provisión de bienes de capital, de uso y consumo, así como la prestación de servicios a la población, para
satisfacer las necesidades sociales en las mejores condiciones posibles.

III IMPORTANCIA DE AMBAS ADMINISTRACIONES.

Es lógico que tanto la administración pública como la privada tienen importancia, se complementan y se coordinan en
beneficio del interés social. Después de las dos guerras mundiales de este siglo se impuso una corriente que daba
preferencia a la administración pública, cuyo campo de acción se amplió considerablemente, en el entendido de que el
Estado no persigue el lucro -como la administración privada- y, por lo tanto, administra a menor costo y con mayor
beneficio social. Esta tendencia seha revalido desde el comienzo de los años 80, poniendo en manos privadas: a mayor
parte de las actividades económicas, inclusive sectores que anteriormente se consideraba estratégicos, como los
transportes, las comunicaciones, la educación, la minería, los hidrocarburos, la seguridad social, etc.; tendencia que se
ha acentuado con la desaparición del socialismo en la URSS, y en Europa Oriental, la globalización de la economía, de
las finanzas y de las comunicaciones. Sin embargo, se mantiene la polémica entre partidarios de las administraciones
pública y privada, tanto más cuanto que ésta última no resuelve los problemas de la pobreza en los países atrasados,
sino que, en muchos casos, los agrava.

IV PUNTOS DE CONTACTO.
Lo que caracteriza a las dos administraciones (la pública y la privada) es que ambas tienen como objetivo fundamental
la prestación de servicios o la provisión de bienes en las condiciones más ventajosas posibles para la comunidad. Tanto
el Estado como las instituciones privadas se proponen servir en la mejor forma a los administrados y consumidores.

Para conseguir este objetivo, es obvio que tanto una como otra administración deben expresarse a través de
organizaciones eficientes y dinámicas. Si no hay eficiencia ni agilidad en la administración, los objetivos mencionados
no podrán alcanzarse. Eficiencia y dinamismo suponen al mismo tiempo otros factores que entran en juego, como ser
la moral pública y privada, la honestidad, el cumplimiento de las tareas, la responsabilidad, etc.

Quiere esto decir que los principios básicos de la Ciencia de la Administración se aplican por igual a la Administración
pública y a la privada, para conseguir los mismos objetivos. Como cualquier gobierno, la administración privada debe
ser legítima, en el sentido de que debe ejercer su autoridad en el interés de los gobernados, vale decir en el interés
general.

Es interesante recordar aquí que hace 25 siglos el filósofo chino Confucio señaló seis normas básicas que deben seguir
los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Dichas normas, de carácter general, son aplicables en
realidad tanto a la administración pública como a la privada en nuestros días:

1 Conocer bien el país y eliminar las fuentes de dificultades;

2 Adoptar fallos y decisiones objetivos e imparciales;
3 Servir al interés público y evitar el favoritismo y la parcialidad;
4 Promover el bienestar económico del pueblo;
5 Dedicar todo esfuerzo a los negocios del Estado;
6 Ser honestos, desinteresados y capaces.

V DIFERENCIAS.
Las diferencias arrancan principalmente del tamaño de ambas administraciones, que a veces no permite, por ejemplo,
coordinar y controlar la administración pública con la misma eficacia que la privada. Esta circunstancia hace también
que los principios se ejecuten con mayor dinámica y flexibilidad en la administración privada.

Una distinción de carácter general reside en la ausencia de lucro en la administración pública, mientras que a la privada
le permite justamente -el lucro- realizar su objetivo básico de servicio a la sociedad. Sin embargo, hay que recordar que
la administración pública dispone de los impuestos, tasas y contribuciones que pagan los ciudadanos para recibir obras
y servicios públicos; tributos que son cada vez más elevados y cumplen menos el fin social que se proponen, en manos
de una burocracia generalmente ineficaz o desmoralizada.

Hay también diferencias en los medios y los límites de acción, como anota Jiménez Castro, "pues existe una mayor
rigidez legal y reglamentaria en la administración pública, para garantizar, al menos en un sistema democrático de
gobierno, que el poder se ejerza dentro de los límites legales".

Los caracteres distintivos de ambas administraciones, según Paul H. Appleby, residen en la amplitud del radio de acción,
la medida de responsabilidad y el contenido político de los actos de la administración pública, puesto que ésta se
relaciona directamente con los fines del Estado. Por esto dice Drucker que el administrador público debería combinar
las mejores cualidades del estudioso de la economía, del dirigente político y del técnico de administración.

Se ha señalado también que una de las diferencias más visibles radica en el carácter tutelar de la administración pública
sobre la privada, que se manifiesta en distintos grados de país a país. En Bolivia, por ejemplo, tenemos el régimen
Económico y Financiero en nuestra Constitución Política vigente (Arts. 132 al 155), que estableces la tuición del Estado
sobre las materias de orden económico, comercial e industrial. Particularmente relevantes son los Capítulos I y III de
dicho Título (Arts. 132-135 y 141-145).
CAPITULO III
DERECHO ADMINISTRATIVO
1 CONCEPTO
En la forma más simple, se ha dicho que el Derecho Administrativo es "el derecho relativo a la Administración", expresión
ésta que no nos da un concepto cabal de la materia. Este concepto se desprende del hecho de que la actividad
administrativa (pública) engendra necesariamente relaciones entre ella y los administrados; relaciones que requieren
de normas jurídicas para ser ordenadas y eficaces. Estas normas constituyen lo que se llama Derecho Administrativo.

Rafael Bielsa lo define como "el conjunto de normas positivas y de principios de derecho público de aplicación concreta
a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor jurisdiccional de la Administración
Pública" (1).

Se ha definido también esta materia como "la rama del Derecho que preside la organización y funcionamiento de los
servicios públicos" (2), definición que, en síntesis, contiene los mismos elementos que la anterior.

Para Villegas Basavilbaso, el Derecho Administrativo es "un complejo de normas y principios de derecho público interno
que regulan las relaciones entre los entes públicos y los particulares, o entre aquéllos entre sí, para la satisfacción
concreta, directa e inmediata de las necesidadescolectivas bajo el orden jurídico estatal". Sayagués Laso, por su parte,
lo califica como "la parte del derecho público que regula la estructura y funcionamiento de la Administración y el ejercicio
de la función administrativa".

2 ANTECEDENTE HISTÓRICOS
2*a) En general.- Teniendo en cuenta que la Administración es inseparable del Estado, y que éste ha existido en
diversas formas desde la más remota antigüedad, es lógico pensar que siempre ha habido un conjunto de normas que,
aunque embrionarias, pueden considerarse como antecedentes del moderno Derecho Administrativo.

Durante la Edad Media, para conseguir la expansión de sus propiedades y de sus dominios, los reyes estimularon la
elaboración de técnicas y prácticas administrativas llamadas después la Cameralística, cuyo estudio fue introducido en
las Universidades prusianas, a mediados del siglo XVIII, por Von Giusti. La Cameralística es, en realidad, el primer
cuerpo orgánico de normas sobre Administración Pública.

Se dice que Laferriére fue el primero en separar, en Francia, en 1860, la Ciencia de la Administración del Derecho
Administrativo, atribuyendo a la primera las normas y técnicas de la administración en general, y al segundo las normas
jurídicas concernientes a la Administración pública.

El Derecho Administrativo, como tal, nació en Francia poco tiempo después de la Revolución, de un principio y de un
decreto (arret), según lo explica Rene Chapus: el primero, derivado de una interpretación de la separación de poderes,
es el de la separación de las autoridades administrativas y judiciales. Según la Ley de 16-24 de agosto de 1790 sobre
organización judicial, reiterada en la Ley de 16 Fructidor, Año III, la acción de la administración, cuando ésta actúa como
poder público, no debe ser juzgada por los tribunales judiciales. En virtud de estas leyes se instituyó en el Año III
tribunales especializados para conocer las controversias de la administración como poder público: los consejos de
prefectura (reemplazados en 1954 por los tribunales administrativos). Y el Consejo de Estado.

El primer acto de la jurisdicción administrativa en Francia tuvo lugar con el famoso arret Blanco, de 8 de Febrero de
1873, por el que el Tribunal de Conflictos señalaba que la A.P. "no puede regirse por los principios del Código Civil, por
las relaciones de particular a particular"; "ella tiene sus reglas especiales que varían según las necesidades del servicio
y el propósito de conciliar los derechos del Estado con los derechos privados" (3). .

La primera cátedra de esta materia se introdujo en la Universidad de París en 1828, y el año siguiente escribió el Barón
de Gérando sus "Institutos de Derecho Administrativo Francés". En Italia, la primera obra sobre esta disciplina apareció
en 1814 con el título de "Principios fundamentales de Derecho Administrativo", del autor Juan Domingo Romagnosi.
2*b) En Bolivia*- Durante la Colonia, el territorio que hoy es Bolivia estaba administrado por la Audiencia de Charcas
que dependía directamente del Rey de España, aconsejaba a los virreyes y podía reemplazarles en caso de ausencia
o muerte; trazaba sus planes de gobierno y administraba justicia, siendo representada por los gobernadores en los
diferentes distritos, a quienes asesoraba un cuerpo colegiado denominado Cabildo. El gobierno local se ejercía por los
corregidores.

El cabildo era un órgano similar al Ayuntamiento español de la Edad Media, y estaba integrado por un alcalde, regidores
y otros funcionarios, cuyo número fluctuaba entre 6 y 24, según la importancia de la ciudad. Se ocupaba de
administración, impuestos, salubridad y era asimismo tribunal de primera instancia.

Los primeros estudios sobre esta materia se iniciaron en nuestro país a mediados del siglo XIX. El Estatuto Orgánico
de las Universidades, promulgado por el presidente José Ballivián y por su ministro de Instrucción Pública, don Tomás
Frías, disponía que "los que quieran obtener el grado de doctor harán un año más de estudios de Derecho Público y
Civil en sus relaciones con la Administración del Estado". La reimpresión de la obra del mexicano Teodosio Lares
"Lecciones de Derecho Administrativo", hecha en Sucre, en la imprenta López, en 1857, para que sirviera de texto de
estudio en la Facultad de Leyes de la Universidad Mayor de San Francisco Xavier, fue la primera publicación hecha en
Bolivia en esta materia. En 1862, y en la misma ciudad, apareció el folleto "Breves Apuntes sobre el Derecho
Administrativo de Bolivia", basado en la obra del profesor español Manuel Colmeiro. Don José Santos Quinteros publicó
en 1894 la primera edición de su "Derecho Administrativo", que durante muchos años sirvió como texto de estudio en
las Facultades de Derecho de Bolivia.

La enseñanza de esa materia se inició en 1874. Hasta entonces formaba parte del estudio del Derecho Público, y con
posterioridad a ese año fue unida al Derecho Constitucional, como ocurría en la Facultad de Derecho de Cochabamba
hasta 1948, año en que comenzó su enseñanza como materia independiente.

3 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Las fuentes del Derecho Administrativo son las mismas que las del Derecho en general, vale decir la ley, la costumbre,
la jurisprudencia y la doctrina, a los que cabe agregar los tratados internacionales, cuando de alguna manera afectan a
la Administración Pública.
3.a) La ley.- Debe tomarse como fuente del Derecho Administrativo la ley substancial, y no solamente la formal. Quiere
esto decir que además de las normas sancionadas por el órgano Legislativo, deben considerarse las que emite el órgano
Ejecutivo o administrador en virtud de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 96, inciso 1) de la Constitución.
Estas últimas son los decretos supremos, los reglamentos de ejecución y los autónomos y otros actos administrativos.

3*b) La costumbre*- "Es derecho consuetudinario -dice Bielsa- el que no ha sido objeto de sanción legislativa, más
tiene cierto vigor y está constituido por un conjunto de reglas jurídicas tradicionales arraigadas en la conciencia de
quienes observan o cumplen estas norma" (4). Esa observancia puede ser espontánea y convencional - anota el mismo
autor-y puede ser también autoritaria, cuando, a falta de normas expresas o análogas, el Estado señala un
procedimiento o conducta a seguir durante un tiempo más o menos largo.
La costumbre es una fuente del derecho público cuando no contraría el orden público, lo moral ni el principio de igualdad
ante la ley. Es fuente del Derecho Administrativo cuando se refiere a instituciones del Estado y se subordina a la voluntad
de sus órganos.

Hay que distinguir entre la costumbre jurídica y la práctica o rutina burocrática. La primera es "el derecho que vive en la
conciencia jurídica del pueblo" (5), mientras que la segunda es la manera cómo entienden o interpretan las leyes y los
reglamentos administrativos los funcionarios públicos.
3*c) La jurisprudencia*- Consiste en las resoluciones, instrucciones, circulares y órdenes mediante las cuales
interpretan la ley administrativa los tribunales que la aplican y las autoridades competentes.

Los autores coinciden en asignar mayor importancia a la jurisprudencia en esta materia que en Derecho Civil, por
ejemplo, porque éste regula relaciones entre partes iguales, siendo su elaboración científica más larga y estable;
mientras que el Derecho Administrativo regula relaciones entre parte desiguales (el Estado y los administrados), y su
elaboración científica es corta, dando lugar a la frecuente aparición de situaciones nuevas que son asimiladas a la
jurisprudencia ya existente. Por esto se atribuye el progreso del Derecho Administrativo en Francia a la jurisprudencia
emanada del Consejo de Estado, que es tribunal administrativo independiente.
3.d) La doctrina.- Como es sabido, la doctrina está formada por la obra de los tratadistas, los jurisconsultos y los
profesores que se proponen enseñar, guiar, formar e ilustrar. A este propósito, aunque el Derecho Administrativo es una
disciplina relativamente nueva como ciencia, hay una larga lista de obras y tratados que forman una doctrina abundante,
en base a la cual van naciendo nuevas normas o perfeccionándose otras.

3 e) Los principios generales del Derecho.- ¿Qué debe entenderse por estos principios? Para F. de Castro, "son
reglas de orden superior que siempre se suponen, aunque no estén reducidas a fórmulas oficiales de ley ni pasen por
las solemnidades de una publicación que nadie necesita para conocerlos" (6).

Estos principios son tan antiguos como el derecho mismo. En Grecia había leyes no escritas (agrafos nomos) basadas
en la equidad, y en Roma los magistrados solían invocar la ratio iuris, la natura rerum, hpietas y la hunamitas. El proyecto
de Código Napoleón mencionaba la equidad y la ley natural, y el Código Civil autríaco habló por primera vez de "los
principios jurídicos naturales".

En Francia, el Consejo de Estado fue elaborando el Derecho Administrativo sobre la base de estos principios generales.
Laferriére, uno de los primeros tratadistas, dijo que "las soluciones jurisprudenciales tienen por base, cuando faltan los
textos, principios tradicionales escritos o no escritos, que son en cierto modo inherentes a nuestro derecho público" (7).
En España el Derecho Administrativo siguió una evolución similar, y el Art. 103.1 de la Constitución de 1978 prescribe
que la Administración Pública sesomete a la ley y al derecho, en lo que concuerda con el Art. 20.3 de la Ley Fundamental
de Alemania de 1949.

4 LA CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

La controversia que en torno a la codificación de las leyes surgió en el siglo XIX, cuando la escuela histórica de Savigny
sostenía la inconveniencia de la misma, es ya una cuestión del pasado, prácticamente olvidada. Actualmente nadie
discute la necesidad de codificar el derecho positivo, para dar claridad y certeza a las leyes. Sin embargo, en cuanto
concierne al Derecho Administrativo, que es una ciencia relativamente nueva, no ha habido unanimidad de criterios, y
puede observarse tres corrientes: Io) Los que sostienen que puede y debe codificarse; 2o) los que creen que puede
codificarse sólo parcialmente; y 3o) quienes afirman que no debe o no puede codificarse.

En favor de la primera tendencia se dice que los beneficios de la codificación se expresan en dos órdenes: desde el
punto de vista formal, se obtiene la generalidad, el método, la certeza y a técnica de las disposiciones legales; y en el
aspecto sustancial, se observan mejor las lagunas e insuficiencias. Nada se opone a la codificación del Derecho
Administrativo -añaden-; al contrario, puesto que codificar es ordenar sistemáticamente las leyes, y como administración
es sinónimo de orden, método y sistema, síguese que la codificación del Derecho Administrativo es no sólo conveniente,
sino indispensable.
Otros son contrarios a la codificación porque el Derecho Administrativo está sujeto a variaciones frecuentes, según se
operan los cambios sociales, políticos y económicos, lo que le da mucha movilidad, haciendo imposible -sostienen-
encerrarlo en códigos con reglas fijas. Además, agregan que no se siente la necesidad de esta codificación, que no se
ha intentado hacerla seriamente, ya que sólo hay algunas recopilaciones parciales. Cabanellas dice al respecto: "En el
Derecho Administrativo no se ha intentado un Código unificador por la imposibilidad casi absoluta, dado el volumen y
fluctuación de su campo, de codificar en un mismo texto lo relativo a materias tan heterogéneas como la propiedad
intelectual, agua, minas, bosques, enseñanza, aduanas, etc. Como solución intermedia se tiende a la codificación por
ramas, como Código de Minería, Código de Tránsito, etc.".
Finalmente, algunos autores como Rafael Bielsa sostienen que esta codificación es necesaria por lo menos en parte,
ya que algunas materias de Derecho Administrativo no cambian con tanta frecuencia como otras. Para el efecto, hay
que deslindar lo político de lo administrativo en la actividad del Estado -sostiene Bielsa-, ya que "mientras en lo político
predomina el elemento circunstancial y movedizo, lo administrativo es el elemento más o menos fijo, estable y técnico"
(8). Cita como ejemplos de lo segundo el mantenimiento del orden público, de la higiene y de las buenas costumbres
(Código de Policía); lo contencioso-administrativo, cuya jurisdicción y recursos son "ciertos, instituidos y fundados en
esos principios de justicia que no varían con las circunstancias de otro orden, material o cultural"(9).
CAPITULO IV
PERSONALIDAD DEL ESTADO Y DE
LA ADMINISTRACIÓN

1 CONCEPTO DE PERSONA
La palabra persona proviene de una voz latina que designaba la máscara que empleaban los actores, luego al propio
actor y al personaje representado, y finalmente al hombre, protagonista de la vida.

Sabido es que en Derecho las personas son de dos clases: naturales o individuales y jurídicas o colectivas. Las primeras
son los seres humanos susceptibles de adquirir derechos y de asumir obligaciones. Las segundas son entidades o
instituciones que igualmente son sujetos de derechos y obligaciones. Se ha hecho notar que la distinción entre personas
naturales y jurídicas no responde a la realidad, por cuanto unas y otras reúnen en sí mismas los atributos de lo natural
y de lo jurídico. Por esto Morales Guillen considera que es más racional la clasificación adoptada por el Código Civil
boliviano en personas individuales y colectivas.

Las personas jurídicas son llamadas así "para mostrar que ellas no existen sino con un fin jurídico" (1). Se ha dado otros
nombres a esta clase de personas; Colmeiro las denomina abstractas, producto - según él- de la abstracción racional.
Otros las llaman personas artificiales o ficticias, como si fueran una creación artificiosa del legislador. No han faltado
quienes las llamen personas incorporales, místicas y morales.

Savigny subdivide a las personas jurídicas en dos categorías, incorporadas en la mayoría de las legislaciones: las de
existencia necesaria y las de existencia posible. Entre las primeras están el Estado, los municipios, los departamentos,
las Universidades, la Iglesia Católica "y demás entidades públicas con personalidad jurídica reconocida por la
Constitución Política y las Leyes" (ver Art. 52 inc. 1 del C.C.B.). Entre las segundas están las asociaciones,
corporaciones y fundaciones cuya existencia ha sido autorizada por ley (ver Art. 52, inc. 2 y 3 del C.C.B.).

2 LA PERSONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.
Hemos visto que el Estado es una persona colectiva de existencia necesaria, porque, siendo la nación jurídica y
políticamente organizada, los fines que la sociedad persigue en su propio beneficio sólo pueden alcanzarse en y a través
del Estado, cuya expresión en la materia que nos ocupa es la administración pública. Por esto el Art. 52 del C.C.B.,
reconoce al Estado -y por ende a la administración pública- como persona colectiva.

Según Ihering -citado por Morales Guillen en su Código Civil boliviano-, la persona colectiva es una ficción destinada á
facilitar un concepto jurídico, opinión extendida en Francia como una "construcción jurídica" o "un procedimiento de
técnica jurídica". Los juristas alemanes, según Morales, no admiten la teoría de la ficción, sino la de la realidad técnica,
que conforme a la naturaleza de las cosas sostiene que las personas colectivas pueden ejercer derechos y contraer
obligaciones, ya que es imposible concebir al Estado (organización jurídica y política de la sociedad) y a las asociaciones
sin derechos propios.

La teoría de la realidad objetiva asigna a las personas colectivas los mismos caracteres objetivos que los de las personas
individuales, considerándolas organismos como éstas (teoría organicista), que tienen una voluntad propia distinta de la
de sus miembros individuales (teoría de la voluntad). Según Planiol y Ripert (citados también por Morales), trátese de
una ficción legal o de una realidad técnica, no puede negarse la existencia de las personas colectivas en el campo de
las relaciones jurídicas (2).

Partiendo del principio de que "el derecho es un interés jurídicamente protegido", Michoud y Saleilles juzgan que el
primer sujeto de protección es la persona humana dotada de voluntad para asumir y defender sus derechos. Pero como
esta persona no pude vivir aislada, sino en sociedad, el derecho es también una protección a ésta, ya que el interés de
las asociaciones o comunidades trasciende el de los individuos, lo que explica la existencia de todos los conglomerados
humanos y modernamente de las naciones.

3 LA DOBLE PERSONALIDAD DEL ESTADO.

La acción del Estado se manifiesta en dos planos: público y privado. De aquí deriva la teoría de la doble personalidad
del Estado: una de derecho público y otra de derecho privado. Es posible distinguir esta doble personalidad en los
siguientes ejemplos: cuando es Estado (nación, departamento o municipio) contrata sobre un servicio público, actúa a
través de la administración pública y, por lo tanto, como persona de derecho público, abriéndose la vía contencioso-
administrativa en caso de controversia sobre esta materia. Cuando el propio Estado dispone de sus bienes privados o
realiza actos de administración sobre los mismos, actúa como persona de derecho privado y la vía competente es la
contenciosa o jurisdiccional (3).

Contemporáneamente la mayoría de los autores sostienen que los aspectos públicos y privado de la Administración no
son dos personalidades distintas del Estado, sino expresiones de la personalidad única del mismo, que no puede
dividirse en dos. Se trata -arguyen- de una personalidad única con doble "capacidad", es decir, con aptitud para actuar
en el ámbito del derecho público y en el del derecho privado, según la naturaleza de sus funciones y relaciones.

Agustín A. Gordillo sostiene que la aplicación de distintos ordenamientos jurídicos a un sujeto no significa que su
personalidad se divida y multiplique, pues un industrial, por ejemplo, será sujeto de derechos y obligaciones comerciales,
laborales, civiles, administrativos y/o penales, según los actos que realice, sin que por ello sea lógico asignarle una
quíntuple personalidad. "La personalidad jurídica es necesariamente una sola en todos los casos, y ello es también
válido para el Estado", concluye (4). Dromi sostiene lo mismo, apoyado resueltamente por su prologuista, Miguel S.
Marienhoff (5).

4 LA PERSONALIDAD PÚBLICA DEL ESTADO.

Como sabemos por nuestros estudios de Derecho Constitucional, los actos de la personalidad pública del Estado están
limitados por la ley, como lo están los actos de las personas individuales o colectivas de derecho privado, con la
diferencia de que la Administración dispone de la fuerza pública para hacer cumplir sus decisiones, mientras que los
actos de los particulares deben estar encuadrados en la ley y homologados por la justicia -en su caso- para tener validez.

La personalidad pública de la Administración se manifiesta en dos áreas: en el poder que tiene para organizarse, fijando
el número, clases y jerarquías de sus funcionarios, y adoptando los estatutos o reglamentos autónomos de las distintas
reparticiones públicas; y en el poder para ejercitar sus atribuciones, que incluye las siguientes potestades.
4 a) Potestad imperativa o de mando*- Es la primera atribución de la Administración, sin la cual no podría ésta
desarrollar sus actividades. Consiste en impartir órdenes y hacerlas cumplir, recurriendo a la fuerza pública y aplicando
sanciones en caso necesario. Cuando estas sanciones recaen sobre los contribuyentes o ciudadanos en general, se
llaman correctivas; y cuando recaen sobre los funcionarios públicos, son disciplinarias (ver Estatuto del Funcionario
Público, Cap. IV).

La administración puede ejercer esta potestad de mando por propia iniciativa (de oficio) o a requerimiento ajeno (a
petición de parte interesada).
Esta potestad está reglada por ley, y sólo es discrecional a falta de disposiciones expresas sobre la materia;
discrecionalidad que no implica abuso ni arbitrariedad, puesto que esto último (el abuso de poder o abusode autoridad)
está prohibido por la Constitución y conlleva responsabilidad (ver Arts. 8, inc. a) y h); 13, 15, 30, 31, 32, 34, etc.) (6).
4*b) La potestad ejecutiva*- Consiste en que, para el cumplimiento de sus fines, la administración decide, ejecuta y
sanciona en forma autónoma, sin la intervención de otros órganos. Esta potestad se expresa a través de la decisión que
es un acto administrativo que declara lo que es de derecho en un caso concreto; y de la ejecución que es el acto material
encaminado a aplicar lo que se ha decidido.

Como hemos dicho, la Administración decide con total autonomía; pero la ejecución requiere a veces de la homologación
o auxilio del órgano judicial, como cuando es necesario allanar un domicilio (ver Arts. 180 y ss. del Código de
Procedimiento Penal); o del Legislativo, cuando haya que aplicar un tratado internacional (ver Art. 59, atrib 12° de la
Constitución).

Tenemos ejemplos de esta potestad ejecutiva en las medidas de policía y seguridad para el mantenimiento del orden
público, la prevención de los delitos, la imposición de multas, la aprehensión de los delincuentes; y en el derecho que
tiene la Administración a poseer bienes públicos, recaudar impuestos y contribuciones.
4*c) La potestad reglamentaria*- Es una consecuencia de la potestad ejecutiva, y está enunciada en el Art. 96, inc. 1
de la Constitución, según el cual, para ejecutar y hacer cumplir las leyes el órgano Ejecutivo debe expedir los decretos
y órdenes conveniente, "sin definir privativamente derechos, alterar los definidos por la ley ni contrariar sus
disposiciones, guardando las restricciones consignadas en esta Constitución".

Según Marcel Waline, la potestad reglamentaria se fundamenta políticamente en el hecho de que el legislador no tiene
tiempo ni competencia técnica para ocuparse de. todas las cuestiones de detalle relativas a las materias que legisla; y
jurídicamente, esta potestad se basa en la potestad ejecutiva que, como hemos visto, está expresamente señalada
como la primera atribución constitucional del Presidente de la República.

Los límites de la potestad reglamentaria derivan del principio de la separación o distinción de poderes (Arts. 2, 29, 30,
31, 69, 96 y 115 de la Constitución), que obliga al Ejecutivo a ejecutar fielmente las leyes, sin modificarlas en su texto
ni en su espíritu. "La esencia del Poder Ejecutivo -dice Carré de Malberg- es de realizar actos secundum legen o ex-
lege" (7).

Según Bielsa, esta potestad consiste en: 'TEstablecer un orden de disposiciones según preceptos o principios de la ley,
en forma especial con referencia a la actividad administrativa, para la mejor aplicación de aquélla; 2o en precisar, aclarar
e interpretar -a los fines de su mejor compresión y aún vulgarización- el alcance de la ley, es decir, de sus principios
más generales, y proveer por normas específicas a la ejecución de sus mandatos" (8).

Para ejercer esta potestad, la Administración recurre a los reglamentos, que son de tres clases: I oReglamentos de
ejecución, llamados decretos reglamentarios, que facilitan la aplicación de la ley, sin modificarla, sustituirla ni derogarla;
2° reglamentos autónomos, dictados en materia no legislada, sobre organización y funcionamiento de la Administración
Pública; 3o reglamentos delegados, o decretos con fuerza de ley, que el Ejecutivo expide cuando ha sido autorizado
expresamente a hacerlo por el Legislativo para casos en que, estando éste en receso, ocurren situaciones de
emergencia como desastres nacionales por epidemias, terremotos, inundaciones, etc. En nuestro ordenamiento jurídico
no existen los decretos con fuerza de ley por el principio constitucional de la separación o distribución de órganos (mal
llamados "poderes"), del Art. 2, en virtud del cual éstos no pueden delegar las facultades que les confiere la Constitución,
ni atribuir al Ejecutivo otras que las que expresamente les están acordadas por ella (Art. 30).
5 LA PERSONALIDAD PRIVADA DEL ESTADO.
Esta personalidad equipara a la Administración con un sujeto de derecho privado, es decir con un particular. Tal cosa
ocurre cuando aquélla adquiere o transfiere bienes, contrata, acepta legados o donaciones, etc.
Sin embargo, no puede hablarse de una identidad completa de la personalidad privada del Estado con las personas
individuales y colectivas particulares, porque los actos de la Administración pública en esta esfera están rodeados de
requisitos y formalidades especiales que no se aplican a los particulares. Por ejemplo, para comprar o vender bienes
de su propiedad, el Ejecutivo debe obtener la autorización previa del Legislativo (Art. 59, incs. 7 y 8), ajustarse a las
disposiciones de la Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (D.S. N° 25964 de 21 de
Octubre de 2000).

6 LA PERSONALIDAD DEL ESTADO EN LA LEGISLACIÓN BOLIVIANA.

La personalidad del Estado en el orden público y en el privado está reconocida por la legislación boliviana que,
empezando por la Constitución Política del Estado, dispone en su artículo 2 que "la soberanía reside en el pueblo"; pero
que "su ejercicio está delegado a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial", cuya independencia y coordinación son
la base del gobierno. En consecuencia, el Estado arranca su personalidad de la fuente originaria de la soberanía, que
es el pueblo.

Los Arts. 136, 139 y 165 de la Constitución atribuyen al Estado el dominio originario sobre el suelo y el subsuelo con
todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, etc., que constituyen propiedad pública
inviolable. Estos artículos concuerdan con el Art. 85 del C.C.B. y con los Arts. 1,3, 4, 50 y 51 de la Ley de Reforma
Agraria, relativos a las tierras de dominio público y dominio patrimonial del Estado.

El Art. 146 de la Constitución hace al Estado propietario de las rentas nacionales, departamentales y municipales, y el
191 le reconoce la propiedad de los monumentos y objetos arqueológicos. Al hacerle sujeto de derechos, estas
disposiciones otorgan personalidad jurídica al Estado.

Por otra parte, ya hemos mencionado el Art. 52 del C.C.B. que da al Estado boliviano, a los municipios, universidades
y demás entidades públicas, la calidad de personas colectivas.
7 LA PERSONALIDAD DEL ESTADO EN EL DERECHO INTERNACIONAL.
La personalidad del Estado es reconocida tanto por el Derecho Internacional Público como por el Privado. En el primer
caso, Antolcoletz , señala acertadamente que "por analogía con el Derecho privado, se puede considerar como persona
internacional a toda persona o entidad susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones internacionales. Siendo
el Derecho Internacional - agrega- un conjunto de normas destinadas a regir principalmente las relaciones entre Estados,
éstos son personas internacionales por excelencia" (9).

La Organización de las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y otros organismos regionales y
subregionales están formados por Estados que se asocian en su calidad de personas de Derecho Internacional, con los
fines declarados en sus cartas constitutivas. La Carta de las Naciones Unidas, por ejemplo, en el párrafo 2 de su Art. 2
prescribe que "los miembros de la Organización, a fin de asegurarse los derechos y beneficios inherentes a su condición
de tales, cumplirán de buen fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta". Se habla aquí de
derechos y obligaciones que asumen los Estados miembros en su condición de personas internacionales.

El Código Bustamante de Derecho Internacional Privado, adoptado en la sexta Conferencia Internacional Americana
realizada en La Habana, Cuba, en 1928, dice en su Art. 31: "Cada Estado contratante, en su carácter di- persona jurídica,
tiene capacidad para adquirir y ejercitar derechos civiles y contraer obligaciones de igual clase en el territorio de los
demás, sin otras restricciones que las establecidas expresamente por el derecho local". Un ejemplo de estas
restricciones lo tenemos en el Art. 13 del Código de Minería de Bolivia, que expresa: "Los Estados y gobiernos
extranjeros, así como las corporaciones y otras entidades que de ellos dependan, no podrán ejercitar actividad minera
ni obtener derecho minero alguno, bajo ningún concepto ni título, ya sea directamente o por interpósita persona, ni ser
admitidos como socios".
CAPITULO V
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LA
ADMINISTRACIÓN

1 CONCEPTO Y ANTECEDENTES.
En el campo administrativo se define la responsabilidad como una obligación que asumimos cuando aceptamos ejercer
una función general o específica. Si no asumimos esa obligación, no podemos ejercer la función. Esa obligación es la
de "reparar y satisfacer por uno mismo o, en ocasiones especiales, por otro, la pérdida causada, el mal inferido o el
daño causado" (Cabanellas).

La responsabilidad es inherente a la autoridad; es su corolario indispensable, su consecuencia natural. No hay autoridad

sin responsabilidad. Este concepto ha tenido una larga evolución en la historia del Derecho. En un comienzo se limitaba
a un hecho: el incumplimiento de una obligación o el daño causado ocasionaban la ruptura de paz entre los interesados.
Más adelante, el Estado o el príncipe confiscaba los bienes del moroso o del culpable de un daño civil. En el Derecho
Romano aparece la prenda comisoria como objeto de responsabilidad: una prenda (cosa) o un fiador (persona)
responden por la obligación incumplida. Luego aparece la autofianza, en la que el obligado responde con su persona,
convirtiéndose en esclavo de su acreedor, que podía venderlo y aún sacrificarlo. Más tarde condenados a sufrir las
penas corporales, pecuniarias y otras previstas en dicho Código.

La responsabilidad administrativa procede contra los empleados y funcionarios que incumplan sus deberes como tales.
A este respecto, el Art. 29 de la Ley SAFCO dice que "la autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta,
las sanciones de multa hasta un 20% de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días, o
destitución".

2 CLASES DE RESPONSABILIDAD.

3 LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.

Esta es una materia que ha sido ampliamente discutida y sobre la cual se ha expuesto varias teorías. Duguit niega la
responsabilidad del Estado, basándose en que éste crea el Derecho porque es soberano, y soberanía y responsabilidad
son dos nociones que se excluyen.
Algunos autores como Barthélemy y Teissier, citados por Revilla, sostienen que el Estado es responsable cuando actúa
como persona de derecho privado, pues cuando perjudica a un particular por acción u omisión de su administración,
está obligado a indemnizar para que aquél no quede colocado en desventaja con referencia a otros particulares que no
han sufrido perjuicio similar. Niegan, sin embargo, tal responsabilidad cuando el Estado actúa en ejercicio de su poder
público.

Esta es la teoría dualista, que reconoce la responsabilidad por actos de gestión del Estado, y no así por actos de imperio
del mismo. La doctrina del riesgo integral, por el contrario, acepta esa responsabilidad por toda clase de actos de la
Administración, sin tomar en cuenta la culpa o la imputabilidad como requisitos de la misma. Cuando un servicio público
ocasiona perjuicios a particulares, éstos deben ser indemnizados por cuenta del patrimonio afectado a ese servicio,
siempre que se determine que hay una relación de causa a efecto entre el servicio y el daño.

No existe en la Constitución ninguna disposición que establezca, de manera expresa, la responsabilidad del Estado o
de la Administración.

El Art. 32 de la Ley SAFCO dispone que "la entidad estatal condenada judicialmente al pago de daños y perjuicios en
favor de entidades públicas o de terceros, repetirá el pago contra la autoridad que resultare responsable de los actos o
hechos que motivaron la sanción".

Las Constituciones de otros países establecen dichas responsabilidades para el Estado, como por ejemplo:

CONSTITUCIÓN DEL ECUADOR DE 1998.

Art. 20. "Las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios, estarán obligados a indemnizar a los
particulares por los perjuicios que les irroguen, como consecuencia de la prestación deficiente de los servicios públicos
o de los actos de sus funcionarios y empleados, en el desempeño de sus cargos.

Las instituciones antes mencionadas tendrán derecho de repetición y harán efectiva la responsabilidad de los
funcionarios o empleados que por dolo o culpa grave judicialmente declarada, hayan causado los perjuicios".
CONSTITUCIÓN DE URUGUAY DE 1967.
Art. 24. "El Estado, los gobiernos departamentales, los entes autónomos, los servicios descentralizados y, en general,
todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros en la ejecución de los servicios
públicos confiados a su gestión o dirección".

CONSTITUCIÓN DE CHILE DE 1980, Art. 38-2

"Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las
municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere
afectar al funcionario que hubiere causado el daño". El Art. 4 de la Ley de Bases Generales de la Administración del
Estado de Chile, contiene idéntica prescripción, y su Art. 44, inc Io. Agrega que "los órganos de la administración serán
responsables del daño que causen por falta de servicio".

En Francia el famoso arret Blanco, de 8 de febrero de 1873, determinó la competencia, entre los tribunales ordinarios
y los administrativos, para conocer las acciones sobre pago de daños causados por el funcionamiento de los servicios
públicos, asignándola a "la autoridad administrativa". En este país, la Ley N° 77-5 de 3 de enero de 1977, incorporada
al Código de Procedimiento Penal (Arts. 706-3 y ss.) ha establecido un régimen más amplio basado en principios de
asistencia, solidaridad y del riesgo social, por el que el Estado repara los daños resultantes de accidentes corporales
causados por infracciones, cuando éstos no son reparados por sus autores. La Ley de Seguridad y Libertad de 2 de
febrero de 1981 ha ido más lejos: extiende esta reparación a víctimas de robos, engaños y abusos de confianza. El
Estado se reserva la acción recursoria contra los responsables directos de los daños.
En Alemania, la Constitución de Weimar de 1919 estableció en su Art. 131 la responsabilidad exclusiva de la entidad
en la que servía el funcionario autor del daño, con derecho a repetir contra este funcionario. El Art. 34 de la Ley
Fundamental de 1949 dispone:

"Si alguien, en ejercicio de una función pública que le fuere confiada, violare los deberes que la función le imponga
respecto de un tercero, la responsabilidad recae, en principio, sobre el Estado o el órgano a cuyo servicio se encuentra.
En caso de dolo o negligencia grave queda reservada la acción recursoria. Para la reclamación de daños y perjuicios,
así como para la acción recursoria, no deberá excluirse la vía judicial ordinaria".
En España, como en la mayoría de los países (con excepción de Francia), la responsabilidad extra-contractual del
Estado no estaba legislada, pues primaba el concepto de su irresponsabilidad derivado de la soberanía. La constitución
republicana de 1931 admitió la responsabilidad subsidiaria del Estado por daños culposos o negligentes de sus agentes.
El Art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 fue la primera disposición clara en la materia.
Dice así:

"Es indemnizable toda lesión que los particulares sufren en sus bienes y derechos que sea consecuencia normal o
anormal de los servicios públicos".
El Art. 106, apartado 2 de la Constitución española de 1978 dispone que:
"Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufren
en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos".

Las disposiciones transcritas concuerdan con el Art. 40 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado
(1957), cuyo texto es similar al del Art. 106-2 de la Constitución transcrito arriba.

4 RESPONSABILIDAD POR LAS LEYES.

Hasta 1938 se aceptaba en Francia la irresponsabilidad del Estado por actos legislativos, basándose en que el legislador
es soberano y sólo la ley podía acordar indemnizaciones por este concepto. Los principales autores (Laferriére, Hauriou,
Jéze) sostenían que el silencio de la ley significaba una negativa a reconocer tal responsabilidad. El último de los
nombrados hacía notar que el Consejo de Estado rehusaba ejercer el control de las leyes porque se consideraba
incompetente para ello. Duguit contribuyó a que esta situación cambiara al sostener que el Estado asegura a los
administrados contra los riesgos de su actividad en general, por lo que tal seguro debe cubrir también los riesgos
provenientes de la aplicación de la ley.
En 1938 el Consejo de Estado resolvió una reclamación de la sociedad "La l'ieurette", a la que una ley había prohibido
fabricar una crema a base ck- leche, para favorecer a la industria lechera. El Consejo tomó en cuenta que la crema
prohibida no era nociva; que "La Fleurette" sufrió un perjuicio con dicha prohibición; que el legislador se propuso proteger
los intereses de los productores de leche, y que "nada, en el texto mismo de laley, ni sus trabajos preparatorios, ni el
conjunto de las circunstancias de este asunto permite suponer que el legislador haya querido hacer recaer sobre el
interesado una carga que normalmente no le corresponde", por lo que concluyó que "La Fleurette" tenía razón al pedir
que el Estado le pagase una indemnización por daños y perjuicios.

Posteriormente ha habido en Francia otras resoluciones similares del Consejo de Estado. Sin embargo, Georges Vedel
anota que la responsabilidad del Estado por el hecho de la ley plantea un conflicto entre dos tendencias contradictorias
del derecho público francés: por una parte, la ausencia de todo control sobre la regularidad de la ley promulgada, "no
contestabe y no reprochable", tiende a mantener la idea de que no hay responsabilidad por el hecho de la ley, si ésta
no la acepta expresamente; por otra parte, el principio de igualdad ante las cargas públicas incita al juez administrativo
a favorecer a los perjudicados ante el silencio del legislador. En criterio de Vedel, la materia debe seguir este principio:
"En todas las hipótesis en que la regularidad del comportamiento del poder público no puede ser impugnada ante el
juez de constitucionalidad o de legalidad stricto sensu (ley, acto de gobierno, decisión jurisdiccional definitiva), el
principio de igualdad ante las cargas públicas debe permitir la reparación de perjuicios especiales que sobrepasan cierto
nivel de gravedad, cuando el acto mismo no prohíbe la reparación". (1)

5 RESPONSABILIDAD POR LOS ACTOS JUDICIALES.

Hasta la década de 1950 no se reconocía en Francia esta responsabilidad, debido, principalmente, al carácter irrevisable
de la cosa juzgada. El arret Giry (1956) admitió la responsabilidad del personal del servicio judicial en actos u
operaciones no jurisdiccionales. La Ley N° 70-643 de 17 de julio de 1970 modifica el procedimiento penal respecto a la
detención preventiva: la víctima de una tal detención, cuando ésta concluye por sobreseimiento y ha sufrido un perjuicio
manifiestamente anormal y de una gravedad particular, tiene derecho a una indemnización del Estado. La Ley N" 72-
620 de 5 de julio de 1972 dice: "El Estado debe reparar el daño causado por el funcionamiento defectuoso del servicio
de la justicia... El Estado garantiza a las víctimas de daños causados por faltas personales de jueces y magistrados,
salvando su acción contra éstos". El Art. 1 de la Ley Orgánica N° 79-43, de 18 de enero de 1979 dice: "Los magistrados
del cuerpo judicial sólo responden por sus faltas personales".

En España, donde el Derecho Administrativo ha evolucionado siguiendo los pasos del sistema francés, el Art. 294 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial repite casi literalmente lo transcrito de la Ley N° 70-643 de 17 de julio de 1970, pues
dice, en su número 1, que "tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean
absueltos por inexistencia del hecho imputado, o por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre,
siempre que se les haya irrogado perjuicio".

El artículo 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas dispone:

"Cuando una sentencia condenatoria haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse
producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de error judicial, la persona que haya sufrido
una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a ley, a menos que demuestre que es
imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido".

El artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) prescribe:
"Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme
por error judicial".

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido en su jurisprudencia que la reparación de los daños por
este concepto debe ser integral, es decir supone el restablecimiento a la situación anterior y el pago de una
indemnización por los daños patrimoniales, extra-patrimoniales y morales.

6 ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO.

Los llamados actos políticos o de gobierno están exonerados de la responsabilidad del Estado, aunque varios autores
cuestionan con razón la validez de esta doctrina, iniciada por el Consejo de Estado en Francia durante la restauración
borbónica, cuando se negaba a conocer reclamaciones surgidas de problemas políticos a que daba lugar la caída del
régimen napoleónico. Se dijo entonces que cuando el móvil de un acto de la administración era político, el acto no era
administrativo, sino político, y estaba exento, por lo mismo, del control contencioso-administrativo. Este sistema se
mantuvo hasta 1875, cuando el Consejo de Estado, que había asumido total independencia con la jurisdicción delegada
en 1872, emitió su arret Prince Napoleón por el que conoció la reclamación del príncipe Jerónimo Napoleón sobre su
cese como general de división. Desde entonces los actos políticos o de gobierno se limitan a una lista de materias
determinadas, que la jurisprudencia francesa ha ido reduciendo a las relaciones internacionales, las relaciones del
Ejecutivo con los otros poderes y a la seguridad y defensa nacionales. En España, siguiendo los pasos de Francia en
ésta como en otras materias, se adoptó la doctrina del móvil político de ciertos actos en la Ley Santamaría de Paredes
y en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por Ley de 17 de
marzo de 1973, cuyo Art. 2 dispone:

"No corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa:

b Fas cuestiones que se susciten en relación con ios actos políticos de gobierno, como son los que afectan a
la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y organización
militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación sí
corresponde a la jurisdicción contencioso - administrativa".
García de Enterría no reconoce fundamente jurídico a la mencionada doctrina, pues:
"Técnicamente no hay justificación posible para un cambio de régimen tan espectacular a propósito de la judiciabilidad
de los actos por la simple incidencia de un fin de lucha política, salvo que se acogiese la vieja concepción de "la razón
de Estado" que exime de la moral y del derecho lo que el interés de los gobernantes justifique... Sea cual sea el fin con
el que se empleen las potestades administrativas, éstas están siempre tasadas por el derecho, como bien nos consta,
y por tanto el juez puede y debe fiscalizar su ejercicio".
Más adelante, el mismo autor concluye:

"La doctrina del acto político, según lo expuesto, es hoy inútil; en su aceptación histórica genuina está hoy superada y
aún contradicha por la Constitución..." (2)
Por su parte, el profesor argentino Agustín A. Gordillo considera que "se trata como es evidente, de un círculo vicioso y
de una jurisprudencia carente de toda fundamentación legal o constitucional; en otras palabras, la decisión del juez de
no entender en la cuestión no parte de principios jurídicos, sino de consideraciones políticas subjetivas... Los
argumentos que se esgrimen son usualmente meta-jurídicos, en cuanto invocan supuestas razones superiores de
Estado, y no concretos fundamentos normativos que específicamente prueben que ciertos actos no son atacables ante
la justicia... Bien al contrario, es esta teoría un refugio más de quienes preservan un cerco de inmunidades del poder en
desmedro de un urden jurídico democrático". (3)

Nos parece correcta la opinión de los autores citados precedentemente, ya que en un Estado de derecho todos los actos
de los administradores y gobernantes, sin excepción, son materia de fiscalización y de responsabilidad.

El tratadista argentino Miguel S. Marienhoff ha pretendido dilucidar la cuestión introduciendo una categoría superior de
actos que él llama institucionales. Distingue este autor los actos administrativos, fruto de las funciones corrientes o
normales de la administración, de los actos de gobierno o políticos, que tienen "por objeto finalidades superiores o
trascendentales para el funcionamiento del Estado". Ambas categorías, dice Marienhoff, son justiciables según el orden
jurídico nacional. Pero el acto institucional, agrega, "tiene aún mayor trascendencia; vinculase a la propia organización
y subsistencia del Estado... no incide en forma directa o inmediata en la esfera jurídica del administrado... y no es
susceptible de control jurisdiccional...". Tipifica como actos institucionales a la declaración de guerra, la declaración del
estado de sitio, la prórroga de las sesiones ordinarias del parlamento, la convocación a sesiones extraordinarias, el veto
a las leyes, el nombramiento de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, la intervención federal a las provincias
(en los Estados Federales) (4).

La tesis de Marienhoff no resuelve el fondo del problema, que consiste en que todos los actos de la administración y del
gobierno son judiciables, vale decir, susceptibles de control y de responsabilidad. El mismo Gordillo, ya citado, vuelve a
la carga afirmando que "ello no es sino mudar de nombre al problema, que se mantiene en tal tesitura totalmente
invariable. Lo que importa, entonces, no es cómo llamaremos a los actos irrevisables, sino más bien si admitiremos o
no que existan actos irrevisables, cualquiera sea el nombre que se les quiere dar" (5).

7 EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN.

Este concepto ha seguido la siguiente evolución en el transcurso del tiempo:
a Se consideraba que el Estado y sus agentes eran irresponsables, porque aquél es soberano y ambos conceptos
(responsabilidad y soberanía) eran inconciliables. Al ser irresponsable el Estado, lo eran también sus agentes
que dependían de, aquél.
Esta teoría prevaleció durante la antigüedad y la Edad Media, cuando el autócrata (emperador, monarca, rey,
señor feudal) era el titular de la soberanía y concentraba en su persona todos los poderes.
b Con la Revolución Francesa aparece la responsabilidad de los agentes de la administración (ver Arts. 3, 6, 7 y
15 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano); pero el Estado liberal individualista seguía
siendo irresponsable, como Estado.
c Más tarde aparece la responsabilidad del Estado por actos de sus agentes y por el funcionamiento de los
servicios públicos.
d Actualmente cobra cuerpo una corriente según la cual responde tanto el Estado como sus agentes; o sea que
se establece la acumulación de responsabilidades, en el sentido de que el agraviado, ofendido o perjudicado
puede demandar la responsabilidad tanto al Estado como a sus agentes o a ambos, según los casos y a su
elección. El Estado, por su parte, después de cumplir con la responsabilidad que le corresponde, puede repetir
contra sus agentes que sean personalmente imputables por los delitos, faltas, acciones u omisiones causantes
de la responsabilidad.

8 REQUISITOS PARA LA RESPONSABILIDAD.

Para determinar la responsabilidad de la administración y/o de sus agentes, los siguientes requisitos deben cumplirse:
a) Que haya un perjuicio manifiesto y objetivo, es decir comprobable y evaluable, físico, patrimonial o moral a la
persona o a las instituciones, públicas o privadas. No hay responsabilidad sin perjuicio.
b Que el perjuicio derive de un hecho humano (acción u omisión) o de las cosas dependientes de la
administración, o de un acto administrativo legítimo o ilegítimo. Es decir, que el perjuicio sea imputable directa
o indirectamente a la administración y/o sus agentes.
c Que haya una relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el perjuicio que se alega.
9 LA RESPONSABILIDAD DE LOS AGENTES DE LA ADMINISTRACIÓN.
Ya hemos visto tanto en el curso de Derecho Constitucional como en el punto 1 de este tema, que en el orden jurídico
de la democracia la responsabilidad es inherente al ejercicio de la función, y que toda autoridad conlleva la necesaria
responsabilidad. En consecuencia, todos los agentes administrativos, desde el Presidente y los ministros- de Estado
hasta los empleados más modestos, son administrativa y judicialmente responsables por los resultados de sus actos u
omisiones.

La jerarquía administrativa impone que los agentes responden no sólo por sí mismos, sino también por los actos u
omisiones de sus subordinados, a quienes deben dirigir y supervisar. Esta responsabilidad recae plenamente sobre el
superior con descargo del inferior, cuando aquél aprueba expresamente el hecho errado o lesivo, salvo que éste
configure claramente un delito o una violación constitucional (el Art. 13 de la Constitución prescribe que "los atentados
contra la seguridad personal hacen responsables a sus autores inmediatos, sin que pueda servirles de excusa el
haberlos cometido por orden superior"; y el Art. 34 advierte que "los que vulneren derechos y garantías constitucionales
quedan sujetos a la jurisdicción ordinaria").

Agregamos que, según la doctrina administrativa, el Estado responde por los agentes de la Administración cuando la
actuación de éstos se encuadra en el marco de 1 a ley y de sus atribuciones; pero si el agente se excede de su autoridad
y de sus atribuciones, o comete un delito sancionado por la ley, responde personalmente por los daños y perjuicios que
ocasione.
10 LA RESPONSABILIDAD EN LA LEGISLACIÓN BOLIVIANA.
Para revisar esta materia, la dividiremos de acuerdo a los órganos de gobierno o de administración: 10* a)
Responsabilidad constitucional*- De una manera general, la responsabilidad de los funcionarios públicos y agentes
de la administración está claramente prescrita en diferentes capítulos y artículos de la Constitución, que trazan un marco
principista complementado por leyes secundarias (ver especialmente los Arts. 8 inc. a) y h); 13, 15, 30, 31, 32, 34, etc.).

10* b) Responsabilidad de los miembros del Poder Ejecutivo*- Según los Arts. 68-11 y 118-5 de la Constitución,
corresponde al Congreso y a la Corte Suprema de Justicia conocer los juicios de responsabilidad contra el Presidente
y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado y Prefectos, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.
Dichos juicios se tramitan de conformidad a las leyes de 31 de octubre de 1884 y 29 de octubre de 1944 (ver nuestro
libro Derecho Constitucional, 5a. Ed. Cap. XIX, 2a. Parte).
El Art. 101 de la Constitución dispone que: "Los ministros de Estado son responsables de los actos de administración
en sus respectivos ramos, juntamente con el Presidente de la República". Esta responsabilidad es solidaria -agrega
dicho artículo- por los actos acordados en Consejo de Gabinete. Sobre el particular, el Art. 106 de la Constitución
previene que ninguna orden verbal o escrita del Presidente de la República exime de responsabilidad a los ministros.
10*c) Responsabilidad de los agentes de la Administración*-
El Art. 28 de la Ley N" 1178, de 2 de julio de 1990 (llamada Ley SAFCO) dispone que "todo servidor público tiene
responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal por el desempeño de sus funciones; entendiéndose por .servidor
público a "los dignatarios, funcionarios y toda otra persona que preste servicios en relación de dependencia con
autoridades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración". Los Arts. 29 y siguientes definen lo que debe
entenderse por cada una de las cuatro categorías de responsabilidades señaladas.
El D.S. N° 23318-A de 3 de noviembre de 1992, contiene el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública,
que en su Art. 3 dispone que los servidores públicos responden, en el ejercicio de sus funciones, ante sus superiores
jerárquicos, hasta el máximo ejecutivo, por conducto regular; eslos ante los titulares de las entidades que ejercen tuición,
hasta la cabeza de sector, en secuencia jerárquica; y los titulares ante el Poder Legislativo, los concejos municipales o
la máxima representación universitaria; y todos ellos ante la sociedad. Los Arts. 13 al 33 reglamentan la responsabilidad
administrativa; los Arts. 34 a 49 reglamentan la responsabilidad ejecutiva; del 50 al 59 la responsabilidad civil, y del 60
al 62 la responsabilidad penal.

El Cap. VI, Arts. 41 a 46 de la Ley SAFCO regula el funcionamiento de la Contraloría General de la República, que
"ejercerá el control externo posterior con autonomía operativa, técnica y administrativa... podrá examinar en cualquier
momento los registros y operaciones realizados por las entidades sujetas al control gubernamental... cuyos dictámenes,
informes y documentos... constituirán prueba preconstituída...".
10.d) Responsabilidad de los funcionarios del ramo judicial*- Los Arts. 62-3 y 66-1 de la C.P.E. prescriben que
corresponde al Senado conocer las acusaciones hechas en la Cámara de Diputados a los Ministros de la Corte Suprema
de Justicia, Magistrados del Tribunal Constitucional, Consejeros de la Judicatura y Fiscal General de la República,
conforme a la Constitución y a la ley, por querella de los ofendidos o a denuncia de cualquier ciudadano. Mientras no
se promulgue la ley especial a que se refiere el tercer párrafo del parágrafo 1 del Art. 66, se entiende que sigue vigente
la Ley de 7 de noviembre de 1890 (ver nuestro Derecho Constitucional, 5a. ed., Parte II, pp. 460 y ss.).

Según el Art. 123-3 de la C.P.E., corresponde al Consejo de la Judicatura "ejercer poder disciplinario sobre los vocales,
jueces y funcionarios judiciales, conforme a ley".

El Art. 249 de la L.O. J. previene que "incurren en retardación de justicia los magistrados y jueces que no dicten las
resoluciones dentro de tales plazos legales" (los señalados en los códigos de procedimiento). El Art. 250 agrega que
"se incurrirá en demora culpable no sólo por falta de pronunciamiento en las actuaciones... sino también por impropiedad
en el uso de providencia de sustanciación como traslado, vista fiscal, informe y otras...". El Art. 251 dice que "se
impondrán de oficio o a queja de parte, sanciones a los funcionarios judiciales que incurran en retardación de justicia...
Cuando la retardación importe la comisión de los delitos previstos por el Código Penal en sus Arts. 154 y 177, la acción
se tramitará de acuerdo al Código de Procedimiento Penal...". El Art. 252 agrega que "los magistrados y jueces que
omitan pronunciarse en los casos de retardación de justicia... serán pasibles a las sanciones previstas por el Código
Penal...".

El Art. 76 de la L.S.N.R.A. dispone que los vocales, jueces y los funcionarios judiciales subalternos son responsables
por los daños que causaren a las partes litigantes por la comisión de delitos, culpas y errores inexcusables en la
aplicación de la ley, por lo que responderán penal y/o civilmente.

CAPITULO VI

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1 CONCEPTO.
De las cinco funciones básicas que constituyen el proceso administrativo, según Fayol, la organización viene en segundo
lugar, después de la planificación y antes del mando, la coordinación y el control. Organizar es, para Fayol, dotar a una
empresa de todos los medios necesarios para ponerla en funcionamiento: personal, maquinaria, equipo, materias
primas, capital, etc.

Para Manuel María Diez la organización es "una ordenación de los elementos necesarios para perseguir determinados
objetivos o fines, y ampara asegurar una adecuada integración y coordinación de las actividades sobre la base de la
división del trabajo" (1).

Para Koontz y O'Donnell, "organizar es agrupar las actividades necesarias para alcanzar ciertos objetivos; asignar a
cada grupo un administrador con la autoridad necesaria para supervisarlo y coordinar tanto en sentido vertical como
horizontal toda la estructura de la empresa. Así -agregan- una estructura de organización debe estar diseñada de
manera que sea perfectamente claro para todos quién debe realizar determinada tarea y quién es responsable por
determinados resultados" (2).
Organizar significa ordenar, formar un todo con partes separadas que se vuelven interdependientes mediante la
coordinación de las funciones que realiza cada parte. Estas funciones son autónomas y diferentes; pero se relacionan
de tal manera que llegan a formar un conjunto orgánico, organizado. En consecuencia, la función administrativa de
organizar supone dos elementos: por un lado hay unidades o partes separadas que realizan actividades diferentes; y
por otro lado hay una ordenación de esas partes que se vuelven interdependientes. Dos procesos tienen lugar en una
organización: uno de análisis, que permite identificar y delimitar las funciones de cada unidad; y otro de síntesis, que
las pone en relación para que se desenvuelvan como un todo.

Estos dos procesos se desdoblan en los siguientes pasos que forman una secuencia lógica: 1) Enunciación de los
objetivos primarios, que han sido determinados en la función previa de planificar; 2) enunciación de los objetivos
secundarios, colaterales, políticas y procedimientos; 3) identificación y clasificación de las actividades necesarias para
alcanzar esos objetivos; 4) agrupación de estas actividades según los recursos humanos y materiales disponibles y de
acuerdo a su mejor utilización; 5) delegación en el jefe de cada grupo de la autoridad necesaria para realizar esas
actividades; y 6) coordinación de estos grupos en sentido vertical y horizontal por medio de relaciones de autoridad y
sistemas de información.

2 FUNCIONES ADMINISTRATIVAS.
En el curso de Derecho Constitucional, 5a. ed., 2a. Parte, Cap. XII, punto I, hemos visto que las funciones administrativas
del Estado son de dos clases: activas y jurisdiccionales (no judiciales). Las primeras comprenden los actos de
administración en general, y las segundas responden a las reclamaciones o controversias que suscitan aquéllas. Al
respecto, el Art. 130 del Código Tributario dice: "La Administración está obligada, bajo responsabilidad de los respectivos
funcionarios a adoptar resoluciones en toda petición en el término de quince días.

A los efectos de este artículo, por peticiones se entenderá las reclamaciones sobre casos reales, fundadas en razones
de legalidad. Vencido el plazo sin que se resuelva la petición, se presume que hay resolución denegatoria, quedando
los interesados facultados para interponer los recursos y acciones que correspondan".

Sabemos también que según el Art. 2 de la Constitución, el ejercicio de la soberanía, que reside en el pueblo, está
confiado a los órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que desempeñan funciones independientes aunque coordinadas.
Las funciones de legislar y de administrar justicia no bastan para que el Estado cumpla sus fines como una sociedad
jurídicamente organizada. "El Estado debe realizar una actividad continua -dice Bielsa-, previniendo, ordenando,
manteniendo, en suma, el orden jurídico y social, y ésta es la actividad que ejerce la Administración. Por eso, a diferencia
de la legislativa y la judicial, que son más o menos intermitentes, a actividad administrativa es continua y ejecutoria" (3).

3 ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
Para realizar estas funciones, que no sólo son jurídicas, sino además sociales, - porque responden a las necesidades
colectivas -, el Estado requiere de un conjunto de órganos cuya estructura y coordinación constituye lo que se llama la
organización administrativa. En otros términos, para desarrollar su actividad externa (funciones jurídicas y sociales), la
Administración debe previamente cumplir una actividad interna que consiste en organizarse, en dotarse de una
organización administrativa.

4 ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y TERRITORIO.

Hemos visto en el Curso de Derecho Constitucional, Cap. IX, Parte I, que el territorio es uno de los tres elementos
esenciales del Estado, en cuyo ámbito desarrolla éste su actividad jurídica y social. "Todo poder que no esté sometido
al Estado dentro del límite del territorio -dice Jellineck- no pude realizar funciones de autoridad; y a la inversa, todas las
personas que se hallen dentro de ese territorio, quedan sometidas al poder del Estado" (4).

Se ha dicho que la primera condición para una buena administración pública es una división apropiada del territorio, que
consulte las características del mismo, y una distribución territorial de los órganos administrativos que permita a éstos
proveer bienes, obras y servicios públicos con la mayor eficiencia en cuanto a oportunidad y costo. Resalta, pues, la
importancia del territorio con relación a la organización administrativa.

Los tratadistas consideran que una correcta organización administrativa en base a la división territorial debe reunir los
siguientes requisitos:
4. a) Uniformidad.- El sistema administrativo que se adopte debe ser aplicable y debe aplicarse en todo el territorio del
Estado, para facilitar la ejecución de las funciones y la prestación de los servicios públicos. Si el sistema no fuere
uniforme y presentara, por el contrario, desigualdades y privilegios en favor o en detrimento de algunas regiones, la
acción administrativa del Estado no sería eficaz, equitativa ni justiciera.

4. b) Igualdad y proporción.- Los distritos resultantes de la división territorial deben ser iguales y proporcionados, lo
cual no quiere decir que todos tengan exactamente la misma superficie, porque esto es materialmente imposible. Hay
que evitar que algunos distritos sean demasiado extensos con referencia a otros, y que todos sean demasiado pequeños
(fraccionalismo), pues en el primer caso se retardaría la acción administrativa en los departamentos o provincias muy
dilatados y, en el segundo, esa acción resultaría engorrosa y cara.
4. c) Confines.- Los límites de los distritos territoriales deben consultar las características y necesidades de cada región,
de suerte que haya continuidad y armonía en la extensión del territorio nacional. Esos límites no han de ser arbitrarios
ni antinaturales, sino que han de adaptarse a la realidad geográfica, económica y social, pues de lo contrario chocaría
la administración con obstáculos emergentes de esas contradicciones.

4. d) Capitales*- Las capitales de departamento y de provincia, donde residen los principales órganos administrativos'
de cada distrito, han de fijarse en las poblaciones de mayor actividad económica y social, lo cual no siempre coincide
con el centro geográfico del distrito. Se explica esto fácilmente por la necesidad de colocar la cabeza administrativa
donde efectivamente está el cerebro del organismo social, porque allí confluyen de manera natural las corrientes
económicas, políticas y culturales, así como los proyectos, planes y expectativas populares.

Sin embargo, ésta no es una regla inflexible, pues ocurre que en algunos casos las capitales de los estados federales
se hallan en ciudades menores, especialmente cuando las aglomeraciones urbanas principales son muy extensas: tales
los casos de Niteroi, en el estado brasileño de Guanabara, cuya principal ciudad es Río de Janeiro; Albany, Sacramento
y Tallahasee en los estados de Nueva York, California y Florida de la Unión norteamericana, respectivamente.
4*e) Factores en la división territorial*- De lo que llevamos dicho se desprende que son tres los factores que debe
tenerse en cuenta para una apropiada división territorial con miras a una eficiente organización administrativa. Estos
factores son la superficie, la población y la riqueza, que deben ser considerados conjuntamente y no por separado.

En efecto, la igualdad y proporción de que hablamos en el punto 4.b) han de determinarse, en lo posible, en base a la
superficie, población y riqueza de cada distrito, de suerte que todos tengan similares proporciones para que unos no
sean excesivamente extensos, poblados ni ricos con relación a otros, pues esto último, además de entrañar privilegios
para algunos, restaría equidad y eficiencia a la acción de la organización administrativa.
Es necesario tener presente, sin embargo, que estos tres factores dependen de las condiciones naturales. La superficie
está sujeta a la geografía: una zona montañosa como la occidental de Bolivia no guarda unidad con otra selvática como
la de los llanos orientales. La población depende de las afinidades étnicas (aymarás, quechuas y tribus selváticas). La
densidad de población puede variar por obra de la migración interna y externa, de manera que no es éste un parámetro
inconmovible. Un ejemplo de esto último lo tenemos en el departamento de Santa Cruz, que siendo el más extenso y
uno de los menos poblados de Bolivia relativamente, registra la tasa más alta de crecimiento demográfico durante los
últimos años. La riqueza depende de los reclusos naturales afincados en el suelo: mientras el occidente del país es rico
en minerales, el Oriente posee petróleo, gas natural, maderas, algodón, azúcar, arroz, etc.

4 f) Autosuficiencia e interdependencia*- De las

consideraciones precedentes puede colegirse que la mejor división territorial para fines administrativos sería una que
asegurara la autosuficiencia económica de cada distrito, pues así se alcanzaría la uniformidad, igualdad y
proporcionalidad que son requisitos básicos de una adecuada división territorial.

Sin embargo, sabemos que esto es prácticamente imposible, pues aún los países más ricos de la tierra como los Estados
Unidos de América y Rusia dependen de los productos de otros para subsistir (el primero importa más de la mitad del
petróleo que consume y Rusia compra miles de millones de toneladas de cereales del exterior). Por este motivo las
economías nacionales son cada vez más interdependientes y el mundo marcha hacia la integración. Esta realidad es
aún mayor dentro de cada país: la interdepencia es un imperativo nacional, pues en la medida en que se ensamblen,
complementándose, las economías y las culturas de cada distrito o región, será posible construir el verdadero Estado
Nacional, que, de olio modo, no dejará de ser un territorio invertebrado, con poblaciones dispares y contrapuestas, como
ocurre todavía en Bolivia. La integración de los distritos en base a la complementación de sus economías y culturas,
produce la uniformidad de todo el territorio, que es básica para que la organización administrativa pueda desarrollar sus
actividades y cumplir sus fines con eficiencia y oportunidad.
5 RÉGIMEN LEGAL BOLIVIANO.
Según el Art. 59, atribución 18a de la Constitución, sólo el órgano Legislativo puede "crear nuevos departamentos,
provincias, secciones de provincias y cantones, así como fijar sus límites, habilitar puertos mayores y establecer
aduanas". Naturalmente que el Ejecutivo tiene la facultad de iniciativa en la aprobación de leyes, especialmente en esta
materia en la que, como órgano administrador, le corresponde acopiar antecedentes, realizar estudios teóricos y sobre
el terreno (informes económicos, estadísticos, topográficos, etc.), y proponer proyectos de creación de departamentos,
provincias, secciones o de delimitación de los mismos.

De acuerdo a la Ley de 17 de septiembre de 1890, toda nueva delimitación territorial de cantones, provincias y
departamentos debe hacerse previo un proceso administrativo con conocimiento de las municipalidades interesadas,
"en que se haga constar la necesidad absoluta de la reforma". O sea que esta materia debe, responder a necesidades
reales — e impostergables, y no al capricho ni al mero propósito de "innovar". El mismo procedimiento debe seguirse
para la creación, restablecimiento o supresión de secciones de provincias, al tenor de la Ley de 6 de octubre de 1913.

La Ley de 20 de noviembre de 1914 elevó al rango de cantones todos los vice-cantones existentes hasta esa fecha;
prohibió la creación de éstos últimos y fijó idéntico procedimiento al ya señalado por las dos leyes municipales de 1890
y 1913, para la creación de nuevos cantones, con la obligación de fijar sus límites en la ley de creación respectiva.

La Ley de 16 de noviembre de 1910 determinó que se llamarán ciudades las poblaciones con diez mil o más habitantes,
que tengan escuelas primarias donde se eduquen por lo menos quinientos niños de ambos sexos. El título de ciudad se
otorgará previo un proceso administrativo " por el que se justifiquen las condiciones prescritas... mediante informe del
Prefecto del Departamento, del Concejo Municipal, de la Corte y Fiscal de Distrito". La misma ley agrega que las
capitales de Departamento tienen el rango de ciudades.

Finalmente, el D.S. N° 1158 de 6 de mayo de 1948, elevado a Ley el 21 de diciembre del mismo año, y reglamentada
por D.S. N° 2282 de 5 de diciembre de 1950, encomienda al Instituto Geográfico Militar las delimitaciones que
corresponda hacer en el territorio nacional con motivo de la creación de nuevos departamentos, provincias, secciones
y cantones.

CAPITULO VII

LA COMPETENCIA Y LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVAS

1 ANTECEDENTES.
Entre los principios generales de Administración desarrollados por Fayol a comienzos del siglo veinte figuran la
autoridad, la disciplina, la unidad de mando, la unidad de dirección, la subordinación, el orden y la jerarquía, todos los
cuales son imprescindibles para que la organización administrativa se constituya y funcione coordinadamente (1). En
efecto, toda organización es una maquinaria compleja compuesta de personal, máquinas, instrumentos y materiales de
trabajo, que no pueden estar librados a su propia suerte, sino que requieren de la aplicación de los principios científicos
mencionados por Fayol y desarrollados posteriormente por otros tratadistas. La administración pública es una
organización todavía más compleja sobre cuyas funciones recae la suprema responsabilidad de proveer bienes y
servicios para el progreso y bienestar de la nación.

Como vimos en el Capítulo N° 6, la actividad administrativa del Estado se desarrolla sobre un determinado territorio, en
el que actúan los órganos centrales, regionales y locales, dando esto lugar al concepto de competencia. Por otra parte,
esa actividad debe ser uniforme en sus líneas maestras, o sea que debe responder a principios de unidad de mando y
de dirección, de disciplina y subordinación, lo que involucra el concepto de jerarquía.

2 LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
El ejercicio de una función se hace en base a atribuciones claramente otorgadas, cuyo conjunto forma lo que se llama
competencia. "Entiéndese por competencia la esfera de atribuciones que cada órgano administrativo puede y debe
legalmente ejercitar", dice Bielsa (2). Es la "capacidad para conocer una autoridad sobre una materia o asunto", define
Cabanellas. Y el Art. 26 de la L.O.J. expresa que "es la facultad que tiene un tribunal o juez para ejercer la jurisdicción
en un determinado asunto".
Las atribuciones de un órgano o de una autoridad administrativa se determinan en razón de la materia, o del territorio o
de grado; de suerte que la competencia responde también a estos conceptos.
La competencia en razón de materia obedece a la clase de actividad que desempeña cada órgano. Cada ministerio del
Órgano
Ejecutivo tiene su propia competencia por razón de materia, y ésta se subdivide en deliberante, consultiva, de contralor
y de ejecución, según la actividad que desarrollen los departamentos, divisiones o secciones de cada ministerio.
La competencia territorial se delimita por el espacio físico en el que un órgano tiene autoridad (el Ejecutivo en todo el
país; las prefecturas en los departamentos, los municipios en los radios urbanos, etc.).

La competencia de grado surge del nivel en que se encuentra un órgano o autoridad, con referencia a otros; dentro de
la misma actividad (en un ministerio, el ministro, el subsecretario y los directores generales tienen diferentes
competencias de grado). Esta competencia de grado supone una relación de subordinación y dependencia entre los
órganos que realizan la misma actividad; relación que constituye lo que se llama jerarquía*

2* a) Conflictos de competencias* En algunas ocasiones surgen discrepancias entre dos órganos sobre cuál de ellos
tiene o no tiene competencia para conocer determinados asuntos. Tales discrepancias o conflictos de competencias
pueden ocurrir entre órganos de la A.P. (conflicto interno), o entre un órgano administrativo y otro judicial (conflicto
externo o conflicto de poderes). Este conflicto es positivo si ambos órganos se atribuyen competencia para conocer; y
negativo cuando ninguno de los dos se considera competente para ello.

La resolución de estos conflictos de competencia dentro de la A.P. corresponde al superior jerárquico de los órganos
contrapuestos. Tratándose de conflictos externos o de "poderes", el Tribunal Constitucional debe resolverlos, según el
Art. 120-2 de la C.P.E.

3* LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVA*
De lo que hemos explicado precedentemente fluye muy claro el concepto de jerarquía. "Es la relación de supremacía
de los órganos superiores respecto de los inferiores, y recíprocamente la relación de, subordinación en que se
encuentran los órganos inferiores respecto de los superiores", explica Bielsa (3). Es "la ordenación gradual y vertical de
las competencias", dice Mateo (4). "Es un vínculo que liga a las unidades que integran toda organización, colocando a
unas respecto de otras en una relación de dependencia que les da estabilidad y cohesión" (5).
3. a) Clases de jerarquía* La jerarquía administrativa admite las siguientes divisiones:
Es expresa cuando está determinada por ley. Así por ejemplo el Art. 6 de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo
(N° 1788, de 16-997) dice: "Los Ministerios tienen la siguiente estructura jerárquica: Ministro, Vice-ministro, Director
General".
La jerarquía es virtual o implícita cuando resulta de la escala de puestos consignados en la estructura organizativa
(organigrama) y en el presupuesto de cada organización.

La jerarquía es común cuando concierne a la administración pública general, como la señalada en el caso de la jerarquía
expresa. Y es especial si se refiere a una actividad especializada: la jerarquía militar, diplomática o eclesiástica.

3.b) Líneas y grados.- La estructura de la organización se expresa gráficamente en los organigramas que constan de
líneas (horizontales) y de grados o niveles (verticales). Por eso se dice que la organización es vertical y horizontal. La
Administración Central del Poder Ejecutivo, por ejemplo, está formada por tantas líneas cuantas ramas de actividad o
ministerios hay, y por tantos grados cuantos niveles jerárquicos hay en cada ministerio.

3 c) Elementos esenciales de la jerarquía.- Estos son tres: el deber de obediencia, el deber de correspondencia y
la facultad del superior para suspender o revocar los actos del inferior.

El primer deber que tiene el agente es obedecer a su superior. Sin esta obediencia, inherente a la subordinación, no
habría orden jerárquico en la organización, y ésta sería un caos, pues carecería de la unidad de mando y de dirección,
de la disciplina y el orden a que hemos aludido anteriormente.

Esta obediencia se traduce en las siguientes facultades que tiene el superior con sus subordinados: I o) Les ordena el
cumplimiento de sus obligaciones, supervisándoles en el desempeño de las mismas; 2o) les delega autoridad, en los
casos en que esto es posible y aconsejable; y 3o) examina constantemente la legalidad y oportunidad de sus actos y
decisiones, revocándolos o modificándolos de oficio o a petición de parte, cuando la ley no se opone a ello.

Naturalmente que este deber de obediencia no es absoluto, sino que está limitado por la competencia, o sea por la
esfera de atribuciones que corresponden legalmente al superior. Por ello es que todo subordinado tiene derecho a
examinar la orden que recibe, antes de obedecerla, y a representarla si sale del marco de la competencia del superior.
El deber de obediencia está consagrado, entre otras, en las siguientes disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico
nacional. Constitución Política, Art. 96, inc. Io.- "Son atribuciones del Presidente de la República: ejecutar y hacer
cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes...", etc.
Ley 1788, "Artículo 10-1.- Son atribuciones generales de los Ministros; D. Resolver, en última instancia, todo asunto
administrativo que corresponda a los actos del Ministerio".

Ley N° 2027.- ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO.- Art. 8.- Los servidores públicos tienen los siguientes
deberes: c) Acatar las determinaciones de sus superiores jerárquicos, enmarcadas a la ley".
El derecho a representar las órdenes superiores ilegales aparece declarado, entre otras, en las siguientes disposiciones
legales:
Constitución Política.- Art. 13.- "Los atentados contra la seguridad personal hacen responsables a sus autores
inmediatos, sin que pueda servirles de excusa el haberlos cometido por orden superior".
Art. 106.- "Ninguna orden verbal o escrita del Presidente de la República exime de responsabilidad a los ministros".
Estatuto del Funcionario Público

"Art. 7-II- Los funcionarios de carrera tendrán, además, los siguientes derechos: f) a representar fundamentalmente,
observando la vía jerárquica que corresponda las instrucciones que considere técnica, legal y/o administrativamente
inadecuadas, que pudiesen ocasionar un daño a la entidad".

El deber de correspondencia como elemento esencial de la jerarquía consiste en que, para dirigirse a los jefes
principales del Ministerio, Secretaría, Subsecretaría, Dirección, Departamento o División en que trabajan los agentes
debe hacerlo a través de sus jefes inmediatos; y a los de otra repartición, por intermedio del jefe principal de la suya
propia. Este elemento responde al principio de orden regular que debe existir en las tareas administrativas; pues si le
fuera dado a cualquier agente dirigirse a cualesquiera otros en la Administración, sin emplear los canales regulares de
comunicación, se produciría el caos y la confusión.

La facultad de suspender y revocar los actos del inferior que no se -conformen a ley o sean perjudiciales al interés
colectivo, es consecuencia de los principios de unidad de mando y de dirección que deben observarse en cada
repartición, y del deber de obediencia explicado anteriormente. La revocatoria puede hacerse de oficio o a petición de
parte, según los casos.

En la administración de justicia, esta facultad da lugar al recurso de apelación o de alzada, y en la administración pública,
a los recursos de revocatoria y jerárquico. Al respecto el Art. 130 del Código Tributario prescribe:

"La administración está obligada, bajo responsabilidad de ios respectivos funcionarios, a adoptar resoluciones
en toda petición en el término máximo de quince días.

A los efectos de este artículo, por peticiones se entenderá las reclamaciones sobre casos reales, fundadas en razones
de legalidad.

Vencido el plazo sin que se resuelva la petición, se presume que hay resolución denegatoria, quedando los interesados
facultados para interponer los recursos y acciones que corresponda".

El Art. 174 del mismo Código agrega: "Los actos de la administración por los que se determinen tributos o se apliquen
sanciones pueden impugnarse por quien tenga un interés legítimo, dentro del término perentorio de quince días
computables a partir del día y hora de su notificación al interesado, hasta la misma hora del día de vencimiento del
plazo, por una de las siguientes vías a opción del interesado:
1o) Recurso de revocatoria ante la autoridad que dictó la resolución. Cuando éste haya sido rechazado, se interpondrá
ante la instancia jerárquica superior y en su última instancia ante el Ministerio de Finanzas.
2o) Acción ante la autoridad jurisdiccional que se sustanciará con arreglo a los dispuestos en el procedimiento
contencioso tributario establecido en el Título VI de este Código.
La elección de una vía importa renuncia de la otra.
El Ministerio de Finanzas, constituye la máxima autoridad, jerárquica para los efectos de este Capítulo".

4 SUPLENCIA, DELEGACIÓN, AVOCACIÓN, PRORROGA Y SUSTITUCIÓN.

Seguidamente nos referiremos a cuatro acciones administrativas que se desprenden del concepto de jerarquía.
4. a) Suplencia.- En todos los casos debe haber un suplente, que por derecho propio es el inmediato inferior en la
escala jerárquica, que esté listo a reemplazar a su superior en grado en caso de impedimento temporal por ausencia,
accidente, enfermedad, vacación, etc. En caso de no existir o de estar impedido el inferior en grado, se buscará el
suplente en la misma sección, o en otra similar, entre los agentes de grado igual o equivalente.

La suplencia tiene por objeto asegurar el desarrollo normal de las actividades administrativas.

Sobre la designación de funcionarios suplentes se ocupa el Art. 67 del Anexo D.S. 23934 (Reglamento Común de
Procedimientos Administrativos de los Ministerios).
4. b) Delegación.- Dice Gelinier que delegar autoridad es confiar a un subordinado la misión de conseguir un objetivo,
dejándole cierta iniciativa en la elección de los medios para arribar a ese objetivo. Se la define en Ciencia Administrativa
como "el acto bilateral mediante el cual un superior jerárquico confiere deberes y responsabilidades a un subalterno y
le da la autoridad que necesita para desempeñar tales funciones".
La delegación de autoridad es un instrumento administrativo cuyo uso resulta impuesto por el hecho de que una persona
no puede ejercer todas las funciones de la administración; y, por otra parte, siempre hay un límite en; el número de
personas que un administrador puede supervisar eficazmente.

La delegación sirve para organizar mejor el trabajo, mejorar la capacidad y el rendimiento de los subordinados,
contribuyendo al desarrollo del personal. No significa que el delegante abdique de sus prerrogativas, ni es definitiva,
pues la delegación puede siempre revocarse.

El acto de delegar no releva a la autoridad de su propia responsabilidad. El delegante responde siempre por las
actividades de su unidad. Por esta razón, aunque parezca paradójico, el administrador más inseguro es el que trata de
tomar todas las decisiones por sí mismo. Por falta de decisión y de coraje, el administrador que no delega limita su
propia capacidad de i administrar, destruyendo, al mismo tiempo, la moral de sus subordinados.

Como todas las acciones administrativas, la delegación tiene su medida, sobrepasada la cual se opera una especie de
abandono o de abdicación de la autoridad. Esto ocurre con algunos jefes que, por comodidad, dejan todo el
trabajo en manos de sus
subordinados, sin controlarles adecuadamente, situación que tarde o temprano produce resultados perniciosos. En el
otro lado, si no se sabe delegar, se recarga las tareas en la cabeza y se desaprovecha la capacidad de los empleados,
con resultados igualmente negativos.
El proceso de delegar autoridad comprende los siguientes pasos: en primer lugar hay que determinar los objetivos;
luego hay que asignar tareas en seguida se delega la autoridad para el cumplimiento de estas tareas. Como se ve, se
trata de un proceso continuo que no puede ser desintegrado, porque de nada serviría esperar que alguien cumpliera
tareas sin estar autorizado para ello, y tampoco valdría la pena delegar sin saber para qué.

Hay algunos obstáculos de orden psicológico que el buen administrador debe superar para delegar su autoridad.
En primer lugar, toda delegación supone un riesgo: los resultados del trabajo delegado. Pero una de las tareas
administrativas consiste en asumir riesgos anticipando sus consecuencias. Los efectos negativos pueden controlarse
escalonando las etapas de la delegación. En segundo lugar, no hay que esperar resultados inmediatos. El administrador
que delega ha de tener paciencia, particularmente en los comienzos. Luego, se dice que hay administradores que no
delegan por no perder el pulso y el control de lo que sucede en la organización. Esto es un error. Delegar no significa
olvidarse de la materia delegada; hay que discutirla regularmente con los encargados de la misma. Finalmente algunos
temen que los subalternos les superen en el manejo de los asuntos delegados, dejándoles en incómoda situación. Este
es el obstáculo más difícil de salvar.

De la delegación se ocupan los Arts. 64 a 66 del Anexo D.S. N° 23934 (Reglamento Común de Procedimientos
Administrativos de los Ministerios, de 23-12-94).

4. c) Avocación.- Es un acto por el que un órgano superior en jerarquía asume de oficio conocimiento, sin mediar
ningún recurso, de un asunto que debe ser resuelto por un órgano inferior. La avocación procede cuando la norma
pertinente la autoriza. A falta de disposición expresa, la avocación procede cuando el inferior no tiene competencia
específica en esa materia, y cuando no esté instituido un recurso ante el superior sobre lo que debe resolver el inferior.
Así por ejemplo, en los casos para los cuales se prevé los recursos jerárquicos (Art. 179 C.T.) y de apelación (Arts. 289
y ss. C.T.), no procede la avocación. Como la avocación es una consecuencia de la potestad jerárquica en la
administración, se sobreentiende que es procedente en todos los trámites administrativos que no sean contenciosos y
que no estén confiados a la competencia específica de un órgano inferior.
4* d) Prórroga*- Ocurre cuando un agente debe seguir ejerciendo su cargo durante algún tiempo adicional, pese a
haber renunciado o haber concluido su contrato, por no existir en ese momento un sustituto adecuado para él, y a fin
de no interrumpir el normal desempeño de sus labores.
En la administración de justicia existen sobre esta materia las siguientes disposiciones de la L.O.J.
Art. 23.- (Prohibición de abandono de funciones).- Los ministros de la Corte Suprema, los vocales de las Cortes
Superiores, los jueces y demás funcionarios judiciales no podrán abandonar injustificadamente sus funciones mientras
no sean legalmente sustituidos o aceptada su renuncia. Caso contrario se les seguirá la acción penal correspondiente,
a denuncia del Ministerio Público o de cualquier ciudadano...".

Art. 28.- (Prórroga de la competencia territorial).- La competencia en razón del territorio se puede prorrogar únicamente
por consentimiento expreso o tácito de las partes litigantes. Por el expreso, cuando ellas convienen en someterse a un
juez, que para una o para ambas partes no es competente y, por el tácito cuando el demandado contesta ante un juez
incompetente, sin oponer esta excepción".
4. c) Sustitución*- Se produce cuando una gente es reemplazado indefinidamente por otro por haber cesado en sus
funciones debido a minucia, conclusión de su contrato de trabajo, despido o impedimento definitivo por viaje, enfermedad
o muerte.
Los artículos 40 y 41 del Estatuto del Funcionario Público definen lo que es "retiro" o cesación definitiva de funciones, y
las causales del mismo. En caso de retiro procede la sustitución.

En la administración de justicia, el Art. 24 de la L.O.J. dispone lo que sigue:

"Art. 24.- (Destitución, traslado y suspensión de magistrados y jueces). Ningún magistrado o juez podrá ser destituido
de sus funciones, sino en virtud de sentencia ejecutoriada, sea por delitos comunes o por delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones. Tampoco podrá ser trasladado sin su expreso consentimiento. Las Cortes Superiores de
Distrito podrán suspender del ejercicio de sus funciones por simple mayoría de votos de sus miembros, a los jueces,
registradores de derechos reales, notarios de fe pública y notarios de minería, contra los que se hubiese abierto
instrucción penal por delitos comunes o resultantes del ejercicio de sus funciones. Si el delito fuese flagrante la
suspensión será inmediata".
CAPITULO VIII
ADMINISTRACIÓN CENTRALIZADA Y DESCENTRALIZADA
1 CONCEPTO.
Una cuestión muy importante para la organización administrativa es saber si los órganos de la misma han de ser
relativamente independientes o si, por el contrario, han de depender del órgano central. Trátase, en otras palabras, de
la vieja controversia entre partidarios de la administración centralizada y de la descentralizada.

Para comenzar, digamos que ambos conceptos se aplican en los campos político y administrativo, o sea que hay
centralización y descentralización políticas y administrativas.
Hay centralización política cuando el gobierno central asume toda la autoridad para regir la actividad interna de la
nación, a través de un ordenamiento legal que se extiende a todo el territorio (unidad del Derecho nacional público y
privado) y mediante una sola organización administrativa (jerarquía única para todos los funcionarios). Esto ocurre, por
ejemplo, en las repúblicas unitarias como la nuestra.

Hay centralización administrativa cuando el órgano central (Poder Ejecutivo) se reserva el derecho de nombrar a los
titulares de los otros órganos (nacionales, regionales y locales) y de decidir sobre las materias de que se ocupan. En
otras palabras, el Estado administra directamente por medio de sus propios órganos. "La centralización administrativa
existe cuando los órganos se agrupan colocándose unos respecto de otros en una situación de dependencia tal que
entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese orden, los vaya ligando
hasta el órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados..." (1).
La descentralización política reconoce a las instituciones territoriales el derecho a administrarse (servicios públicos
locales), a legislarse y a organizar sus tribunales, bajo la tutela administrativa del órgano central. Esta descentralización
se asemeja al sistema de gobierno federal; pero se diferencia de éste en que los estados o provincias federados se
gobiernan con independencia y no están sometidos a la tutela del gobierno federal.
Marcel Waline dice que la descentralización administrativa "consiste en disminuir los poderes de decisión del gobierno
central o de sus agentes, en determinadas materias, para trasladarlos a los representantes de los intereses locales o
especiales".

La Ley N° 1654, de 28 de julio de 1995, llamada de Descentralización Administrativa, dice que ésta "consiste en la
transferencia y delegación de atribuciones de carácter técnico-administrativo no privativas del Poder Ejecutivo a nivel
nacional". Esta ley emplea el término delegación equivocadamente, pues descentralizar la administración y delegar al
libaciones son dos conceptos diferentes. La autoridad que delega mantiene su competencia y no se desliga de su
responsabilidad, como hemos visto en el Cap. VII, punto 4.b); mientras que la descentralización supone transferencia
de competencias y de responsabilidades al órgano descentralizado. A este propósito, el Reglamento Común de
Procedimientos Administrativos y de Comunicación de los Ministerios (Anexo D.S. N° '.V.TO4) define cabalmente lo que
es delegación (Arts. 64-66).

La descentralización política equivale a autonomía; y la descentralización administrativa es autarquía. Examinaremos

más adelante el significado de estos conceptos.

2 LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
Existe centralización administrativa cuando concurren los tres elementos siguientes. Si falta uno o más de éstos, hay
una descentralización mayor o menor, según los casos.

a Concentración del poder público.- El órgano central (Ejecutivo), cualquiera sea la forma de gobierno (imperio,
monarquía o república) asume la totalidad del poder público y no lo comparte con ningún otro órgano.

b Concentración en la designación de los agentes.- El

órgano central se reserva el derecho a nombrar a todos los agentes de la administración pública, lo que no pueden
hacer los órganos regionales ni locales (ver el Art. 96, ines. 15 y 16 de la Constitución).

c Concentración del poder de decisión.- Corresponde al órgano central y a sus dependencias tomar las decisiones
definitivas de todo orden, aun las que afectan a los intereses regionales y locales. Los demás órganos se ocupan de
realizar los actos preparatorios hasta el estado de resolución.
3 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA CENTRALIZACIÓN.
En el orden administrativo, la centralización facilita las labores de dirección, el control en todos los niveles, la
coordinación, la especialización y el ahorro. En el orden político, afirma el poder del Estado y las condiciones para la
defensa nacional.

Pero las desventajas son mayores que las ventajas. Debido al excesivo centralismo la acción administrativa se vuelve
pesada, lenta, ineficaz, costosa y compleja, porque careciendo los órganos regionales y locales de la facultad de
decisión, todo se resuelve en el órgano central, que resulta sobrecargado de tareas y responsabilidades. Por otra parte,
la acumulación de facultades administrativas en un solo órgano conduce a la acumulación de poder político en el mismo,
que se corrompe fácilmente por ese hecho, en beneficio de una camarilla de agentes y en perjuicio del cuerpo social
que es la nación.

La centralización administrativa es aún más pesada en países con : extenso territorio y deficientes vías de comunicación,
como el nuestro, donde las regiones, diversas entre sí, no están plenamente integradas.

La descentralización administrativa, al confiar la toma de decisiones que les conciernen a los órganos regionales y
locales, estimula su iniciativa y responsabilidad, dándoles mayor flexibilidad y obteniendo de ellos la cooperación que
requiere toda la organización.

En los hechos, resulta difícil aplicar un sistema totalmente centralizado o descentralizado. Kelsen observa que esto es
totalmente ideal, pues no se da nunca en el ámbito del derecho positivo, sino solamente en teoría. La administración
científica es una combinación racional de ambos principios, aparentemente contradictorios, con la incorporación de los
mejores elementos de ambos, pero dando énfasis a las ventajas de la descentralización. Una conocida fórmula en esta
materia preconiza la centralización de las políticas y la descentralización administrativa.

4 CLASES DE DESCENTRALIZACIÓN.
Hay dos clases de descentralización administrativa: una territorial y otra institucional.
La descentralización territorial tiene una base geográfica. La entidad que opera en y representa a un distrito o
circunscripción tiene personalidad jurídica reconocida por Ley o por la Constitución; se administra por sí misma, tiene
patrimonio propio y elige o nombra a sus funcionarios; pero está sujeta al control del órgano central. Por ejemplo, los
municipios (ver Arts. 200 y ss., de la Constitución).

La descentralización institucional o por servicios se basa en un servicio al que se le otorga autonomía de gestión e
independencia, bajo la tutela del Estado. Como el servicio satisface necesidades de carácter general, comunes a todo
el país, esta descentralización no se basa en el factor geográfico. Ejemplo: la Universidad (ver Art. 185 y ss. de la
Constitución y el Estatuto de la Universidad Mayor de San Simón).

5 LA DESCONCENTRACIÓN.
Así llamada por los tratadistas franceses y alemanes, no es más que una descentralización burocrática, como la llaman
los tratadistas italianos, y consiste en que el órgano central atribuye competencia y facultades de decisión limitadas a
órganos ubicados en otros distritos territoriales (desconcentrados, es decir, ubicados fuera del centro) cuyos titulares
son nombrados por y dependen directamente de aquél.

La descentralización burocrática difiere en el fondo y en la forma de la descentralización administrativa. La primera se

hace solamente por comodidad del gobierno central, mientras que la segunda afecta en su esencia misma a la
administración.

DIFERENCIAS ENTRE DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN

ENTES UNIDADES
DESCETRALIZADOS DESCONCENTRADAS

• Tienen personalidad • Carecen de

jurídica. personalidad jurídica.
• Se administran de • No se administran
manera independientemente.
Independiente. • Sólo toman decisiones
• Toman decisiones de operativas.
fondo y de forma. • Sus agentes son
 Nombran a sus titulares y
Agentes.
Están ubicados en cualquier
Parte del territorio nacional.
Tienen patrimonio propio.
nombrados por órgano
central.
Están ubicados fuera del
centro administrativo.
No tienen patrimonio propio.

6 AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA.
En el lenguaje común suele confundirse estos dos términos, que tienen significado diferente.
Etimológicamente, autonomía es "darse leyes a sí mismo", y autarquía es "administración propia". Un concepto es
"legislar" y el otro es "administrar". La autarquía supone administración propia, la autonomía es el derecho de legislarse
conferido por la Constitución. Este es un concepto político, propio del Derecho Constitucional, y aquél lo es
administrativo, concerniente a la administración.

La autonomía se refiere a los estados o provincias componentes de una federación; la soberanía es un atributo del
Estado nacional independiente, cuyo titular es el pueblo, base del poder constituyente. Autonomía es la facultad de
gobernarse, de darse sus propias instituciones con referencia a ciertas normas establecidas de antemano por el poder
constituyente, expresión de la soberanía popular. Un estado o provincia federados se constituyen de acuerdo a las
normas preexistentes de la Constitución nacional. En otras palabras, la Constitución del estado o de las provincias
federadas debe ajustarse a ciertos presupuestos jurídico-políticos (la Constitución nacional).

Aunque la autarquía significa administración propia, ésta no es un derecho absoluto, pues está sometido al contralor
superior del órgano central que es requisito de toda descentralización administrativa. Por esto es que las universidades
y las comunas no son autónomas, stricto sensu, sino autárquicas. Estas últimas, por ejemplo, sólo aprueban
ordenanzas de policía en materias de higiene, moral, urbanismo, precios de consumo, espectáculos públicos, etc. Las
ordenanzas municipales de patentes e impuestos deben ser aprobadas por el Senado previamente, con dictamen del
Ministerio de Finanzas (Arts. 66-4 y 201-1 de la Constitución). Además, según el Art. 96-9 de la Constitución, el
Presidente de la República puede denunciar ante el Senado las resoluciones municipales que son contrarias a la
Constitución y a las leyes, para que esta Cámara las revoque o modifique conforme a su atribución constitucional.
En cuanto a las universidades, el Art. 59, incs. 7 y 9 de la Constitución

Tratándose del contralor administrativo (que corresponde ejercitar a todos los responsables jerárquicamente en la
administración pública), el control es permanente e ilimitado: el superior está llamado a examinar diariamente la
legitimidad y oportunidad de los actos de sus subordinados. Lo mismo pude decirse del contralor jurisdiccional, confiado
a las autoridades jerárquicas y tribunales administrativos, a la Contraloría General de la República y a sus unidades de
apoyo y de asesoramiento. El contralor legislativo es más de legitimidad que de oportunidad, pues las Cámaras no
pueden controlar diariamente la actividad administrativa, sino por excepción y en los puntos estratégicos de la misma.

El contralor de legitimidad y el de oportunidad pueden hacerse simultáneamente en algunos casos, como cuando el
órgano central, primero, y el Legislativo, después, aprueban el presupuesto de las entidades autárquicas.

En la legislación boliviana encontramos las siguientes disposiciones legales sobre esta materia: el Art. 59, inc. 22 de la
Constitución faculta al Legislativo a fiscalizar las entidades autónomas, autárquicas, semi-autárquicas y sociedades de
economía mixta.

La Ley N°1178, de 20 de julio de 1990, llamada Ley SAFCO, dice en su Art. 23 que "la Contraloría General de la
República es el órgano rector del sistema de Control Gubernamental, el cual se implantará bajo su dirección y
supervisión...". En su Art. 13 establece dos sistemas de control en la A.R, uno interno en cada entidad, que es previo y
posterior, y otro externo posterior, a cargo de la auditoría externa. El Cap. VI de dicha ley (Arts. 41 a 46) regula el control
externo posterior a cargo de la Contraloría General. Estas disposiciones concuerdan con los Arts. 154 y 155 de la C.P.E.

CAPITULO IX

CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVAS EN BOLIVIA

1 SISTEMA DE GOBIERNO Y DIVISIÓN TERRITORIAL.

La organización administrativa de un país se basa, en primer lugar, en su sistema de gobierno y en su división territorial,
como es lógico suponer. A este respecto, la Constitución Política del Estado comienza declarando (Art. I o) que Bolivia
es una república unitaria regida por un gobierno democrático representativo.

El sistema unitario (ver Curso de Derecho Constitucional, Cap. 9 Primera Parte, punto 3.a) implica, como su nombre lo
indica, la unidad del ordenamiento jurídico y de la organización administrativa en escala nacional. Esta unidad cobra su
mayor expresión en la centralización política y administrativa. Recuérdese que en el Capítulo VIII, punto 2, de este
curso, dijimos que los elementos esenciales de la centralización administrativa son la concentración del poder público,
la concentración en la designación de los agentes y en el poder de decisión; características evidentes del régimen
unitario. En consecuencia, unitarismo y centralización administrativa son, en principio, conceptos que marchan parejos,
aunque es posible introducir en el sistema unitario una descentralización mayor o menor, según las necesidades.

El territorio boliviano se halla dividido, como sabemos, en nueve departamentos, éstos en provincias, éstas en secciones
y éstas en cantones, según el Art. 108 de la Constitución. El Art. 109 agrega que en cada Departamento el Poder
Ejecutivo está a cargo y es administrada por un Prefecto, designado por el Presidente de la República, quien tiene bajo
su dependencia a los subprefectos en las provincias y a los corregidores en los cantones. Estos artículos concuerdan
con los Arts. 4, 7 y ss., de la Ley N°1654 sobre "Descentralización Administrativa".
2 LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN BOLIVIA.
El tema es antiguo en nuestro país y, como se verá, aún no ha sido resuelto adecuadamente.
2. a) Antecedentes.- Desde el nacimiento de la república, el unitarismo fue sinónimo de centralismo político y
administrativo en Bolivia; de ahí que algunos propusieran cambiar el sistema unitario por el federal para librar al país de
la remora del centralismo exagerado. Esa fue la bandera de la revolución federal enarbolada por Andrés Ibáñez en
Santa Cruz en el siglo XIX y el tema de los debates entre unitarios y federales en la Convención de 1871 en La Paz,
encabezados por Evaristo Valle y Lucas Mendoza de la Tapia, respectivamente.

2* b) El referéndum de 1931*- Este referéndum aprobó un conjunto de reformas institucionales como el "habeas
corpus", la autonomía universitaria y la descentralización administrativa, basada ésta en un proyecto de ley presentado
a la Convención de 1920 por el diputado Daniel Salamanca. La Ley Orgánica de Administración Departamental
aprobada por el Congreso el 17 de noviembre de 1932 fue vetada por el Presidente Salamanca el 26 del mismo mes y
año, porque contenía "algunas contradicciones con los preceptos constitucionales que reglamenta" y porque "la creación
de las asambleas de procuradores... requiere que previamente hayan sido votados los recursos presupuestarios...".
Pero el principal motivo del veto era la guerra con el Paraguay, "que impone al pueblo y a las autoridades una
consagración completa, fundada sobre el pleno ejercicio del poder central". (El diputado proyectista de 1920, presidente
de la república en 1932, no quería desprenderse de ninguna parcela del poder). Nos parece que esa ley no promulgada
de 1932 traducía mejor que la de 28 de julio de 1995 el verdadero concepto de descentralización administrativa, pues
disponía que los miembros de la asamblea departamental fuesen elegidos por la capital y provincias, y que el prefecto
sería designado por el presidente de la república, "según lista propuesta por la asamblea departamental" (1).

2*c) Ley N°1654 de 28 de julio de 1995*- Seguidamente consignamos algunas observaciones al articulado de esta ley,
que no establece una real descentralización administrativa.
El Art.l0 habla de transferencia y delegación de atribuciones de carácter técnico-administrativo, confundiendo conceptos
que no son equivalentes, como dijimos en el Cap. VIII, punto 1. La misma confusión se observa en la atribución g) del
Art. 5o, que dice que el prefecto debe "administrar, supervisar y controlar, por delegación del gobierno nacional...", y en
la W) del mismo artículo, que habla de otras atribuciones "que sean delegadas mediante decreto supremo" es decir,
decreto del gobierno central.
El Art. 10 dice que "el Consejo Departamental es un órgano colegiado de consulta, control y fiscalización... de los actos
administrativos del prefecto", y el Art. 11 dispone que dicho consejo será presidido por el prefecto, cuyos actos, sin
embargo, debe fiscalizar. La misma incoherencia se observa en el Art. 15, que dispone que el prefecto debe consultar
obligatoriamente al Consejo en determinadas materias, cuyo "dictamen", sin embargo, no es obligatorio para el prefecto.
¿Para qué, entonces, la obligatoriedad de la consulta? Y aunque el mismo artículo prescribe que "el Consejo podrá
representar esta decisión (el no acatamiento prefectural al dictamen de la consejería), ante el Presidente de la
República", éste, como es natural, podrá apoyar al prefecto, que es su hombre de confianza, quedando la decisión final
en manos del gobierno central. En consecuencia, no hay descentralización. Igual desiderátum queda reservado al
gobierno

Objetivos y atribuciones mediante la adecuación, fusión o supresión de las entidades, en seguimiento de los siguientes
preceptos:

a Se centralizará en la entidad cabeza de sector de los diferentes niveles de gobierno, las funciones de adoptar
políticas, emitir normas y vigilar su ejecución y cumplimiento; y se desconcentrará o descentralizará la ejecución de las
políticas y el manejo de los sistemas de administración.
b Toda entidad pública organizará internamente, en función de sus objetivos y la naturaleza de sus actividades, los
sistemas de administración y control interno de que trata la ley".
NORMAS BÁSICAS DEL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
Estas normas fueron aprobadas por Resolución Suprema N° 217055, de 20 de mayo de 1997; contienen 4 títulos y 35
artículos.

El Título I contiene disposiciones generales, cuyo Art. 1 define el Sistema de Organización Administrativa como "el
conjunto ordenado de normas, criterios y metodologías, que a partir del marco jurídico-administrativo del sector público...
regulan el proceso de estructuración organizacional de las entidades públicas...". El Art. 2 declara que su objetivo
general "es optimizar la estructura organizacional del aparato estatal, reorientándolo para prestar un mejor servicio a los
usuarios...", etc.
El Art. 4 dispone que "las presente normas son de aplicación obligatoria para todas las entidades del sector público...".
El Art. 5 dice que "el Ministerio de Hacienda es el órgano rector del Sistema de Organización Administrativa", cuyas
atribuciones están descritas en el Art. 20 de la Ley 1178, y son ejercidas por la unidad técnica especializada llamada
Dirección de Organización, Normas y Procedimientos Administrativos, DONPA. El Art. 6 dice que los principios en que
se basan estas normas son la estructuración técnica, la flexibilidad, la formalización y el servicio a los usuarios.

Los Títulos II y III se ocupan del Análisis Organizacional y del Diseño Organizacional. Este último se formalizará
mediante el Manual de Organización y Funciones y el Manual de Procesos. El Art. 20 establece tres niveles jerárquicos:
directivo, ejecutivo y operativo. El Art. 22 clasifica las unidades en sustantivas, administrativas y de asesoramiento.

El Título IV se refiere a la "implantación del diseño organizacional a través de las siguientes etapas:

• Difusión del Manual de Organización y Funciones, Manual de Procesos y otro material.

• Orientación, adiestramiento y/o capacitación de los funcionarios involucrados.
• Aplicación del plan de acuerdo con la estrategia aprobada.
 • Seguimiento para realizar los ajustes necesarios.

3 LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL.
Es el conjunto de órganos que en un sistema unitario de gobierno tiene a su cargo el estudio, trámite y resolución de
asuntos de competencia nacional por razón de territorio. La autoridad de la administración central irradia desde el centro,
que es la sede de gobierno, hacia los departamentos, provincias, secciones de éstas y cantones en todo el territorio de
la república.

La administración central está formada por la presidencia de la república, los ministerios de Estado y todos los órganos
que dependen de éstos. El Art. 99 de la C.P.E. establece que "los negocios de la administración pública se despachan
por los ministros de Estado, cuyo número y atribuciones determina la ley" (conc. con el Art. 4-1 de la Ley N°1788).
2 a) La Ley N°1788*- Esta ley repite el error de leyes anteriores al considerar a la administración departamental como
parte del Poder Ejecutivo (Art. 2) que, según el Art. 85 de la C.P.E. está limitado al órgano central, o sea "el presidente
de la república conjuntamente con los ministros de Estado". En efecto, el órgano central tiene la potestad de ejecutar
las leyes, decretos, resoluciones, y a.a. de carácter nacional a través de sus órganos desconcentrados y
descentralizados en todo el territorio de la república.

3. b) Ministros de Estado.- El Art. 4-1 de esta ley enumera los siguientes catorce ministerios: de Relaciones Exteriores
y Culto, de la Presidencia, de Gobierno, de Defensa Nacional, de Hacienda, de Justicia y Derechos Humanos, de
Desarrollo Económico, de Educación, Cultura y Deportes, de Salud y Previsión Social, de Trabajo y Micro-empresa, de
Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, de Desarrollo Sostenible y Planificación, de Comercio Exterior e Inversión,
de Vivienda y Servicios Básicos.

El parágrafo III de este artículo faculta al Presidente a nombrar ministros sin cartera, "cuya competencia se fijará
mediante decreto presidencial, y se hallará referida a fines específicos o para agrupar funciones gubernamentales". El
art. 5 dice que "en casos de necesidad el Poder Ejecutivo podrá designar Delegados Presidenciales a quienes
encomendará tareas específicas...". Consideramos innecesario este precepto, puesto que la delegación de funciones
es inherente a la autoridad administrativa, de modo general.

EL Cap. III, Arts. 6 al 9 señala la estructura jerárquica de los ministerios compuesta por: ministro, vice-ministro y Director
General. El Art. 5 del D.S. N°248855, que reglamenta la Ley N°1788, dice que los ministros "son los encargados de
formular las políticas, planes y normas para los sectores y áreas de su competencia". El Art. 6-1 dice que los
viceministros "son responsables de la conducción ejecutiva y administrativa de su sector o área...". El art. 7-1 expresa
que los directores generales "son responsables de dirigir, supervisar y coordinar las actividades técnicas, operativas
y administrativas de su área específica.". El Art. 8 se refiere a los jefes de unidad, "responsables de la ejecución de las
tareas técnicas y administrativas correspondientes a su unidad". El Art. 9 de la Ley 1788 define los Servicios Nacionales
como "estructuras operativas de los ministerios, encargadas de administrar regímenes específicos, con atribuciones,
competencia y estructura de alcance nacional". Añade que estos servicios "tendrán carácter desconcentrado en los
departamentos".

Los Capítulos IV y V del Título II de la Ley 1788 detallan las atribuciones generales y específicas de los ministerios, y
concuerdan con el Título II, Cap. I del Decreto Reglamentario. El Cap. VI del Título II de la Ley establece los siguientes
niveles e instancias de coordinación en el Poder Ejecutivo: Consejo de Ministros, Consejo Nacional de Política
Económica (CONAPE), Consejo Nacional de Política Social (CONAPSO), Consejo Supremo de Defensa Nacional
(COSDENA) y Consejo Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID). El Cap. VII de la Ley,
concordante con el Título III del D.S. reglamentario, se refiere a las instituciones y empresas públicas
descentralizadas, que. Según el Art. 42 de éste último, "son personas jurídicas de derecho público, con patrimonio
propio y autonomía de gestión administrativa, sujetas a la tuición del ministerio correspondiente". Esta tuición, según el
Art. 45 del D.S. reglamentario, equivale a "dependencia", disposición que contradice el carácter de "descentralizadas"
que ambas disposiciones dan a dichas instituciones.

3 LA ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL.
El Art. 17 de la Ley 1788 dispone que esta administración se rige por la Ley N° 1654, "con las modificaciones
establecidas en la presente norma".
4.a) Prefecturas de Departamento.- El D.S. N°24833 de 10 de septiembre de 1997 "modifica la estructura organizativa
y define nuevos mecanismos para las prefecturas de departamento". El Art. 3 de este decreto establece los siguientes
niveles jerárquicos bajo la dependencia del prefecto:
a Director General Departamental;
b Directores departamentales y de Servicios
Departamentales;
c Jefes de Unidad.

El Art. 4 señala los siguientes niveles de organización institucional: a) Nivel político-decisión al, a cargo del prefecto; b)
nivel consultivo y de fiscalización, a cargo del consejo departamental; c) nivel de coordinación, formado por el consejo
técnico; d) nivel de apoyo, por asesorías; e) nivel ejecutivo, por las direcciones generales; 0 nivel operativo, por los jefes
de unidad; g) nivel descentralizado, por el servicio departamental, y h) nivel desconcentrado, por las subprefecturas y
corregimientos.
El Cap. III de este D.S. detalla las atribuciones del prefecto y de los empleados de la prefectura.
4*b) Subprefectos y corregidores.- El Art. 109-11 de la C.P.E. dispone que el prefecto designa y tiene bajo su
dependencia a los subprefectos en las provincias y a los corregidores en los cantones. El Art. 7 de la Ley 1654 dice que
"los subprefectos y corregidores son representantes del prefecto y tendrán a su cargo la administración de las provincias
y cantones". El Art. 8 agrega que los primeros se subordinan a los prefectos y los últimos a aquéllos. El Art. 9 detalla las
atribuciones de ambos.
Los Arts. 21 y 22 del D.S. N°24833 enumeran las funciones de subprefectos y corregidores.
4*c) Consejos Departamentales*- Lo preside el prefecto (otra incongruencia) y sus miembros son designados en la
forma y con los requisitos señalados en los Arts. 1.1, 12 y 13 de la Ley 1654. Sus atribuciones son enumeradas en los
Arts. 14, 15 y 16 de la misma ley.

El D.S. 24997, de 31 de marzo de 1998, reglamenta la composición y trabajo de los consejos departamentales,
ocupándose de la designación, impedimentos, vigencia y revocatoria del mandato de sus miembros, de la convocatoria
e instalación de los consejos, de sus estructura, sesiones, resoluciones y otros procedimientos, de las dietas y gastos,
etc.

5* LA ADMINISTRACIÓN LOCAL*
Reside en los municipios, regidos por la C.P.E., la L.M. y la L.P.P.

El Art. 200 de la C.P.E. declara que el gobierno comunal es autónomo (conc. Arts. 3 y 4 L.M.); que está a cargo de un
Concejo y de un alcalde, excepto en los cantones, donde habrá agentes municipales supervisados por los gobiernos
municipales de su jurisdicción. Los concejales son elegidos por votación universal, directa y secreta, por un período de
cinco años, según el sistema de representación proporcional. Los alcaldes son elegidos por mayoría absoluta de los
votos válidos, y son candidatos a ese cargo quienes ocupan el primer lugar en las listas.
El Art. 201 atribuye al Alcalde potestades ejecutiva, administrativa y técnica, y al Consejo, normativas y fiscalizadoras.
La creación de tasas y patentes requiere aprobación previa de la Cámara de Senadores. El Art. 202 autoriza a las
municipalidades a asociarse o mancomunarse entre sí y convenir todo tipo de contratos con personas individuales o
colectivas (conc. Arts. 155 al 162 L.M.)
4 a) Radio Urbano*- El Art. 203 C.P.E., conc. Art. 6 L.M. dispone que la jurisdicción territorial de cada municipio
será fijada por ley. La L.P.P. determina que esta jurisdicción es la sección de provincia.

5*b) Patrimonio municipal*- Los Arts. 84 y ss. de la L.M. determinan que el patrimonio municipal está formado por
bienes muebles e inmuebles, por títulos, valores, acciones y bonos. Según el Art. 93 L.M. son bienes de régimen
mancomunado los provenientes del interés común de dos o más municipios y otras entidades de derecho público o
privado, producto de su hacienda.

5*c) Funciones municipales*- Se clasifican en dos grandes áreas: de policía y de servicios públicos (S.P.). Las
primeras tienen por objeto precautelar la moral pública, as buenas costumbres, la higiene y salud públicas; controlar los
precios y reprimir la especulación; ejecutar las normas sobre urbanismo y las ordenanzas municipales.
El capítulo II del Título I de la L.M. (Arts. 6 a 9), detalla las funciones municipales, clasificándolas en materias de
desarrollo humano sostenible, de infraestructura, administrativa y financiera, de defensa del consumidor, de servicios y
otras. Las de servicios pueden prestarse directamente, por concesión o a través de empresas municipales, que pueden
ser públicas o sociedades anónimas mixtas (Arts. 111-114 L.M.).
El Art. 10 de la Ley de Capitalización dispone que determinados S.P. corresponden a la jurisdicción nacional y "quedan
excluidos del alcance de los Arts. 9, Numeral 4, 72 y 73 de la L*O*M*" (ver Cap. XV).
5*d) Ley de Participación Popular*- El Título II, Cap. Único de esta ley delimita la jurisdicción territorial de los
municipios, amplía
sus competencias e incrementa sus recursos, transfiriéndoles a
título gratuito la infraestructura física de los servicios de educación, salud, cultura, deportes, caminos vecinales, micro-
riego, con la obligación de administrarla, mantenerla y renovarla.

El Art. 14 L.P.P. amplía al ámbito rural de su jurisdicción las competencias municipales. El Art. 17, al disponer que los
agentes municipales, cantonales y sub-alcaldes deben apoyar a las Organizaciones Territoriales de Base (O.T.B.) que
son los sujetos de la P.P. (Art. 3), trata de "articular a las comunidades indígenas, campesinas y urbanas en la vida
jurídica, política y económica del país", para hacer "una más justa distribución y mejor administración de los recursos
públicos" y "para perfeccionar la democracia representativa"…
CAPITULO XI
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1 ADMINISTRACIÓN ACTIVA Y JURISDICCIONAL.
Para el cumplimiento de sus fines, la Administración Pública toma decisiones y las ejecuta en el marco de la ley. AL
decidir, generalmente crea situaciones jurídicas que dan origen a los actos administrativos. Al ejecutar sus decisiones
mediante las operaciones consiguientes, realiza actos de administración. El proceso de decidir y ejecutar constituye la
parte activa dé la Administración.

Cuando ciertos órganos administrativos deciden a instancia de parte, en respuesta a recursos o reclamaciones
presentados por quienes consideran lesionados sus intereses legítimos o sus derechos subjetivos, aquéllos ejercitan
una función jurisdiccional, pues juzgan conforme a ley si el recurso es fundado y, en su caso, revocan o anulan el acto
impugnado.
La administración activa es reglada y discrecional. La primera obedece a las normas que específicamente se aplican
a una materia. Pero como la actividad administrativa es tan amplia y multiforme, la ley no puede prever directamente
todas las situaciones que se presentan, por lo que es imprescindible que la administración tenga la libertad de apreciar
la oportunidad y conveniencia de ciertas decisiones. En eslo consiste la parte discrecional de la administración activa,
que en ciertos asuntos debe hablar u obrar, sinónimo de delicadeza y prudencia").

Discrecional no debe tomarse aquí como algo librado a la sola voluntad de la administración, pues ello sería arbitrario
y podría colocarse al margen de la ley. Por el contrario, la actividad administrativa está siempre limitada por la
Constitución y las leyes; por la objetividad, imparcialidad e igualdad ante la ley; por la eficiencia y economía en los
gastos e inversiones; por la moral pública y administrativa; por la proporcionalidad que deben guardar los actos con su
objeto (por ejemplo, no aplicar multas ni hacer gastos desproporcionados); por la adecuación de esos actos a las
situaciones de hecho (lo que equivale a decir que toda decisión administrativa debe -corresponder a una causa real,
clara y verificable y no basarse en supuestos falsos o irreales.).
2 HECHOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Cualquiera que sea su forma, la actividad administrativa se traduce en hechos y actos administrativos, cuya distinción
se hace con un criterio similar al que se aplica en el derecho civil. Sin embargo, entre los actos civiles y los
administrativos hay diferencias en cuanto al sujeto, al objeto y la causa, que en los segundos son de orden público; y
en cuanto a su formación, modificación y extinción, pues en los actos administrativos prevalece la voluntad de la
Administración Pública.

Un hecho jurídico es un acontecimiento de la naturaleza o del hombre, que sin proponérselo expresamente, produce
efectos jurídicos, es decir, una adquisición, modificación, transferencia o extinción de derechos u obligaciones. Cuando
dicho acontecimiento conlleva la intención de producir un efecto jurídico inmediato, se llama acto. Acto jurídico es el
acontecimiento voluntario, lícito, cuyo fin inmediato es establecer relaciones jurídicas entre las personas, creando,
modificando, transfiriendo, conservando o extinguiendo derechos. Hechos jurídicos son por ejemplo la accesión por
causa de aluviones y el homicidio involuntario. Un acto jurídico es, entre otros, el contrato de compra venta y el
testamento. Hay hechos jurídicos voluntarios que no tienen la intención de producir efectos jurídicos. Algunos de éstos
son hechos lícitos, como los cuasicontratos, y otros son ilícitos, como los delitos y cuasi-delitos.

En el Código Civil boliviano, como ocurría en el Código Civil abrogado y en su modelo francés, no se reglamenta el acto
jurídico de manera independiente, sino dentro de los contratos.

Sentados estos conceptos en el ámbito del Derecho en general, veamos seguidamente algunas definiciones de acto
administrativo: "Es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias
funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares
respecto de ellas". Rafael Bielsa.

"Son todos los actos de un agente público realizados para asegurar el funcionamiento de un servicio público y que
deben realizarse, por tanto, conforme a la ley de este servicio". León Duguit.

"Es toda declaración jurídica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la administración tiende a crear, reconocer,
modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas". Velasco Calvo.
El hecho administrativo consiste en la ejecución material de las decisiones que constituyen actos administrativos, por
ejemplo la demolición de un muro o de una casa ordenada por autoridad administrativa por alguna razón de interés
público; el retiro de los obstáculos que se oponían al libre tránsito en una calle, etc.

3 ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Los elementos de los actos administrativos son de tres clases: subjetivos, objetivos y formales.
3.a) El sujeto que produce o emite el acto administrativo es siempre la administración pública, a través de cualquiera
de sus órganos.

Este sujeto (órgano o autoridad) debe tener la necesaria competencia (capacidad) para adoptar y ejecutar la decisión
correspondiente.
3.b) Los elementos objetivos son el objeto, la causa y el fin. El objeto es la materia o contenido del a.a.. Es decir, la
sustancia de que se ocupa éste. El objeto debe ser cierto, lícito y real, es decir, identificable, verificable y conforme a
ley.
La causa es el motivo particular que impulsa a la administración a emitir un a.a., mientras que el fin es su propósito
general. El fin es siempre de interés público, porque tiende a la satisfacción de necesidades sociales, que son
requerimientos más o menos urgentes de una comunidad determinada.

3 c) Los elementos formales, como su nombre lo indica, conciernen a la forma que revisten los a.a.. Que deben ser
escritos, motivados, firmados por la autoridad que los emite, consignar el nombre del o los destinatarios, etc.

4 CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Se hace diversas clasificaciones de los a.a., según los criterios que se tenga en mente, de suerte que son numerosas
las clases de los mismos. Para efectos de este curso, adoptamos una clasificación que consideramos práctica y sencilla:
4 a) Según el ámbito de aplicación.- Hay actos internos y externos.
Los primeros se dan dentro de la administración y no afectan a los administrados. Tales son las decisiones, órdenes y
sanciones que atañen a la organización y funciones del órgano administrativo y al desempeño o conducta de los agentes
de la administración. Los externos afectan a los administrados en general o en particular (Cobro de impuestos,
aplicación de multas, etc.).

4.b) Según la naturaleza de la decisión*- Pueden ser de instrucción, de resolución o de ejecución.

4.c) Según las voluntades que intervienen.- Pueden ser simples o complejos. Los primeros son emitidos por un
solo órgano. En los segundos intervienen dos o más órganos de la A.P., como un decreto del Poder Ejecutivo en el que
participan todos los ministros de Estado, o una resolución suprema, adoptada por dos o más ministros de Estado.

4.d) Por los efectos que producen.- Se clasifican en actos que aumentan los derechos de los particulares y otros que
los restringen. Entre los primeros están:
4. d.l) La concesión, que es un derecho que otorga la A.P. a un particular para el uso o explotación de bienes del
Estado o para la prestación de un S.P.

4 d.2) La autorización, licencia o permiso, que son actos que permiten el ejercicio de derechos reconocidos
por la ley, pero que están reglamentados por razones de oportunidad y de interés público, como son las autorizaciones
para construir casas y edificios, para conducir vehículos, para abrir un negocio, etc.

4.d.3) La dispensa.- Mediante la cual se exonera del pago de impuestos o de cumplir con determinadas cargas públicas
(servicio militar, jurados electorales, etc.).
Entre los a.a. que restringen los derechos particulares están:

4.d.4) Las órdenes que imparte la A.P. a los administrados en virtud de su potestad imperativa o de mando.
4.d.5) La expropiación, que es una limitación al derecho de propiedad privada reconocido por los Art. 17 de la C.P.E.
y 105 y ss. del CtC«B«

4 d.6) Las sanciones, mediante las cuales se castigan las infracciones de los particulares a normas y reglamentos
de orden público.

5 EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
"Pocos temas tan rodeados de equívocos, de implicancias y consecuencias tan importantes como el del silencio
administrativo", dice 'lomas Hutchinson (1). Ocurre que, sea por omisión, ambigüedad o renuencia, la administración no
se pronuncia en determinadas materias o circunstancias, ocasionando perjuicios a los administrados en sus derechos
c intereses legítimos. Para remediar esta situación anormal, la ley presume que el silencio administrativo tiene efectos
positivos en algunos casos, y negativos en otros.
La teoría del silencio administrativo apareció en Francia en la Ley de 17 de julio de 1900, según la cual, pasado un lapso
sin que la administración se pronuncie, la ley presume que la pretensión del particular ha sido denegada, y le franquea
determinados recursos contra esa denegación. En ésta como en otras materias administrativas España siguió el modelo
francés, adoptado en los Estatutos Locales de Calvo Sotelo de 1924 y 1925, en la Ley Municipal de 1935 y en la de 18
de marzo de 1944. El Art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de España, de 17 de julio de 1958, modificada
por la de 2 de diciembre de 1963, dice:

1 Cuando se formulare alguna petición ante la Administración y ésta ni) notificase su decisión en el plazo de tres meses,
el interesado podrá denunciar la mora y, transcurridos tres meses desde la denuncia, podrá considerar desestimada su
petición, al efecto de deducir frente a esta denegación presunta el correspondiente recurso administrativo o
jurisdiccional, según proceda, o esperar la resolución expresa de su petición.
2 Igual facultad de opción asistirá, sin necesidad de denunciar la mora, al interesado que hubiere interpuesto cualquier
recurso administrativo, entendiéndose entonces producida su desestimación presunta por el mero transcurso del plazo
fijado para resolverlo.
3 En uno y otro caso la denegación presunta no excluirá el deber de la Administración de dictar una resolución expresa.
Contra el cumplimiento de este deber podrá deducirse reclamación en queja que servirá también de recordatorio de
responsabilidad personal, si hubiere lugar a ella, de la autoridad o funcionario negligente (2).
"El silencio negativo es una ficción legal de efectos exclusivamente procesales", dice García de Enterría, quien agrega
que "no es un verdadero acto administrativo de sentido desestimatorio, sino, precisamente lo contrario, es decir, la
ausencia de toda actividad volitiva de la Administración..." (3).
El silencio positivo tiene las características de un verdadero acto porque transcurrido el plazo durante el cual la
Administración no responde a una solicitud de autorización o de aprobación, la ley presume su aceptación.

El Art. 95 de la L.P.A. de España dispone:

"El silencio se entenderá positivo, sin denuncia de mora, cuando así se establezca por disposición expresa o cuando se
trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de sus funciones de fiscalización y tutela de
los órganos superiores sobre los inferiores. Si las disposiciones legales no previeran para el silencio positivo un plazo
especial, éste será de tres meses a contar desde la petición".

En nuestra legislación tenemos un caso de silencio positivo en el Art. 152 segundo párrafo del C.T. que prevé que: "Si
con posterioridad al vencimiento de los plazos previstos en el Art. 151, la consulta fuere reiterada y la autoridad de la
administración correspondiente no absolviera la misma dentro de los veinte días de la reiteración, se entenderá
aceptable provisionalmente la interpretación del consultante, si éste la hubiese expuesto, hasta tanto la Administración
no se manifieste". Otro caso es el del Art. 44 de la Ley Forestal N°1700.

El Art. 10 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (N°19549) de Argentina dispone, sobre el particular:
Art. 10.- El silencio o la ambigüedad de la administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento
concreto, se interpretarán como negativo.
Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo.

Si las normas especiales no previenen un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de sesenta
días.
Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin
producirse dicha resolución se considerará que hay silencio de la Administración.
6 JERARQUÍA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La jerarquía de los actos administrativos se determina en razón de dos fuentes: la legalidad y la jerarquía administrativas.
En cuanto a la primera hemos visto que un acto es válido cuando emana de autoridad competente y se ajusta a los
requisitos de fondo y de forma señalados por ley (ver supra puntos 3.a), 3.b) y 3.c). La ley señala, pues, en cada caso,
la jerarquía de los actos que emanan de ella. Así el Art. 228 de la Constitución, al establecer la jerarquía en el
ordenamiento jurídico nacional, dispone que la Constitución se aplicará con preferencia a las leyes ordinarias, y éstas
por encima de cualesquiera otras resoluciones. En consecuencia, los actos que se fundan en los preceptos
constitucionales son jerárquicamente superiores a los que se basan en las leyes ordinarias, y éstos lo son con referencia
a los que emanan de otro tipo de resoluciones.

La jerarquía de los actos se determina también por la jerarquía de los órganos o agentes de los cuales emanan, o sea
que los actos del inferior se subordinan (no pueden contradecir ni violar) a los del superior, ya que los elementos
esenciales de la jerarquía administrativa son el deber de obediencia, el deber de correspondencia y la facultad de
suspender y revocar los actos del inferior (ver Capítulo VII, punto 3). Siguiendo este orden (la jerarquía de los órganos
y agentes de la administración), es fácil establecer la jerarquía de los actos administrativos que aparece a continuación:

1 Decretos Supremos (emanados del Presidente de la República y del Consejo de Ministros);

2 Resoluciones Supremas (emanadas del Presidente de la República y de uno o más ministros);
3 Resoluciones Ministeriales (emanadas de un Ministerio);
4 Decretos de mero trámite o providencias de sustanciación;
5 Circulares, instrucciones y memorándums internos en cada órgano o repartición.

En este último grupo (Nc5) existe asimismo la jerarquía determinada por el grado que ocupan los agentes en cada
órgano o repartición administrativos.
La ley N0 1788 dispone:
Artículo 20.-1.- La jerarquía de las normas legales del Poder Ejecutivo es la siguiente:
1 Decreto Supremo
2 Resolución Suprema
3 Resolución Multiministerial
4 Resolución Bi-Ministerial
5 Resolución Ministerial
6 Resolución Administrativa.

II - En el ámbito de la administración departamental, se emitirán Resoluciones Prefectorales.

CAPITULO XII

EXISTENCIA, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS

1 EXISTENCIA.
Con referencia a una materia de la importancia de los a.a. corresponde distinguir entre su existencia, su validez y su
eficacia.

Un a.a., existe cuando se dan los elementos esenciales de los mismos, que son subjetivos, objetivos y formales (ver
Capítulo XI, punto 3). Pero no es suficiente que el a.a. exista para ser válido, sino que sus elementos deben ajustarse
a determinados requisitos. Y no es suficiente que sea válido para ser eficaz, puesto que su eficacia se refiere a los
efectos que produce, lo que nos lleva a plantearnos tres cuestiones: cuándo comienzan a producir efectos, con
referencia a quiénes ocurren estos efectos, y cuándo cesan o se extinguen dichos efectos.

2 VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

La validez del acto administrativo depende de la concurrencia de requisitos de orden subjetivo y objetivo. Entre los
primeros, es fundamental la capacidad del sujeto, que en Derecho Público se llama competencia; y entre los segundos
tenemos la legalidad y la forma. Examinaremos cada uno de estos requisitos.

2.a) Competencia.- Ya sabemos lo que en esta materia debe entenderse por competencia (ver Capítulo VII, punto 2).
No basta que un acto administrativo emane de un órgano de la administración para serlo; se requiere que dicho órgano
tenga aptitud legal o competencia para realizarlo. Cuando un órgano realiza actos que por ley corresponden a otro,
existe en aquél una incompetencia radical que en Derecho Constitucional constituye usurpación de funciones. Esto
ocurre por ejemplo cuando el Ejecutivo trata de "legislar" mediante decretos reglamentarios. Dichos actos son nulos o
anulables, según los casos.

2.b) Clases de incompetencia.- Puesto que la competencia administrativa se determina en razón de materia, de
territorio y de grado (ver Capitulo VII, punto 2), es lógico que la incompetencia ocurra también con referencia a estos
tres conceptos (ver Art. 31 de la Constitución).
Hay incompetencia de materia cuando una autoridad decide sobre un asunto que corresponde a otra del mismo grado,
pero de un órgano diferente. Supongamos, por ejemplo, que el Viceministro de Hacienda decide sobre un asunto que
compete a su colega de Desarrollo Económico.
Hay incompetencia de grado cuando un agente subordinado o inferior se arroga atribuciones del jefe o superior, y a la
inversa. En este segundo caso, existe incompetencia si la competencia del inferior es propia y no delegada por el
superior que invade su campo. Cuando hay delegación (ver Capítulo VII, punto 4.b), el superior delegante puede decidir
y actuar por o en defecto del inferior delegado. Tampoco hay incompetencia si el superior revisa una decisión del inferior
en virtud del recurso jerárquico (ver Código Tributario, Art. 174).

Hay incompetencia de territorio cuando la autoridad de un departamento o provincia decide sobre asuntos
correspondientes a otros. Tales actos son nulos.
2.c) Legalidad.- Además de emanar de una autoridad competente, el acto debe ajustarse a los requisitos señalados
por la ley para tener validez. Si una autoridad competente licita una obra pública o adquiere un bien sin atenerse a los
requisitos señalados por las leyes pertinentes (Decreto Supremo N"25964), está realizando un acto ilegítimo, carente
de validez.

2.d) Forma*- Por principio, la actividad administrativa es pública y formal, en el sentido de que sus actos deben ser de
conocimiento general y han de estar rodeados de las formalidades necesarias. Estas formalidades son determinadas
por la Constitución, por las leyes y reglamentos y a veces por la costumbre.

3* EFICACIA DE LOS A.A

Para que los a.a. surtan efectos, dos requisitos deben cumplirse: su publicación y notificación a los interesados. Los
actos administrativos que surten efectos generales deben ser publicados lo mismo que las leyes, al tenor del Art. 81 de
la Constitución. La publicación se hace en la Gaceta Oficial de Bolivia y en la prensa. Los actos de efectos particulares
deben ser notificados a los interesados. Sin embargo, entre éstos últimos hay algunos que deben ser publicados, por
ser de orden público, como las resoluciones que conceden la nacionalidad boliviana a los extranjeros, condecoraciones,
distinciones y pensiones, etc., a las personas individuales o colectivas.

1 CARACTERES DE LOS A.A.

Seguidamente revisaremos algunos caracteres de los a.a.

4 a) Estabilidad*- Al igual que las leyes, los a.a. son estables, en el sentido de que forman parte del orden jurídico
nacional y de las instituciones administrativas porque confieren derechos, establecen obligaciones y regulan la
administración pública así como las relaciones entre ésta y los administrados. Dicha estabilidad tiene que ver, sobre
todo, con la naturaleza de los derechos adquiridos, y con la presunción de legalidad que los rodea, en virtud de la cual
se considera que todo a.a. es legítimo en principio, porque emana de las potestades de orden público que tiene la A.P.
y persigue fines de interés social, colectivo.

La presunción de legalidad de los a.a. es. sin embargo juris tantum, porque se mantiene mientras no se pruebe lo
contrario, cuando carecen de los requisitos de validez.
4.b) Impugnabilidad.- La estabilidad de los a.a. no significa que sean inconmovibles e inmutables, como no lo son las
leyes. Al contrario, ya hemos dicho que su presunción de legalidad es relativa, mientras no se demuestre su invalidez,
lo que implica que pueden ser impugnados por la vía administrativa o por la judicial, en el primer caso mediante los
recursos de revocatoria, jerárquico, de apelación, reclamaciones, denuncias, etc.; y en el segundo mediante las acciones
judiciales de anulabilidad.

La impugnación por la vía administrativa procede no sólo por motivo de ilegalidad, sino también por inoportunidad o
inconveniencia de los a.a. frente al bien común y el orden público; pero por la vía judicial esa acción sólo procede por
causa de ilegalidad.
CAPITULO XIII
EJECUTIVIDAD, EJECUTORIEDAD Y EJECUCIÓN DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS
En este capítulo nos referiremos a otros tres caracteres importantes de los a.a.

1 EJECUTIVIDAD.
De la misma manera que las leyes, los a.a. son obligatorios para todos desde el día de su publicación o notificación, sin
que nadie puede alegar su ignorancia.

La ejecutividad constituye una cualidad inseparable de los a.a. y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato,
en virtud de las potestades ejecutiva y de imperio que posee la administración pública (ver Cap. IV).

La ejecutividad de los a.a. tiene un doble fundamento: por una parte, al provenir de un órgano o autoridad de orden
público, ésta tiene preeminencia sobre los derechos e intereses de los particulares, que deben adecuarse a los
requerimientos generales de la sociedad. Por otro lado, los a.a. persiguen siempre -o deben perseguir- fines de beneficio
colectivo señalados por las necesidades sociales, cuya satisfacción es imperiosa, vital, en la mayoría de los casos.

2 EJECUTORIEDAD.
Es la facultad que tiene la administración pública de ejecutar sus propios actos, sin intervención del órgano judicial. La
ejecutoriedad de los a.a. es una consecuencia de su ejecutividad, y se basa en el inc. I odel Art. 96 de la C.P.E., que
ordena al Presidente de la República (Poder Ejecutivo) "ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y
órdenes convenientes".

La ejecutoriedad implica que la A.P. puede usar de la fuerza pública, en caso necesario, para ejecutar sus actos, cuando
encuentra oposición o resistencia de hecho a los mismos.
Conviene distinguir entre ejecutividad y ejecutoriedad: la
primera tiene que ver con la validez de los a.a. y la segunda con su eficacia. La ejecutividad es una propiedad de los
actos en sí mismos, en forma similar a como en el derecho privado tienen fuerza ejecutiva ciertos documentos civiles y
mercantiles, por ministerio de la ley. La ejecutoriedad es una facultad de la A.P. con referencia a la ejecución de sus
actos.
2. a) Clases de ejecutoriedad. Hay dos clases de ejecutoriedad de los a.a.: propia e impropia* La primera se presenta
cuando la A.P. ejecuta sus propios actos, sin recurrir al auxilio del órgano judicial ni de ningún otro poder. Esto ocurre
en la mayoría de los casos, en virtud de la presunción de legalidad y de la ejecutividad de los a.a. que hemos explicado
en el Capítulo XII y en el punto I de este capítulo, respectivamente. Para ello, la A.P. dispone de sus potestades de
imperio y ejecutiva, explicadas en el Capítulo IV, y del apoyo de disposiciones expresas de la ley, como son los Arts.
159 y 160 del C.P. en que castigan con reclusión de un mes a un año al que resistiera o se opusiere a la ejecución de
un acto realizado por un funcionario público o autoridad en el ejercicio legítimos de sus funciones, y al que desobedeciere
una orden emanada de la misma fuente, con un multa de treinta a cien días. Por su parte, los Arts. 161 y 162 del mismo
Código previenen que quien impidiere o estorbare a un funcionario público el ejercicio de sus funciones, sufrirá reclusión
de un mes a un año, y el desacato será penado con privación de libertad de un mes a dos años.

Algunos autores, como Cassagne, opinan que la ejecutoriedad impropia es "la negación de la ejecutoriedad, ya que en
tales casos el acto carece en sede administrativa de toda fuerza ejecutoria, debiendo acudirse al órgano judicial para
obtener su cumplimiento" (1). Nosotros no pensamos que en tales casos los a.a. carezcan de toda fuerza ejecutoria,
como opina Cassagne, ya que en virtud de ésta se ven llamada a actuar las autoridades judiciales competentes, por
tratarse de la restricción o limitación de derechos fundamentales de la persona como son la libertad individual, el derecho
de propiedad, la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia privada (Arts. 7, 20, 21 y 22 de la C.P.E), derechos
que no pueden ser afectados por simples órdenes administrativas, sino que deben intervenir, necesariamente, los
órganos judiciales. Se trata de un procedimiento que no afecta la naturaleza de los a.a., ni su fuerza ejecutoria, sino que
debe seguirse para ejecutarlos cuando está de por medio alguna restricción o limitación -reiteramos- de los derechos
fundamentales de la persona.
2*b) Formas de ejecutoriedad*- Para ejecutar sus propios actos, es decir, para ejercer su facultad ejecutoria, la A.P.
dispone de tres medios o formas de ejecutoriedad: la coacción personal, la coacción correctiva o disciplinaria y la
subsidiaria.
La coacción física o personal se ejerce sobre el administrado cuando está sujeto a una obligación personal, insustituible
e ineludible, por ejemplo el cumplimiento del servicio militar obligatorio (Art. 213 C.P.E.), el apremio del deudor en los
juicios coactivos fiscales (Art. 25 L.P.C.F.).

La coacción correctiva o disciplinaria consiste en la aplicación de medidas que fuercen al contribuyente o administrado
a cumplir sus obligaciones frente a la A.P., como por ejemplo: 1) Multas a quienes infringen los reglamentos de higiene,
seguridad industrial, moral y orden públicos, y a los contratistas que no cumplen los contratos administrativos; 2) multas,
intereses y recargos por no pago de impuestos en los plazos establecidos; 3) corte de un servicio público (luz, agua,
teléfono) por no pago de las tasas correspondientes; 4) embargo de los bienes del coactivado en los juicios coactivos
fiscales y municipales, etc.

La coacción subsidiaria ocurre cuando, no habiendo cumplido sus obligaciones el administrado, puede hacerlo por
cuenta y responsabilidad de él la A.P., directamente o por interpósita persona, por ejemplo: cuando se ordena el cierre
temporal o definitivo de un local o establecimiento, o la demolición de un muro, árbol, columna o casa en ruinas, por
razones de seguridad, higiene o moral, y no lo hace el propietario, la policía municipal, la guardia de seguridad u otros
órganos de la A.P. ejecutan la orden mediante sus agentes con los servicios de un contratista, a costa del obligado.

3 LA EJECUCIÓN.
Es el acto material por el que la A.P. ejecuta sus propias decisiones o a.a., en virtud de sus potestades imperativa y
ejecutiva.

Por principio, los a.a. deben ejecutarse inmediatamente por la ejecutividad que les es inherente, y la impugnación que
se haga de ellos no suspende su ejecución, salvo en los tres casos siguientes admitidos por la doctrina y la legislación
comparada: 1) Por expresa disposición de la ley; 2) por disposición de la autoridad competente, tomada de oficio o a
petición de parte; 3) cuando la suspensión del acto no lesiones el interés público y con su ejecución puedan resultar
perjuicios irreparables para los administrativos.

Coincidente con este criterio, el Art. 12 de la Ley N°19.549 sobre Procedimientos Administrativos de la República
Argentina expresa lo siguiente: "El a.a. goza de presunción de legitimidad; su fuerza
ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios, a menos que la ley o la naturaleza
del acto exigieren la intervención judicial, e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su
ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de
oficio o a petición de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para
evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegara fundadamente una nulidad absoluta" (2).

La presunción de legalidad, la ejecutividad y ejecutoriedad de los a.a. no excluyen la protección de los derechos de los
administradores, mediante las garantías preventivas y represivas que la ley contempla. La garantía preventiva se da
con la suspensión de la ejecución de los a.a., y la represiva con la reparación de daños y perjuicios que procede cuando
el acto se ha ejecutado, en atención al principio universal de derecho de que "toda persona que causa un daño a otra
está obligada a reparar ese daño" (ver Art. 984 del C.C.B.).

3 a) Suspensión de los a*a* por la vía administrativa.- La

A.P. puede suspender de oficio o a instancia de parte la ejecución de sus propios actos, en los casos mencionados por
el citado Art. 12 de la Ley 19549 sobre Procedimientos Administrativos de la República Argentina. Dicha disposición
concuerda con la doctrina y la jurisprudencia generalmente aceptadas.

La doctrina tradicional en esta materia afirma que la impugnación de los a.a. no suspende, en principio su ejecución,
siendo facultativo para la A.P. suspenderlos, por las razones que ya se ha explicado; pero la doctrina moderna, apoyada
en autores como Gordillo y Linares, sostiene que esa impugnación suspende, ipso-facto, la ejecución.

3*a) Suspensión por la vía jurisdiccional*- Por principio, y aún a falta de disposiciones expresas, los órganos
jurisdiccionales tiene poder para ordenar a la A.P. que sus penda la ejecución de sus actos por razones de hecho o de
derecho, atendiendo a las acciones y recursos que corresponde al control jurisdiccional. Dichos recursos son, entre
otros, los de revisión, reconsideración, oposición, revocatoria, jerárquico, contencioso-administrativo, de amparo
constitucional, de. Habeas corpus, de inconstitucionalidad, directo de nulidad, etc.
Por lo general, la legislación comparada admite la suspensión por la vía jurisdiccional cuando el acto sea notoriamente
irregular, cuando su ejecución pueda ocasionar un daño irreparable y cuando haya urgencia de suspenderlo.

El Código Contencioso-Administrativo de Colombia (citado por Dromi) dispone en su Art. 94 que "el Consejo de Estado
y los tribunales administrativos pueden suspender los efectos de un acto o providencia, mediante las siguientes reglas:
1) Que la suspensión sea necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave; 2) que la medida se solicite de modo
expreso en el libelo de demanda o por escrito separado; 3) que la suspensión no esté prohibida por la ley".

En Bolivia, la interposición del recurso de revocatoria en la vía contencioso-tributaria conlleva la suspensión de la

ejecución del acto cuestionado, por disposición expresa del Art. 175 del C.T.

Según Dromi, los códigos contencioso-administrativos de varias provincias argentinas prevén que la Administración
puede pedir al órgano judicial que dispuso la suspensión del acto, que deje sin efecto la orden de suspensión cuando
ésta "produce perjuicios al servicio público o es urgente cumplir aquella resolución; pero declarará a cargo de la
autoridad demandada o personalmente de los que la desempeñan, la responsabilidad de los perjuicios que la ejecución
produzca" (3).

CAPITULO XIV

ACLARACIÓN, MODIFICACIÓN, EXTINCIÓN,

SANEAMIENTO Y CONVERSIÓN DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1 ACLARACIÓN Y MODIFICACIÓN.
Cuando un a.a. presenta dudas sobre su significado o aplicación, el órgano que lo emitió debe producir un acto
aclaratorio cuyos efectos se retrotraen a la fecha en que el primero se originó. Al respecto, el C.T. de Bolivia contiene
las siguientes disposiciones:

Art. 151.- Quien tuviere un interés personal directo, podrá consultar sobre temas impositivos controvertibles a la
autoridad de la Administración respectiva sobre la aplicación de la norma legal correspondiente a alguna gestión
económica por iniciarse, y/o a una situación de hecho concreta y real. A este efecto el consultante deberá exponer con
claridad y precisión todos los elementos constitutivos de la situación que motiva la consulta y podrá asimismo expresar
su opinión fundada.

La autoridad de la Administración respectiva absolverá las consultas en el plazo máximo de treinta días prorrogables
por una sola vez por igual período. En caso de ser obscura la consulta devolverá la misma al interesado en el plazo de
diez días señalando sobre qué aspectos deban mencionarse expresamente aclaraciones.
Art. 152.- La consulta presentada con diez días de anticipación al vencimiento del tributo, exime de sanciones al
consultante si el tributo fuera pagado en el término de cinco días a partir de la notificación a éste con la resolución
administrativa que dé respuesta a la consulta; los pagos que se efectúen fuera del plazo fijado sujetos a actualización,
intereses y multa por mora, en la forma establecida por los Arts. 58, 59 y 118 de este Código.
Si con posterioridad al vencimiento de los plazos previstos en el Art. 151 la consulta fuere reiterada y la autoridad de la
Administración no absolviera la misma dentro de los veinte días de la reiteración, se entenderá aceptada
provisionalmente la interpretación del consultante, si éste la hubiere expuesto, hasta tanto la Administración no se
manifieste.
Art* 153*- Para que la interpretación del consultante, expuesta y no evacuada, se entienda aceptada provisionalmente,
deberá la parte interesada elevar, en el término improrrogable de los diez días posteriores al vencimiento del último
plazo aludido en el artículo precedente, un memorial ante el Ministerio de Finanzas expresando los hechos, con copia
textual de la consulta reiterada.

El Ministerio de Finanzas deberá pronunciarse dentro del término improrrogable de treinta días. En el mismo término
aplicará las sanciones que entienda corresponder a los funcionarios renuentes de la Administración a la que se solicitó
oportunamente la evacuación de la consulta. La omisión de los funcionarios en absolver las consultas dentro de los
términos legales, constituirá infracción (violación) de los deberes del cargo, figura prevista en los Arts. 123 y ss. de este
Código.

Si el Ministerio de Finanzas no se pronunciara en el término fijado, la interpretación, aceptada provisionalmente, quedará

firme, sólo para la parte interesada consultante.
Tanto la aceptación provisional a la que se refiere el artículo precedente como la aceptación definitiva, dispuesta por
éste, se limitarán al caso concreto consultado y no afectará a los hechos generadores que ocurran después de la
notificación de la resolución que posteriormente dictare la Administración.
Art* 154*- Si la autoridad administrativa no aceptara la interpretación del consultante, deberá liquidar la diferencia de
tributos sin perjuicio de que el interesado pueda recurrir jerárquicamente de la misma.
Si la naturaleza de la consulta no permitiera liquidar de inmediato la diferencia, el plazo para interponer el recurso correrá
a partir de la notificación de la liquidación, si la hubiera.
Art* 155*- Será nula la consulta evacuada sobre la base de datos inexactos proporcionados por el consultante.
La reforma o modificación de un a.a. consiste en la eliminación o ampliación de una parte de contenido, por razones de
legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o
inconveniente a los intereses generales de la sociedad. La modificación puede hacerla el órgano que dictó el acto a
reformarse, o el superior en grado, según hemos visto al hablar de los elementos esenciales de la jerarquía
administrativa en el Capítulo VII.
2 EXTINCIÓN.
Los actos administrativos se extinguen o cesan de producir efectos en tres circunstancias: a) En virtud del propio acto;
b) por causas imputables al interesado, y c) por otro acto administrativo o jurisdiccional que revoca, invalida o anula el
anterior.

2 a) La extinción en virtud del acto mismo.- Esta primera forma de extinción ocurre por agotamiento, cuando
el acto cesa de producir efectos por sí mismo, una vez ejecutado, sin intervención de una voluntad extraña, como, por
ejemplo: la imposición de una multa, una vez pagada ésta; la orden de demolición de un inmueble en ruinas, cuando
éste es demolido; una nota de cargo por impuestos en mora, cuando la nota es pagada, etc.
El acto se extingue también por sí mismo cuando está sujeto a un término extintivo, como la veda de pesca o caza
durante cierto tiempo; una licencia temporal para conducir vehículos, un pasaporte, cuya validez se otorga por un plazo
determinado, etc.

2 b) La extinción por cansas imputables al interesado.-

Ocurre por omisión cuando el beneficiario no ejerce los derechos que le acuerda el acto, o no cumple las condiciones
señaladas en el mismo (caducidad), por ejemplo si el propietario de una marca de fábrica registrada no renueva su
registro al cabo de diez años, como lo establece la Ley de 15 de enero de 1918 y disposiciones conexas; o no la utiliza
durante cinco o más años, hecho que puede ser denunciado por cualquier interesado (Art. 477 del C.Com), lo que
determina la caducidad del derecho.

El Art, 52 de la Ley N°1715 (S.N.R.A.) dispone la reversión de las tierras abandonadas. El Art. 65 del C. Min. dispone
que "Las concesiones mineras caducan únicamente cuando la patente anual correspondiente no se pague en el plazo
máximo establecido en el inc. b) del art. 155, salvo lo dispuesto en el Art. 4 de las disposiciones transitorias del presente
Código.
La caducidad se opera por imperio de la ley, no requiere declaración administrativa o judicial alguna y produce la
reversión de la concesión minera al dominio originario del Estado.
Si las concesiones mineras estuvieran sujetas a condominio, la caducidad surtirá efecto para todos los condóminos".
En algunos casos el acto se extingue también por renuncia del interesado a los derechos que le confiere aquél. Así por
ejemplo, el Art. 151 del C. Min. Prescribe que: "Los concesionarios mineros que renuncien total o parcialmente a sus
concesiones se apersonarán al efecto ante el Superintendente de Minas de la jurisdicción, acompañando los siguientes
documentos:
a Título ejecutorial o documentación legal que acredite sus derechos.
b Plano de concesión.
c Comprobante de pago de patentes por la gestión anual en la que se efectúe la renuncia.
d En caso de renuncia parcial, plano que represente las áreas renunciadas así como las retenidas; y
e Certificado de inscripción en el Servicio Técnico de Minas".

2*c) La extinción en virtud de otros actos*- Ocurre cuando el acto es revocado, invalidado o anulado por otro a.a. o
jurisdiccional. En el primer caso tiene lugar la revocación, y en el segundo la anulación.

2*C*1) Revocación*- "Es la declaración unilateral de la autoridad que extingue un a.a. válido y eficaz por motivos de
oportunidad", dice Delgadillo (1). Agreguemos que la revocación puede producirse también por razones de mérito y
conveniencia, a criterio de la autoridad competente, o a petición individual o colectiva de los administrados.

2*C*2) Competencia para revocar*- Es competente para revocar un acto el órgano de su creación, si conserva la
facultad de emitirlo; si, al contrario, su atribución se limita a crear el acto, no puede revocarlo.
El superior jerárquico puede revocar el acto del inferior, a menos que el acto sea irrevocable por ministerio de la ley,
caso en el cual sólo se extingue por anulación. Tales son, por ejemplo, los a.a. regulares que hayan definido derechos
en favor de terceros o que hayan originado esos derechos.

2*C*3) Forma de la revocación*- La revocación puede ser expresa o tácita* Por principio, toda revocación debe ser
no sólo expresa sino motivada por escrito, a fin de explicar las razones de interés público que justifican la medida. En
efecto, si bien es cierto que la A.P. no puede estar reatada a sus actos como los jueces a los fallos que cobran autoridad
de cosa juzgada, la facultad de revocar se ejercita conforme a ley, para no perturbar a capricho los derechos adquiridos
y los intereses legítimos de los administrados.

La revocatoria tácita ocurre cuando se revoca el acto principal, del que dependen otros. En este caso, la revocación es
virtual porque sucede en virtud de un hecho preexistente.
La revocación puede hacerse de oficio o a petición de los administrados, como dijimos en el punto 2.c.l).
2.C.4) Efectos de la revocación.- Puesto que la revocación procede solamente sobre aclos regulares, es decir, válidos
y eficaces, como dijimos en el punto 2.c. 1), es natural que tenga efectos ex- nunc (hacia el futuro), y no ex-tunc
(retroactivos), por el principio general de irretroactividad de la ley, declarado en el Art. 33 de la C.P.E.
2.C.5) Invalidación.- Es la decisión de una autoridad administrativa por \ la cual se deja sin efecto un a.a. irregular, vale
decir, carente de validez. \ Constituye, pues, un derecho y un deber de la A.P.

La invalidación puede ser declarada por el órgano que emitió el acto irregular y por el superior jerárquico, al igual que
la revocación, y en ambos casos puede hacerse de oficio o a instancia del afectado.

Mientras no sea invalidado, el acto írrito surte efectos; pero su invalidación tiene carácter ex tune, o sea que se retrotrae
al momento de la emisión o de la vigencia del acto invalidado. Hay algunos casos, sin embargo, en que esta invalidación
no es retroactiva, como ocurre con los .. actos de los agentes de hecho de la A.P., o sea aquellos cuyo nombramiento
o investidura adolece de alguna irregularidad ante la ley. Como la invalidación en estos casos podría perjudicar derechos
adquiridos de buena le por terceros que no conocían los vicios que pesaban sobre el nombramiento de dichos agentes
de hecho, y no tenían por qué averiguarlos, la jurisprudencia ha convalidado los efectos de dichos actos irregulares, a
menos, por supuesto, que se trate de actos fraudulentos o delictuosos que ninguna decisión puede convalidar.
2.C.6) Nulidad y anulabilidad.- En Derecho los actos son nulos y anulables. Son nulos aquellos cuyo vicio es
insubsanable y carecen, por tanto, de validez. Adolecen de nulidad de pleno derecho y no surten ningún efecto jurídico
(Art. 31 de la C.P.E.). Los actos anulables tienen validez mientras no se declare judicialmente su nulidad, declaración
que cobra efecto retroactivamente desde el momento en que se pronuncia la sentencia respectiva, según el Art. 547 del
C.C.B. Estos actos (anulables) pueden se convalidados por el transcurso del tiempo (prescripción de la acción de nulidad
que es de cinco años según el Art. 556 del C.C.B.). La acción de nulidad de los actos nulos (de pleno derecho) es
imprescriptible según el Art. 552 del C.C.B.'.

"Se dice de un acto o negocio que es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho -enseña García de Enterría- cuando
su ineficacia es intrínseca y por ello carece ab-initio de efectos jurídicos sin necesidad de una previa impugnación. Este
supuesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de consecuencias. características: ineficacia inmediata,
ipso-jure, del acto; carácter general o erga-omnes de la nulidad e imposibilidad de sanarlo por confirmación o
prescripción... La anulabilidad o nulidad relativa tiene, por el contrario, unos efectos mucho más limitados. Su régimen
propio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica. De acuerdo con esto
presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y sólo ellos, pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un
cierto plazo, transcurrido el cual, si no se produce reacción, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. El
inejercicio de la acción de nulidad y el consentimiento expreso o tácito de quien puede ejercitarla producen el efecto
sanatorio. Por otra parte, el vicio es convalidable por el autor del acto aun antes de que transcurra ese plazo o se preste
ese consentimiento sin más que subsanar la infracción legal cometida" (2).

Respecto a la nulidad absoluta se aplican las siguientes reglas de derecho: a) Puede ser declarada de oficio por el juez;
b) pueden pedir que se la declare todos los interesados, con excepción del que ha realizado el acto conociendo o
debiendo conocer el vicio que lo invalidaba; c) puede pedir su declaración el ministerio público; d) no es susceptible de
confirmación; e) la acción de nulidad es imprescriptible. En cuanto a la nulidad relativa: a) No puede ser declarada de
oficio por el juez, sino a petición de parte; b) no puede pedir su declaratoria el ministerio público; c) puede ser confirmado
por los interesados; d) la acción prescribe con el transcurso del tiempo.
Nuestro Código Civil se refiere en los Arts. 546 y siguientes a los contratos nulos, que la escuela clásica llama de nulidad
absoluta, y a los contratos anulables, o de nulidad relativa.

La doctrina clasifica las nulidades en expresas o textuales y virtuales. Las primeras son las que señala la ley
taxativamente, como el Art. 49 de la Ley N" 1715 (S.N.R.A.), que declara nulos de pleno derecho los actos jurídicos
realizados en contravención a los Arts. 47 y 48 de a misma ley. Las nulidades virtuales se deducen de la correcta
interpretación de la ley. Pero ambas nulidades deben ser declaradas formalmente por el órgano competente, y éste es
un principio que se aplica tanto e el derecho privado como en el público (ver Art. 546 del C.C.B. según el cual "la nulidad
y la anulabilidad de un contrato deben ser pronunciadas judicialmente").

Son nulos los a.a. que adolecen de incompetencia radical por razón de materia o de territorio. Estos actos no pueden
ser convalidados por ratificación ni por prescripción. Cuando la incompetencia es de grado, el acto pude ser convalidado
por el órgano competente. Son asimismo nulos los actos que contravienen una ley expresa, aunque no se trate de
competencia ni de forma.

La Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) de
España determina, en su Art. 62, que son nulos de pleno derecho los siguientes a.a.:

"l.Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
c Los que tengan un contenido imposible.
d Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas
que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g Cualquiera otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
2 También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes y
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reseñadas a la ley y las que establezcan
la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales".

Por su parte, el Art. 14 de la Ley N°19549, de Procedimiento Administrativo Nacional de Argentina declara nulos, de
nulidad absoluta e insanable, los a.a.

a Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por
simulación absoluta;
b Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo,
en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser
falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad
que inspiró su dictado.
El Art. 15 de la misma ley agrega que "si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisión intrascendente o en un
vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede
judicial".

3 SANEAMIENTO Y CONVERSIÓN.
El Art. 19 de la Ley N" 19549 (L.N.P.A.) de Argentina dispone que el acto anulable puede ser saneado por ratificación
del órgano superior, cuando hubiere incompetencia de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución
fuesen procedentes. El saneamiento del a.a. puede hacerse también por confirmación, cuando el órgano que lo emitió
subsane el vicio que le afecta. En tales casos, agrega ese artículo, el saneamiento tendrá efectos retroactivos a la fecha
de emisión del acto.
El Art. 20 de la misma ley incorpora la figura de la conversión cuando los elementos válidos de un a.a. nulo permitan
integrar otro que fuere válido, con consentimiento del administrado. La conversión tiene eficacia a partir del momento
en que se perfecciona el nuevo acto.

CAPITULO XV
SERVICIOS PÚBLICOS

1 CONCEPTO E IMPORTANCIA.
Esta materia constituye el aspecto más importante de la actividad de la administración pública, pues ya dijimos (ver
Capítulo II) que el objetivo primario de ésta es servir a la colectividad (nación, departamento, provincia o municipio) en
las condiciones más ventajosas al interés público. Por esta misma razón mencionamos en el Capítulo III que el Derecho
Administrativo se define como "la rama del Derecho que preside la organización y funcionamiento de los servicios
públicos", concepto que encontramos también en la afirmación de Posada de que "la administración se resuelve
concretamente en servicios públicos" (1), y en la de Gastón léze sobre que "Derecho Público y Administrativo es el
conjunto de reglas relativas a los servicios públicos" (2).

Por otra parte, León Duguit decía que "el Estado no es un poder soberano que mande; es un grupo de individuos que
tiene una fuerza que debe emplear en crear y dirigir los servicios públicos... De este modo, la noción de servicio público
acaba por sustituir a la de soberanía", porque "la voluntad del gobernante no tiene ninguna fuerza como tal; no tiene
valor y fuerza más que en la medida en que persigue la organización y el funcionamiento de un servicio público" (3).
Villegas Vasavilbaso dice que "es toda actividad directa o indirecta de la Administración, cuyo objetivo es la satisfacción
de las necesidades colectivas, por un procedimiento de derecho público".

Maurice Hauriou define el servicio público diciendo que "es una organización pública de poderes, competencias y
prácticas, que tiene por función prestar al público, de una manera regular y continua, un determinado servicio creado
con fines de policía, tomada esta palabra en sentido amplio". La palabra policía se refiere aquí, en general, a la
administración de la ciudad, cuyos servicios fueron los primeros en requerir la atención de los poderes públicos. Para
Bielsa, servicio público es "toda acción o prestación realizada por la administración pública activa, directa o
indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas, y asegurada esa acción o prestación por el
poder de policía".
2 CARACTERES DEL SERVICIO PÚBLICO.
De las definiciones consignadas en el párrafo precedente se desprenden los siguientes caracteres del servicio público:

2 a) Poderes, competencias y prácticas.- El servicio público está confiado a una organización de poderes (la
administración pública, que al efecto actúa en su calidad de persona de derecho público, con sus potestades de mando,
de ejecución y de reglamentación); de competencias, porque la administración presta los servicios en ejercicio de sus
propias atribuciones y, además porque los técnicos y empleados que realizan y mantienen esos servicios tienen
competencia (o se supone que la tienen) profesional; y de prácticas, porque la prestación obedece a una serie de
costumbres y procedimientos tradicionalmente admitidos en una sociedad determinada.

2.b) Generalidad.- Responde al principio de igualdad ante la ley por el que todos los administrados (toda la población)
tienen derecho a recibir y usar todos los servicios que presta la administración.

2.c) Regularidad.- Debe ser regular en el sentido de que ha de prestarse con la misma oportunidad y eficiencia que
reclaman las necesidades colectivas, sin deficiencias ni altibajos en la calidad de los mismos.

2.d) Uniformidad.- Se refiere a que las condiciones en que se presta el servicio (tasas, tarifas) son uniformes para cada
clase o categoría de servicio, no admitiéndose privilegios ni excepciones por ningún motivo.

2.e) Continuidad.- Por tratarse de la satisfacción de necesidades colectivas elementales, que en nuestro tiempo son
masivas, los servicios públicos deben ser continuos; no deben interrumpirse nunca.
El D.S. N°1958 de 16 de marzo de 1950 prohíbe la suspensión de labores en los siguientes servicios públicos, y declara
ilegales las huelgas de simpatía y solidaridad: a) A.P., fiscal y municipal; b) servicios de aguas potables y
aprovisionamiento de combustible, luz y energía eléctrica; c) comunicaciones y bancos; d) servicios de sanidad y
mercados públicos.
2*1) Poder de policía.- Todo servicio público está sometido en su funcionamiento, conservación y utilización a un
régimen de policía nacional o municipal -según sea el servicio general o local- que se encarga de cuidar los bienes e
instalaciones y de asegurar su regularidad y continuidad. Se trata de una función específica distinta a la que
ordinariamente cumplen las llamadas policías de seguridad urbana. Sin esta vigilancia, el servicio no sería completo ni
eficaz, pues podría interrumpirse en cualquier momento por factores perturbadores externos.
La policía de servicios públicos puede confiarse a personal de cada servicio, del órgano o concesionario que lo presta,
o a la policía nacional uniformada.
3 CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Una división clásica de los S.P. hecha por el profesor Arnaldo de Valles y divulgada por el argentino Rafael Bielsa es la
de servicios propios e impropios. Los primeros son los que presta o debe prestar el Estado directamente o por
concesionarios, como agua potable, alumbrado eléctrico, alcantarillado, etc. Los impropios son prestados por personas
particulares debidamente autorizadas para el efecto por la A.P., que reglamenta y controla su prestación, como por
ejemplo los transportes urbanos e interurbanos (taxis, "micros", "colectivos" y "flotas" en nuestro país); así como las
escuelas y colegios "privados", que reciben este apelativo por estar a cargo de personas privadas, no por la calidad del
servicio, que es de orden público. La libertad de enseñar está reconocida por los Arts. 7, me. f) y 177 de la C.P.E., y 3
y 5 del C. Ed.
Otros autores, como Juan Francisco Linares, los clasifican en S.P. esenciales y no esenciales, obligatorios y facultativos,
uti singuli y uti universi, etc.
Son S.P. esenciales los que satisfacen necesidades vitales de la sociedad, como agua potable, alcantarillado, energía
eléctrica, etc. y no esenciales los que cubren requerimientos no indispensables para la vida humana, aunque
importantes por cierto, como teatros, museos, bibliotecas, parques zoológicos del Estado, etc.
Los S.P. obligatorios para los administrados son, en general, los considerados esenciales para la vida humana, y la
educación primaria según los Arts. 177, in fine, de la C.P.E., y I oinc. 2 de la Ley de Reforma Educativa. Los S.P.
facultativos, como su nombre lo indica, son aquéllos que el usuario puede o no recibir, como los transportes, las
comunicaciones telefónicas, telegráficas o radiotelegráficas\ teatros, museos y bibliotecas públicas, etc.

S.P. uti singuli son aquellos por los cuales el usuario paga una tasa o tarifa individual (correos, teléfonos, transportes);
y uti universi aquellos que son financiados con impuestos y contribuciones de carácter general, como los museos,
bibliotecas, mercados y ferias, etc.

4 CREACIÓN, ORGANIZACIÓN Y SUPRESIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

Como hemos dicho, los servicios públicos responden a necesidades reales de la población, por lo que su creación se
determina en base a esas necesidades, y no por otros motivos. Los órganos competentes para su creación son el
Legislativo, el Ejecutivo y las- Municipalidades; y los instrumentos de su creación son las leyes, los decretos supremos
y las ordenanzas municipales.

Al órgano Legislativo le corresponde constitucionalmente la creación de estos servicios en virtud del Art. 59, inc. 1 (dictar
leyes, abrogarlas..., etc.); 3 (fijar para cada gestión financiera los gastos de la administración pública...); 6 (conceder
subvenciones o garantías... para la realización o incremento de obras públicas y de necesidad social); 17 (...crear y
suprimir empleos públicos, señalar sus atribuciones y fijar sus emolumentos) de la C.P.E.
Organizar un servicio es dotarle de todos los elementos humanos, administrativos y materiales para que funcione.
Corresponde al Ejecutivo organizar, poner en marcha y controlar los servicios públicos que, en general, dependen
directamente de él, de acuerdo al Art. 96, inc. 1 (ejecutar y hace cumplir las leyes... expidiendo los decretos y órdenes
convenientes...); 6 (administrar las rentas nacionales y decretar su inversión... con arreglo a las leyes y con estricta
sujeción al presupuesto); 7 (presentar al Legislativo... los presupuestos nacionales y departamentales...); 15 (nombrar
a los empleados de la administración...); 22 (crear y habilitar puertos menores). Le corresponde también al Ejecutivo,
como órgano administrador tomar la iniciativa, mediante proyectos de Ley (Art. 96 inc. 4 Constitución) en la creación de
servicios públicos, dado que el desempeño de la actividad administrativa (que es una actividad constante,
ininterrumpida) le coloca en contacto directo con la población, cuyas necesidades puede evaluar.
La supresión de un servicio público se decide en razón del vencimiento del plazo para el que fue creado si se trata de
un servicio temporal; de la desaparición, cambio o satisfacción de las necesidades sociales que cubría; de la institución
de nuevos servicios que atiendan las mismas necesidades en mejores condiciones, etc. La supresión es de competencia
del órgano que crea el servicio. Sin embargo, cuando el órgano Ejecutivo ve que por razones sociales, técnica y/o
administrativas debe suprimirse, discontinuarse o sustituirse un servicio público, puede hacerlo en razón de una sana
administración, para evitar gastos que pueden resultar superfluos y que no se justifican bajo nuevas circunstancias.

5 FORMAS DE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

En el párrafo precedente hemos dicho que los servicios propios los presta el Estado directamente o mediante
concesionarios. En el primer caso lo hace por administración. A la concesión nos referiremos en el Capítulo N° XVIII.
Seguidamente veremos otras formas de prestación de estos servicios.

5 a) Cooperativización de servicios públicos.- Las

cooperativas son formas de organización social que tienden a democratizar la economía, por lo que se las define como
sociedades de personas y de servicios; no de capitales. Puesto que las cooperativas no buscan el lucro, sino el
mejoramiento económico y social de sus integrantes a través de la acción conjunta de todos, se promueve por esta vía
la solidaridad social y moral de la comunidad.

El Art. 20 de la Ley General de Sociedades Cooperativas (de 13 de septiembre de 1958) prevé la existencia de
cooperativas agropecuarias, industriales, mineras, de servicios, de ahorro y crédito, consumo y educación. Son de
servicios, dice el Art. 23: "L- Las que explotan permisos o concesiones otorgadas por el gobierno de la Nación, las
Prefecturas o Alcaldías Municipales, con el objeto de satisfacer una necesidad pública; 2.- Las que conceden o
distribuyen servicios particulares de carácter material, cultural o moral a sus miembros o a la sociedad en general
(viviendas, comunicación, sanidad, regadío, servicios eléctricos, transportes, etc.)".

La naturaleza de las cooperativas condice con la prestación de servicios públicos, porque son asociaciones de utilidad
pública y de interés social, cuya dirección, fomento y tuición corre a cargo de un organismo de derecho público como
es el Instituto Nacional de Cooperativas (INALCO).

La Ley de Propiedad y Crédito Popular (N°1864) dice que las cooperativas de servicios públicos "tienen como actividad
principal los servicios de distribución de electricidad en el Sistema Interconectado Nacional (SIN), o la actividad del
servicio de generación, transmisión y distribución en los sistemas aislados: telecomunicaciones locales, agua potable y
alcantarillado". El Art. 25 de esta ley dice que es deber del Estado fomentar el desarrollo cooperativo, para lo que
mediante ley expresa se deberá promover la modernización del sistema cooperativo, apoyar la ampliación de servicios
de intermediación financiera, proteger el patrimonio de las cooperativas de servicios públicos. Agrega que éstas serán
evaluadas para que, en caso de no satisfacer los objetivos y metas de crecimiento, busquen alianzas estratégicas con
otros tipos de sociedades mediante contratos de asociación, de administración o de riesgo compartido.

El mismo artículo prevé la transformación de una cooperativa de servicios públicos en sociedad anónima y su posterior
capitalización.

5.b) Empresas públicas y mixtas.- La Ley Nc1544, de 21 de marzo de 1994, llamada Ley de Capitalización, autorizó
al Poder Ejecutivo "a aportar los activos y/o derechos de las empresas públicas, para la integración del capital pagado
en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta". (Art. Io) Esta disposición responde a la política económica
imperante desde el 985 (D.S. 21060) que trata de transferir las empresas públicas a la administración de los socios
privados "capitalizadores", y en virtud de la cual se promulgó la Ley SIRESE (del Sistema de Regulación Sectorial),
N°1600, de 28 de octubre de 1994, "cuyo objetivo es regular, controlar y supervisar aquellas actividades de los sectores
de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes, aguas y las de otros sectores..." (Art. 1o).
Con estas leyes han desaparecido las principales empresas públicas de S.P., que han sido sustituidas por empresas
mixtas "capitalizadas" y administradas por "socios estratégicos" extranjeros.

5 c) Municipalización de servicios públicos.- Consiste en la prestación de estos servicios directamente por los
municipios, lo que ofrece la ventaja de rebajar las tasas correspondientes a los misinos debido a la eliminación del lucro
que perciben los intermediarios. La municipalización asegura también la continuidad y regularidad de los servicios, pues
no subordina el interés público al de los particulares, como suele ocurrir con los concesionarios.

La ley de Municipalidades autoriza a los gobiernos municipales a I constituir, disolver o participar en empresas para la
ejecución de obras, prestación de servicios o explotaciones municipales con recursos públicos, "siempre y cuando éstas
no puedan ser prestadas mediante administración privada o correspondan al Sistema de Regulación Sectorial". Agrega
que las ' empresas municipales podrán ser públicas o sociedades anónimas mixtas (Arts. 111-114).

Por lo general se municipaliza los servicios de necesidad pública general e indispensable, como son el transporte
urbano, mercados y ferias, agua, luz y alcantarillado, higiene pública y cementerios.

La desventaja de este sistema radica en la ineficiencia de la burocracia administrativa que muchas veces dilapida los
recursos tornando los servicios deficientes y costosos.

El Art. 10 de la Ley de Capitalización dispone que "los servicios públicos de comunicaciones, energía eléctrica,
hidrocarburos y transporte corresponden a la jurisdicción nacional... (y) "quedan excluidos del alcance de los Arts. 9,
Numeral 4), 72 y 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades...". Agrega que "la prestación de estos
5 P. en jurisdicciones municipales será compatibilizada y coordinada con las normas de desarrollo urbano emitidas por
los gobiernos municipales respectivos".

6 NACIONALIZACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS.

Consiste en revertir al dominio público del Estado, por razones de economía y de beneficio público, las aguas, recursos
naturales, y espacios sobre los que aquél tiene un dominio originario en virtud del Art. 136 de la Constitución, que
formaban parte de concesiones hechas con anterioridad a personas particulares para la explotación de determinados
servicios públicos. Esta reversión de los recursos naturales mencionados conlleva la nacionalización de las
instalaciones, materiales, maquinaria, equipo, inmuebles, muebles, medios de transporte, proyectos, estudios, planos,
y de todo el activo que constituía parte integrada e inseparable de la concesión; nacionalización (traspaso de dichos
bienes a la propiedad de la nación) que supone el pago de una indemnización al exconcesionario por el valor de los
bienes nacionalizados, cuando esto último fuere legal y moralmente procedente.
La nacionalización de los servicios públicos se impone en los siguientes casos: 1) Cuando el concesionario presta un
servicio deficiente, caro y/o de baja calidad; 2) cuando hace uso indebido o deficiente de los recursos naturales, fuerzas
físicas y espacios que se le ha concedido; 3) cuando no satisface las necesidades de amplios sectores de la población,
como son las zonas marginales de la ciudad y del campo; 4) cuando no mejora sus instalaciones ni reinvierte sus
utilidades para superar las deficiencias anotadas.
CAPITULO XVI
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1 CONVENCIÓN Y CONTRATO.
Se ha definido la convención como el acuerdo de dos o más voluntades sobre un objeto que puede o no tener un interés
jurídico, y el contrato como una especie de convención que se propone producir efectos jurídicos. Luego, la convención
es el género y el contrato la especie.

El Art. 450 del C.C.B. dice que "hay contrato cuando dos o más personas se ponen de acuerdo para constituir, modificar
o extinguir entre sí una relación jurídica". Esta definición es similar a la de Cabanellas: "Acuerdo de voluntades entre
dos o más contratantes, manifestado en forma legal, que tenga por objeto la creación, modificación o extinción de una
relación jurídica".

Son requisitos esenciales de los contratos el consentimiento, que ha .de ser unánime entre todas las parte; un objeto
cierto; la capacidad de los contratantes y una causa lícita. El Art. 452 del C.C.B. dice que son requisitos para la formación
del contrato: el consentimiento de las partes, el objeto, la causa y la forma, siempre que sea legalmente exigible.

2 CONTRATO DE DERECHO PÚBLICO Y CONTRATO ADMINISTRATIVO.

El primero es la convención entre el Estado, como sujeto de Derecho Público, y otra persona de derecho público o
privado, sobre un objeto de interés público. Los convenios y tratados internacionales pertenecen a esta Categoría.

Es contrato administrativo el que celebra al A.P. con una persona particular para realizar una obra o prestar un servicio
de utilidad pública.

Algunos autores (Delgadillo, Cretella y Mateo, por ejemplo) distinguen entre "contratos de la administración" o "contratos
civiles de la administración " y contratos administrativos propiamente dichos. Los primeros son aquellos en los que el
órgano administrativo se somete a la legislación común, civil o mercantil, como en los casos de cesión, permuta,
donación, locación, compra-venta, mandato, depósito, fianza, etc. Los segundos son los reglados por el Derecho
Administrativo y otras normas de carácter público, como los contratos de obra pública, de suministro, de concesión de
obra pública y de servicios públicos, etc. Otros autores (Gordillo, Sayagués Laso, Santa María de Paredes y Dromi)
restan importancia a esta distinción, por carecer de interés práctico, jurídico o no jurídico, pues "no es posible establecer
de modo terminante el límite donde deja de aplicarse el derecho público y donde comienza a regir el derecho privado"
(1).

3 ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.

Los elementos que constituyen un contrato administrativo son esenciales y formales. Los primeros son los sujetos, el
consentimiento, el objeto y la causa. Los segundos se refieren a las formalidades propias de estos contratos.

3 a) Sujetos.- Son la A.P., por una parte, y el particular que contrata con aquélla. Los sujetos deben tener
capacidad para obligarse, según la definen los Arts. 3, 4 y 5 del C.C.B. y disposiciones concordantes de otros códigos
y normas procesales. En Derecho Administrativo esta capacidad se llama competencia, como hemos visto en el Cap.
VII, y a propósito de ésta, el Art. 96, inc. 2, concordante con el Art. 59, inc. 12 de la C.P.E., atribuye competencia al
Presidente de la República para negociar y concluir tratados con otros Estados, y para canjearlos, previa ratificación del
Congreso. El D.S. N°24855 (Reglamento de la Ley N°1788) reconoce personalidad jurídica (competencia o capacidad
para contratar) a las entidades descentralizadas como son las instituciones públicas, las empresas públicas y mixtas
(Arts. 42-44).

3.b) El consentimiento.- Es el acuerdo de voluntades o propósito de las partes para obligarse, expresado de manera
libre, clara y por escrito, sin que medie error, violencia ni dolo.
Cabe decir aquí que el principio de la autonomía de la voluntad que preside el consentimiento en el ámbito del derecho
privado queda subordinado al interés público en el contrato administrativo, por lo que algunos autores opinan que no
existe igualdad jurídica en éste último, y que la desigualdad se traduce en las prerrogativas que tiene la A.R para fijar
unilateralmente la naturaleza, modo, términos y condiciones de estos contratos; para introducir variaciones en los
mismos, durante su ejecución, dentro de ciertos límites; para dirigir y controlar su cumplimiento, así como para valerse
de otras "cláusulas exorbitantes". Esta circunstancia induce a algunos a pensar que el contrato administrativo no existe,
por ausencia de uno de sus elementos esenciales, el consentimiento libre expresado en un marco de igualdad jurídica
de los contratantes. Sin embargo, creemos nosotros que nadie obliga a la contraparte de la A.R a aceptar las condiciones
fijadas por ésta, y que al hacerlo, los contratistas son movidos por las utilidades o beneficios que obtienen de dichos
contratos, por lo que hay consentimiento libre y recíproco de las partes.
3*c) El objeto*- Es el contenido o materia propia del contrato, que en estos casos consiste en obligaciones de dar,
hacer o no hacer relacionadas con obras, servicios, suministros, arrendamientos, etc.

3 d) La causa*- Es el fin o propósito que persigue un contrato. En los contratos administrativos la causa es de
interés público, de beneficio colectivo.

3*e) I*a forma*- Los contratos administrativos deben constar en escritura pública con el consentimiento expreso de las
partes (no basta el consentimiento tácito, que es suficiente en materia civil según el Art. 453 .el C.C.B.); debe observarse
todas las formalidades a seguir en las siguientes etapas: 1) Preparación de los contratos, mediante la elaboración le las
bases, presupuestos, precios, pliegos de condiciones, especificaciones técnicas, jurídicas y administrativas, planos y
proyectos, te; 2) licitación pública, invitación directa o concurso por invitación para que los interesados presenten sus
propuestas con las formalidades de ley; 3) estudio, evaluación y comparación de las propuestas para la redacción del
informe respectivo; 4) adjudicación del derecho a uno o más de os imponentes; 5) suscripción del contrato; 6)
seguimiento en la ejecución y cumplimiento del mismo.
4* DISTINCIÓN ENTRE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CIVILES*
El Art. 454 del C.C.B., que faculta a las partes a "determinar libremente; 1 contenido de los contratos...", coloca a los
contratantes civiles en un pie de igualdad y de libertad absoluta, lo que no ocurre en los contratos administrativos, donde
uno de los sujetos, la A.P., tiene las prerrogativas mencionadas en el punto 3.b., supra, que se analizarán más abajo.

En los contratos de derecho privado -dice Georges Vedel- cada una de las partes es acreedora o deudora de todas las
prestaciones y solamente de las prestaciones estipuladas. Estas prestaciones no pueden ser modificadas mi
lateralmente, como ocurre en los contratos administrativos, en los que se Plantea el problema del "equilibrio financiero"
cuando el ejercicio de las prerrogativas de la A.P. causa detrimento a la contraparte. Esta circunstancia dio origen en
Francia a la teoría de la imprevisión, que obliga a la A.P. a restablecer el "equilibrio financiero" entre las partes, por vía
de indemnización. La expresión "equilibrio financiero" comprende dos teorías distintas, dice Vedel: la primera, de ia
"ecuación financiera", que consiste en la correspondencia que en principio existe entre dos conjuntos de prestaciones
estipuladas por y para cada una de las partes. Cuando esta ecuación se rompe como consecuencia del ejercicio de una
o más prerrogativas de la A.P. causa detrimento a al contarparte. Esta circunstancia dio origen en Francia a la teoría de
la imprevisión, que obliga a la A.P. a restablecer el "equilibrio financiero" comprende dos teorías distintas, dice Vedel:
la primera de la "ecuación financiera", que consiste en la correspondencia que en principio existe entre dos conjuntos
de prestaciones estipuladas por y para cada una de las partes. Cuando esta ecuación se rompe como consecuencia del
ejercicio de una o más prerrogativas de la A.P., ésta debe reconocer una indemnización a su contraparte para
restablecer la "ecuación". La segunda teoría, de la "imprevisión", se basa en que, como resultado de circunstancias
ajenas a las partes, y no previstas cuando se firmó el contrato, las prestaciones del co-contratante de la A.P. se vuelven
tan onerosas que el desequilibrio pone en riesgo la ejecución del contrato, para evitar lo cual la A.P. tiene que reconocer
una indemnización a su contra -parte (2).

Esta teoría ha sido asimilada por el Derecho Administrativo español en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales (RSCL) de 17 de junio de 1995 (Arts. 126.2.b; 127.2.b; 128.3, 2o; y 152.3).

En el Código Civil boliviano existe la excesiva onerosidad como causal de resolución de los contratos de ejecución
continuada, periódica o diferida, cuando la prestación de una parte "se ha tornado excesivamente onerosa por
circunstancias o acontecimientos extraordinarios e imprevisible", excepto en los contratos aleatorios y cuando la contra-
parte acepta reducir las prestaciones de la parte afectada (ver Arts. 581 y ss. C.C.B.).

5. PRERROGATIVAS DE LA A.P.
Por el hecho de que la actividad de la A.P. se resume en la prestación de servicios de interés general, al contratar con
los particulares aquélla tiene una serie de prerrogativas inherentes a la naturaleza de sus funciones, que indemnización.
La expresión "equilibrio financiero" comprende dos teorías distintas, dice Vedel: la primera, de ia "ecuación financiera",
que consiste en la correspondencia que en principio existe entre dos conjuntos de prestaciones estipuladas por y para
cada una de las partes. Cuando esta ecuación se rompe como consecuencia del ejercicio de una o más prerrogativas
de la A.P. causa detrimento a al contarparte. Esta circunstancia dio origen en Francia a la teoría de la imprevisión, que
obliga a la A.P. a restablecer el "equilibrio financiero" comprende dos teorías distintas, dice Vedel: la primera de la
"ecuación financiera", que consiste en la correspondencia que en principio existe entre dos conjuntos de prestaciones
estipuladas por y para cada una de las partes. Cuando esta ecuación se rompe como consecuencia del ejercicio de una
o más prerrogativas de la A.P., ésta debe reconocer una indemnización a su contraparte para restablecer la "ecuación".
La segunda teoría, de la "imprevisión", se basa en que, como resultado de circunstancias ajenas a las partes, y no
previstas cuando se firmó el contrato, las prestaciones del cocontratante de la A.P. se vuelven tan onerosas que el
desequilibrio pone en riesgo la ejecución del contrato, para evitar lo cual la A.P. tiene que reconocer una indemnización
a su contra -parte (2).

Esta teoría ha sido asimilada por el Derecho Administrativo español en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales (RSCL) de 17 de junio de 1995 (Arts. 126.2.b; 127.2.b; 128.3, 2o; y 152.3).

En el Código Civil boliviano existe la excesiva onerosidad como causal de resolución de los contratos de ejecución
continuada, periódica o diferida, cuando la prestación de una parte "se ha tornado excesivamente onerosa por
circunstancias o acontecimientos extraordinarios e imprevisible", excepto en los contratos aleatorios y cuando la contra-
parte acepta reducir las prestaciones de la parte afectada (ver Arts. 581 y ss. C.C.B.).

PRERROGATIVAS DE LA A.P.
Por el hecho de que la actividad de la A.P. se resume en la prestación de servicios de interés general, al contratar con
los particulares aquélla tiene una serie de prerrogativas inherentes a la naturaleza de sus funciones, que interponer los
recursos administrativos que le franquee la ley (de aclaración, de revocatoria, contencioso-administrativo).
6 EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
Son tres las causas generales de extinción de los contratos administrativos:
6 a) Cumplimiento.- Cuando el objeto, prestación o servicio han sido ejecutados y concluidos, es lógico que el
contrato se extingue, como ocurre con cualquier obligación de hacer. Sin embargo, esta causa de extinción varía de un
contrato a otro. Así por ejemplo en el' contrato de obra pública existe una recepción provisional, un plazo de garantía,
la recepción definitiva y la liquidación y pago (ver Cap. XVII).
6.b) Nulidad del contrato.- A falta de una legislación completa sobre los contratos administrativos son pertinentes en
esta materia os Arts. 546 y ss. Del C.C.B. Pero, como lo señala el Art. 40 del RCE., de España la nulidad y anulabilidad
de estos contratos pueden provenir de los a..a. preparatorios, de la adjudicación y del contrato mismo. O sea que pueden
extinguirse en cada una de las etapas de la formación y conclusión del contrato administrativo.

6 c) Resolución.- Lo mismo que en el punto anterior, en este caso se aplican los Arts. 568 y ss. del C.C.B., según
los cuales se opera la resolución de los contratos por incumplimiento de las partes que revista cierta gravedad, así como
por imposibilidad sobreviniente y por excesiva onerosidad (ver punto 4, supra).

La Ley de Contratos del Estado (L.C.E) y su Reglamento (RCE) en España contemplan las siguientes causas de
resolución de los contratos administrativos.
Pérdida o restricción de la personalidad o la capacidad del contratista, es decir, la muerte del contratista individual, la
extinción de la personalidad jurídica de una sociedad y la quiebra o suspensión de pagos del empresario. En algunos
casos los herederos del contratista individual pueden ocupar el lugar del de cujus en la continuación del contrato.

Incumplimiento del contratista, que es una causa general de resolución de contrato en el Derecho Civil. Sin embargo, el
incumplimiento del contratista en los a.a. no faculta automáticamente a su resolución, sino que ésta es una opción de
la Administración que puede aplicarle multas y sanciones para obligarle a cumplir, o bien a disponer la resolución con
pérdida de la fianza de aquél. Esto último ocurre cuando hay dolo, mala fe o fraude del contratista, y cuando sus
incumplimientos son reiterados (Arts. 159 y 138 del RCE.), casos en los cuales, además de la pérdida de su fianza, el
contratista ha de satisfacer daños y perjuicios a la Administración.

El incumplimiento de la Administración a sus obligaciones esenciales, que haga imposible al contratista ejecutar su
contrato, es también una causa de resolución del mismo (Art. 53 LCE), que da derecho a éste último a percibir daños y
perjuicios de la Administración.
La modificación, suspensión o supresión del objeto del contrato por parte de la Administración es otra causal de
resolución. Sin embargo, hay que recordar que a la Administración le asiste el jus variandi, derecho de modificar detalles
o procedimientos que, en el caso de la legislación española, no afecten al presupuesto en más de un quinto ni alteren
sustancialmente el objeto (Art. 161 RCE). Tratándose de obras públicas, cuando éstas son suspendidas definitivamente
o por más de un año, se resuelve el contrato (Art. 162 RCE); teniendo el contratista derecho a la devolución de su fianza
y a una compensación por daños emergentes y lucro cesante.

Finalmente, la legislación española prevé que los c.a. pueden resolverse de mutuo acuerdo, (le llama "mutuo disenso")
"cuando razones de interés público u otras circunstancias de carácter excepcional hagan innecesaria o inconveniente
la permanencia del contrato''. (Art. 162 RCE). Esta casual obedece al principio general de derecho según el cual el
acuerdo de voluntades tiene fuerza de ley entre las partes.

7 LEGISLACIÓN BOLIVIANA.
LAS NORMAS BÁSICAS DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS (D.S. N° 25964, de 21 de
octubre del 2000), disponen en sus artículos 45 y ss. que la contratación de obras, provisión de materiales , bienes y
servicios y otros de similar naturaleza, se realizará mediante contratos administrativos; que forman parte de éstos la
resolución de adjudicación, la propuesta adjudicada, el pliego de condiciones, las especificaciones técnicas y/o términos
de referencia, etc.; que los contratos deberán establecer multas por incumplimiento, así como garantías de cumplimiento
del contrato y de correcta inversión de anticipo; las causas de resolución del contrato y la forma de su interpretación;
las modalidades de recepción de obras, bienes y servicios, etc.
CAPITULO XVII
CONTRATO DE OBRA PÚBLICA
1 CONCEPTO DE OBRA PÚBLICA.
Antes de entrar a la materia propia del contrato de obra pública, daremos algunas definiciones de lo que debe entenderse
por obra pública.

"Es obra pública toda construcción integral y reparación realizada sea por la administración pública directamente, sea
por contratistas, o bien por concesionarios sobre cosas (inmuebles o muebles) directa o indirectamente afectadas al
uso público", dice Bielsa (1). Esta definición, que incluye a los muebles como objeto de obra pública, coincide con la
opinión de Dromi, quien dice que "es todo trabajo o construcción sobre bienes muebles, inmuebles o servicios de
industria, que se ejecutan con un fin de utilidad general, sea por el Estado directamente, sea por un particular" (2).

La teoría francesa sostiene que sólo los inmuebles son materia de contrato de obra pública, correspondiendo los
muebles al contrato de suministros, opinión con la que concuerdan autores como Cretella y Caldera Delgado. Sin
embargo, Bielsa sostiene que ésta es una distinción convencional y arbitraria, pues "la obra pública puede ser tan
importante o más aún sobre muebles que sobre inmuebles". En opinión de este autor, el contrato de suministros
concierne a los bienes de consumo solamente.

El Art. 2 del D.L. 15192 dice que son obras públicas "todos los trabajos de ingeniería y/o arquitectura que se realicen
directa o indirectamente, parcial o totalmente, con fondos o aval del Estado". Esta definición coincide con la que da el
Art. 1 de Ley Nacional de Obras Públicas 13064 de la República Argentina, de 1947, en cuanto a la utilización de "fondos
del Tesoro de la Nación" en la ejecución de las obras públicas construidas con dineros y trabajo de los particulares,
como el empedrado de calles y caminos suburbanos realizados por vecinos de Cochabamba, Tiquipaya y otras
ciudades. Cabe citar, a este propósito, el Art. 3 de la L.R.A., que a la letra dice: "Son de dominio público... los caminos,
aunque hubiesen sido abiertos por los particulares...". De manera que lo que distingue a una obra pública es que sirve
al público en general, es de beneficio colectivo, haya o no sido realizada total o parcialmente con dineros del fisco.
Las obras públicas pueden ser realizadas directamente por administración, cuando la A.P. se encarga de su ejecución,
sin intermediarios; o indirectamente mediante contratistas (contrato de obra pública) o concesionarios (contrato de
concesión de obra pública).

2 CONTRATO DE OBRA PÚBLICA.

Es un contrato administrativo "por el cual una persona, física o jurídica, se encarga con relación al Estado de construir
o conservar una obra pública en las condiciones que fueren establecidas y mediante un precio que debe abonar el
Estado" (3). En términos semejantes, Dromi dice que "es aquél por el cual el co-contratante construye, demuele,
conserva o prepara una obra pública mediante un precio que debe pagar el Estado" (4).

El Art. 55 del RCE de España agrega a lo anterior "o la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del
suelo o del subsuelo...", con lo cual aparece un elemento nuevo a la definición tradicional de este contrato.
2.a) Naturaleza de este contrato.- Observamos que en este contrato hay dos sujetos, por lo tanto es bilateral: la
Administración, por una parte, y el contratista, por otra, que algunos autores llaman co-contratante, quien puede ser una
persona individual o colectiva. El objeto es la construcción, conservación, reparación o demolición de una obra pública,
y el precio del dinero que el Estado paga por la realización de la obra.

Como lo expresa García de Enterría, éste "es un contrato de resultado, y de resultado total", porque la prestación del
contratista consiste en la entrega de una obra terminada. "En cuanto la obra no se entrega -y se recibe por la
Administración- el contratista es el dueño de ella y, por tanto, es él quien debe soportar los riesgos de pérdida,
destrucción o deterioro de la misma". Hay, implícito en este contrato, el principio de riesgo y ventura para una de las
partes, el contratista (5).

Este contrato es el mismo que nuestro Código Civil denomina contrato de obra (ver Arts. 732 y ss. C.C.B.). Además de
bilateral, es conmutativo e intuito personae, calidad ésta última que deriva de una serie de condiciones que la ley exige
en la persona del contratista:
a Fotocopia del Testimonio de Constitución de la empresa y de las modificaciones registradas en el Servicio Nacional
de Registro de Comercio (SENAREC).
b Fotocopia del Poder del representante legal, para presentar ofertas, negociar y firmar contratos a nombre de la
empresa, registrado en el SENAREC, cuando corresponda.
c Fotocopia del Registro de Matrícula vigente, otorgada por el SENAREC.
d Fotocopia del Registro único de Contribuyentes (RUC).
e En caso de asociación accidental, el contrato correspondiente con indicación del porcentaje de participación de los
asociados, señalando el nombre del representante legal.
f Garantía de seriedad de propuesta, renovable, irrevocable y de ejecución inmediata, por un monto fijo que no podrá
ser superior al uno por ciento (1%) del presupuesto previsto para la contratación en el caso de Licitación Pública, ni
superior al dos por ciento (2%) en el caso de Invitaciones Públicas, montos que deberán estar consignados en el pliego
de condiciones.
g Nota expresa de los proponentes, dando fe del cumplimiento de contratos en los últimos cinco (5) años y señalando
no encontrarse comprendidos en las causales de incompatibilidad e inhabilitación.
h Información sobre la capacidad económica financiera del proponente con relación a la magnitud de su propuesta.
i Recibo del pago del valor del pliego de condiciones.
2.b) Modalidades de ejecución*- El contrato de obra pública puede ser ejecutado de tres maneras:
Por ajuste alzado o a destajo, cuando se conviene un precio global por toda la obra, sin entrar en los detalles de los
precios unitarios; por unidad de medida o precios unitarios, cuando previamente se realizan cómputos métricos para
determinar los precios por piezas o ítems; por coste y costas, cuando la A.P. paga el valor de los materiales y la laño
de obra, y el contratista percibe un beneficio consistente en un porcentaje sobre el valor total de la obra.

2.c) Cumplimiento de este contrato.- Según la legislación comparada. El contrato se cumple en las siguientes etapas:
recepción provisional de la obra por la A.P. y su entrega inmediata al uso público, lo que supone un periodo prueba y
de garantía por parte del contratista para reparar los defectos y los vicios ocultos de la obra, si los hubiere; si no los
hubiere, al cabo de un mes que la legislación española concede a la A.P. para verificar la condición de la obra, se
procede a la recepción definitiva, que constará ii un acta especial, después de la cual el contratista queda relevado a
toda responsabilidad, salvo el caso de ruina sobreviniente por vicios ocultos, a os que el contratista está reatado por un
plazo de quince años desde la recepción definitiva (Art. 56 LCE de España). El C.C.B. (Art. 743) fija un plazo de tres
años para este efecto.
La última etapa, a la que debe procederse en un plazo de seis, meses de cumplida la precedente, es la liquidación del
contrato y el pago al contratista de los saldos pendientes. A partir de estos seis meses la A.P. cae en mora, si no efectúa
el pago, y debe reconocer intereses al contratista (Art. 57 LCE de España). El Art. 735 del C.C.B. dispone que el pago
debe hacerse a la conclusión o entrega de la obra, "si no se hubiese convenido otra cosa".
El Art. 57 de las N.B.S.A.B.S. dice que la recepción de las obras se efectuará en dos etapas:

1 Recepción provisional, en la que se hará constar en acta "el estado y cualquier detalle, reserva, deficiencia u
observación... observaciones que deben ser solucionadas por el contratista dentro de los plazos establecidos".

2 Recepción definitiva, cuando se haya verificado el cumplimento de las obligaciones del contratista, que
concluyen con esta recepción, salvo sus responsabilidades de orden civil conforme a ley.

"Entre ambas recepciones deberá mediar un plazo máximo de ciento ochenta días calendario... pidiendo ser recibida
en un plazo menor una vez subsanadas todas las observaciones planteadas".

3 PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN.
Por la naturaleza de este contrato, y en virtud 'de las "cláusulas exorbitantes" que son propias de los contratos
administrativos, la A.P. tiene, en principio, las siguientes prerrogativas a las que no puede renunciar:

a Durante la ejecución de la obra puede ordenar por escrito variaciones que no sean sustanciales en las
características técnicas, especificaciones y detalles en los planos que hayan servido para la adjudicación (Arts. 737, II
C.C.B. y 56 N.B.A.B.S.).
b Por el mismo procedimiento podrá autorizar aumentos o disminuciones en los montos y volúmenes de la obra,
que no sobrepasen el 10% de los estipulados en el contrato (Art. 740 C.C.B).
c Puede dirigir y controlar en todo momento la ejecución del contrato y la realización de las obras (Arts. 738 C.C.B. y
55 N.B.S.A.B.S.).

4 LEGISLACIÓN BOLIVIANA.
5 La N.B.S.A.B.S. contienen las siguientes disposiciones principales sobre el contrato que nos ocupa:
4.a) Pliego de condiciones.- Las entidades públicas deben elaborar un pliego ciñéndose al modelo que forma parte de
las Normas Básicas, e incorporando las especificaciones técnicas o términos de referencia para cada contrato. (Art. 34).

4 b) Convocatoria.- Las convocatorias podrán ser nacionales o internacionales, y las de licitación pública se
publicarán por lo menos una vez en la Gaceta Oficial de Convocatorias y en dos periódicos de circulación nacional.
Simultáneamente a la publicación de la convocatoria: se invitará expresamente a potenciales proponentes (Art. 35).

4 c) Propuestas.- Deben presentarse en dos sobres cerrados "A" y "B"; el primero con documentos de carácter
legal, administrativo y técnico, y el segundo con la propuesta económica (Art. 36).

4.d) Calificación y adjudicación.- La Comisión de Calificación, luego de verificar las documentaciones y propuestas
de los dos sobres, emitirá su informe con carácter de recomendación para que la autoridad responsable del proceso de
contratación, en caso de conformidad con el informe, adjudique el contrato en el plazo máximo de dos días hábiles. En
caso de, 1 objeción al informe, devolverá los antecedentes a la Comisión de \ Calificación para su revisión en el plazo
de tres días hábiles.
La resolución de adjudicación deberá notificarse a todos los proponentes cuyo sobre "B" haya sido calificado, dentro de
las 48 horas siguientes a la emisión de la resolución (Arts. 39 a 44).\

4 e) Contrato.- Deberá suscribirse no antes de cinco ni después de veinte días hábiles de haberse notificado al
adjudicatario, salvo que se haya, impugnado la adjudicación. Si el adjudicatario desistiera de suscribir el contrato o no
presentase la documentación original, la autoridad responsable podrá adjudicar el contrato al proponente que haya
quedado en segundo lugar (Art. 45).
4*1) Resolución del contrato*- El contrato, conforme al Modelo de Contrato que formará parte del pliego de
condiciones, establecerá las causas de resolución, imputables a las partes. En caso de resolución, la entidad pública
contratante podrá continuar la obra, contratando por excepción a terceros (Art. 53).

4*g) Interpretación*- Para la interpretación y ejecución del contrato las partes se atendrán, en orden de prelación, a:
los términos del contrato, el pliego de condiciones, la propuesta adjudicada, el reglamento específico de la entidad
contratante y las N.B.S.A.B.S. (Art. 54).

CAPITULO XVIII

CONCESIÓN DE SERVICIOS Y DE OBRAS

1 CONCEPTO.
Una concesión es una transferencia temporal y revocable que hace una persona de derecho público a otra persona,
pública o privada, de atribuciones que le corresponden, para que realice obras o preste servicios de interés general por
su cuenta y riesgo.

Para completar el concepto de concesión es necesario remarcar que esas atribuciones son inherentes al Estado como
medios de que éste dispone para la realización de sus fines, y que transfiere solamente su ejercicio temporal, pero no
su titularidad. En consecuencia, el concesionario no es un órgano de la A.P. ni forma parte de ésta.
La concesión presenta algunos puntos de contacto con los actos administrativos denominados permiso, autorización
y admisión; pero a diferencia de éstos, que son decisiones unilaterales de la administración, la concesión es siempre
materia de un contrato administrativo.

1 a) Elementos de la concesión.- La concesión tiene elementos subjetivos y objetivos. Los primeros son la A.P. o
el órgano de ésta que otorga la concesión, el concesionario y el usuario. Elementos objetivos son materia de la
concesión, su finalidad, los derechos y obligaciones de las artes y el plazo.

La materia es la prestación de un servicio público o el uso aprovechamiento y explotación de una obra pública o de un
bien de dominio público. La finalidad es, para la A.P., satisfacer necesidades legales de interés público, y para el
concesionario, obtener alguna utilidad beneficio de su interés' particular.

Los derechos y obligaciones de las partes deben estipularse claramente por escrito en el contrato, y el plazo es el
término que puede ser indefinido determinado. Según el Art. 134 de la C.P.E., la concesión de S.P. no puede hacerse
por un plazo mayor a cuarenta años.

2 LA CONCESIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS.

Al definir los servicios públicos en el Capítulo N° XV dijimos que consisten en acciones o prestaciones que la
administración pública realiza [¡recta o indirectamente para satisfacer las necesidades colectivas. Cuando a prestación
es directa; el servicio se realiza por administración, y cuando es indirecta, se hace mediante concesión.
2.a) Concepto.- Esté es-un contrato administrativo o de derecho público por el cual la administración pública atribuye a
una persona un poder jurídico sobre una parte de su actividad, para que gestione o realice un servicio público.
Para Georges Vedel. (Citado por Degadillo) la concesión de S.P. "es un procedimiento mediante el cual una persona
pública llamada autoridad otorgante, confía a una persona física o moral llamada concesionario, la misión de gestionar
un servicio público bajo el control de la autoridad concedente, a cambio de un remuneración que consiste, en la mayoría
de los casos, en las tarifas que el concesionario percibirá de los usuarios del servicio".

2 b) Naturaleza jurídica de este contrato.- Es bilateral, porque sólo intervienen dos partes: la A.P. y el
concesionario; es conmutativo, porque arabas partes intercambian derechos y obligaciones claramente estipulados en
el contrato; y es intuitu- personae, porque la administración concede la gestión del servicio en atención a la capacidad
técnica, administrativa y financiera del concesionario. En otras palabras, no puede merecer la confianza de la
administración cualquier persona, sino una debidamente calificada.
2.c) Caracteres de la concesión de S.P. Los siguientes caracteres tipifican este contrato:
1 Una relación administrativa entre una persona de derecho público y otra persona física o colectiva, por la que
aquélla encomienda a ésta la gestión de un servicio público.
2 La concesión no es genérica, sino específica, sobre un servicio determinado.
3 Se hace por tiempo determinado.
4 El concesionario presta el servicio a su nombre y por su cuenta y riesgo.
5 La administración no se despoja de sus potestades y atribuciones, sino que delega temporalmente su ejercicio al
concesionario.
6 El concesionario no percibe remuneración ni precio del Estado; sino las tarifas que pagan los usuarios del servicio,
tarifas que no pueden ser alteradas unilateralmente por aquél.
7 El concesionario no pude transferir su derecho a una tercera peí sima.
8 La administración puede revocar la concesión en cualquier momento, por razones de oportunidad y conveniencia,
así como declarar su caducidad, por actos expresos y motivados.
9 La administración puede controlar y supervigilar la ejecución del contrato, modificando sus términos, con
reconocimiento de daños y perjuicios al concesionario, si hubiere lugar.
2*d) Derechos del concesionario*- Los derechos de éste emanan de dos fuentes: la administración pública y los
particulares. Con referencia a la primera, sus derechos derivan de la gestión del servicio y éstos son:
a Goce exclusivo, temporal y revocable sobre bienes y dependencias del dominio público en la parte que se utiliza
para la explotación;
b El concedente pone a disposición del concesionario un conjunto de medios materiales y jurídicos que éste necesita
para hacer funcionar el servicio.;
c La administración pública podrá acordar ventajas al concesionario, que forman parte del contrato y que aquélla no
pude modificar un i lateralmente (subvenciones, anticipos reembolsables, garantías, exclusividad en la explotación del
servicio, exoneración en el pago de algunos impuestos, etc.).

Respecto a los particulares, la administración podrá disponer la expropiación o imponer las servidumbres y otras
restricciones a la propiedad privada, que el concesionario necesite para hacer marchar el servicio.
Las controversias que se suscitan entre el concedente y el concesionario mi motivo de la ejecución de este contrato se
ventilan por la vía contencioso administrativa; y las que surjan entre el concesionario y los particulares o usuarios
corresponden a la justicia ordinaria.
2*e) Deberes del concesionario*- El primero de estos deberes es prestar el servicio en la forma estipulada por el
contrato y por las leyes. Por otra parte, el concesionario debe cumplir las órdenes del concedente, aún si éstas modifican
en algo el pliego de especificaciones, siempre que esta alteración no hiera en el fondo las bases de la concesión.
El concesionario debe cumplir, respecto de sus trabajadores, todas las obligaciones señaladas por las leyes del trabajo
y de la seguridad social, y es responsable por los daños y perjuicios que puede causar con ocasión de la explotación
del servicio. Esto último se explica porque el concesionario obra en su nombre y por su cuenta en la ejecución del
contrato.

3 CONCESIÓN DE S.P. MUNICIPALES.

Los municipios son los órganos de los gobiernos locales que, según el Art. 200 de la C.P.E. son autónomos, aunque en
rigor de derecho son solamente autárquicos, según hemos visto en el Cap. VIII.
Como es lógico, los gobiernos locales pueden crear, organizar y suprimir servicios públicos, cuya gestión puede ser
encomendada a concesionarios, mediante contrato según el Art. 115 de la L.M., que en su parágrafo III dispone que "la
prestación de obras y servicios públicos o la explotación de bienes de propiedad municipal que no se efectúen en forma
directa o por el gobierno municipal, serán objeto de concesión, otorgada previa licitación pública, conforme a
disposiciones legales en vigencia y con la aprobación de dos tercios de votos de los miembros presentes".

4 EXTINCIÓN DE LA CONCESIÓN DE S.P.

Este contrato se extingue por las siguientes causas:
a Vencimiento del plazo estipulado en el contrato;
b Revocación, dispuesta por la autoridad que otorgó la concesión, por razones de oportunidad y conveniencia, o sea
cuando desaparece la causa jurídica, que es el interés público en un servicio determinado.
La revocación debe ser expresa y motivada, y debe contener la indemnización por daños y perjuicios, si los hubiere.
c Resolución, que es causal de extinción de los contratos en general, cuando las partes incumplen sus cláusulas.
d Caducidad, cuando el concesionario no comienza la gestión del servicio en el plazo previsto, o la abandona después
de haberla comenzado. En tales casos la caducidad es declarada por la A.P., aunque no haya sido expresamente
convenida en el contrato.
e La quiebra mercantil, una vez declarada por el juez a solicitud del quebrado o de sus acreedores, es también
causal de extinción de este contrato. Puesto que el auto declarativo de quiebra inhabilita al quebrado a administrar y
disponer de sus bienes (Art. 1551, inc. 2, conc. con el Art. 1582 ambos del C. Com.) queda éste incapacitado legalmente
y la concesión se extingue "ipso-jure", aunque esta extinción debe ser pronunciada expresamente por el órgano
concedente.
5 CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA.
Este contrato se asemeja al de obra pública porque tiene los mismos sujetos: por una parte la administración y por otra
el concesionario (llamado contratista en el de obra pública); el mismo objeto, que es la construcción, reparación o
conservación de un obra pública, e idéntica causa, puesto que la obra pública se hace en beneficio colectivo de la
población. La única diferencia que hay entre ambos es que en éste el Estado no paga un precio, sino que concede la
obra para que el concesionario la explote durante cierto tiempo, a fin de resarcirse de los gastos en que haya incurrido
y obtener un razonable margen de utilidad (por ejemplo, en la construcción de una carretera el concesionario podrá
cobrar el derecho de peaje sobre la misma).

5 a) Naturaleza jurídica.- Al igual que el contrato de obra pública, éste es bilateral, conmutativo e intuito personae,
por las razones que se ha explicado. La A.P. tiene las mismas prerrogativas señaladas en el punto 3 del Cap. XVII,
mientras que el concesionario tiene derecho a que se le mantenga la quieta y pacífica explotación de la obra pública
durante el plazo convenido. Por otra parte, el concesionario debe pagar los salarios, beneficios sociales y otros que
corresponden a los trabajadores que haya contratado por su cuenta para construir, reparar o conservar la obra, y para
explotarla, respetando las tasas, términos y condiciones en que esta explotación se haya acordado.

6 LEGISLACIÓN BOLIVIANA.
La Ley SIRESE N°1600 de 28 de octubre de 1994, dispone en su Art. 11 que "las concesiones de S.P. y las licencias
cuando corresponda, se otorgarán mediante resolución administrativa y a nombre del Estado, por el respectivo
superintendente sectorial...". Igual disposición contiene la Ley de Hidrocarburos (N° 1689, de 30 de abril de 1996) en su
Art. 36. Sin embargo, la Ley de Electricidad (N" 1604, de 21 de diciembre de 1994) y la de Telecomunicaciones (N" 1632
de 5 de julio de 1995) prescriben que las concesiones de estos S.P. se harán por contrato.

6.a) Caducidad o revocatoria.- La Ley SIRESE dice en su Art. 13 que "las concesiones y licencias otorgadas por las
superintendencias sectoriales podrán ser declaradas caducas o revocadas únicamente por las causales establecidas
en las normas legales sectoriales, mediante resolución administrativa...", disposición que concuerda con los Arts. 33 y
34 de la Ley de Electricidad y 14 y 15 de la Ley de Telecomunicaciones.

Las causales de caducidad de concesiones y de revocatoria de licencias son: cuando el concesionario no inicie o
complete las obras o instalaciones, ni efectúe las inversiones requeridas, en los plazos establecidos; cuando modifique
el objeto, o no cumpla sus obligaciones contractuales; cuando transfiera, ceda, arriende o realice cualquier acto de
disposición de la concesión; cuando se dicte auto de quiebra del concesionario.

6*b) Intervención preventiva.- Cuando por algún motivo haya el riesgo de interrupción en la normal provisión de los
S.P. concedidos, las superintendencias sectoriales podrán designar interventores por plazos renovables que varían
según los sectores (noventa días para Telecomunicaciones; no más de un año para Electricidad).
6 c) Ley General de Concesiones de Obras Públicas de Transporte.-
(N°1874 de 22 de junio de 1998).
El Art. 1 establece que el objeto de esta ley es normar las concesiones de obras públicas de transporte y los servicios
que ellas prestarán para preparar, licitar, otorgar, contratar, desarrollar, modificar y terminar dichas concesiones, por la
Administración Nacional, las prefecturas y las municipalidades. Según el Art. 2, el alcance de la ley se refiere a la
construcción, mejoramiento, rehabilitación, reparación, mantenimiento, financiamiento, operación o explotación de obras
públicas de transporte y 1 de los servicios que ellas prestan.

El Art. 4 define la concesión de obra pública de transporte, como "la que se otorga y contrata sobre cualquier bien
inmueble que se construya, mejore, repare, mantenga u opere, que se destine a cualquier actividad de transporte vial,
ferroviario, aéreo, fluvial o lacustre, incluidos sus puertos y los aeropuertos...", etc.

El Art. 5 otorga competencia para actuar como concedentes en todas las etapas del contrato al Ministerio de Desarrollo
Económico, en el ámbito H nacional, y a las prefecturas y municipalidades en su respectivas circunscripciones,
individualmente o en asociación con otras prefecturas y municipalidades. Las concesiones que otorguen éstas últimas
serán controladas y fiscalizadas por el Ministerio de Desarrollo Económico.
Los Capítulos II, III y IV se refieren a las propuestas de origen privado, a la licitación y evaluación de las propuestas y
al otorgamiento del contrato. El Cap. V regula los derechos y obligaciones del concesionario; el VI los derechos de los
usuarios y el VII las facultades de la Administración.

El Cap. XIV contempla la creación de la Dirección General de P Concesiones de Obras Públicas de Transporte, y de
las Direcciones Departamentales.
El D.S. N° 25253 de 18 de diciembre de 1998 reglamenta esta ley.
CAPITULO XIX
LA FUNCIÓN PÚBLICA
1 CONCEPTO.
Como en toda actividad administrativa, el personal es el principal elemento de la administración pública, sin el cual no
podría ésta cumplir sus fines de servicio público a la nación. Función pública es el conjunto de actividades que realizan
los agentes de la administración para el cumplimiento de los fines que persigue ésta; y funcionario o empleado público
es "el que, en virtud de designación especial y legal (sea por decreto ejecutivo, sea por elección) y de manera continua,
bajo formas y condiciones determinadas en una delimitada esfera de competencia, constituye o concurre a "constituir"
y a "expresar o ejecutar" la voluntad del Estado, cuando esa voluntad se dirige a la realización de un fin público, ya sea
actividad jurídica, o actividad social" (1).
El Art. 4 del Estatuto del Funcionario Público dice:

ARTICULO 4 (SERVIDOR PÚBLICO)

Servidor público es aquélla persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en
relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público,
para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que
presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración.

2 CARGOS PÚBLICOS Y CARGAS PÚBLICAS.

Además de la función pública, cuyos diversos puestos de trabajo o partidas presupuestarias se denominan comúnmente
"cargos públicos", hay casos en que, por mandato de la Constitución (Art. 5, in fine) y de las leyes, el Estado puede
imponer a los administrados o ciudadanos el cumplimiento de determinados servicios personales que son de orden
público y de beneficio general. Estos últimos constituyen cargas públicas, y se diferencian de los primeros por las
características siguientes:
a La carga pública es impuesta unilateralmente por el Estado mediante ley, y nadie puede evadir su cumplimiento,
excepto los casos de excusa e incompatibilidad previstos en la misma ley. El empleo o función pública es un contrato
de trabajo y, como tal, requiere del consentimiento del empleado para perfeccionarse.
b La carga pública es gratuita, y no puede ser redimida en dinero; mientras que la función pública, como todo contrato
de trabajo, es remunerada, ya que "no se reconoce ningún género de servidumbre y nadie podrá ser obligado a prestar
trabajos personales sin su pleno consentimiento y justa retribución" (Art. 5 Const.)
c La carga pública es una obligación temporal y transitoria, sujeta a un plazo fijo que es generalmente breve; la función
pública es un derecho inherente a la ciudadanía (Art. 40, inc.2 Const.) y un deber que consiste en ejecutar esa función
con idoneidad y responsabilidad.
En el Curso de Derecho Constitucional, primera parte, Capítulo N°XXIX, punto III, hemos explicado la naturaleza de las
siguientes cargas públicas establecidas por ley.

El Servicio Militar Obligatorio, según el Art. 213 de la Constitución y la Ley de 16 de enero de 1907 y su D.R. de 6 de
abril de 1907.

La prestación vial. Que según el D.S. 21320 de 3 de julio de 1986, "es deber de todos los habitantes y estantes de la
república, mayores de 21 años y menores de 60, cualesquiera sea su condición, excepto los imposibilitados físicamente
para el trabajo, contribuir en forma anual con su servicio personal consistente en tres días de trabajo en la república,
bajo la dirección y el control de personal responsable, o del pago equivalente a tres días de salario mínimo nacional que
debe ser pagado una vez al año...". Por la naturaleza de esta carga, es la única que se puede compensar con dinero,
como excepción a la regla.
Los Jurados de Imprenta, que según la Ley de 19 de enero de 1925 (Arts. 21 y ss.), constituyen los tribunales
encargados de juzgar los delitos de imprenta. Esta ley está en desuso.
Los Jurados Electorales, que forman las mesas receptoras de sufragios, y cuyas atribuciones señaladas en los Arts.
225 de la Constitución y 48 al 59 del Código Electoral, Ley N°1984.

3 NATURALEZA JURÍDICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

Hace tiempo que en la opinión de los tratadistas han sido superadas las teorías de derecho privado y de derecho público
unilateral sobre la naturaleza jurídica de la función pública. Conforme a la primera, se trataba de un contrato de locación
de servicios similar al que existe en Derecho Civil; y de acuerdo a la segunda, en virtud del jus imperi o potestad de
mando que .es inherente a la soberanía, los súbditos tenían la obligación de prestar al Estado los servicios que éste les
impusiese de manera unilateral, porque de otro modo - decían- el Estado no podría alcanzar los fines que se propone
como organización jurídica y política de la sociedad.

La mayoría de los tratadistas contemporáneos (Jellinek, Posada, Royo Villanueva, Merkel, Gordillo, Bielsa, Cretella,
etc.) opinan que el vínculo entre la A.P. y el agente se establece a través de un contrato administrativo (tesis contractual),
puesto que se requiere del consentimiento de las dos partes, libremente expresado, ya que es un principio general de
derecho público el que dispone que nadie será "obligado a prestar trabajos , personales sin su pleno consentimiento y
justa retribución" (Art. 5 C.P.E.)

4 FUNCIONARIO Y EMPLEADO PÚBLICO.

La Constitución Política del Estado (Arts. 43, 44 y 45), el Código Penal (Art. 142 y ss.) y la Ley SAFCO se refieren
indistintamente a los agentes de la administración con el apelativo de "funcionarios públicos" y "servidores públicos". El
Art. 165 del Código Penal dice: "Para los efectos de aplicación de este Código, se designa con los términos "funcionario
público" y "empleado público" al que participa, en forma permanente o temporal, del ejercicio de funciones públicas, sea
por elección popular o por nombramiento".
El Art. 5 del Estatuto del Funcionario Público clasifica a los servidores públicos en:
a funcionarios electos;
b funcionarios designados;
c funcionarios de libre nombramiento, "que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico
especializado para los funcionarios electos o designados;
d funcionarios de carrera;
e funcionarios interinos.

Los servidores de las tres primeras categorías no están sujetos a las disposiciones sobre la carrera administrativa ni al
régimen laboral del Estatuto del Funcionario Público, como no lo están los que trabajan eventualmente o prestan
servicios especializados, cuyos derechos y obligaciones se rigen por los respectivos contratos y por las Normas Básicas
del Sistema de Administración de Personal.

Bielsa dice que la función supone un encargo especial, una delegación que transmite la ley, por la que el funcionario
asume cierta representación; mientras que en el empleo sólo hay una vinculación interna con el Estado. El funcionario
expresa siempre la voluntad del Estado, agrega este autor, al paso que el empleado, que se limita a examinar
documentos, realizar o verificar operaciones de cálculo, inscribir, redactar, etc., no expresa esa voluntad, no tiene
mandato ni representación.

En términos generales podemos señalar las siguientes diferencias que surgen de la autoridad, de la responsabilidad y
de la naturaleza del trabajo que desempeñan unos y otros.
1 El funcionario pude ser nombrado o elegido; el empleado es siempre nombrado;
2 El primero pude ser o no remunerado; el segundo siempre lo es;
3 El funcionario ejerce la función de manera temporal y transitoria; el empleado trabaja en forma indefinida, sin plazo,
pues se supone que hace una "carrera administrativa" que puede prologarse hasta su jubilación;
4 El funcionario, por la misma naturaleza temporal de su función, no goza de renta de vejez; el empleado sí la percibe,
al final de su carrera.
5 FUNCIONARIOS DE DERECHO, DE HECHO Y USURPADORES.
Funcionario de derecho es aquel que ha sido nombrado por autoridad competente en un Estado de Derecho, en
conformidad a las normas que rigen la materia. Estas normas son, en el caso de Bolivia:
1o) La Constitución Política del Estado, cuyo Art. 40, inciso 2, establece que todo ciudadano tiene derecho a ejercer
funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley. Este principio es una
de las conquistas el orden jurídico de la democracia, impuesto por la Revolución Francesa, en contraposición al orden
jurídico de la monarquía, donde la función pública se ejercía por herencia o al arbitrio del monarca, que era "legibus
solutus". En efecto, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano proclamó por primera vez (Art. 6) que
"todos los ciudadanos son igualmente admisibles a todas las dignidades, cargos y empleos públicos, según su
capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y talentos".
La idoneidad es el conjunto de condiciones físicas, intelectuales y morales que habilitan a una persona (la hacen apta)
para el ejercicio de una función. Si falta una de esas condiciones, la idoneidad no existe. El ingrediente moral incluye la
lealtad a la ley, al interés público y a la Administración; no precisamente al gobierno ni a las personas, porque si éstos
se divorcian de aquéllos, el funcionario que les siga en ese camino será servil, pero no leal a su función.

2°) El Estatuto del Funcionario Público define en su Art. 4. lo que se entiende por servidor público; su artículo 18
establece la carrera administrativa "con el objetivo de promover la eficacia de la actividad administrativa pública en
servicio de la colectividad..."; los Arts. 58 a 63 crean la Superintendencia de Servicio Civil para "supervisar el régimen y
gestión de la carrera administrativa... velando por los principios de eficacia en la función pública..."
Funcionario de hecho es aquel cuyo nombramiento adolece de algún vicio o irregularidad ante la ley. El funcionario de
hecho puede serlo desde el origen, si su nombramiento o elección son irregulares, o puede serlo por una investidura
que ha cesado debido a revocación del nombramiento, a destitución, a renuncia aceptada, a vencimiento del término
de su contrato o a incompatibilidad.

Se ha discutido si los actos de los funcionarios de hecho tienen o no validez jurídica. La jurisprudencia se ha
pronunciado generalmente por reconocerles validez, en base a dos consideraciones básicas: el interés de los
administrados y usuarios, a quienes no les corresponde comprobar en cada caso si están frente a funcionarios de
derecho o de hecho, y que no pueden sufrir perjuicios por esta causa; y el interés de la administración y de los servicios,
cuyo funcionamiento no debe interrumpirse.

Funcionario usurpador es el que ejerce funciones públicas sin tener ningún título, regular ni irregular. El funcionario de
derecho posee un título legal, el de hecho tiene un nombramiento irregular; pero el usurpador carece de todo título, y
como su nombre lo indica, usurpa funciones que no le competen, sea por un acto de fuerza (un cuartelazo, que coloca
en las altas funciones de la administración a los usurpadores); sea por ignorancia de sus atribuciones o por prepotencia.
El usurpador se inmiscuye en un cargo y excluye del mismo a otra persona.
Los actos de los usurpadores son nulos de pleno derecho al tenor del Art. 31 de la Constitución.
El Art. 163 del Código Penal establece la responsabilidad de los funcionarios de hecho y usurpadores en los siguientes
términos:
"El que ejerciere funciones públicas sin título o nombramiento expedido por autoridad competente y sin haber llenado
otros requisitos exigidos por ley, será sancionado con prestación de trabajo de dos a seis meses.
En la misma pena incurrirá el que después de habérsele comunicado oficialmente que ha cesado en el desempeño de
un cargo público, continuare ejerciéndolo en todo o en parte".

CAPITULO XX

SISTEMA NACIONAL DE PERSONAL Y CARRERA

ADMINISTRATIVA

La función pública en Bolivia está regida básicamente por la Constitución Política del Estado; por el Estatuto del
Funcionario Público; por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; por la Ley SAFCO y por el
D.S. N°23318-A (Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública), así como por los códigos sustantivos y
adjetivos, leyes y otros instrumentos que son pertinentes.

1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO.

El Art. 40, inc.2, dice que la ciudadanía consiste "En el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la
idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley". Estas excepciones se refieren a los títulos, profesiones,
condiciones personales y aptitudes técnicas requeridas para el ejercicio de determinadas funciones. La misma
Constitución señala en sus Arts. 50, 61 y 64 las condiciones exigidas para ser representante nacional (diputado y
senador); en sus Arts. 88 y 89 las condiciones para ser elegido Presidente y Vicepresidente de la República; en su Art.
100 las condiciones para ser Ministro de Estado; en sus Arts. 117 y 126 los requisitos para ser Ministro de la Corte
Suprema de Justicia y Fiscal General de la Nación; en su Art. 204 los requisitos para ser Alcalde Municipal y miembro
de los Consejos Municipales; en sus Arts. 211 y 217 las condiciones para desempeñar los altos cargos en las Fuerzas
Armadas y en la Policía Nacional.

En otra parte (ver Capítulo XIX, punto 5) hemos explicado lo que debe entenderse por idoneidad. Agregaremos aquí
que la idoneidad supone no solamente la aptitud física, intelectual y moral para ejercer un cargo, sino que la persona
esté habilitada para ello; que no esté sufriendo penas privativas de libertad y/o de inhabilitación especial según los Arts.
34 y 36 del Código Penal, o de suspensión de la ciudadanía según el Art. 42 de la Constitución. Es obvio que, mientras
el penado no sea rehabilitado conforme a los Arts. 96 y ss. Del Código Penal y 66, inc.2 de la Constitución, no podrá
ejercer ningún cargo público.
El Art. 43 de la Constitución declara que "...los funcionarios y empleados públicos son servidores exclusivos de los
intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno"; disposición que responde a la naturaleza de
la función pública en un
Estado de Derecho, que es de servicio a la nación, y no para servirse de ésta, como suele ocurrir en muchos casos.

El Art. 44 establece que el Estatuto del Funcionario Público (Ley de la Carrera Administrativa) contendrá disposiciones
que garanticen esa carrera, así como la dignidad y eficacia de la función pública. El Art. 45 prescribe que todo funcionario
público está obligado, antes de tomar posesión de su cargo "... a declarar expresa y específicamente los bienes o rentas
que tuviere, que serán verificados en la forma que determine la ley". Este precepto no se lo cumple en la mayoría de los
casos y la Contraloría no hace la verificación señalada antes ni después de la conclusión de las funciones.

2 NORMAS BÁSICAS DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL.

Esta normas fueron aprobadas por Resolución Suprema N°217064 de 23 de mayo de 1997, que creó la Dirección de la
Función Pública "como entidad especializada del Órgano Rector en materia de Administración de Personal, dependiente
directamente del Ministerio de Hacienda, con las atribuciones de implantar el Programa de Servicio Civil, hacer el
seguimiento del Sistema de Administración de Personal, normar la capacitación de los servidores públicos, y promover
la investigación y el desarrollo de asuntos relativos a la administración de personal.

2.a) Aspectos generales.- El Sistema de Administración de Personal, dice el Art. 1: "Es un conjunto de normas,
principios, procesos, procedimientos, métodos y técnicas que regulan la función pública...". El Sistema se basa en los
principios de mérito, transparencia, eficiencia, no discriminación, estabilidad laboral, equidad, flexibilidad y modernidad
(Art. 2), y se aplica en todas las entidades del sector público (Art. 3). El Sistema tiene tres niveles de organización:
normativo y consultivo, a cargo del Órgano Rector; ejecutivo, representando en cada entidad por su máxima autoridad
ejecutiva, y operativo, constituido por la unidad encargada de la administración de persona (Art. 6)

2 b) Subsistema de Programación de Puestos.- La

programación de puestos "es la conversión oportuna de las demandas de personal estimadas a través de la
Programación de Operaciones, en puesto concretos de trabajo..." (Art. 17).
Este subsistema comprende los procesos de análisis y descripción de puestos, de valoración y clasificación de puestos.
El primero identifica y especifica cada puesto en términos de denominación, naturaleza, categoría, ubicación, normas y
otras características. La valoración determina la importancia de cada puesto en relación con los demás; y la clasificación
los ordena en categorías (Arts. 19 y ss.).

2 c) Subsistema de dotación de personal.- "La dotación implica la asignación oportuna y efectiva de personal
a los puestos determinados..." (Art. 25). Este subsistema comprende los procesos de reclutamiento, selección,
nombramiento, inducción y confirmación, a cada uno de los cuales se refiere el Capítulo II del Título II de las Normas
(Arts. 25 al 45).

2 d) Subsistema de evaluación del desempeño.- A este subsistema se refiere el Capítulo III del Título II (Aris.
46 al 55), y se define como "un proceso permanente que mide el grado de cumplimiento, por parte del servidor público,
de los objetivos y funciones asignados a su puesto durante un período determinado" (Art. 46). Para cumplir este
subsistema se H programa la evaluación del desempeño para cada gestión, se establece los factores, parámetros y
métodos de evaluación, la que es ejecutada por el jefe inmediato superior, quien, al concluir la evaluación emitirá un
informe que pondrá en conocimiento del servidor público evaluado, para que éste apele el resultado, si no está de
acuerdo con el mismo, conforme al Art. 15,
Inc. b) de las Normas.

2.e) Subsistema de capacitación.- Se ocupa de este subsistema el Capítulo IV del Título II (Arts. 56 al 67), y su objetivo
es "mejorar la "contribución de los servicios servidores públicos para el cumplimiento de los fines de la entidad...".
Comprende los procesos de detección de necesidades, programación, ejecución y evaluación tanto del programa de
Acapacitación cuanto de sus resultados (Art. 58).
Los programas de capacitación deben incluir becas para cursos dentro o Juera del país, así como pasantías de recién
egresados.

2.f) Subsistema de retribución.- El Capítulo V detalla las formas de retribución al servidor público por su trabajo,
incluyendo las que se da por interinato, por promociones, las prestaciones, reconocimientos, incentivos monetarios y de
contenido psico-social.
Se prohíbe el acumulo de puestos pagados con fondos públicos, excepto la cátedra universitaria; la remuneración en
especie y las subvenciones en productos o servicios.
2*g.) Subsistema de movilidad funcionaría.- (Cap. VI) "La movilidad el conjunto de cambios a los que se sujeta el
servidor público en función a la calidad de su desempeño", dice el Art. 83. Su objetivo "es propiciar la educación
permanente del servidor público a las demandas institucionales..." (Art. 84). Este subsistema comprende los procesos
de promoción, rotación, permuta, transferencia y retiro, de cada uno de los cuales se ocupa este capítulo.

2*h) Subsistema de registro.- (Cap. VII) El objetivo de este subsistema es "contar con información confiable, ágil y
oportuna para mantener y optimizar el funcionamiento del Sistema de Administración de Personal y adoptar políticas
institucionales en la materia" (Art. 94). Este subsistema comprende los procesos de generación, organización y
actualización de información, de los cuales se ocupa en detalle este capítulo.

3 D.S. N°24630 de 23 de mayo de 1997.

Este decreto supremo complementa las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, pues deroga el
Decreto 11049, de 24 de agosto de 1973, relativo al Sistema Nacional de Personal y a la Ley de la Carrera
Administrativa. El primero queda derogado en su integridad, y la segunda en su Capítulos 1,11, IV, V, VI y IX; el Cap.
III, con excepción de los incs. b), c), d), e), f), g), h), i), 1), ñ) y p), del Art. 15; Art. 19 y Art. 21 sin el inc. J). .

El mismo decreto abroga el D.S. 18850, de 5 de febrero de 1982, que derogó la Ley de la Carrera Administrativa en su
Cap. VIII, referido a juzgados de personal. Se deroga también el Cap. IX del D.S. 21137, de 30 de noviembre de 1985,
sobre el régimen de asistencia de personal en el sector público, y el Cap. V del D.S. 21364, de 13 de agosto de 1986,
sobre funcionarios públicos.
CAPITULO XXI
DEBERES, INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES

1 DEBERES Y OBLIGACIONES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

El primer deber de los funcionarios y empleados es de lealtad al orden jurídico-político constitucional, o sea de
acatamiento a la Constitución, a las leyes, decretos y resoluciones que forman el ordenamiento jurídico nacional. Aunque
no todos los agentes prestan juramento en ese sentido al asumir sus cargos (lo hacen solamente los funcionarios de
jerarquía superior), se trata de un deber general de todos los habitantes de un país, y particularmente de los integrantes
de la administración pública.

El Art. 8 del E.F.P. enumera los deberes de los servidores públicos, entre los cuales está respetar y cumplir la
Constitución Política del Estado; puntualidad, celeridad, economía, eficiencia y probidad en el trabajo; acatar las órdenes
de sus superiores. Se trata del deber de obediencia que es un elemento esencial de la jerarquía (ver Capítulo N° VII,
punto 3c). Este deber no es ilimitado ni ciego, pues el empleado tiene el derecho de examinar la forma y contenido de
las órdenes que recibe, y de representarlas conforme a ley (Arts. 106 de la C.P.E. y 7-II, c) y d) del E.HP.) En otras
palabras, el inferior no está librado a la voluntad del superior, sino al orden jurídico de la administración que reposa en
la ley, no en las personas.

En cuanto a la forma, el agente debe cerciorarse de que la orden emana de un superior competente y si está dada
según las formas legales (autenticidad, firma, sello). Respecto al contenido, la orden debe ser pertinente al trabajo que
realiza el empleado.
El incumplimiento del deber de obediencia ocasiona no solamente la responsabilidad administrativa y la aplicación del
régimen disciplinario (ver Cap. XXII), sino que puede dar lugar a la responsabilidad civil, si algún .laño económico se
deriva para alguien de la desobediencia o incumplimiento, y a la responsabilidad penal según el Art. 160 del Código
Penal, que dice: "El que desobedeciere una orden emanada de un funcionario público o autoridad, dada en el ejercicio
legítimo de sus funciones, incurrirá en multa de treinta a cien días".
Otra obligación de los servidores públicos es "atender con diligencia y resolver con eficiencia los requerimientos de los
administrados"
Esta obligación se basa en el hecho de que los empleados públicos son servidores de la nación, pues para ello son
nombrados y están pagados con uñeros de los contribuyentes, recaudado por la
Administración y canalizados a través del Presupuesto General. Lamentablemente, no todos cumplen este deber, pues
la ignorancia de muchos y la prepotencia de algunos hace que el público sea tratado con descortesía y lenidad.
Deben también "mantener reserva sobre asuntos e informaciones confidenciales conocidos en razón a su labor
funcionaría".
El secreto en el trabajo fluye de la obligación principal que tienen los empleados públicos de acatar el orden jurídico-
político constitucional y de cumplir sus labores con eficiencia y lealtad. La revelación de secretos políticos o militares
conlleva responsabilidad penal de acuerdo al Art. 115 del Código Penal, que dice:
"El que revelare secretos de carácter político o militar concernientes a la seguridad del Estado, a los medios de defensa
o a las relaciones exteriores, incurrirá en privación de libertad de uno a seis años".

La sanción será elevada en un tercio, si el agente perpetrare este delito abusando de la función, empleo o comisión
conferidos por la autoridad pública".
El deber de conservar el secreto no termina con la cesación del empleado o funcionario en su cargo, mientras los
asuntos confiados a él sigan manteniendo el carácter de reservados.
Los servidores públicos deben también "presentar declaraciones juradas de sus bienes..." (conc. Arts. 53 al 55 E.F.P.).
Esta disposición concuerda con el Art. 45 de la Constitución (ver Capítulo XX, punto I, in fine) y con el Art. 149 del
Código Penal, que dice:
"El funcionario público que conforme a la ley estuviere obligado a declarar sus bienes y rentas a tiempo de tomar
posesión de su cargo y no lo hiciere, será sancionado con multa de treinta días".

2 INCOMPATIBILIDADES.
La incompatibilidad en el ejercicio de la función pública resulta de una colisión de intereses entre los de la Administración
y los del funcionario o empleado, colisión que no puede admitirse porque perjudica a aquélla, vale decir al interés público,
y se resuelve con la exclusión del cargo, o de uno de* los cargos, de la persona que origina el conflicto. '

Hay que distinguir incompatibilidad de incapacidad,

inelegibilidad e inhabilidad para el ejercicio de la función pública. La incapacidad es la falta de aptitud legal, profesional
y/o técnica para desempeñar una función. Falta aptitud legal cuando la persona no tiene la edad requerida para ser
ciudadano (18 años, según el Art. 41 de la Constitución). La ausencia de aptitud profesional y/o técnica significa falta
de idoneidad, que es el requisito principal para desempeñar un empleo público. Una persona es inelegible para un cargo
cuando no tiene las condiciones personales señaladas por ley para el mismo (por ej. Los Arts. 61 y 64 de la Const.
establecen las condiciones para ser elegido diputado y senador, respectivamente). Es inhábil para ejercer un empleo
público quien ha sido suspendido en su ciudadanía según el Art. 42 de la Constitución y quien sufre las penas de
inhabilitación especial de acuerdo a los Arts. 34 y 36 del Código Penal.

El Art. 5 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal dispone las siguientes incompatibilidades
en el ejercicio de la función pública:
a Representar a sociedades o empresas privadas.
b Tener parentesco con otro servidor de la misma entidad hasta tercer grado de consanguinidad o segundo de afinidad
según el cómputo civil.
c La prestación de servicios en otra entidad pública, y
d Otras específicas que adopte la entidad en su reglamento interno en función a la naturaleza del puesto.
El Art. 27 de la Resolución Ministerial N°088, de 26-6-95, sobre el Registro Nacional de Consultoría, dispone que el
ejercicio profesional privado de la consultoría es incompatible con el desempeño de servidor público o cargo público en
el alcance del Art. 28, inc. c) de la Ley SAFCO. El Art. 28 agrega que "es incompatible para los profesionales consultores
concurrir en dos o más empresas consultoras a las invitaciones públicas, convocatorias y licitaciones". Los Arts. 30 y 31
se refieren a inhabilitación de consultores unipersonales y de empresas consultoras.

El Art. 33 del D.S. 21364, concordante con el Art. 78, inc. a) de las Normas Básicas del Sistema de Administración de
Personal, prohíbe el acumulo de cargos y de sueldos en la A.P. El Art. 192 del C.T. dispone que las funciones de la
jurisdicción contencioso-tributaria son incompatibles con toda otra función pública, excepto la docencia en general, así
como con el ejercicio libre de la abogacía y auditoría, y con la gestión de negocios en calidad de mandatario o apoderado
de empresas públicas o privadas.

El E.F.P. dispone:
Artículo 11 (INCOMPATIBILIDADES)
I Los servidores públicos están sujetos a las siguientes incompatibilidades:
a Ejercitar más de una actividad remunerada en la Administración Pública.
b Realizar negocios o celebrar contratos privados, estrechamente relacionados o contratos con el desempeño de sus
tareas en la función pública.
II Además de estar sujetos a lo señalado en el numeral 1 del presente artículo, los funcionarios de carrera no podrán
ejercer funciones en la misma entidad, cuando exista una vinculación matrimonial o grado de parentesco hasta segundo
grado de consanguinidad y segundo de afinidad conforme al cómputo establecido por el Código de Familia.
III Los funcionarios de Carrera Docente del Servicio de Educación Pública, servicios de salud en el área rural y servicio
exterior, quedan excluidos de la incompatibilidad a que se refiere el numeral II de este artículo.
IV Los docentes universitarios, los maestros del magisterio fiscal, los profesionales médicos y paramédicos,
dependientes del servicio de salud, así como aquellas personas que realicen actividades culturales o artísticas podrán
cumplir funciones remuneradas en diversas entidades de la administración pública, siempre que mantengan su
compatibilidad horaria.
V Excepcionalmente la Superintendencia de Servicio Civil podrá autorizar el ejercicio de funciones de funcionarios de
carrera que tengan el grado de parentesco a que se refiere el numeral II del presente Artículo en casos justificados,
siempre y cuando estos funcionarios hayan demostrado los méritos para su ingreso a la carrera.

3 PROHIBICIONES.
El E.F.P. dispone lo siguiente:

Articulo 9 (PROHIBICIONES)
Los servidores públicos están sujetos a las siguientes prohibiciones:
a Ejercer atribuciones o funciones ajenas a su competencia.
b Realizar actividades políticas partidarias y de interés particular durante la jornada laboral o en el ejercicio de sus
funciones.
c Utilizar bienes inmuebles, muebles o recursos públicos en objetivos políticos, particulares o de cualquier otra
naturaleza que no sean compatible con la específica actividad funcionada.
d Realizar o incitar acciones que afecten, dañen o causen deterioro
a los g bienes inmuebles, muebles o materiales de la
Administración.
e Promover o participar directa o indirectamente, en prácticas destinadas a lograr ventajas ilícitas.
I) Participar en trámites o gestiones en las que tenga interés directo.
g Lograr favores o beneficios en trámites o gestiones a su cargo para sí o para terceros.
h Disponer o utilizar información previamente establecida como confidencial y reservada en fines distintos a los de
su función administrativa.

El Código Penal (Art. 145) tipifica el delito de cohecho pasivo propio en estos términos:
"El funcionario público o autoridad que para hacer o dejar de hacer un acto relativo a sus funciones o contrario a los
deberes de su cargo, recibiere directamente o por interpuesta persona, para sí o un tercero dádivas o cualquier otra
ventaja o aceptare ofrecimiento o promesas será sancionado con presidio de dos a seis años y multa de treinta a cien
días".
El Art. 147 agrega:
"El funcionario público o autoridad que en consideración a su cargo admitiere ñutiere regalos u otros beneficios, será
sancionado con reclusión de uno a tres años y multa de sesenta a doscientos días". Además de estos delitos, el
Código Penal contempla el uso indebido de fluencias, la concusión y las exacciones (ver Arts. 146, 151 y 152).
El Art. 78 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal consigna las prohibiciones siguientes con
referencia a los salarios de los servidores públicos:
a El acumulo de puestos pagados con fondos públicos, excepto en los casos de la cátedra universitaria o técnica
impartida en establecimientos públicos, siempre que exista compatibilidad de horarios.
b Toda forma de remuneración en especie y la concesión de todo tipo de subvención en productos o servicios al
personal de las entidades públicas.
c La creación de niveles salariales no previstos en la escala salarial aprobada.
d La ejecución de gastos por servicios personales por encima el monto legalmente aprobado para la masa salarial de
la gestión correspondiente.
4 SINDICALIZACIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS.
El Art. 104 de la Ley General del Trabajo prohíbe la sindicalización de empleados públicos, basándose en que la función
pública, así como la prestación de obras y servicios públicos no deben interrumpirse nunca, porque esta interrupción
perjudica a la nación causándole daños a veces irreparables.
Actualmente, sin embargo, se admite el criterio de que los trabajadores en general, sean del sector público o del privado,
tiene derecho a organizarse en sindicatos que los representen, defiendan sus derechos y promuevan su superación
cultural, ya que de otra manera permanecerían aislados, al margen de la solidaridad social que debe unir a los
trabajadores, e indefensos ante un empleador cada vez más poderoso como es el Estado. Por este motivo la Cámara
de Diputados aprobó el 11 de mayo de 1983 el siguiente proyecto de ley, que no llegó a ser sancionado.
"Artículo primero.- Se reconoce el derecho de sindicalización de los empleados y trabajadores del sector público con
todas las obligaciones y derechos a establecerse en las normas legales respectivas previstas en el artículo 4o de la
presente ley.
"Artículo Segundo.- No tienen derecho a la sindicalización: los altos funcionarios del Estado que ejerzan función
ejecutiva, de mando o de confianza del Presidente Constitucional de la República, de los Ministros de Estado y de los
ejecutivos de las empresas e instituciones descentralizadas.

Los funcionarios y representantes del Estado o municipalidades con cargos electivos.

El personal uniformado y civil de las Fuerzas Armadas de la Nación y la Policía Nacional.
El personal que trabaja en el Ministerio del Interior, Migración y Justicia y sus dependencias y en los organismos de
Seguridad del Estado.
El personal directamente dependiente de la Presidencia de la República. Los agentes diplomáticos, consulares y
personal del servicio .exterior.
"Artículo tercero.- El Estado establecerá los beneficios sociales que se reconocerá a los empleados públicos en una
ley posterior o estatuto legal".
La ley de Reforma Educativa permite la sindicalización de los maestros "para la defensa de sus intereses profesionales,
la dignificación de la carrera docente y el mejoramiento de la educación" (Art. 39).
CAPITULO XXII
RESPONSABILIDADES EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Como se ha dicho en el Cap. V, punto 1, la responsabilidad de los agentes de la A.P. o "servidores públicos" es una
característica del sistema democrático de gobierno instituida en la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, e incorporada en las primeras constituciones escritas, la estadounidense de 1787 y la francesa de
1791.

La Ley SAFCO tiene entre sus objetivos "lograr que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena
responsabilidad por sus actos, rindiendo cuenta no sólo de los objetivos a que se destinaron los recursos públicos que
le fueron confiados, sino también de la forma y resultado de su aplicación" (Art. 1, conc. con Art. 27, incs. c) y g).

1 ALCANCES DE LA RESPONSABILIDAD.
El Art. 3 del D.S. N°23318-A (Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública) dice que "el servidor público
tiene el deber de desempeñar sus funciones con eficacia, economía, eficiencia, transparencias y licitud. Su
incumplimiento genera responsabilidades jurídicas". El mismo artículo agrega que todos los servidores públicos
responden ante sus superiores jerárquicos, hasta el máximo ejecutivo, por conducto regular; éste ante los titulares de
las entidades que ejercen luición, hasta la cabeza de sector; los titulares de éstas ante el Poder Legislativo, los concejos
municipales o la máxima representación universitaria; y todos, finalmente, ante la sociedad. Este artículo concuerda con
el 28 de la Ley SAFCO, según el cual' "todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño
de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo", y con el Art. 16 del E.F.P.

2 CLASES DE RESPONSABILIDAD.
La Ley SAFCO divide la responsabilidad en cuatro categorías: administrativa, ejecutiva, civil y penal.
"La responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo...
Se determinará por proceso interno de cada entidad..." (Art. 29 Ley SAFCO conc. Art. 13 D.S. 23318-A). Esta
responsabilidad recae sobre todos los "servidores públicos", sin excepción.
La responsabilidad es ejecutiva cuando la autoridad o ejecutivo no rinde las cuentas a que se refiere el inc. c) el Art. Ioy
el Art. 28 de la Ley SAFCO, "o cuando se encuentre que las deficiencias o negligencia de la gestión ejecutiva son de tal
magnitud que no permiten lograr, dentro de las circunstancias existentes, resultados razonables en términos de
eficiencia y economía" (Art. 30. conc. Arts. 34 y 35 D.S. 23318-A). En cada entidad (órgano) pública son pasibles el
máximo ejecutivo, la dirección colegiada si la hubiere, o ambos (Art. 36 D.S. 23318-A).
Existe responsabilidad civil cuando la acción u omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas
privadas cause daño al Estado valuable en dinero, según los preceptos del Art. 31 y conforme a la opinión técnico-
jurídica emitida por el Contralor General de la República, que tiene valor de prueba preconstituída y contendrá la relación
de los hechos, actos u omisiones (Arts. 51 D.S. 23318-A).
Hay responsabilidad penal cuando la acción u omisión del servidor público y de los particulares está tipificada en el
Código Penal.

3 PROCEDIMIENTOS, SANCIONES Y PRESCRIPCIÓN.

La Ley SAFCO y el D.$. 23318-A detallan los siguientes procedimientos para establecer las responsabilidades
mencionadas en el punto 2.

3 a) Para la responsabilidad administrativa.- Se sustancia un proceso interno que se inicia a denuncia, de oficio
o en base a un dictamen dentro de una entidad, con prueba preconstituida consistente en los informes de auditoría o
en el dictamen del Contralor General de la República. Este proceso consta de dos etapas: sumarial y de apelación (Arts.
18 y 20 D.S. 23318-A).
El sumariante es la autoridad legal competente, según el Art. 12 de este D.S. cuyas facultades son:
a En conocimiento de la presunta falta o contravención del servidor público, disponer la iniciación del proceso o
pronunciarse en contrario con la debida fundamentación;
b Cuando así lo crea necesario, adoptar a título provisional las medidas precautorias de cambio temporal de funciones
o suspensión del cargo con goce de haberes;
c Notificar al servidor público por escrito los cargos que pesan contra él;
d Acumular y evaluar las pruebas de cargo y descargo;
e Establecer si existe o no responsabilidad administrativa en el servidor y archivar obrados en caso negativo;
f En caso de establecer la responsabilidad administrativa, pronunciar su resolución fundamentada incluyendo un
análisis de las pruebas de cargo y descargo y la sanción de acuerdo a las previsiones del Art. 29 de la Ley 1178;
g Disponer a tiempo de emitir su resolución y mientras alcance ejecutoria, la retención de hasta el 20% del líquido
pagable de los haberes del procesado, según la gravedad de la contravención;
h Notificar cualquiera de sus resoluciones al procesado o procesados y al máximo ejecutivo.

Los plazos que rigen en el proceso interno son:

a Tres días hábiles a partir de conocido el hecho o recibida la denuncia, para que el sumariante inicie el proceso con
la notificación del procesado;
b Diez días hábiles de término de prueba, común y perentorio a las partes, a partir de la notificación al procesado;
c Cinco días hábiles a partir del vencimiento del término de prueba, para que el sumariante emita su resolución;
d Tres días hábiles a partir de su notificaciónA para que el procesado o el máximo ejecutivo apele de la resolución
emitida por el sumariante.
Interpuesta la apelación, se eleva obrados al tribunal administrativo interno, constituido al final de cada gestión anual
para funcionar en la próxima gestión, en la siguiente forma:
a Uno por sorteo de tres servidores públicos elegidos por voto directo del personal de la entidad sin participación de
la planta ejecutiva;
b Uno por sorteo de tres servidores públicos elegidos por la planta ejecutiva; y
c Uno por sorteo de tres servidores públicos designados directamente por el máximo ejecutivo de la entidad.

La resolución de la apelación debe dictarse en un plazo máximo de ocho días hábiles, sin recurso ulterior alguno.
Cuando la autoridad encargada del trámite del proceso interno encontrase indicios de responsabilidad civil o penal,
remitirá testimonio o copia legalizada de todo lo actuado a la unidad legal pertinente (según Art. 11 de este D.S.), para
que ésta solicite al juez competente adopte las medidas precautorias y preparatorias de la demanda a que hubiere lugar;
o para que denuncie los hechos ante el Ministerio Público.
Las sanciones por responsabilidad administrativa son, según la gravedad de la falta: multa hasta un 20% del salario
mensual; suspensión del trabajo hasta un máximo de treinta días; y destitución (Art. 29 Ley SAFCO).
Esta responsabilidad prescribe a los dos años de haberse cometido la contravención (Art. 16 D.S. 23318-A).

3 b) Para la responsabilidad ejecutiva.- Si al realizar sus controles los auditores encontraren elementos para emitir
un dictamen de responsabilidad ejecutiva, lo harán constar en sus informes, que será tomados en cuenta por el servicio
legal de la Contraloría. El dictamen es una opinión técnico-jurídica emitida solamente por el Contralor General de la
República, que recomienda a la máxima dirección colegiada, si ésta no estuviere involucrada en las irregularidades
observadas, y a la autoridad superior que ejerce tuición sobre la entidad, la suspensión o destitución del principal
ejecutivo, y, si fuera el caso, de la dirección colegiada, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que
correspondiere, de lo que se debe informar a las comisiones competentes del Congreso Nacional. Contra el dictamen
de responsabilidad ejecutiva no procede ningún recurso legal de impugnación. Una vez pronunciado se remite copia del
mismo y copias de todo lo actuado al ejecutivo y/o directores aludidos, que serán así notificados, al superior jerárquico
de la dirección colegiada, si la hubiere y no estuviere involucrada y a la máxima autoridad de la entidad que ejerce
tuición.

El ejecutivo responsable, la dirección colegiada y la máxima autoridad de la entidad que ejerce tuición podrán pedir al
Contralor General de la República la aclaración o ampliación del dictamen, en el plazo de cinco días hábiles, y el
Contralor lo hará o rechazará el pedido en el plazo de diez días hábiles.

Si la autoridad competente (la máxima dirección colegiada o la autoridad superior que ejerce tuición sobre la entidad)
impone sanción (que puede ser de suspensión o destitución del ejecutivo de la dirección colegiada), debe informar de
inmediato al Contralor General de la República, quien a su vez informará al Presidente de la República y a las comisiones
legislativas. Esta responsabilidad prescribe a los dos años de concluida la gestión del ejecutivo (ver Cap. VI de la Ley
SAFCO y IV del D.S. 23318-A).
3*c) Para la responsabilidad civil.- El dictamen de responsabilidad civil es una opinión técnico-jurídica del Contralor
General de la República, emitida con las misma características y formalidades que en el caso 3.b), que sirve para que
la entidad requiera al responsable el pago del daño, o para que el Contralor exprese divergencia en cuanto al monto del
presunto daño económico o sobre cualquier otro aspecto del informe de auditoría interna o externa.

Si una entidad pública es condenada judicialmente al pago de daños y perjuicios, la entidad que ejerce tuición debe
efectuar o contratar una auditoría para que el Contralor General determine si existen indicios de responsabilidad de uno
o más ejecutivos.

El pago del daño económico antes o después de la ejecutoria del pliego de cargo o sentencia no libera ni excluye al
responsable de la responsabilidad administrativa, ejecutiva o penal que pudieran concurrir con la civil (ver Arts. 31 y 32
Ley SAFCO y Cap. V.D.S. 23318-A)
3.d) Para responsabilidad penal.- Todo empleado público o profesional contratado que hallare indicios de haberse
cometido un delito en la A.P., lo informará en reserva a la unidad legal de su oficina. Sobre la base de este informe la
autoridad competente denunciará los hechos al Ministerio Público o presentará la querella directamente,
constituyéndose en parte civil.
CAPITULO XXIII
DOMINIO PÚBLICO
1 CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES.
Con la denominación genérica de bienes debe entenderse, dice Cabanellas, "todas las cosas corporales o no, que
pueden constituir objeto de una relación jurídica, de un derecho, de una obligación, o de uno y otra a la vez". Esta
definición nos permite distinguir cosa de bien, ya que no todas las cosas son bienes (el aire, la luz), y no todos los bienes
son cosas (los servicios y las prestaciones).

Según este concepto, la definición que nos da el Árt. 74 del C.C.B. es incompleta, al decir que "son bienes las cosas
materiales e inmateriales que pueden ser objetos de derechos". El artículo no habla de obligaciones, lo cual constituye
una omisión por defecto de redacción.

Los bienes en general aceptan una multiplicidad de clasificaciones, las principales de las cuales son en bienes muebles
e inmuebles, corporales e incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles (ver Arts. 74 y siguientes
del C.C.B.). Se dividen también en bienes de dominio público y de dominio privado. Con referencia a éstos últimos, los
Arts.85 y 86 del C.C.B. disponen:

"Los bienes del Estado, de los municipios, de las universidades y otras entidades públicas, se determinan y regulan por
la Constitución y las leyes especiales que les conciemen".

"Los bienes de las personas particulares, sean ellas individuales o colectivas, se rigen por las disposiciones del Código
presente y otras que les son relativas".
De este artículo se desprende que los bienes públicos se rigen por el Derecho Constitucional y Administrativo; y los
bienes privados por el Derecho Civil y por otras ramas del Derecho Privado.

2 CONCEPTO DE DOMINIO PÚBLICO.

Según Manuel María Diez, dominio público "es un conjunto de bienes de propiedad del Estado (latu sensu), afectados
por ley al uso directo o indirecto de los habitantes" (1).
Los elementos que caracterizan el dominio público son cuatro: sujeto, objeto, fin y norma.
El sujeto, titular del derecho sobre el dominio público es una persona jurídica de derecho público que puede ser el
Estado, los departamentos, los municipios, las universidades, etc. En consecuencia los bienes de dominio público no
pertenecen a los particulares ni so res-nullius, sino que pertenecen al Estado. Sin embargo, se ha hecho notar que el
Estado no tiene sobre esos bienes un derecho de propiedad, puesto que no puede "usar, gozar y disponer" de los
mismos (Art. 105 del C.C.B.); sino que ejerce un derecho de policía, de reglamentación y de conservación para el uso
de la población, a la cual representa y en cuyo nombre actúa. La nación es la propietaria de dichos bienes, organizada
jurídica y políticamente en el Estado.
El objeto es el conjunto de bienes corporales e incorporales, muebles e inmuebles, afectados al uso común de la
población, directo o indirecto, que constituyen el dominio público.
El fin es el bien colectivo y social. Es decir que el dominio público se instituye en beneficio de la nación y de la sociedad.
La norma está representada por el conjunto de leyes, decretos, resoluciones y ordenanzas que rigen a la materia.

El uso común a que están destinados los bienes de dominio público tiene los siguientes caracteres: libertad, en sentido
de que ese uso es libre para todos los estantes y habitantes, sin discriminación; gratuidad, porque no debe pagarse
nada por el uso de calles, plazas, parques, ríos, lagos, etc., excepto las tasas por servicios especiales que puedan
prestarse en los bienes de dominio público (peaje en las carretera); igualdad, porque todos tienen derecho a ese uso
en igualdad de condiciones; y sin limitación de tiempo, mientras los bienes estén afectados al dominio público.
El dominio público está regido en nuestra legislación por los siguientes preceptos constitucionales, concordantes con
los Art. 85 del C.C.B. y con otras leyes secundarias:
"Art. 136*- Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y el
subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y
fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento. La ley establecerá las condiciones de este dominio, así como las de
su concesión y adjudicación a los particulares". (Conc. Con los Arís. I" y 3o de la Ley de Reforma Agraria).
El Art. 138 da este carácter a las minas nacionalizadas, que no pueden ser transferidas ni adjudicadas en propiedad
privada "por ningún título". Lo mismo ocurre con los yacimientos de hidrocarburos, según el Art. 139, "cualquiera que
sea el estado en
que se encuentren o la forma en que se presenten" (Conc. Código de Minería y Ley de Hidrocarburos de 30-4-96, Art.
1).
3 CLASES DE BIENES PÚBLICOS.
Los bienes del dominio público admiten una primera división en bienes del patrimonio indisponible y bienes del
patrimonio disponible. Entre los primeros hay bienes de uso especial. Los bienes del patrimonio disponible son los
llamados bienes dominicales, o del patrimonio privado del Estado, sometidos a un régimen jurídico híbrido en el que
se mezclan el derecho público y el derecho privado.

3.a) Bienes de uso común.- Son todos los muebles e inmuebles destinados al uso y goce directos de la población en
general, individual o colectivamente considerada, como son las calles, plazas, parques, bosques, caminos, ríos, playas,
etc. Cualquier persona, nacional o extrajera, mayor o menor de edad, hombre o mujer, sin identificación ni título pude
usar y gozar de estos bienes.
3.b) Bienes de uso especial.- Son los inmuebles (casas, terrenos) y muebles (máquinas, mobiliario) sobre los que el
Estado ejerce derechos de uso y goce, cuya utilización puede otorgar a los particulares mediante actos de admisión,
autorización, permiso o concesión (ver infra, punto 5).

3.c) Bienes indisponibles.- Tanto los bienes de uso común como los de uso especial pertenecen al patrimonio
indisponible del Estado, cuyos rasgos principales son la inalienabilidad y la imprescriptibilidad.
La primera significa que estos bienes no pueden ser enajenados, vendidos, transferidos, gravados ni embargados; y
que tampoco pueden constituirse sobre ellos servidumbres privadas ni usufructo, mientras estén afectados al dominio
público. La inalienabilidad no supone, sin embargo, indisponibilidad absoluta, ya que son disponibles las cosas que
pueden separarse del bien del dominio público sin alterar el destino del mismo, como son las flores y árboles de los
parques y bosques públicos, la arena de las playas, etc.
Por otra parte, el Estado puede desafectar estos bienes o expropiarlos, cuando ya no cumplen una función pública,
como lo prevé el Art. 53 de la Ley de Reforma Agraria, que dispone que "las propiedades de las municipalidades donde
no existan establecimientos de servicio público serán afectadas en su totalidad, con derecho a la indemnización prevista
para las propiedades particulares".

La Ley de Hidrocarburos, por su parte, dispone en su Art. 64 que para la ejecución de los contratos de riesgo compartido
sobre exploración, explotación y comercialización de hidrocarburos, y para cualquiera de las actividades mencionadas
en el Art. 9 de dicha ley, se puede solicitar "la constitución de todo tipo de servidumbres en cualquier área superficial de
dominio privado o público, con excepción de los casos previstos por el Art. 63".

En cuanto a la imprescriptibilidad, mientras los bienes de derecho privado pueden ser adquiridos por prescripción (ver
Arts. 1492 y ss. del C.C.B.), los de dominio público son imprescriptibles por las mismas razones expuestas al hablar de
la inalienabilidad. En efecto, el Art. 1492 del C.C.B. dice que "los derechos se extinguen por la prescripción cuando su
titular no los ejerce durante el tiempo que la ley establece", con excepción de "los derechos indisponibles y los que la
ley señala en casos particulares". Este Art. concuerda con el 91 del mismo Código, que previene que "la posesión de
cosas fuera del comercio no produce ningún efecto", y con los Arts. 137, 138 y 139 de la Constitución.

Por lo demás, los bienes sujetos a un uso colectivo o general no pueden ser poseídos por particulares, ni aun cuando
se dé sobre los mismos permisos de ocupación o concesión de uso (ver infra, punto 6).

3*d) Bienes disponibles*- Bienes del patrimonio disponible son aquellos que pueden ser enajenados (vendidos,
transferidos, permutados, cedidos para explotación económica), cuando la operación traiga ventajas para el Estado.
Estos bienes pueden consistir en títulos (bonos de la deuda pública y otros); valores (timbres, formularios, pasaportes);
inmuebles (tierras fiscales disponibles según los Arts. 18, inc. 5 y 26, inc. 3 de la L.S..N.R.A., los inmuebles donde
funcionan las oficinas públicas, los vehículos oficiales, etc.).

Estos bienes pueden ser enajenados previa autorización del Legislativo (ver Art. 59, inc. 7 de la Constitución), y en
subasta pública según los Arts. 188 y ss. De la N.B.S.A.B.S..
La Ley N°1330, de 24 de abril de 1992 contiene las siguientes disposiciones sobre esta materia.
Artículo 1*- Se autoriza a las instituciones, entidades y empresas del sector público enajenar los activos, bienes,
valores, acciones y derechos de su propiedad y transferidos a personas naturales y colectivas nacionales o extranjeras,
o aportar los mismos a la constitución de nuevas sociedades anónimas mixtas.
Artículo 2*- La privatización de las entidades públicas de servicios no sujetas a a la libre competencia, deberá someterse
a un procedimiento especial cuya reglamentación expresa tomará en cuenta las disposiciones legales que sean
necesarias.
Artículo 3*- Las transferencias a que se refiere la presente Ley, se efectuarán necesariamente mediante licitaciones
públicas, subasta o puja abierta, o a través de las bolsas de valores proporcionando para ello la información adecuada
que permita una amplia participación de los interesados y que asegure la transferencia e idoneidad del proceso.
Por su parte, el D.S. N°24788, de 4 de agosto de 1997, dispone en su artículo único que, con referencia a la Ley 1330,
"los municipios, en ejercicio de las facultades de la autonomía municipal, establecerán a través de los consejos
municipales las normas y la fiscalización de los procesos a que se refiere dicha ley".
4* CREACIÓN Y EXTINCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO*
La creación del dominio público se hace por medio de la afectación, que "es el hecho o declaración de voluntad de
órganos del Estado en cuyo mérito un bien queda incorporado al uso directo o indirecto de la colectividad" (2).

José Cretella Júnior define la afectación como "el instituto de Derecho Administrativo mediante el cual el Estado, de
manera solemne, declara que el bien es parte integrante del dominio público. Es el destino de la cosa al uso público"
(3). La Corte Suprema de Justicia de la República Argentina, por su parte, dijo en un fallo que la afectación es "una
manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud, cumplidos los trabajos correspondientes a su estado
exterior, la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad" (4).

El uso público y generalizado afecta asimismo una cosa, haciéndole pasar del dominio privado al público. Así, son
públicas las cosas usadas por el público desde tiempo inmemorial.
Cuando se libra una obra pública, instalación o facilidad al uso del público con o sin ceremonia de inauguración, se
produce una afectación expresa o tácita. Así por ejemplo, cuando se deja expeditos unas calles, vía, puente, carretera,
parque, jardín, etc., sean nuevos o remodelados.

Los bienes naturales se afectan al dominio público mediante ley. Tal es el caso, por ejemplo, del suelo y subsuelo con
todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, elementos y fuerzas físicas (Arts. 136 de la
Const. Y Ioy 3o de la L.R.A.); las sustancias minerales (Arts. 138 de la Const. y Iodel Código de Minería); los yacimientos
de hidrocarburos (Arts. 139 de la Const. y Iode la Ley de Hidrocarburos de 30-4-1996). Los bienes artificiales (muebles,
inmuebles, vehículos, etc.) pueden ser afectados por ley o por acto administrativo (decreto, resolución, ordenanzas).

El dominio público se extingue por la desafectación, que es un cambio en el régimen jurídico del bien que es
incorporado al patrimonio privado del Estado o de los particulares, cuando el bien no es usado por la población o no
cumple una función al servicio del público. "Es un hecho o una declaración de voluntad de órganos del Estado -dice
Diez- que hace salir un bien del dominio público del Estado para ser incorporado en el dominio privado del mismo o de
los administrados".
La desafectación pude ocurrir por un hecho natural, cuando un río cambia de curso, por ejemplo, y abandona una parte
de su lecho que queda incorporada en el dominio de los particulares, si éstos eran ribereños, o en el del Estado, si las
tierras ribereñas eran de dominio público.
Así como la afectación no puede provenir de la sola voluntad ni de los hechos de los particulares o administrados,
tampoco la desafectación puede ocurrir por la misma fuente. Debe existir la voluntad expresa o tácita de algún órgano
de la A.P.

5 PERMISO DE OCUPACIÓN Y CONCESIÓN DE USO.

La administración pública debe asegurar el uso general de las cosas de dominio público mediante su poder de policía
que conserva los bienes y reglamenta su uso normal, impidiendo el abuso de éste y restringiéndolo cuando el interés
público así lo exige.
En determinadas circunstancias puede la administración afectar un bien público o una parte del mismo a un uso
excepcional (particular) y transitorio, siempre que éste no anule ni menoscabe sustancialmente su uso general, sino que
constituya una facilidad, recreación o servicio adicional para la colectividad.
5 a) Permiso de ocupación o de uso*- Es un a.a. bilateral que se expresa generalmente en un resolución,
por el cual la A.P. permite que, para facilitar la recreación o ciertos servicios para los habitantes de una ciudad,
o de un barrio, se instale quioscos o puestos de vena en las aceras de calles o plazas, o lugares de
estacionamiento para vehículos de transporte público, o ferias francas, circos, parques de distracciones, etc.
Pese a que es un acto bilateral, en el sentido de que concurren en el mismo dos voluntades, la de la A.P. y la
del permisionario, aquélla puede revocar el acto unilateralmente, cuando lo crea conveniente al interés público,
sin lugar a recurso legal ni indemnización para el permisionario, teniendo en cuenta que éste tiene un derecho
precario, "tolerado" y revocable.

5*b) Concesión de uso*- Contrariamente a lo que ocurre con el permiso de uso, dice Marienhoff, la concesión
de uso se aplica de preferencia en actividades o empresas de importancia económica o de trascendencia social.
Sin embargo de esta diferencia, el mismo autor señala que suele confundirse ambos actos en textos legales y
en algunos libros (5).

La concesión de uso tiene por objeto facilitar la prestación de S.P., como ocurre cuando se concede el uso de
vía pública para tender líneas de tranvías o de trolley-buses. La concesión se hace por contrato, de suerte que
el concesionario tiene un derecho subjetivo claramente identificado, reconocido y garantizado, que no puede
ser revocado por decisión unilateral de la A.P, sino sólo por resolución del contrato, conforme a las cláusulas
convenidas en el mismo.
CAPITULO XXIV
DIVISIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO

Este se divide en cuatro categorías: terrestre, marítimo, fluvial y aéreo.

1 DOMINIO PÚBLICO TERRESTRE.

Podemos subdividirlo en dominio público urbano y rural. El primero corresponde al radio urbano de las poblaciones o
jurisdicción territorial de cada municipio, que según el Art. 203 de la Const. debe ser delimitado mediante ley. Dentro del
radio urbano son de dominio público: los inmuebles y terrenos destinados a las oficinas, servicio y uso públicos; las
calles, avenidas, plazas, paseos, parques, bosques, caminos, monumentos, cementerios, puentes, calzadas, mercados,
mataderos, ferias, exposiciones, etc.

El Art. 85 de la L.M. enumera los siguiente bienes de dominio público de los municipios, "destinados al uso irrestricto
por parte de la comunidad; son inalienables, imprescriptibles e inembargables".
1 Calles, aceras, cordones, avenidas, pasos a nivel, puentes, pasarelas, pasajes, caminos vecinales, túneles y demás
vías de tránsito;
2 Plazas. Parques, bosques declarados públicos y otras áreas verdes y espacios destinados al esparcimiento colectivo
y a la preservación del patrimonio cultural.
3 Bienes declarados vacantes por autoridad competente en favor del Gobierno Municipal; y
4 Ríos hasta veinticinco (25) metros a cada lado del borde de máxima crecida, riachuelos, torrenteras y quebradas,
son sus lechos, aires y taludes hasta su coronamiento.
El Art. 86 dice que son también bienes de dominio público los inmuebles destinados a la administración municipal y a la
prestación de servicios públicos, así como los inmuebles transferidos por la Ley de Participación Popular y otras
disposiciones legales. El Art. 92, incluye en esta categoría los bienes, derechos y valores provenientes de los contratos
de concesión y otros, cualquiera que fuere su naturaleza y "que, en su momento, deben pasar a propiedad de la
Municipalidad".
Este artículo debió incluir en la categoría referida los timbres, formularios y otros valores que expende del Tesoro
Municipal.
En el ámbito rural son de dominio público todas las tierras que no hayan sido dotadas ni redistribuidas a los particulares
conforme a la Ley de S.N.R.A. Este dominio está claramente establecido en los Art.
136 de la Const. y Iode la L.R.A. El Art. 3o de ésta última aclara que los caminos, aunque hayan sido abiertos por
particulares, son de dominio público, en virtud de la función social que cumplen por el uso generalizado que de los
misino se hace.

2 DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO.

Sabido es que la libertad de los mares es un concepto generalmente admitido en Derecho Internacional desde mediados
del siglo XVIII. Sobre el particular Grocio escribió su famosa obra "Mare Liberum" en 1609, y pese a que Selden se
propuso destruir esa tesis en su obra "Mare Clausum" (1635), escrita para justificar las pretensiones de Inglaterra, no
tuvo eco en la comunidad internacional.
La libertad de los mares se practica en alta mar, zona que el Art. 1 de la Convención sobre Alta Mar firmada en Ginebra
el 29 de abril de 1958 define como "la parte del mar no perteneciente al mar territorial ni a las aguas interiores de un
Estado".

2.a) Mar territorial.- La figura jurídica del mar territorial nació con la obra de Cornelio Bynkershoek "De Dominio Maris",
publicada en 1702, a partir de la cual las aguas del Océano se dividieron en dos zonas: el alta mar, libre para todos, y
el mar adyacente o territorial, cuya extensión fue dada por el Abate Galiani en 1782 al medir en tres millas el alcance
de un tiro de cañón de la época. Esta medida se convirtió en norma para muchos Estadas hasta el siglo XX.

La Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, suscrita en Ginebra en 1958, dispone que "la soberanía de
un Estado se extiende, fuera de su territorio y de sus aguas interiores, a una zona de mar adyacente a sus costas
designada con el nombre de mar territorial.. La soberanía del Estado ribereño se extiende al espacio aéreo situado
sobre el mar territorial, así como al lecho y al subsuelo de ese mar" (Art. 1 y 2).
El Art. 3 de la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, suscrita en Kingston, Jamaica, en diciembre
de 1982, prescribe que "Todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no
exceda de doce millas a partir de las líneas de base .determinadas de conformidad con esta Convención"..

2.b) Zona contigua.- La Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua dispone que a continuación del mar
territorial se extiende una "zona contigua" que, según el Art. 33 de la Convención de 1982 no puede extenderse más
allá de 24 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide el mar territorial. Según esta
Convención, en dicha zona puede el Estado ribereño tomar medidas de fiscalización para:
a Prevenir las infracciones a sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios, que puedan
cometerse en su territorio o en su mar territorial;
b sancionar las infracciones de esas leyes y reglamentos.

2*c) Zona económica exclusiva.- En la declaración sobre Zona Marítima firmada el 18 de agosto de 1952 en Santiago
de Chile por los gobiernos de Ecuador, Perú y Chile, se estableció una "zona económica exclusiva" de 200 millas para
cada país, a partir de ¡a costa, en la cual proclamaron la soberanía y jurisdicción exclusiva sobre el mar, suelo y
subsuelo.
El Art. 55 de la Convención de 1982 establece que, con carácter general, es la zona no se extenderá más allá de las
200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de as cuales se mide la anchura del mar territorial. En
esta zona el Estado ribereño tiene los siguientes derechos: a) Soberanía de los recursos naturales, tanto vivos como no
vivos, de las aguas supra-yacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con
miras a la exploración y explotación económica de la zona, tales como la producción de energía derivada del agua, de
las corrientes y de los vientos; b) jurisdicción con arreglo a las disposiciones pertinentes, con respecto a: i) el
establecimiento y la utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras; ii) la investigación científica marina; iii) la
protección y preservación del medio marino;
c otros derechos y deberes previstos en la Convención.

El Art. 58 de la misma Convención dispone que en la zona económica exclusiva todos los Estados, sean ribereños o sin
litoral, gozan de libertades de navegación, de sobre vuelo y de tendido de cables y tuberías submarinas... y de otros
usos del mar internacionalmente legítimos relacionados con dichas libertades.

2*d) Plataforma continental*- La Convención sobre la Plataforma Continental, suscrita en Ginebra el 29 de abril de
1958, y la Convención de 1982 (Art. 76), identifican con esta expresión el lecho y el subsuelo de las áreas sub-marinas
que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio, hasta el borde
exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base.
El margen continental comprende la prolongación sumergida de la masa continental del Estado ribereño y está formado
por el lecho y el subsuelo de la plataforma, el talud y la emersión continental. No comprende el fondo oceánico profundo
con sus crestas oceánicas, ni su subsuelo.

El Estado ribereño ejerce sobre la plataforma continental soberanía exclusiva, independientemente de la ocupación real
o ficticia sobre la misma y de cualquier declaración expresa, para explorar y explotar recursos minerales y otros no vivos
del lecho del mar y del subsuelo, así como organismos vivos pertenecientes a especies sedentarias, es decir, aquellos
que en el período de explotación están inmóviles en el lecho del mar o en el subsuelo, o que sólo pueden moverse en
constante contacto físico con el lecho o el subsuelo.

3 DOMINIO PÚBLICO FLUVIAL.

El Art. 136 de la Const. Cataloga como del dominio originario del Estado las aguas lacustres, fluviales y medicinales, y
lo propio dice el Art. 3 de la L.R.A. El Art. 4 del D.S. de 8 de septiembre de 1879, elevado a rango de Ley por la de 28
de noviembre de 1906, dice: "Son públicas o del dominio público: 1 °. - Las aguas que nacen continua o
discontinuamente en terrenos del mismo dominio.
2°.- Las de los ríos o arroyos no navegables o flotables, en todo o en parte de su curso. Se entenderá por ríos y arroyos
navegables o flotables, aquellos cuya navegación o flote sea posible, natural o artificialmente.
3°.- El agua corriente, aun de los ríos y arroyos no navegables ni flotables, en cuanto al uso para las primeras
necesidades de la vida, si hubiese camino público que la haga accesible".
El Art. 11 de la misma Ley advierte que:
"Nadie puede usar del agua de los ríos o arroyos de modo que perjudique a la navegación, ni hacer en ellos obras que
impidan el libre paso de los barcos, balsa, o el uso de otro medio de transporte fluvial. Tampoco puede nadie impedir ni
embarazar el uso de sus riberas en cuanto fuese necesario para los mismo fines. En los casos de este artículo no
aprovechará la prescripción ni otro título".
El Art. 13 de esta Ley aclara que:

"Pertenecen al municipio las aguas halladas en la zona de los trabajos de obras públicas, aunque se efectúen por
concesionarios, a no haberse estipulado otra cosa en las condiciones de la concesión. Disfrutarán no obstante, su
aprovechamiento gratuito para el servicio de construcción en las mismas obras.
Los Arts. 49 y 50 disponen que son de dominio público los álveos o cauces naturales de ríos y arroyos navegables y
flotables, en todo o en parte, así como los de los no navegables ni flotables que discurren por terrenos públicos.
Los Arts. 174 y siguientes contienen normas para el aprovechamiento de las aguas públicas para la navegación y
flotación.
La Ley de 1°de diciembre de 1911 contiene normas sobre la navegación fluvial y lacustre en la república, disponiendo
la matriculación en el registro respectivo de las lanchas a vapor y embarcaciones a remo que carguen desde una
tonelada para arriba. El Art. 1°del D.R. de esta Ley, de 30 de enero de 1912, abre al comercio nacional y extranjero
todos los puertos establecidos sobre los ríos de la república.

Los ríos son medios de comunicación y de transporte que la población UTILIZA de manera libre y generalizada. Cumplen
un función económica y social tic primer orden, especialmente en distritos donde no existen caminos o éstos son
precarios, como en los departamentos de Beni y Pando, que reciben por vía fluvial la mayor parte de los artículos
esenciales para su .subsistencia. Se explica, por esto, que formen parte del dominio público, pues el Estado debe
garantizar su libre navegación en todo tiempo, de ser ello posible. En este sentido, debe el Poder Ejecutivo crear y
habilitar puertos menores (Art. 96, inc. 22 de la Const.)

El régimen de policía para la conservación y reglamentación del libre tránsito de los ríos, lagos y lagunas está a cargo
de la Fuerza Naval, Fluvial y Lacustre.
Según el Art. 67 de la Ley de Dominio y Aprovechamiento de Aguas, de 8 de septiembre de 1879, pertenecen al Estado
las islas que se forman en ríos o arroyos navegables o flotables.

4 DOMINIO PÚBLICO AÉREO.

Al hablar de los elementos del Estado en el Curso de Derecho Constitucional (Capítulo IX, primera parte), dijimos que
el territorio incluye también el espacio aéreo que se eleva sobre aquél, o sea "la columna perpendicular de aire que
cubre la superficie del territorio nacional dentro del límite de las fronteras, determinándose este dominio en la altura
hasta donde alcancen los medios defensivos del país" (1).
La tesis de la soberanía del Estado sobre su espacio aéreo fue afirmada en la Convención de París de 1919 y en la
Conferencia Internacional de Aviación Civil de Chicago, de 1944. El Art. Iode la
Convención de Aviación Civil Internacional suscrita el 7 de diciembre de 1944 en Chicago dispone: "Los Estados
contratantes reconocen que cada Estado tiene soberanía exclusiva y absoluta sobre el espacio aéreo correspondiente
a su territorio". El Art. 2 agrega: "Para fines de esta Convención se considerarán como territorios de un Estado la
extensión terrestre y las aguas territoriales adyacentes a ella, que estén bajo la soberanía, jurisdicción, protección o
mandato de dicho Estado".

El Estado tiene, pues, soberanía sobre su espacio aéreo y puede prohibir y reglamentar el uso del mismo para
actividades como la aeronavegación, garantizando su seguridad, regularidad y eficiencia; la meteorología, la publicidad,
las comunicaciones por satélite, radio y telegrafía inalámbricas; la defensa del territorio nacional, etc., guiándose siempre
por consideraciones de interés público como son la seguridad interior y exterior del país, la satisfacción de las
necesidades colectivas, el progreso de las comunicaciones y de los servicios.
En este punto conviene aclarar que soberanía y dominio público son conceptos diferentes: el primero incluye todo lo
que existe en el territorio de un Estado, sea de propiedad pública o privada, lo que se conoce como dominio eminente.
El segundo concepto ha sido definido en el Cap. XXIII, punto 2.
Hasta ahora no existe una clara delimitación entre espacio aéreo y el espacio ultraterrestre. Se ha propuesto que el
primero alcance una altura de ciento diez kilómetros sobre el nivel del mar, o que abarque hasta donde termina la turbo
pausa, o sea el punto donde el aire carece ya de oxígeno.

Se ha propuesto que la soberanía nacional abarque hasta donde termina la atmósfera; pero no hay acuerdo sobre el
límite de ésta, pues enrarece gradualmente conforme aumenta la altura. Se habla de un mínimo de 16 kilómetros (donde
el hombre puede todavía respirar sin aparatos) hasta un máximo de 500 kmts., donde se estima estarían los últimos
vestigios de lo que se puede llamar "aire". Otros proponen como límite la altitud donde cesa la gravedad de la tierra (de
500 a 960 kmts).
El espacio ultraterrestre ha sido objeto de cinco tratados en el marco de las Naciones Unidas, que se proponen regular
diversas actividades de los Estados en dicho espacio, tratados que, sin embargo, no han sido ratificados por muchos
Estados, precisamente porque hasta la fecha no ha sido posible definir dónde comienza el mismo. Para unos estaría
"en el límite de los vuelos de los aviones"; para otros, "en el punto más bajo en que un satélite puede orbitar"; o "en el
punto en que la fuerza centrífuga reemplaza a la fuerza aerodinámica"; o, en fin "en el límite del control efectivo de un
Estado sobre su espacio aéreo". La Comisión de las Naciones Unidas sobre la Utilización del Espacio Ultraterrestre con
fines Pacíficos dejó sin definición, una vez más, esta cuestión, en su reunión que a fines de marzo de 1998 realizó en
Viena, Austria (2).

El D.S. de 16 de diciembre de 1982 reglamenta la navegación aérea, particularmente en los aeródromos nacionales.

CAPITULO XXV

EL GOBIERNO LOCAL O MUNICIPAL

En nuestro texto de Derecho Constitucional (Cap. XXIV, Segunda Parte), nos hemos ocupado de los aspectos históricos
y constitucionales de esta materia. Trataremos aquí de la naturaleza jurídica del municipio y de otras cuestiones que
vinculan la institución municipal con el Derecho Administrativo.
1 CONCEPTO DE MUNICIPIO.
El Art. 3o de la L.M. define lo que debe entenderse por Municipio y por Municipalidad en los siguientes términos:
1 Municipio es la unidad territorial, política y administrativamente organizada, en la jurisdicción y con los habitantes de
la sección de Provincia, base del ordenamiento territorial del Estado unitario y democrático boliviano.
II En el Municipio se expresa la diversidad étnica y cultural de la República.
III La Municipalidad es la entidad autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio que
representa institucionalmente al Municipio, forma parte del Estado y contribuye a la realización de sus fines.
IV El gobierno y la administración del Municipio se ejerce por el Gobierno Municipal.
Consignarnos seguidamente algunas definiciones de Municipio, coincidentes en el fondo, aunque expresadas de
diferente manera: "Es un ente público de carácter territorial que tiene por objeto la consecución y defensa de los
intereses locales". Ramón Martín Mateo. "La comunidad autónoma de personas asociadas por vínculos de tradición,
localidad y trabajo, dentro del territorio de un estado, dirigida por la autoridad que ella misma ha elegido para alcanzar
los fines que le son inherentes". Mario Alzamora Valdez.
"Es la reunión de familias que forman un conjunto social con relaciones morales y materiales debidamente organizadas".
José Carrasco.

2 NATURALEZA JURÍDICA DEL MUNICIPIO.

La naturaleza jurídica de la institución municipal gira en torno a una cuestión básica: "¿Es una organización que se
forma naturalmente, al margen de la voluntad del legislador, o es un producto de la ley? La escuela jus-naturalista o
sociológica afirma que es una institución natural, mientras que la legalista opina lo contrario, que es una creación del
legislador.
El tratadista español Fernando Albi (citado por Alzamora), resume así los principios en que se basa el jus-naturalismo:
a) El Municipio es una sociedad natural anterior al Estado, que debe ser reconocida por éste "donde quiera que exista";
b) las relaciones de vecindad constituyen la base del Municipio; c) este carácter natural "produce como consecuencia
indeclinable, que el grupo social posea una peculiar personalidad, una vida propia, un derecho natural al autogobierno,
a la "autonomía", en una esfera de la vida humana total" (1).

La escuela legalista, cuyo principal exponente es Hans Kelsen, sostiene que no pude concebirse al Municipio al margen
del orden jurídico estatal, sino como una manifestación de la voluntad del Estado. Los partidarios de la comente
sociológica advierten que es un error confundir la realidad natural Municipio con su regulación jurídica, que son dos
aspectos separados de la misma institución.

La doctrina y la jurisprudencia estadounidenses responden a la corriente legalista, en cuanto sostienen que "las
operaciones municipales deben su origen a la legislatura, y de éstas derivan sus poderes" (Caso City of Clinton v. Cedar
Rapids and Missouri Railroad Company, cit. por Alzamora).

De esta controversia nace, a su vez, la polémica entre quienes sostienen la autonomía del régimen municipal
(jusnaturalistas), y quienes niegan esa supuesta autonomía (legalistas). Para ubicar esta polémica en sus justos
términos, digamos que el concepto de autonomía varía según los autores (ver Cap. VIII). Como dice Santi Romano (cit.
también por Alzamora), el vocablo se ha convertido en una de esas "palabras-batalla" que se trajinan para defender
reformas de diversa clase (2).
Nosotros sostenemos que la autonomía es un concepto de derecho público que supone la capacidad de administrarse,
de legislarse, de nombrar a los titulares y agentes de los órganos autónomos, contando con un patrimonio propio e
independiente y sin estar sometido al control ni a la tutela del órgano central. Este concepto coincide con el que expone
Efrén Córdova, según Alzamora, al concebir la autonomía en base a los siguientes elementos: a) elegir sus propios
gobernantes; b) organizar su funcionamiento interno; c) imponer contribuciones locales; d) capacidad de elaborar y
administrar su propio presupuesto; e) posibilidad de contratar empréstitos; f) derecho de prestar servicios públicos
locales; g) garantía de que sólo judicialmente podrá cuestionarse la validez de sus acuerdos.

3 EL RÉGIMEN MUNICIPAL EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

El Art. 200 de la C.P.E, habla de "gobiernos municipales autónomos". Lo propio dicen las Constituciones de otros países,
como veremos más adelante. Hay una preocupación general por dar a los gobiernos locales esta autonomía que
reclaman los pueblos y que los gobiernos centrales regatean. Los Congresos Internacionales de Municipios les han
reconocido su calidad de "órganos de la soberanía del pueblo y de la nación...", etc.

La Constitución de Venezuela (1999) dice que los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización
nacional, y que su autonomía comprende la elección de sus autoridades, la gestión de las materias de su competencia
y la creación, recaudación e inversión de sus ingresos. Agrega que sus actos sólo podrán ser impugnados ante los
tribunales competentes. (Art. 168). No dice nada sobre la facultad de legislarse que supone la autonomía.

La Constitución de Brasil de 1988 dispone en sus Arts. 18, 29, 30 y 31 que la autonomía municipal será asegurada por
la elección directa del Prefecto (alcalde), viceprefecto y concejales, y por la administración independiente de sus
intereses (creación, recaudación e inversión de sus rentas e ingresos; organización de los
S.P. locales, etc.) así como por la facultad de legislarse.
La Constitución del Perú (1993) dice que "las municipalidades tienen autonomía política, económica y administrativa en
los asuntos de su competencia". (Art. 191).
El Art. 228 de la Constitución de Ecuador (con las reformas de .1999) dice que "los gobiernos provincial y cantonal
gozarán de plena autonomía, y en uso de su facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir
tasas y contribuciones". El Art. 234 dispone que los gobiernos municipales y los alcaldes serán elegidos por votación
popular.

El Art. 207 de la C.P.E. de Panamá (1972) establece que "el municipio es la organización política autónoma de la
comunidad establecida en un distrito". El Art. 214 confiere a los ciudadanos "el derecho de iniciativa y de referéndum
en los asuntos atribuidos a los Concejos" (municipales). Con estas dos instituciones de la democracia semi-directa
(iniciativa popular y referéndum) se refuerza el concepto de autonomía de los municipios, y se da participación activa a
los ciudadanos en las decisiones de orden político, jurídico y social de sus comunidades, lo que es una función básica
de los municipios.

La Constitución de Chile (1980, actualizada en 1994) dice en su Art. 107 que "las municipalidades son corporaciones
autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio...".

La citas precedentes demuestran que la autonomía municipal está reconocida de numera más o menos explícita en
todas las Constituciones de América. Sin embargo, en lo que concierne a nuestra propia C.P.E. hay contradicción entre
lo que dispone el Art. 200, que reconoce esa autonomía, y, los siguientes preceptos de la misma Carta: Art. 96 inc, 9,
que faculta al presidente de la república a "velar por las resoluciones municipales...y denunciar ante el Senado las que
sean contrarias a la Constitución y a las leyes...", Art. 66, inc. 4, que faculta al Senado a "aprobar las ordenanzas
municipales relativas a patentes e impuestos"; y Art. 201, inc. 1, que "los gobiernos municipales no podrán establecer
tributos que no sean tasas o patentes cuya creación requiere aprobación previa de la Cámara de Senadores, basada
en un dictamen técnico del Poder Ejecutivo". O sea que los municipios en Bolivia no pueden decidir con autonomía lo
que concierne a sus rentas e ingresos, sino que dependen de lo que previamente resuelvan los órganos ejecutivo y
legislativo. Por consiguiente, les falta uno de los atributos esenciales de la autonomía (crear sus propios ingresos para
administrarse con total dependencia). Por ello concluimos que el gobierno comunal no es autónomo, sino autárquico
(ver Cap. VIII).

4 ÓRGANOS DEL GOBIERNO LOCAL.

En el Cap. X, punto 5, hemos consignado una reseña sobre los órganos de la Administración local, cómo son elegidos,
su jurisdicción, patrimonio y funciones, así como respecto a las disposiciones de la L.P.P sobre esta materia.

El Código Electoral dice que el Gobierno Municipal está a cargo de un Concejo y de un Alcalde; que los concejales son
elegidos en votación universal, directa y secreta por un período de cinco años, en proporción al número de habitantes
de los municipios y en número máximo de once, de la siguiente manera:
- Población de hasta cincuenta mil habitantes, cinco concejales.
- Por cada cincuenta mil habitantes adicionales o fracción, dos concejales más hasta llegar al máximo de once.
- Las capitales de departamento tendrán once concejales.

El D.S. N°24447, de 20 de diciembre de 1996, aclara en su Art. 19 el concepto de distrito municipal, como: "unidades
administrativas dependientes del Gobierno Municipal integradas territorialmente, y a las cuales deben adecuarse los
servicios públicos. Funcionan como categorías de agregación para la planificación participativa en las cuales se pueden
elaborar planes de desarrollo distrital y ejercer la administración desconcentrada a través de un subalcalde".
El Art. 20 del mismo D.S. define los objetivos de la distritación municipal:
"Promover la eficacia de la gestión administrativa del municipio en su jurisdicción, favoreciendo la adecuada utilización
de los recursos técnicos, humanos y financieros.

El Art. 21 señala los criterios con que debe hacerse la distritación:

1 División político-administrativa
2 Densidad y ubicación de la población
3 Unidades socio-culturales
4} Servicios públicos de educación y salud
5 Aspectos económicos y productivos
6 Aspectos físico-ambientales
7 Accesibilidad y vinculación.

El procedimiento a seguir en la distritación, según el Art. 22, es:

I. La distritación es un proceso concertado y participativo que vincula al gobierno municipal y a los demás actores
públicos y sujetos sociales que interactúan en el municipio.
II - Los distritos son creados por el Concejo Municipal mediante ordenanza, en la cual se establece el carácter indígena,
productivo, ecológico y otras características que los justifiquen o identifiquen.
III - Los distritos municipales podrán ser constituidos a solicitud de las Organizaciones Territoriales de Base
involucradas, previa evaluación y justificación efectuada por el Concejo M unicipal.
Esta labor es esencial para elaborar el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y el Plan Anual Operativo (PAO) (Art. 24).

El Art. 28 dice que un área urbana debe contar con una población no inferior a dos mil habitantes y con los servicios
básicos. En un municipio podrá haber una o más áreas urbanas, según el ordenamiento territorial, las características
de la población y las posibilidades de los municipios (Art. 30).
5 FUNCIONES DEL GOBIERNO LOCAL.
"El Municipio ya no es en nuestro tiempo -dice Alzamora- el portador del sentido de las antiguas comunas encerradas
en su murallas al amparo de sus fueros. Es una unidad de servicio nacida del espíritu solidario que vincula a los
habitantes de una localidad, que se integra dentro de ese gran todo que es el Estado, cuya finalidad esencial es el bien
común del hombre". Este párrafo resume muy bien la naturaleza de las funciones que debe cumplir todo gobierno local.

La Primera y la Tercera Reunión del Congreso Interamericano de Municipios destacaron la importancia de éstos como
factor de "cohesión y unidad de la estructura general del Estado" y como "el baluarte más digno de la confianza en la
democracia constitucional y en la libertad bajo las leyes" (3).
El Art. 5o de la L.M. dice que la finalidad de la Municipalidad y de su gobierno es "contribuir a la satisfacción de las
necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y el desarrollo
humano (...) Crear condiciones para asegurar el bienestar social y material de los habitantes (...) Promover el crecimiento
económico local y regional...", etc.

5 a) Funciones de los Concejos y Agentes Municipales.- El

Concejo Municipal es la máxima autoridad del gobierno municipal, su órgano representativo, deliberante, normativo y
fiscalizador, con atribuciones de elegir al Alcalde; aprobar ordenanzas y resoluciones; aprobar los planes de desarrollo,
de ordenamiento urbano, de zonificación y valuación zonal; aprobar el Programa Operativo Anual y el Presupuesto
Municipal; aprobar o rechazar convenios, contratos y concesiones de obras, servicios públicos y explotaciones, así como
la creación y disolución de empresas municipales; fiscalizar las labores de la Alcaldía, etc. (Art. 12 L.M.)
Los agentes municipales ejercen las funciones que les delega el concejo, bajo cuya supervisión actúan; participan en la
elaboración de Planes de Desarrollo y Operativo Anual, y en las sesiones del Concejo, con derecho a voz. (Art. 42 L.M.).

Cabe recordar que los Concejos Municipales no pueden autorizar simple y llanamente a los alcaldes a negociar y
contratar empréstitos, como se puede inferir de la redacción del inc. 14 del Art. 12 de la L.M.; sino que dichos empréstitos
deben ser autorizados y aprobados por el Legislativo, por mandato expreso del Art. 59, inc. 5 de la C.P.E. Por esto
sostenemos que los municipios no son autónomos, sricto-sensu, sino autárquicos.

5*b) Funciones de los Alcaldes Municipales*- Como órgano ejecutivo y administrativo del gobierno local, el Alcalde
tiene, entre otras, las siguientes atribuciones: representar al gobierno municipal, velar por la eficiente prestación de S.P.
a la comunidad; planificar, organizar, dirigir y controlar el funcionamiento técnico y administrativo del Municipio; cumplir
y hacer cumplir las ordenanzas, resoluciones y proyectos de desarrollo local, y dirigir su ejecución; ejecutar las
expropiaciones decididas por los Concejos; promover e impulsar el desarrollo cultural, etc. (Art. 44). Cabe agregar que
el Art. 14 L.P.P. ha ampliado las competencias de los gobiernos municipales.

6* DE LA CREACIÓN Y FUSIÓN DE MUNICIPALIDADES*

Dice el Art. 153 que "la creación, fusión y delimitación de unidades político-administrativas, y, entre ellas, de las
Secciones de Provincias correspondientes al Municipio, es facultad privativa del Poder Legislativo... previo proceso
técnico-administrativo y cumplimiento de requisitos definidos por Ley", (con. Art. 59, inc. 18 C.P.E. y Leyes de 17 de
septiembre de 1890 y 6 de octubre de 1913).

Para el mejor cumplimiento de los fines que persiguen, podrán fusionarse dos o más municipalidades vecinas, por
disposición de una ley expresa (Art. 154). Independientemente de la fusión, las municipalidades interesadas en
proyectos y programas comunes podrán constituir un fondo social que formará parte de un régimen mancomunado (Art.
155 al 158 L.M.)

La asociación de municipalidades, como se llama en otras constituciones, es una innovación introducida en la L.O.M. e
10 de enero de 1985, a tono con las tendencias contemporáneas y con la legislación comparada. Similar previsión
contienen las Constituciones de Venezuela (Art. 28), Colombia (Art. 319), Panamá (Art. 213), Ecuador (Art. 126), Perú
(Art. 194) y Chile (Art. 107).

7* DEL PATRIMONIO MUNICIPAL*

El Art. 84 de la L.M. clasifica los bienes municipales en: de dominio público, sujetos al régimen jurídico privado y bienes
de régimen mancomunado. Los Arts. 86 al 95 se refieren a esto bienes en detalle. El Art. 94 dice que los bienes sujetos
al régimen jurídico privado no pueden ser donados; pero puede realizarse todo tipo de negocios jurídicos con ellos,
"siempre que los mismos sean rentables y previa Ordenanza aprobada por dos tercios de los miembros del Concejo".

El gobierno municipal puede crear, constituir, disolver o participar en empresas para la ejecución de obras, prestación
de servicios o explotaciones municipales, "siempre y cuando éstas no puedan ser prestadas mediante administración
privada o correspondan al Sistema de Regulación Sectorial". (Arts. 111 al 114).
Los ingresos municipales se clasifican en tributarios y no tributarios. Los primeros son los impuestos, tasas y patentes.
Los segundos son provenientes de concesiones o actos jurídicos realizados con los bienes municipales; de la venta o
alquiler de bienes municipales; de transferencias y contribuciones; de donaciones y legados en favor del Municipio; de
derechos pre-constituídos; de indemnizaciones por daños a la propiedad municipal; de multas y sanciones, y de
operaciones de crédito público. (Arts. 100 al 105).

CAPITULO XXVI

DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO

1 CONCEPTO.
El Derecho Administrativo Económico es una parte del Derecho Administrativo general que, por su importancia, ha
adquirido la categoría de una disciplina especial, particularmente en los países desarrollados. Se ocupa, dice Rolf
Stober, del análisis científico y económico del funcionamiento de la administración económica del Estado (1). Nosotros
diremos que esta materia establece las normas, competencias y funciones de la A.P. con referencia a sus actividades
económicas. Se destaca la importancia de esta rama del D.A., si tenemos en cuenta que la actividad básica de la A.P.
es de orden económico-financiero.

En Alemania y en España esta materia es un asignatura optativa de estudios universitarios. En el primer país se
menciona la obra de Stober, contenida en varios libros, y en España la de Ramón Martín Mateo, Sebastián Martín
Retortillo, Alfonso Parejo y otros.

2 EL MARCO CONSTITUCIONAL.
El Título I de la Parte Tercera de la C.P.E. (Régimen Económico y Financiero) fue introducido en la Constitución de 1938
y responde a los principios del constitucionalismo social que se extendió en Europa y América con las Constituciones
de Querétaro (México, 1917), Weimar (Alemania, 1919), España en 1931, y otras que les siguieron. El reflujo neoliberal
de los años 80, que ha determinado la globalización de la economía y del comercio, la apertura de los mercados y la
desregulación de las relaciones del trabajo, ha dado al traste con esos principios, lo que ha ocurrido en Bolivia con los
DD.SS. 21060, 21660, 22407, y con varias leyes promulgadas entre los años 1993 y siguientes (2).

Esta circunstancia coloca a las disposiciones económicas aprobadas desde 1985 en contradicción con la C.P.E., por lo
que se sugiere que en la próxima reforma de la Constitución se introduzca el régimen de neutralidad económica
adoptado por la Ley Fundamental de Alemania, de 1949, según la cual "el poder público no está determinado por un
concreto sistema, sino que puede decidir la medida adecuada en cada momento de acuerdo con la necesidad planteada"
(3).
Agreguemos que no sólo la Constitución alemana omite la adopción de un modelo económico concreto; lo hacen
también las de Francia, Estados Unidos de América, Argentina, México y Chile, entre otras. Las Constituciones de
España y de Brasil contienen bases generales.

3 RÉGIMEN DE INVERSIONES.
La Ley N°1182, de 17 de septiembre de 1990, "estimula y garantiza la inversión nacional y extranjera, para promover el
crecimiento y desarrollo económico y social de Bolivia..." (Art. 1). La inversión privada no requiere autorización previa ni
otro registro que los señalados por ley (Art. 3). Se garantiza la libertad de cambios, el ingreso y salida de capitales, el
envío de dividendos, intereses y regalías al exterior y por transferencia de tecnología y otros conceptos (Art. 5). No se
reconoce ninguna forma de monopolio privado ni de privilegios proteccionistas para los inversores (Art. 14).
El Art. 8o de la Ley N°1489, de 16 de abril de 1993, que crea el Concejo Nacional de Exportaciones, complementa el
Art. 8 de la Ley de Inversiones en sentido de que la libertad de importación y de exportación de mercaderías y servicios
no incluye a los que afectan a la salud pública, a la seguridad del Estado, al equilibrio ecológico y a los que están
expresamente prohibidos por ley.

4 LEY DEL MEDIO AMBIENTE.

Tiene el N° 333 y la fecha 27 de abril de 1992. El Art. Iodice que la ley "tiene por objeto la protección y conservación del
medio ambiente y los recursos naturales, regulando las acciones del hombre con relación a la naturaleza y promoviendo
el desarrollo sostenible...''. El Art. 2 dice que "se entiende por desarrollo sostenible el proceso mediante el cual se
satisfacen las necesidades de la actual generación sin poner en riesgo la satisfacción de las necesidades de las
generaciones futuras". El Art. 4 dice que esta ley es de orden público, interés social, económico y cultural.
El Art. 6 crea la Secretaria Nacional del Medio Ambiente, dependiente de la presidencia de la república, con rango de
ministerio de Estado, cuyas funciones básicas son mencionadas en el Art. 7. En cada departamento hay Consejos
Departamentales del Medio Ambiente (CODEMA), como organismos de máxima decisión y consulta a nivel
departamental, y las Secretarías Departamentales del Medio Ambiente, como entidades descentralizadas de la
Secretaría Nacional (Arts. 8 y 9). La planificación del desarrollo nacional y regional -dice el Art. 11- "deberá incorporar
la dimensión ambiental a través de un proceso dinámico, permanente y concertado entre las diferentes entidades
involucradas en la problemática ambiental". El Art. 12 enumera los instrumentos básicos de la problemática ambiental.
El Título IV se refiere a los recursos naturales en general (renovables y no renovables). El Título X trata de "la
participación ciudadana", por la que "toda persona natural o colectiva tiene derecho a participar en la gestión ambiental...
y el deber de intervenir activamente..."; así como el derecho "a ser informada veraz, oportuna y suficientemente sobre
las cuestiones vinculadas con la protección del medio ambiente, así como de formular peticiones y promover
iniciativas...". El Título XI se refiere a las medidas de seguridad, infracciones administrativas y delitos ambientales. Son
infracciones administrativas las contravenciones a esta ley y a disposiciones conexas. Son delitos ambientales las
acciones que lesionen, deterioren, degraden o destruyan el medio ambiente, como las mencionadas en los Arts. 20, 106
y ss. de esta ley, y en los Arts. 206, 216, me. 2) y 7), y 223 del C. Pen.
Existen reglamentos sobre gestión ambiental, prevención y control ambiental, contaminación hídrica y atmosférica,
manejo de sustancias peligrosas y residuos de sólidos. En cuanto a biodiversidad, se ha creado 58 áreas protegidas,
de las que 21 tienen gestión de manejo.

5 LEY DEL SERVICIO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA.

(L.S.N.R.A.) Es la N°1715, de 18 de octubre de 1996. El Título I determina su objeto, garantiza la propiedad agraria
privada, el solar campesino, la pequeña propiedad, las propiedades comunitarias, cooperativas y otras; los derechos de
los pueblos y comunidades indígenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen o sea el "territorio indígena"
según lo define la parte II del Convenio 169 de la OIT ratificado por Ley N° 125 7 de 11 de julio de 1991. La mediana
propiedad y la empresa agropecuaria son protegidas "en tanto cumplan una función económico-social y no sean
abandonadas". El solar campesino, la pequeña propiedad y los inmuebles de propiedad de comunidades campesinas,
pueblos y comunidades indígenas y originarios, no pagan el impuesto sobre la propiedad inmueble agraria.

El Título II contiene el marco institucional: otorga al presidente de la república la autoridad máxima del S.N.R.A. (conc.
96-24 C.P.E.), y señala sus atribuciones, así como las del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, de la
Comisión Agraria Nacional, de las Comisiones Agrarias Departamentales, del Instituto Nacional de
Reforma Agraria, de la Judicatura Agraria, compuesta por el Tribunal Agrario Nacional y los juzgados agrarios.

El Título III se refiere a la propiedad agraria y a la distribución de tierras. Clasifica la propiedad en: solar campesino,
pequeña propiedad, mediana propiedad, empresa agropecuaria, tierras comunitarias de origen y propiedades
comunarias y define sus características y extensión. El Título IV regula la reversión y expropiación de tierras, y considera
causal de la primera el abandono de las mismas; que se presume cuando no se paga impuestos por dos o más gestiones
consecutivas. La expropiación procede según los Art. 22, 166 y 169 de la C.P.E. Son causas de utilidad pública el
reagrupamiento y la redistribución de la tierra, la conservación y protección de la biodiversidad y la realización de obras
de interés público. El Título VI trata de los procedimientos agrarios, cuyos principios generales enumera el Cap. I. Las
decisiones de la judicatura agraria son irrevisables por la justicia ordinaria (Art. 77). Los trabajadores asalariados del
campo quedan incorporados al ámbito de la Ley General del Trabajo.

El Cap. II del Título II crea la Superintendencia Agraria, encargada de regular y controlar "el uso y gestión del recurso
tierra en armonía con los recursos agua, flora y fauna"; otorgar concesiones de tierras fiscales para la conservación y
protección de la biodiversidad; denunciar la expropiación de tierras, de oficio o a solicitud de las comisiones agrarias
departamentales y la Comisión Agraria Nacional; conocer las denuncias, reclamos y recursos pertinentes. Al respecto,
la Resolución Administrativa N°039/97, de 19 de diciembre de 1997, establece el Sistema Nacional de Tramitación de
Denuncias y Reclamos en el marco de la Superintendencia, y fija los requisitos para presentar denuncias y reclamos,
así como el procedimiento que sigue el trámite de las mismas.

Por D.S. N°24848 de 20 de septiembre de 1997 se ha creado el Consejo Consultivo de Política Agropecuaria
(COPAGRO), formado por los ministros de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, quien lo preside, de Hacienda, de
Comercio Exterior e Inversión, de Desarrollo Sostenible y Planificación y de Desarrollo Económico; por los presidentes
y secretarios ejecutivos de la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia, de la Confederación Sindical Única
de Trabajadores Campesinos de Bolivia, de la Confederación Indígena del Oriente, Chaco y Amazonia Boliviana, y por
un representante de organizaciones no gubernamentales ocupadas en el desarrollo social del sector agropecuario.
El Art. 3 del D.S. mencionado señala, entre las atribuciones del COPAGRO: proponer políticas para el crecimiento
económico y social del sector agropecuario; proyectar y proponer disposiciones legales sobre la materia; coordinar los
programas de inversión pública y de cooperación externa; evaluar periódicamente al sector agropecuario.
En cada departamento se constituye el Consejo Departamental Consultivo de Política Agropecuaria (CODEPAGRO)
con funciones similares, a nivel regional, a las del COPAGRO.

6 REGISTRO NACIONAL DE CONSULTORfA.

La R.M. N°088, de 26 de junio de 1995 define la consultoría como "la organización de conocimientos para la prestación
de servicios profesionales especificados en diseño, supervisión, fiscalización y asesoramiento en la preinversión e
inversión de proyectos públicos según las fases, etapas, tipologías y categorías definidas en la Norma Básica del
Sistema Nacional de Inversión Pública, programas de asistencia técnica, desarrollo de software y desarrollo e
implementación de sistemas administrativos en general" (Art. 4). Coloca el Registro Nacional de Consultoría (RNC) bajo
la tuición del Ministerio de Hacienda (Art. 1), y obliga a las entidades del sector público a exigir la matrícula de
funcionamiento legal de los consultores a tiempo de efectuar contratos de consultoría en el marco del Art. 10 del C.Com.

Los Arts. 13, 14 y 15 establecen los requisitos para el registro de consultores unipersonales nacionales y extranjeros,
de las empresas consultoras nacionales y de las extranjeras, respectivamente. Los Arts. 21, 22 y 23 disponen que el
RNC podrá extender certificados de inscripción, de actualización y específicos. Los Arts. 27 al 30 señalan las
incompatibilidades e inhabilitaciones en el ejercicio de la consultoría, que es incompatible con el desempeño de cualquier
función pública comprendida en el alcance del Art. 28, inc. c) de la Ley SAFCO. Los Arts. 31 a 35 tratan de las
infracciones y sanciones, entre éstas la suspensión, anulación o cancelación de a matrícula, y la suspensión de
actividades, según los casos.

La Resolución del Ministerio de Hacienda N° 38996 establece el Procedimiento de Calificación de Propuestas de

Consultoría.
7 CONTRATOS DE RIESGO COMPARTIDO.-
El Capítulo V del D.S. 22407 y la Ley N° 1182. De 11 de enero y 17 de septiembre de 1990, respectivamente, autorizan
la conjunción de sociedades privadas y de entidades y corporaciones del Estado, mediante contratos de riesgo
compartido, "para el desarrollo o ejecución de trabajos, proyectos, obras, servicios, suministros y otros, dentro o fuera
del territorio de la república". Estos contratos tendrán el contenido detallado en el Art. 49 del D.S. 22407; no constituyen
una sociedad ni confieren personalidad jurídica; deben celebrarse mediante escritura pública e inscribirse en el Registro
de Comercio y en el Registro Único de Contribuyentes (RUC); se rigen por las leyes nacionales y deben constituir
domicilio en Bolivia.

8 SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN.-

(SISPLAN) La Resolución Suprema N° 216779, de 26 de julio de 1996, establece las Normas Básicas del Sistema
Nacional de Planificación, de cumplimiento general, de orden público, técnico y administrativo, "de uso y aplicación
obligatorios para todas las entidades del sector público", cuyos objetivos enumera el Art. 14, Cap. 2, entre los que
sobresalen "determinar, a través de los planes y programas de mediano y largo plazo la actividades del Sistema Nacional
de Inversión Pública, del Sistema de Programación de Operaciones y del Sistema de Presupuestos", así como
"establecer los mecanismos para la adaptación continua de los planes mediante la concertación de acciones de
planificación con los actores de la sociedad civil y la promoción de su participación en el logro de los objetivos del Plan
General de Desarrollo Económico y Social de la república".

Según el Art. 2, los procesos que constituyen este sistema son: la definición de la visión de largo plazo, la programación
de mediano y largo plazo y la reglamentación de las normas y procedimientos, lisias normas son administrativas,
técnicas y los índices de asignación de recursos (Art. 50).

El sistema opera en tres niveles: nacional, departamental y municipal (Art. 15). Su máxima instancia es el Consejo de
Ministros (22); su órgano rector "y por ende, la instancia normativa, es el Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificación" (27); se desenvuelve sobre los principios de integridad, subsidiaridad, participación social, equidad y
eficiencia, tal como los define el Art.
6 El Art. 44 aclara que "la planificación es una actividad permanente y sistemática que funciona como un proceso
continuo de acciones de coordinación y de concertación...".

9 FONDESIF.-
Los DD.SS. 24110 y 24436, de Iode septiembre de 1995 y 13 de diciembre de 1996, respectivamente (abrogados),
crearon el Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero y de Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF), como entidad
descentralizada del Poder Ejecutivo, de derecho público, sin fines de lucro, con personalidad jurídica, patrimonio y
derecho de gestión propios, "con el objeto de ampliar la base patrimonial de las utilidades del sistema de intermediación
Anaciera".

El Capítulo III del D.S. 25338, de 29 de marzo de 1999, reitera la naturaleza del FONDESIF y define su objetivo de
"otorgar apoyo institucional integral a entidades financieras que atiendan demandas de microcrédito, tengan o no
licencias de funcionamiento del S.B.E.F, y a asociaciones o fundaciones de interés público de carácter financiero que
realicen actividades de microcrédito", así como "realizar operaciones de fortalecimiento financiero a mutuales de ahorro
y préstamo para la vivienda y cooperativas de ahorro y crédito" (Art. 6).

Los recursos de FONDESIF provienen de créditos y donaciones otorgados por organismos internacionales de
financiamiento y otros (Art. 7).
El Consejo Superior de FONDESIF está presidido por el Ministro de Hacienda e integrado por el presidente del Banco
Central de Bolivia, el Vice-ministro de Asuntos Financieros y un representante del Banco Central (Art. 23). Tiene un
Secretario Ejecutivo, designado por el Consejo, que actúa como secretario de éste (Arts. 24 y 25).

10 NAFIBO SAM.-
El Cap. IV del mismo D.S. 25338 crea la NACIONAL FINANCIERA BOLIVIANA, SOCIEDAD ANÓNIMA MIXTA, que es
una sociedad constituida entre el Estado boliviano y la Corporación Andina de Fomento (CAF), como "entidad de
intermediación financiera de segundo piso", de acuerdo a la ley de Propiedad y Crédito Popular y a la Ley del Mercado
de Valores, para obtener recursos del Estado boliviano y de entidades públicas y privadas del extranjero, destinados al
micro-crédito.
Como persona colectiva de derecho privado, NAFIBO SAM se administra bajo las disposiciones del Código de Comercio
y de sus
Estatutos, está sometida a la Ley General del Trabajo y a la supervisión de la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras (S.B.E.F, Arts. 27 y ss.)

11 LEY GENERAL DE ADUANA.

(N°1990, de 28 de julio de 1999 y su Reglamento, el D.S. N°25870, de 11 de agosto de 2000).
El artículo 3o de la Ley dice que "la Aduana Nacional es la institución encargada de vigilar y fiscalizar el paso de
mercaderías por las fronteras, puertos y aeropuertos del país, intervenir en el tráfico internacional de mercancías para
los efectos de la recaudación de los tributos que gravan las mismas..." El Art. 4o define el territorio aduanero como "el
territorio nacional y las áreas geográficas de territorios internacionales..." El Art. 29 dice que la Aduana Nacional es una
entidad autárquica, de derecho público, con jurisdicción nacional, personalidad jurídica y patrimonio propios, que está
bajo la tuición del Ministerio de Hacienda.

El Título Décimo trata de "los ilícitos aduaneros", que comprenden los delitos (contrabando, defraudación y otros) y las
contravenciones aduaneras. Los Títulos Décimo Primero y Décimo Segundo establecen los procedimientos para
sancionar los delitos y las contravenciones aduaneras, respectivamente.

CAPITULO XXVII
EL SISTEMA DE REGULACIÓN SECTORIAL
1 .- ANTECEDENTES.
Los sistemas de regulación nacen como consecuencia de los cambios políticos y económicos ocurridos en el mundo
durante a las últimas décadas del siglo XX, cambios que se resumen en la sustitución del sistema de capitalismo de
Estado, vigente durante gran parte de ese siglo, por el de economía de libre mercado. El primer paso de este proceso
fue la transferencia al capital privado de las empresas públicas, con el objetivo de atraer inversiones y nuevas
tecnologías, y de mejorar la administración.
El nuevo sistema, sin embargo, no está exento de distorsiones, porque el mercado no se auto-regula ni se controla a sí
mismo, y, por otra parte, la empresa privada tiende a obtener las mayores utilidades con los menores costos posibles,
en desmedro de la cantidad y calidad de los bienes y servicios que ofrece. En un mercado totalmente libre, el productor
puede conducirse de acuerdo a sus propios intereses y en perjuicio de los requerimientos sociales y del bien común.

Ante esta evidencia, es obvio que el Estado, que ha dejado de ser productor, no debe abandonar su papel de regulador
y de normador, sobre todo en materia de políticas generales y de controles adecuados. Así nace el Sistema de
Regulación Nocional, que es un conjunto de leyes, decretos supremos, reglamentos y contratos que forman lo que se
llama el "Contrato Regulatorio", que define la estructura institucional de los entes reguladores y las relaciones de éstos
con las empresas prestadoras de los servicios regulados.

2 .- EL SISTEMA DE REGULACIÓN SECTORIAL EN BOLIVIA.

El cambio de sistema en Bolivia se operó mediante el D.S. 21060, de 29 de agosto de 1985, que terminó con el
capitalismo de Estado que regía desde 1952. Ese decreto libró a la competencia del mercado la fijación de los precios
de bienes y servicios; dispuso la libre importación y exportación de los mismos; estableció un tipo de cambio monetario
"real y flexible"; "racionalizó" el personal de las empresas públicas; descentralizó algunas de estas empresas y disolvió
otras.
La Ley N°1544, de 21 de marzo de 1994 autorizó al Poder Ejecutivo a aportar los activos y/o derechos de las empresas
públicas "para la integración del capital pagado en la constitución de nuevas sociedades de economía mixta",
autorizando y aprobando los acuerdos requeridos para la conversión en sociedades mixtas de Y.P.F.B., ENDE, ENTEL,
ENFE y Empresa Metalúrgica Vinto; lo que el Poder Ejecutivo fue autorizado a hacer -c hizo- por DD.SS. en cada caso,
mediante el incremento de su capital con nuevos aportes de inversionistas privados, nacionales y/o extranjeros (Arts 1
al 4).

La misma ley autorizó al Poder Ejecutivo a "transferir a título gratuito, en beneficio de los ciudadanos bolivianos
residentes en el país y que al 31 de diciembre de 1995 hubiesen alcanzado la mayoridad, las acciones de propiedad
del Estado en las sociedades de economía mixta" (Art. 6).

3 .- BANCOS Y ENTIDADES FINANCIERAS.

La Ley N°1488, de 16 de abril de 1993 regula las actividades de intermediación financiera y de servicios auxiliares
financieros; define cuáles son estas actividades; determina los trámites a seguir para constituir dichas entidades; el
monto del capital pagado mínimo de los bancos (DEG 2.000.000); las operaciones pasivas, activas, contingentes y de
servicios financieros, en moneda nacional y extranjera, que pueden realizar tales entidades; el secreto bancario, etc.

Los Arts, 152 al 154 de esta ley dicen que la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras "es una institución
de derecho público y de duración indefinida... órgano rector del sistema de control de toda captación de recursos del
público y de intermediación financiera del país...", y señalan sus atribuciones.

La Ley N°1670, de 31 de octubre de 1995, dice que el Banco Central de Bolivia (BCB) es una institución de derecho
público, autárquica, "única autoridad monetaria y cambiaría del país y por ello órgano rector del sistema de
intermediación financiera nacional..."; cuyo objeto es "procurar la estabilidad del poder adquisitivo interno de la moneda
nacional"; para lo que "formulará las políticas de aplicación general en materia monetaria, cambiaria y de intermediación
financiera, que comprenden la crediticia y la bancaria..." (Arts. 1, 2 y3). La misma ley detalla las funciones del BCB.,
establece la composición de su directorio, las atribuciones de su presidente y gerente general, y crea la Fundación
Cultural del BCB. (Arts. 81 -83), cuyo objeto es mantener, proteger, conservar, promocionar y administrar los
Repositorios Nacionales: Casa de la Moneda (Potosí),
Casa de la Libertad y Archivo y Biblioteca Nacionales (Sucre), Museo Nacional de Etnografía y Folklore (La Paz).

4 .- LEY DEL SISTEMA DE REGULACIÓN SECTORIAL.

Esta Ley tiene el N°1600 y la fecha 28 de octubre de 1994. Crea el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), cuyo
objetivo es regular, controlar, y supervisar las actividades de los sectores de telecomunicaciones, electricidad,
hidrocarburos, transportes, aguas y otros que mediante ley sean incorporados, para que operen eficientemente,
contribuyan al desarrollo de la economía nacional y se extiendan a toda la población, cuyos intereses tiende a proteger
(Art. 1).

Los órganos de SIRESE son la Superintendencia General y la superintendencias sectoriales, que gozan de autarquía,
personalidad de derecho público y jurisdicción nacional (Art. 2). La ley detalla los requisitos, atribuciones y prohibiciones
de estos órganos. Dispone que las concesiones de S.P. y las licencias se otorgarán mediante resolución administrativa,
cuya revocación o caducidad se determinarán también por resolución administrativa y conforme a las normas
sectoriales. Agrega que las actividades sectoriales se realizarán en el marco de la libre competencia, prohibiendo la
fusión entre competidores.

5 .- LEY DE ELECTRICIDAD.
Tiene el N°1604 y la fecha 19 de diciembre de 1994. Contiene definiciones de los términos empleados en estos servicios
y de los principios que los rigen, como los de eficiencia, transparencia, calidad, continuidad, adaptabilidad y neutralidad.
El Art. 12 crea la Superintendencia de Electricidad como órgano de regulación de las actividades de la industria eléctrica,
con jurisdicción nacional, cuyas atribuciones enumera.

El Cap. I del Título IV de esta ley regula las concesiones, licencias y servidumbres, cuyo Art. 26, in fine, dispone que
"cumplidas las formalidades de ley, la Superintendencia de Electricidad procederá a emitir la resolución administrativa
que otorgue la respectiva concesión o licencia". Agrega que en un plazo máximo de sesenta días se suscribirá el contrato
respectivo, que deberá ser protocolizado en la Notaría de Gobierno.
El Art. 33 incurre en la misma confusión de los conceptos de caducidad y resolución que señalamos en el punto 6,
infra.
La Ley SIRESE dispone en su Art. 8o que las superintendencias sectoriales deben vigilar la correcta prestación de los
servicios, aprobar y publicar precios y tarifas, conocer y procesar las denuncias y reclamos que presenten los usuarios.
La Ley de Electricidad, por su parte (Art. 12), dispone que la superintendencia del sector debe proteger los derechos de
los consumidores y asegurar su defensa. Con este propósito funciona una Oficina del Consumidor (ODECO) tanto en
la Superintendencia de Electricidad cuanto en las empresas distribuidoras, y existen líneas telefónicas gratuitas para
atender denuncias y reclamos, los que, cuando son formulados por escrito, deben serlo en el formulario VARD-04.

6 .- LEY DE TELECOMUNICACIONES.
Lleva el N°1632 y la fecha 5 de julio de 1995. Define los términos empleados en estos servicios; determina que las
funciones del sector son ejercidas por el Ministerio de Hacienda y Desarrollo Económico y por la Secretaría Nacional de
Transporte, Comunicaciones y Aeronáutica Civil, cuyas atribuciones señala; dispone que la Superintendencia de
Telecomunicaciones otorgará concesiones mediante contratos, previa licitación pública. Hay aquí una contradicción con
la Ley SIRESE (ver punto 6), que dispone que las concesiones de S.P. se harán mediante resolución administrativa.
El Art. 14 enumera en seis incisos las causales de caducidad de concesiones o revocatoria de licencias, e incurre en
confusión de conceptos al considerar de caducidad causales que son de resolución de contrato, como las de los ines.
a), b), c) y e) de dicho artículo. Recordemos que la caducidad de un derecho o de una acción se opera solamente por
no ejercitarlos durante cierto plazo, determinado en la ley o en el contrato. Dice Cabanellas que es la "cesación del
derecho a entablar o proseguir una acción o un derecho, en virtud de no haberlos ejercitado dentro de los términos para
ello".

7 .- LEY DE HIDROCARBUROS.
Tiene el N° 1689 y la fecha 30 de abril de 1996. El Cap. I del Título I se refiere a los principios generales sobre la
propiedad y concesión de hidrocarburos. El Cap.I define los términos usados en esta industria. El Cap.I del Título II
clasifica las actividades petroleras. El Cap. 2 (Art. 11) dice que la exploración, explotación, transporte y distribución de
hidrocarburos son proyectos nacionales de utilidad pública, bajo la protección del Estado. Los Títulos III y IV regulan los
contratos de riesgo compartido, que se rigen por la ley boliviana. Las controversias que se suscitan entre las partes con
motivo de la
interpretación, aplicación y ejecución de los contratos de riesgo compartido se resolverán por arbitraje.

El Cap. I del Título VIII dispone que la Secretaría Nacional de Energía podrá realizar trámites de expropiación de
terrenos necesarios para construcciones e instalaciones, conforme a ley, sin necesidad de declaratoria previa
de necesidad, "por tratarse de actividades de utilidad pública declaradas en el Art. II de la presente ley". (Art.
53). Si las partes no están de acuerdo en el monto de la indemnización, el interesado podrá recurrir a la
Prefectura del Departamento o a la Subprefectura provincial, y si no hubiere acuerdo entre los peritos de las
partes, se nombrará un perito dirimidor. Declarada la expropiación, las partes podrán interponer recurso de
revocatoria ante el Secretario Nacional de Energía, dentro de los diez días de haber sido notificados con el fallo
de Prefecto o Subprefecto. La resolución del Secretario de Energía es susceptible del recurso jerárquico ante
el presidente de la república, en el plazo de quince días.
El Art. 64 dispone que la Secretaría Nacional de Energía puede constituir, a solicitud de Y.P.F.B. o de quienes
tengan suscritos contratos de riesgo compartido, todo tipo de servidumbre en cualquier área superficial de
dominio público o privado, conforme a ley.

8 .-LEY FORESTAL.
(L.F.) Tiene el N°1700 y la fecha 12 de julio de 1996. Su Título I dice que la ley tiene por objeto normar la utilización
sostenible y la protección de los bosques y tierras forestales, señala los objetivos del desarrollo forestal
sostenible y define los términos de mayor empleo en esta ley.

El Cap. I del Título II menciona, entre los principios fundamentales, que los bosques y tierras forestales son
bienes del dominio originario del Estado, cuyo manejo sostenible y protección son de utilidad pública e interés
general. Por esta razón, cualquier derecho forestal otorgado a los particulares está sujeto a revocación total o
parcial en caso de incumplimiento de las normas pertinentes, y por causa de utilidad pública. El Cap. II de este
Título clasifica las tierras en: tierras de protección, tierras de producción forestal permanente, tierras con
cobertura boscosa aptas para diversos usos, tierras de rehabilitación y tierras de inmovilización.
El Cap. III trata el marco institucional: el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, como órgano
nacional rector; la Superintendencia Forestal, como órgano regulador, y el Fondo Nacional de Desarrollo
Forestal como órgano financiero. Se crea, además, el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables
(SIRENARE) para regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables.
Este sistema está regido por un Superintendencia General y por superintendencias sectoriales. El Cap. IV
clasifica los derechos forestales en: concesión forestal en tierras fiscales; autorización de aprovechamiento en
tierras de propiedad privada y permisos de desmonte. "Se garantiza a los pueblos indígenas la exclusividad en
el aprovechamiento forestal en las tierras comunitarias de origen debidamente reconocidas de acuerdo al Art.
171 de la C.P.E..." El Art. 34 incurre en la misma confusión de conceptos que hemos observado en los puntos
5 y 6, supra, sobre caducidad, revocatoria y vencimiento del plazo. El Cap. VI regula las prohibiciones,
contravenciones, delitos y sanciones. El Cap. VII es relativo a las impugnaciones y recursos, entre éstos el de
revocatoria y el jerárquico.
La Ley Forestal ha sido reglamentada por D.S. N°24453, de 21 de DICIEMBRE de 1996, que contiene 108 artículos
en 6 títulos, en los que, además de las materias de que trata la ley, se ocupa del tratamiento jurídico de las
ocupaciones de hecho, de la regulación de los aspectos referidos al marco institucional, del otorgamiento y
control de los derechos forestales, de las clases de estos derechos, de las inspectorías forestales y mecanismos
de control, así como de las contravenciones, sanciones y recursos impugnatorios.

9 .- LEY DE PENSIONES
(N° 1732, de 29 de noviembre de 1996). Según su Art. I otiene le objetivo de "asegurar la continuidad de los
medios de subsistencia del capital humano, mediante el seguro social obligatorio de largo plazo (...) y... el
destino y administración de los recursos que benefician a los ciudadanos bolivianos de conformidad a la ley
1544. de Capitalización.

El Art. 44 crea el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), "cuyo objetivo es regular, controlar y supervisar
las actividades, personas y entidades relacionadas con el seguro social obligatorio de largo plazo, bancos y
entidades financieras, entidades aseguradoras y reaseguradoras y del mercado de valores..."
Según esta ley, el SIREFI estaba regido por la Superintendencia General e integrado por las Superintendencias
de Pensiones, de
Bancos y Entidades Financieras, de Seguros y Reaseguros y de Valores.

I0. LEY DE MERCADO DE VALORES.

(N°1834. de 31 de marzo de 1998). El objeto de esta ley y de sus reglamentos es "regular y promover el mercado
de valores organizado, integrado, eficaz y transparente". Su ámbito de aplicación es el mercado de valores
bursátil y extra-bursátil; norma la oferta pública y la intermediación de valores, las bolsas de valores, las
agencias de bolsa, etc. (Art. 1). La expresión "valor" se refiere a su acepción documentaría y a su representación
en anotación en cuenta, que tiene fuerza ejecutiva (Art. 2).
El Título III (Arts. II a 16) crea el Registro del Mercado de Valores, dependiente de la Superintendencia de Valores,
cuyas funciones detalla el Art. 15. El Supenintendente de Valores es designado por el presidente de la república,
de terna que le presenta el Senado nacional. El Cap. I del Título IV se ocupa de las agencias de bolsa, y el Cap.
II de las bolsas de valores. Las primeras realizan actividades de intermediación de valores, deben constituirse
como sociedades anónimas y cumplir los requisitos que señala el Art. 18 para obtener autorización de
funcionamiento. Las bolsas de valores proveen la infraestructura para el mercado de valores y se constituyen
también como sociedades anónimas.
El Art. 114 franquea los recursos legales pertinentes a toda persona que se siente perjudicada por las
resoluciones que emita la Superintendencia de Valores. Las resoluciones de las bolsas de valores y los
procedimientos administrativos son susceptibles de reclamación directa ante la misma bolsa; reclamación
administrativa ante la Superintendencia de Valores, cuando la bolsa no resuelva la reclamación directa en el
plazo de tres días, o la rechace. Si la Superintendencia declara improcedente la reclamación administrativa o
confirma la resolución de la bolsa, el afectado podrá interponer el recurso jerárquico ante el Superintendente
de Regulación Financiera (SIREFI).

11. LEY DE PROPIEDAD Y CRÉDITO POPULAR.

(N°1864 de 15 de junio de 1998). Su objeto abarcaseis grandes áreas: 1) Participación en las empresas
capitalizadas por efecto de la Ley de Capitalización; 2) movilización del micro-crédito;

3) reforma de la administración de las cooperativas de servicios públicos; 4) expansión de servicios financieros

a los municipios;

5) fortalecimiento del servicio de intermediación financiera; y 6) reestructuración del registro de personas.

Esta ley modifica la Ley de Pensiones (N°1732); la Ley de Bancos y Entidades Financieras (N°1488);la Ley del
Banco Central de Bolivia (N°1670); la Ley de Participación Popular (N°1551) y la Ley del Mercado de Valores
(N°1834). Crea, entre otras, las siguientes instituciones:

El Bolivida, del que se ocupa el Art. 10, que reemplaza al Bonosol creado por la Ley de Pensiones, que "es el
beneficio anual, no heredable, otorgado en forma vitalicia, que el país reconoce a los beneficiarios de la
Capitalización registrados en la Cuenta Solidaria". Se pagará a los mayores de 65 años, en montos variables
cada año, además de gastos funerarios para el titular.

El Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), creado por el Art. 44 de la Ley de Pensiones, está conformado -
según el Art. 26 de esta ley- por la Superintendencia de Recursos Jerárquicos (SRJ), La Superintendencia de
Bancos y Entidades Financieras (SBEF), regulada por la Ley de Bancos y Entidades Financieras, y la
Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVS), que resulta de la fusión de las Superintendencias
de Pensiones, de Valores y de Seguros (Art. 35). Este Superintendente designará un intendente para cada uno
de los tres sectores fusionados, quienes desempeñarán funciones técnicas y legales (Arts. 36 y 38). La
Superintendencia General del SIREFI es reemplazada por la Superintendencia de Recursos Jerárquicos del
SIREFI, cuyas atribuciones, recursos y procedimientos señalan los Arts. 40 al 44 de esta ley.

El Comité de Normas Financieras de Prudencia (CONFIP) "aprobará normas de prudencia que regulen
uniformemente a todas las entidades del sector financiero" conforme a las pautas establecidas en el Art. 30.
Estará integrado por el Presidente del Banco Central de Bolivia, el Superintendente de Bancos y Entidades
Financieras, el Superintendente de Pensiones, Valores y Seguros y un Viceministro del Ministerio de Hacienda.

El Registro de Identificación Nacional (RIN) se crea como entidad pública descentralizada, que sustituirá al
Registro Único Nacional y al Servicio Nacional de Identificación Personal de la Policía Nacional, cuyos activos,
archivos, información y bases de datos le serán transferidos (Arts. 50-54). Se crea la Cédula de Identificación
Nacional (CIN), en sustitución de los actuales Cédula de Identificación y RUN.

12 .- LEY DE SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO.

Lleva el N°2029 y la fecha 29 de octubre de 1999, modificada por la Ley N" 2066 de 11 de abril de 2000. Como su
nombre lo indica, regula la prestación y utilización de estos servicios. El Saneamiento Básico comprende los servicios
de agua potable, alcantarillado sanitario, disposición sanitaria de excretas, residuos sólidos y drenaje pluvial, los que
son incorporados al Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) (Art. 6).
El Art. 14 crea la Superintendencia de Saneamiento Básico en sustitución de la Superintendencia de Aguas, cuyas
atribuciones, detalladas en el Art. 15, comprenden: la otorgación de concesiones y licencias para la prestación de estos
servicios; aprobar metas de calidad, expansión y desarrollo de las empresas prestadoras de los mismos (EPSA);
proteger los derechos de los usuarios, de las EPSA y del Estado; aprobar y verificar la aplicación de precios y tarifas
máximas; imponer las servidumbres solidadas por los titulares de las concesiones ; aplicar las sanciones determinadas
por ley, etc.
CAPITULO XXVIII
PODER DE POLICÍA
1. CONCEPTO.
"La noción de policía o poder de policía es una de las más empleadas en derecho público y al mismo tiempo una de las
que más se presta a equívocos", dice Agustín Gordillo (1). Dentro de los grandes temas del Derecho Administrativo "es
el más importante", dice Arnaldo Satti (2). "Poder de policía es la facultad de que dispone la administración pública para
condicionar y restringir el uso y goce de los bienes, actividades y derechos individuales, en beneficio de la colectividad
o del propio Estado", dice Gasparino José Romao (3). Esta definición coincide con la de Rafael Bielsa, para quien el
poder de policía se extiende "a la protección integral de la vida y bienestar general (mediante) un conjunto de limitaciones
impuestas a los individuos (en su actividad personal y su derecho de propiedad), en defensa de los fines generales (del
Estado), es decir, de la seguridad, la salud, el confort, bienestar general en suma" (4). Marienhoff resume la definición
diciendo que es "una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes
constitucionales de los habitantes" (5).

Conviene señalar, de entrada, la diferencia conceptual entre policía y poder de policía. La primera es una función de la
A.P. cuyo objeto es asegurar el orden público, la seguridad, moralidad, salubridad, economía y tranquilidad de las
personas; mientras que el segundo es una potestad conferida por la Constitución al órgano Legislativo para que éste
legisle y reglamente el ejercicio de la primera.
1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS.
"La idea del Estado es inseparable de la policía", dice Bielsa, quien agrega que ésta ha existido siempre en el Estado,
cualquiera que haya sido su forma y su naturaleza jurídica (6). Esto no requiere mayor elaboración, si consideramos
que los tres elementos esenciales del Estado son territorio, población y poder.

El término policía proviene de la voz griega politeia (política), que se origina en polis o ciudad-Estado. En consecuencia,
lo que ahora se conoce como policía era la política que en Grecia abarcaba toda la actividad del Estado, o en otras
palabras, el gobierno o administración de la ciudad.
Algunos autores sostienen que en el siglo XI las relaciones internacionales quedan separadas del concepto de policía,
y en el siglo XVIII se separan también la justicia y las finanzas (7). Otros dicen que la noción de policía apareció en
Francia a comienzos del siglo XV, de donde pasó a Alemania a fines del mismo. El poder de policía es una expresión
estadounidense (pólice power) que se usó en 1953 por el luez Shaw en una sentencia sobre la demanda
Commonvvealth versus Alger, ante la Corte Suprema de los Estados Unidos de América (8). Marienhoff dice que la
expresión "pólice power" aparece en 1827 en un fallo de John Marshall, magistrado de la Corte Suprema de Justicia
estadounidense (9).
Se cita a Juan Esteban Pútter (siglo XVII) diciendo que la policía tiene por objeto "evitar los males futuros en el estado
de la cosa pública interna", y que la promoción del bien común no le corresponde (lO).Esta opinión no era nueva para
su tiempo, si se considera que el Estado-policía existió en los regímenes autoritarios de la antigüedad y de la Edad
Media., y que Maquiavelo fue uno de sus teóricos más lúcidos en el siglo XV. La concepción clásica del poder de policía
se limitaba a mantener la seguridad, la salubridad y moralidad colectivas, restringiendo para ello los derechos
individuales. Era una función negativa en cuanto usaba la coerción y la represión para imponer sus fines, sin promover
el bien común que interesa a la colectividad.

Con el advenimiento de la monarquía constitucional en Inglaterra y de las revoluciones democrático-liberales de fines

del siglo XVIII, que dieron origen a la institución del Estado de Derecho, el concepto de poder de policía se amplía hasta
identificarse con los fines propios de la A.P., que además de la seguridad, salubridad y moralidad colectivas, protege el
orden público, promueve el bienestar social y busca el bien común, lo cual supone garantizar la tranquilidad y la
confianza públicas, ocuparse de la economía (proteger la propiedad pública y privada), de la seguridad, etc.

El Art. 215-1 de la C.P.E. menciona la "defensa de la sociedad y la conservación del orden público", así como el
cumplimiento de las leyes en el territorio nacional. Este precepto debiera decir claramente que la misión de la Policía
Nacional es buscar el bien común y el bienestar social, pues su redacción actual puede interpretarse en el sentido
clásico ya superado, cuando se limita a hablar de "defensa" y de la "conservación", dos funciones que suponen actitudes
negativas (restricción, represión, uso de la fuerza pública). Más amplio es el Art. 7 de la Ley Orgánica de la Policía
Boliviana, que al enumerar sus atribuciones consigna, además de la conservación del orden público, de la prevención
de delitos, accidentes y contravenciones, y de la calificación de vagos y malentretenidos, "coadyuvar a preservar los
derechos y garantías fundamentales", "cooperar con las campañas de alfabetización", "mantener latentes el espíritu
cívico y patriótico de la población", etc. El Art. Iode la misma ley dice que la policía "cumple una función de servicio
público, esencialmente preventiva y de auxilio, que fundada en los valores de seguridad, paz y justicia... coadyuva a
preservar el ordenamiento jurídico del país...".

2 LIMITES DEL PODER DE POLICÍA.

Partiendo del marco general del Estado de Derecho, en el que los derechos individuales son ilimitados en principio, y
las facultades del Estado son limitados en principio (Cari Schmitt, ver nuestro "Derecho Constitucional", 5a. Ed. p. 72),
es lógico que el poder de policía está limitado por la Constitución y las leyes, a las que debe someterse como cualquier
órgano de la A.P. A propósito, Bielsa anota:
a / Siendo fundamentales los derechos y facultades que el poder de policía limita, y anteriores a las constituciones y
a las leyes, que ellas en general garantizan (como la libertad personal, el patrimonio, el domicilio, etc.), la extensión de
ese poder respecto de esos derechos debe ser estrictamente limitada a las exigencias del orden público.
b / Las medidas de policía, empezando por la reglamentación, deben ser justas y razonables, es decir, impuestas por
la necesidad, proporcionadas a la eficacia del fin propuesto, de duración limitada a la existencia del hecho que la genera,
y, finalmente, impugnables por recursos jurisdiccionales..." (11).
En concordancia con estos principios, el Art. 51 de la L.O.P.B. señala, entre otras, las siguientes obligaciones del policía:
a / Servir a la patria, a la sociedad y a la institución...
b / Cumplir y hacer cumplir el ordenamiento jurídico del país.'
c / Garantizar y proteger la inviolabilidad del domicilio...
d / Presumir la inocencia del imputado mientras no se pruebe su culpabilidad.
e / Brindar un tratamiento humano a las personas durante la privación de su libertad".
Cualquier exceso de la policía en el ejercicio de sus atribuciones es un abuso de poder, susceptible de ser atacado con
las garantías jurisdiccionales mencionadas en el Capítulo XV, Primera Parte, de nuestro "Derecho Constitucional".
4. CRISIS DEL CONCEPTO DE "PODER DE POLICÍA".-
Tomando en cuenta la amplitud de las atribuciones y funciones de la policía, que se funden con las de la A.P. en general,
según se ha dicho en el punto 2. Supra, varios autores propugnan la eliminación del poder de policía como concepto
jurídico especial, sin negar, por supuesto, la existencia de la actividad policial como parte de la actividad general de la
A.P. Después de consignar definiciones de varios autores sobre el "poder de policía", Gordillo se extiende en largos
razonamientos sobre la necesidad técnico-jurídica de eliminar esta materia del Derecho Administrativo. "Pero estas
definiciones demuestran justamente lo contrario de lo que pretenden, porque no destacan nota alguna que sea
específica y característica de este supuesto poder de policía. Con los ejemplos precedentes creemos que es suficiente
para advertir la total imprecisión de cualquiera de estas definiciones, que se quedan todas, inevitablemente, en la
afirmación de que se trata de la aplicación de la coacción estatal (...) sobre los derechos individuales en pro del bien
común; lo que por supuesto no la diferencia en nada del resto de la actividad estatal...A juicio nuestro, se trata de una
"noción" que actualmente no sólo carece de significado propio, sino, lo que es peor, carece de toda utilidad teórica o
práctica..." (12). Bidart Campos, citado por Marienhoff, opina de manera similar: "Nosotros estimamos que si el poder
de policía goza de tal amplitud, es redundante considerarlo con autonomía propia, porque no es más que el poder del
Estado aplicado a todas las materias necesarias y utilizado en la medida de lo oportuno y lo conveniente. Carece pues,
de diferencia esencial y de categoría propia, debiendo a nuestro juicio suprimirse... cuando sólo se trata de justificar el
ejercicio del poder, a secas, de todo Estado...".
Este género de críticas no es nuevo. Viene, por lo menos, desde 1927, cuando Adolfo Merkel decía más o menos lo
mismo que lo transcrito en los dos párrafos precedentes (13). Marienhoff se alinea en esta posición, mientras que
Garrido Falla en España. Bielsa, Villegas Basavilbaso y Gonzales Calderón en Argentina, sostienen que la policía tiene
competencias específicas sobre las cuales se ha ocupado la doctrina europea y la estadounidense desde hace varios
siglos. Nosotros pensamos que esta discusión carece, en verdad, de valor técnico, puesto que si es cierto que la A.P.
busca -o debe buscar- el bien común, y que todos sus órganos deben contribuir a este objetivo, no hay que olvidar que
cada órgano lo hace mediante competencias específicas, que no son necesariamente las mismas, aunque la meta sea
una sola. Por otra parte, la policía es un órgano del imperio con que se expresa el elemento poder del Estado; imperio
sin el cual no se materializaría dicho elemento y no existiría el Estado, que desde tiempo inmemorial ha contado con la
fuerza pública legítima para cumplir y hacer cumplir la ley. Esta circunstancia da una importancia especial a la policía y
la hace merecedora de una legislación que no sólo establezca sus atribuciones, sino que las delimite claramente, para
impedir que las sobrepase, tentación en la que suelen caer, ahora y siempre, los detentadores de alguna forma de
poder.

Lamentablemente, la legislación existente en Bolivia sobre el poder de policía es incompleta, como ocurre con la mayoría
de las materias relativas al Derecho Administrativo.

CAPITULO XXIX

FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN

1 NATURALEZA DE ESTA FUNCIÓN.

Las funciones de la administración activa dan lugar a controversias cuando los administrados consideran que los actos
de aquélla lesionan sus derechos o sus interese legítimos. Para defender unos y otros, los interesados impugnan dichos
actos mediante las acciones, vías y recursos que la propia administración pone a su alcance como parte del mecanismo
jurídico-institucional que forma un Estado de Derecho. La tramitación y resolución de consultas, reclamaciones y
controversias, constituye su función jurisdiccional que, a diferencia de su función activa, no es ininterrumpida ni continua.

La actividad jurisdiccional de la administración se diferencia de la administración de justicia en que, en ésta, el juez o

tribunal tiene ante sí a dos partes, mientras que en aquélla la administración tiene al recurrente y a un órgano
administrativo, o sólo al acto, cuando se pronuncia de oficio sobre una decisión administrativa. Otra diferencia radica en
que la decisión jurisdiccional administrativa debe ejecutarse necesariamente por ser de orden público, mientras que las
sentencias judiciales pueden no ser cumplidas por las partes involucradas, si posteriormente convienen éstas dar otra
solución a la controversia, salvo que se trate de asuntos de familia, del trabajo, del estado civil o de índole penal, que
no son susceptibles de renuncia ni de transacción.
La justicia administrativa tiene un doble carácter; objetivo, en canto controla la legitimidad y oportunidad de los actos de
la administración y puede revocarlos de oficio; y subjetivo, en cuanto admite las denuncias, reclamaciones y recursos
que le presentan los administrados.

2 SISTEMAS DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.

La forma cómo se cumple la función jurisdiccional de la administración de lugar a tres sistemas.
a) Sistema judicial.- Este sistema confía a los jueces y tribunales ordinarios el conocimiento y decisión de las
controversias suscitadas por la administración pública. Se originó en Inglaterra, donde la batalla constitucional librada
en el siglo XVII determinó, en gran parte, las relaciones entre el Ejecutivo y los tribunales. Los Estuardo chocaron con
los jueces sobre su derecho a decidir respecto a cuestiones que afectaban a la Corona, y en esta querella, los jueces y
abogados hicieron causa común con el Parlamento contra Carlos I. Se estableció, así, la independencia de los tribunales
y el principio de que el Ejecutivo no debe interferir en las funciones del Poder Judicial, mientras que éste tiene
competencia para juzgar los actos ilegales de los ministros y de la administración.

Se anota como ventaja de este sistema que las partes (la administración y los particulares) concurren a definir sus
controversias en igualdad de condiciones, puesto que se presume la imparcialidad de los tribunales ordinarios por ser
ajenos a aquéllos. No podría pensarse lo mismo -anotan-de los tribunales que pertenecen a la administración.
Los críticos de este sistema afirman que la justicia ordinaria desconoce las materias administrativas y no está,
por ello, capacitada para juzgar sobre las mismas.

b) Sistema administrativo, o de la jurisdicción retenida, como también se le llama, deja la solución de las
controversias administrativas en manos de tribunales especializados de la propia administración, aunque
dichos tribunales funcionan en forma separada de la administración activa.
Este sistema tiene su origen en Francia, en los años de la Revolución, donde una ley de agosto de 1790 declaró que el
Poder Judicial era distinto y debía estar separado del ejecutivo. Otra ley de octubre de ese año prohibió a los tribunales
anular los actos de los órganos administrativos, estableciendo que las demandas por ese motivo debían presentarse
ante el rey, como cabeza de la administración. Napoleón organizó el Consejo de Estado, previsto en la Constitución del
año VIII (diciembre de 1799). La Ley de 24 de mayo de 1872 dio a dicho Consejo la facultad de decidir sobre las
reclamaciones contra la administración.
El Consejo de Estado es en Francia la más alta instancia en las controversias administrativas, y además aconseja al
gobierno sobre las leyes, decretos, reglamentos y cuestiones administrativas. Hay organismos similares en Bélgica,
Italia, España, Portugal, Grecia, Turquía y Egipto.
c) Sistemas intermedios*- Son una combinación de los dos
anteriores y se basan en el principio de que los tribunales ordinarios deben conocer las controversias relativas
a los derechos privados, incluso cuando es parte la administración pública, es decir, cuando ésta actúa como
persona de derecho privado. Pero cuando obra como persona de derecho público, la autoridad judicial ordinaria
no tiene competencia, sino que la tienen los tribunales propiamente administrativos.
En Bolivia rige un sistema intermedio, porque de acuerdo a los Arts. 116-III, 117-1 y 118-7° de la Constitución y
al Procedimiento Civil, corresponde a la justicia ordinaria el conocimiento de todo lo litigios entre particulares
y entre éstos y el Estado, cuando éste actúa como persona de derecho privado.

Corresponde asimismo a la justicia ordinaria la jurisdicción coactiva fiscal y contencioso-tributaria, en sus tres
instancias (Arts. 60, 109 y 157 L.O.J.) Las reclamaciones se interponen ante las autoridades administrativas
competentes.

3 ACCIONES, RECLAMACIONES, CONSULTAS Y DENUNCIAS.

Independientemente de los recursos que franquean las leyes a los administrados para hacer valer sus derechos,
éstos pueden ejercitar acciones, reclamaciones, consultas y denuncias, como se explica a continuación:
a) Acciones.- Acción es el derecho que se tiene a pedir alguna cosa y la forma leal de ejercitarlo, dice Cabanellas.
A propósito, el Art. 174 del Código Tributario franquea a los contribuyentes la acción por la vía contencioso-
tributaria (ver Capítulo — N°XXXII) o el recurso de revocatoria (ver Capítulo N°XXX), cuando deseen impugnar
los actos de la administración por los que se les determinen impuestos o se les apliquen sanciones.
Otra acción de la que pueden hacer uso los administrados es la de repetición, que consiste en pedir la
devolución de pagos indebidos que hayan hecho al fisco por concepto de impuestos, intereses o multas
pecuniarias. Esta acción prescribe a los tres años a contar del Iode enero siguiente al año en que se efectuó
cada pago, o liquidación final, y podrá plantearse desde la fecha de éstos, aunque no hubiera comenzado a
correr dicho término.
Cuando el órgano requerido niegue la restitución de los pagos que se quiere repetir, la acción se intentará por
escrito ante el juez en materia administrativa. Cuando se acepte la devolución, se reconocerá de oficio intereses
al contribuyente, no inferiores a los que paguen los bancos comerciales (Arts. 299 al 302 C.T. y 157 L.O.J.)
b) Reclamaciones.- Todo ciudadano puede presentar verbalmente o por escrito solicitudes, peticiones o
reclamaciones a cualquier órgano o autoridad de la administración, en virtud del derecho de petición que está
consagrado en el Art. 7, inc.
c) de la Constitución. Estas peticiones o reclamaciones pueden versar sobre derechos adquiridos, lesionados
o no, sobre expectativas individuales o colectivas, sobre proposiciones, planes o proyectos en cuyo
conocimiento y decisión sea competente la autoridad administrativa a la que se acude.
El Art. 130 del C.T. sentencia que la administración está obligada, bajo responsabilidad de los respectivos
funcionarios, a adoptar resoluciones en toda petición o recurso planteados por los administrados, en el plazo
de diez días de recibida la petición; entendiéndose por ésta, según el mismo artículo, "las reclamaciones sobre
casos reales, fundadas en razones de legalidad". Se ha hecho notar, con razón, que las reclamaciones tienden
en muchos casos a que, recapacitando, revoque la Administración sus decisiones que, de otro modo, pueden
originar controversias.

Las reclamaciones pueden interponerse en cualquier momento; no hay término para presentarlas. Sin embargo,
no proceden cuando la acción de la cual dependen ha prescrito. La reclamación no interrumpe esta
prescripción.
c) Denuncias*- Denuncia es, en general, una declaración que pone en conocimiento de la autoridad competente
un acto ilícito que afecta derechos individuales o colectivos, o que atenta contra los intereses de la sociedad.
Denuncia administrativa es la que se formula ante una autoridad de este carácter para señalar actos ilícitos
contra el Estado o la administración. La denuncia es de orden público porque concierne a asuntos de interés
público y, en tal sentido, constituye una obligación de todas las personas individuales o colectivas.
En el orden administrativo, la denuncia tiene estas diferencias con el recurso:
a Pueden denunciar quienes no tienen derecho individual ni interés legítimo en el acto denunciado (salvo el
interés social inherente en toda denuncia);
b La autoridad que recibe la denuncia no está obligada a decidir formalmente sobre la misma, teniendo en
cuenta que se puede denunciar ante la autoridad inmediata superior o ante la autoridad mediata, inclusive el
jefe de una rama de la administración (ministro), o jefe de la administración (presidente de la república);
c La denuncia no obliga ni responsabiliza al denunciante, a menos que sea injuriosa, calumniosa o maliciosa,
o que tenga interés y participación en sus efectos el denunciante. Al respecto el Art. 26 del D.S. 22126 de 15 de
febrero de 1989, dispone que el producto del remate se distribuirá para pagar gravámenes aduaneros y gastos
incurridos y el saldo, así:
70% para el denunciante;
20% para un Fondo especial;
10% para gastos de remate.

Por su parte, el Art. 703 del Pr. Civil estipula, para el caso de bienes vacantes y mostrencos, lo que sigue:

ARTICULO 703.- El denunciante tendrá derecho a la cuarta parte del valor de os bienes. Este valor será el
catastral en el caso de bienes inmuebles, el pericial en el de muebles y el nominal en el de acciones, títulos o
valores mobiliarios"
Y el Código de Minería dice en su Art. 147:
"Se reputará existir caducidad ipso-jure en los casos en que la concesión revierta al dominio del Estado por
denuncia de tercero.
La caducidad será declarada mediante auto expreso. La concesión podrá ser adjudicada al denunciante en la
forma señalada en este Código".
c la denuncia no es necesariamente escrita; puede ser verbal;
d no tiene término para su presentación.

Significado y efectos*- La denuncia tiene diferentes significados y efectos en el Derecho Procesal Civil, en el
Derecho Procesal Penal, en el Derecho Administrativo y en el Derecho Internacional.

a) En el Derecho Procesal Civil*- En esta materia se dan los interdictos de denuncia de obra nueva perjudicial o
daño temido, cuando se teme que pude perjudicar a los vecinos y a los transeúntes. En estos casos los
afectados pueden demandar que el juez ordene la suspensión de la obra nueva o la demolición del edificio,
árbol o columna, que amenaza derrumbarse (ver Arls. 615 al 620 del Pr. Civil), mientras corrijan los defectos
que entrañan el peligro.
La denuncia de bienes vacantes y mostrencos tiene lugar con motivo de lo previsto en el Art. 1111 del C.C.B.,
que dispone que dichos bienes pasan a ser propiedad del Estado. En estos casos la denuncia se tramita
conforme a los Arts. 698 al 705 del Pr. Civil.

b) En el Derecho Procesal Penal*- En este campo la denuncia versa sobre el conocimiento que se tenga de la
preparación consumada o inminente de un delito o falta que motive la acción pública penal.
Según el Art. 284 del Pr. Penal la denuncia debe hacerse ante la Fiscalía o la Policía Nacional, y donde no haya
estas oficinas, ante el sub-prefecto o Corregidor. El Art. 286 del mismo Código dispone que están obligados a
denunciar los delitos de acción pública los funcionarios y empleados públicos, así como los médicos,
farmacéuticos, enfermeros que conozcan el hecho por el ejercicio de sus funciones y de su profesión u oficio.
El Art. 287 aclara que el denunciante no es parte en el proceso y no tendrá responsabilidad, "salvo cuando las
imputaciones sean falsas o la denuncia haya sido temeraria", casos en los cuales pagará las costas, sin
perjuicio de la responsabilidad correspondiente.

c) En el Derecho Administrativo*- La denuncias tienen lugar contra los delitos de malversación de fondos públicos,
evasión y defraudación de impuestos, contrabando, apropiación de bienes del Estado y otros, así como en la reversión
de concesión de tierras y caducidad de minas.
Los Arts. 35 de la Ley SAFCO, 61 y 62 del D.S. 23318-A imponen a los servidores públicos y otros profesionales
contratados por la A.P. la obligación de denunciar los delitos e irregularidades que descubran. Estas disposiciones
concuerdan con el Art. 19, inc. j) de la L.C.A.
El Art. 135 segundo párrafo cid C.T. dispone: "Las denuncias que sobre la materia tributaria, formularen terceras
personas, con excepción del contrabando y la defraudación aduanera, serán verificadas por los servicios respectivos,
sin ninguna participación para el denunciante en los resultados de la determinación".

d) En el Derecho Internacional Público.- En esta materia la denuncia de un tratado es la notificación que hace
una de las partes a la obra u otras sobre su voluntad de desligarse del mismo o de no prorrogar su participación,
cuando esta circunstancia ha sido convenida y consta expresamente en el texto del tratado o convención
internacional.

d) Consultas.- Toda persona tiene derecho a formular consultas a la administración sobre asuntos que le conciernen o
le interesan. Puesto que la administración realiza una actividad continua de orden público, en servicio de la nación, tiene
la obligación de atender y absolver las consultas de los administrados en general.
En materia tributaria, por ejemplo, el Art. 151 del C.T. prescribe que "quien tuviere un interés personal y directo podrá
consultar sobre temas impositivos controvertidos a la autoridad de la Administración respectiva, sobre la aplicación de
la norma legal correspondiente a alguna gestión económica por iniciarse, y/o a una situación de hecho concreta y real.
A ese electo, el consultante deberá exponer con claridad y precisión todos los elementos constitutivos de la situación
que motiva la consulta, y podrá asimismo expresar su opinión fundada".
El mismo artículo señala que si la consulta es obscura será devuelta al interesado en el plazo de diez días, con indicación
de las aclaraciones que son necesarias. Las consultas serán absueltas en el plazo de 30 días.
El Art. 152 segundo párrafo dispone que si la consulta fuera reiterada después del vencimiento de los plazos señalados
en el Art. 151, y la autoridad consultada no la absolviere dentro de los 20 días de la reiteración, se entenderá aceptada
provisionalmente la interpretación del consultante, si éste la hubiere expuesto, hasta tanto la Administración no se
manifieste.
CAPITULO XXX
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
1 CONCEPTO Y FUNDAMENTO.
Cabanellas define el recurso, en materia procesal, como la "reclamación que, concedida por ley o reglamento, formula
quien se cree perjudicado o agraviado por la providencia de un juez o tribunal, para ante el mismo o el superior inmediato,
con el fin de que la reforme o revoque".
Bielsa define el recurso administrativo como "todo medio de sustancia jurisdiccional con el cual se defiende un derecho
subjetivo o un interés legítimo".
Manuel María Diez dice que "es una pretensión deducida ante un órgano administrativo por quien tiene derecho a ello,
con el fin de obtener la revocación o modificación de un acto administrativo dictado por ese mismo órgano o por el
inferior jerárquico".
Para Cassagne "es toda impugnación, en término, de un acto o reglamento administrativo que se dirige a obtener, del
órgano emisor del acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce el control de tutela, la revocación, modificación o
saneamiento del acto impugnado".

La palabra recurso proviene del latín "recursus", que significa, "curso retrógrado, corrida para atrás, camino de vuelta,
vuelta, posibilidad de volver".
Los recursos judiciales y administrativos tienen dos clases de fundamentos: por una parte está la tendencia del hombre
a no aceptar la primera decisión o juzgamiento, cuando éstos son contrarios a sus intereses; y por otra está la falibilidad
humana, que hace que todo juicio o sentencia puedan basarse en un error, el mismo que debe corregirse cuando ello
es posible. Este doble fundamento natural ha hecho que se instituya el recurso en las controversias judiciales y
administrativas, para revisar los actos incorrectos, defectuosos o incompletos, y no cerrar la puerta a quienes demandan
justicia.

1. CLASES DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

En el derecho francés -y en el nuestro- los administrados pueden recurrir a una de dos vías para defender sus derechos
subjetivos o sus interese legítimos: a la administración activa o al tribunal, que puede ser administrativo o judicial. En el
primer caso se trata de un recurso administrativo, y en el segundo de uno contencioso.
El Art. 174 del Código Tributario da al contribuyente boliviano la opción de presentar: "
1.-Recurso de revocatoria ante la autoridad que dictó la resolución. Cuando éste haya sido rechazado, se interpondrá
ante la instancia jerárquica superior y en su última instancia ante el Ministerio de Finanzas.
2 -Acción ante la autoridad jurisdiccional que se sustanciará con arreglo a lo dispuesto en el procedimiento contencioso
tributario establecido en el Título VI de este Código.
La elección de una vía importa la renuncia de la otra".

2. RECURSO DE REVOCATORIA.
Llamado en otros países de oposición (Italia), de reposición (España) y de reconsideración (Brasil y Argentina). En
materia tributaria debe plantearse por escrito ante la autoridad que dictó la resolución, en el plazo perentorio de 15 días,
fundamentando los agravios en que se basa. Procede en los siguientes casos:
1°) Por ausencia de cualesquiera de los requisitos de forma exigidos para la resolución en el Art. 175 del Código
Tributario; pero los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los
mismos. 2o) Cuando al dictarse la resolución o acto, se hubiese incurrido en manifiesto error de hecho o de derecho que
resulte de los propios documentos incorporados al expediente. 3o) Cuando en la resolución hubiesen influido
esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior a aquella
resolución, siempre que el interesado desconociese la declaración de falsedad. El recurso suspende la ejecución de la
resolución impugnada, y deberá ser resuelto en un plazo máximo de 30 días, bajo alternativa de considerarse denegado,
caso en el cual se elevará obrados ante el superior en grado, para conocimiento y decisión del recurso jerárquico que
se presume interpuesto de antemano en el caso de negativa a la revocación.

Para la resolución del recurso de revocatoria se tomará en cuenta nuevos hechos o documentos que no cursen en el
expediente. (Arts. 175 al 178 Código Tributario).
La Ley SIRESE dispone en su Art. 22 que: "Las resoluciones pronunciadas por los Superintendentes Sectoriales podrán
ser impugnadas por cualquier persona natural o jurídica, o los órganos competentes del Estado, cuando demuestran
razonablemente que han sido perjudicados en sus intereses legítimos o en sus derechos, interponiendo recurso de
revocatoria ante la misma
Superintendencia Sectorial, en los términos y bajo las condiciones y requisitos señalados por las normas procesales
aplicables.
Los recursos que se interpongan contra las resoluciones que dispongan cualquier intervención tendrán efecto
devolutivo".
La Ley de Telecomunicaciones dispone en su Art. 15 que:

"Por las causales señaladas en el artículo precedente, la Superintendencia de Telecomunicaciones declarará la

caducidad de la concesión y/o la revocatoria de la licencia, mediante resolución administrativa debidamente
fundamentada.
Esta resolución no será efectiva en tanto estén pendientes recursos de revocatoria ante el Superintendente de
Telecomunicaciones, recursos jerárquicos ante el Superintendente General de Regulación Sectorial (S1RESE) y la vía
jurisdiccional contencioso-administrativa ante la Corte Suprema de Justicia, conforme a lo establecido por losArts. 220
y 230 de la Ley N°1600 de 28 de octubre de 1994".
La Ley de Hidrocarburos prescribe en su Art. 58 que, en los casos de la expropiación dispuesta por el Cap. I del Título
VIII, las partes podrán interponer el recurso de revocatoria ante el Secretario Nacional de Energía, en el término de diez
días de haber sido notificadas con el fallo del prefecto o subprefecto. Después de correr traslado a la otra parte, que
deberá ser contestado en el plazo de quince días, la autoridad se pronunciará en el término de diez días. La Ley Forestal
establece en sus Arts. 43 y 44 que:
"Tas resoluciones administrativas pronunciadas por el Superintendente Forestal podrán ser impugnadas por quien
resultare afectado, cuando demuestre el perjuicio que le represente en su patrimonio o en sus derechos protegidos por
la ley, interponiendo recurso de revocatoria ante el mismo Superintendente Forestal. Este recurso deberá ser interpuesto
dentro del plazo de treinta días de publicada o notificada la resolución.

El Superintendente Forestal deberá pronunciarse en el plazo de quince días de presentado el recurso. Vencido dicho
plazo sin que el Superintendente Forestal se haya pronunciado, se presumirá de pleno derecho la negativa al recurso
de revocatoria e interpuesto el recurso jerárquico ante el Superintendente General, ante quien se deberán elevar
obrados de oficio en el plazo máximo de cinco días". La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria prevé el recurso
de revocatoria contra las resoluciones del Superintendente Agrario, que debe interponerse en el plazo de quince días
a partir de la notificación con la resolución que se impugna (Art. 28); y contra las resoluciones de reversión de tierras
dictadas por los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el mismo plazo de quince
días de haberse notificado la resolución que se impugna (Art. 57-111).
3. RECURSO JERÁRQUICO.
Llamado en España recurso de alzada, es el que se interpone ante la autoridad jerárquicamente superior a la que ha
emitido una resolución que el recurrente pide se anule o modifique.
Este recurso se basa en la jerarquía administrativa, uno de cuyos elementos esenciales es la facultad que tiene el
superior de suspender y revocar los actos del inferior (ver Capítulo VII, punto 3.c).
El Art. 179 del Código Tributario dispone que para el trámite de este recurso se elevará el expediente ante el superior
jerárquico o autoridad que conoció el de revocatoria, en el plazo de diez días desde su admisión, debiendo resolverse
en el término de treinta días en base a los antecedentes cursantes en el proceso, y sin necesidad de apersonamiento
del recurrente.
Contra los recursos jerárquicos no caber ningún otro recurso (Art. 179 C.T.). Los Ministros de Estado son la máxima
autoridad jerárquica en la materia de cada Despacho.

El Art. 23 de la Ley SIRESE dispone que:

"En los términos y bajo las condiciones y requisitos establecidos en las normas procesales aplicables, las resoluciones
denegatorias a los recursos de revocatoria pronunciadas por los Superintendentes Sectoriales, podrán ser impugnadas
en recurso jerárquico ante la Superintendencia General del SIRESE, la cual se pronunciará mediante resolución
administrativa, la misma que agotará el procedimiento administrativo, quedando expedita la vía jurisdiccional
contenciosa conforme a ley".

El Art. 59 de la Ley de Hidrocarburos prescribe que contra las resoluciones del Secretario Nacional de Energía en los
recursos de revocatoria procede el recurso jerárquico ante el presidente de la república, a interponerse en el plazo de
quince días.
El Art. 45 de la Ley Forestal establece que:
"Las resoluciones denegatorias a los recursos de revocatoria pronunciadas por el Superintendente Forestal podrán ser
impugnadas dentro de los quince días de su notificación, mediante la interposición del recurso jerárquico ante el
Superintendente General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales
Renovables (SIRENARE), el mismo que ordenará se eleven obrados en el día. El Superintendente General pronunciará
resolución, la que agotará el procedimiento administrativo, dejando expedita la vía del recurso contencioso-
administrativo ante la Corte Suprema de Justicia".

La L.S.N.R.A. prevé en su Art. 28 el recurso jerárquico ante el Superintendente General del Sistema de Recursos
Naturales Renovables (SIRENARE), que debe interponerse en el plazo de quince días; y el .Art. 57-111 franquea el
mismo recurso ante el Director General del INRA contra resoluciones de los directores departamentales sobre reversión
de tierras.
Este recurso, como el de revocatoria, procede contra cualquier decisión, sea por motivos de legalidad como de
oportunidad. No procede, claro está, contra las medidas preparatorias de decisiones administrativas, ni contra los
informes administrativos.
En la legislación argentina no procede este recurso contra:
a Autos interlocutorios de mero trámite;
b medidas preparatorias de decisiones administrativas, inclusive dictámenes e informes;
c actos de sustancia jurisdiccional provenientes de órganos administrativos, si bien se admite
excepcionalmente un contralor limitado por parte de la administración activa, siempre que el administrado no
haya consentido el acto o promovido acciones ante la justicia o recursos administrativos especiales;
d actos Ínter-administrativos;
e actos de objeto privado de la administración, sin perjuicio de la revocatoria que por razones de ilegitimidad
o de mérito, oportunidad o conveniencia pueda disponer la autoridad que dictó el acto o el órgano superior, de
oficio o a petición de parte;
f factos institucionales (1).
"No obstante la denominación de jerárquico -dice Bielsa- este recurso no presupone necesariamente una relación de
subordinación entre el órgano del cual emana el acto del recurso y el órgano ante el cual se ocurre. Lo que importa es
que el órgano superior ejerza una función de contralor legal (de legitimidad) o de contralor administrativo (de mérito).
Así -agrega el autor-las decisiones de un alcalde municipal pueden ser objeto de recurso jerárquico ante el Concejo
Deliberante, que no es superior jerárquico del primero" (2).
3 . RECURSO DE APELACIÓN.
El Art. 109 de la L.O.J. señala, entre las atribuciones de la Sala Administrativa de las Cortes Superiores de Justicia,
"conocer en grado de apelación las sentencias y otras resoluciones dictadas en primera instancia por los jueces de
partido en materia administrativa, en las causas contencioso-fiscales y contencioso- tributarias". El procedimiento y
plazos de este recurso están indicados en el Código de Procedimiento Civil.

4 . RECURSO EXTRAORDINARIO DE NULIDAD.

Se lo presenta ante el Tribunal de Apelación (ver punto 5), contra las sentencias de éste, en el plazo fatal e improrrogable
de ocho días desde la notificación con el auto de vista. Su interposición, admisión, trámite y resolución se sujetan a las
normas del Procedimiento Civil (ver Arts. 250 al 275 del Procedimiento Civil).

5 . RECURSO DIRECTO DE NULIDAD.

Según el Art. 120 de la Constitución, inc. 6 se lo plantea ante el Tribunal Constitucional en resguardo del Art. 31 de la
Const. Contra todo acto o resolución de autoridad pública que no sea judicial (administrativa); es decir que este recurso
procede contra los actos de quienes usurpan funciones que no les competen o ejercen jurisdicción y potestad que no
emana de la ley.

6 . RECURSO DE COMPULSA.
El Art. 60, numeral 4 de la L.O.J. consigna, entre las atribuciones de la Sala Social, de Minería y Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia, "conocer las compulsas que se interpusieren contra las mismas autoridades..." (Judiciales
administrativas). Esta disposición concuerda con el Art. 109, numeral 2 de la L.O.J., que faculta a la Sala en materia
administrativa de las Cortes Superiores de Distrito a "resolver los recursos de compulsa interpuestos contra autos
denegatorios pronunciados por los jueces de partido en materia administrativa".

Según el Art. 283 del Pr. C, este recurso procede por negativa indebida del recurso de apelación; por haberse concedido
ésta sólo en efecto devolutivo, debiendo ser en el suspensivo, y por negativa indebida del recurso de casación. Los Arts.
284 al 296 del Pr. C. detallan el procedimiento a seguir en este recurso.
7 . RECURSO CONTRA IMPUESTOS ILEGALES.
El art. 120-4a de la CPE atribuye al Tribunal Constitucional el conocimiento y resolución de "los recursos contra tributos,
impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones creados, modificados o suprimidos en contravención a lo
dispuesto en esta Constitución.
Por su parte, el art. 68-1 de la Ley N° 1836 dice que "este recurso procede contra toda disposición legal que cree,
modifique o suprima un tributo, impuesto o tasa, patente, derecho o contribución de cualquier clase o naturaleza, que
hubiere sido establecido sin observar las disposiciones de la Constitución Política del Estado. "Agrega que el recurso
será planteado por el sujeto pasivo del tributo contra la autoridad que lo aplicare o pretendiere aplicarlo, acompañando
la resolución u ordenaza que así lo disponga, o solicitando se conmine a la autoridad recurrida que la presente.

Admitido el recurso, se lo corre en traslado a la autoridad demandada, que deberá contestar en el plazo de quince días,
vencido el cual, con respuesta o sin ella, el Tribunal dictará sentencia dentro de los treinta días de haberse sorteado la
causa, declarando la aplicabilidad o inaplicabilidad de la norma impugnada.

8 . RECURSO DE AMPARO ADMINISTRATIVO.

Este recurso se basa en el Art. 29, inc. 2 de la Ley de Organización Política y Administrativa de 3 de diciembre de 1888,
que al enumerar las atribuciones de los prefectos de departamento, les manda "mantener bajo su responsabilidad el
orden público y proteger las personas y las propiedades contra los ataques de hecho. Para cumplir este deber -agrega
el inciso-tiene la facultad de requerir la fuerza armada sea del ejército o de la guardia nacional (policía), estando
obligados los respectivos jefes a prestar inmediata obediencia, bajo la más estricta responsabilidad". Esta disposición
concuerda con la Ley Orgánica de la Policía Boliviana (D.L. 17897 de 8 de enero de 1981 en sus Arts. 1 y 7, inc. a) y
b), y con el Art. 5, inc. h) de la Ley N°1654).
Según informe jurisprudencia el amparo administrativo procede solamente en casos de ataques de hecho que ateten o
pongan en riesgo la seguridad de las personas y de las propiedades, y para preservar y restablecer el orden público.
No es un remedio contra ninguna forma de perturbación de la posesión de los bienes (despojos, propases de linderos),
casos en los cuales proceden los juicios interdictos de retener y recobrar la posesión, que son materia distinta (ver Arts.
602 al 614 del Pr. Civil).
9 . RECURSO DE AMPARO DE POSESIÓN EN MATERIA MINERA.
El Código de Minería (Art. 42) dispone que: El superintendente de Minas "...amparará, con el auxilio de la fuerza pública
si fuere necesario al concesionario minero o poseedor legal que tenga resolución constitutiva de concesión, título
ejecutorial, posesión o tenencia legal y cuyas concesiones o cualesquiera de sus instalaciones fueran objeto de invasión
o perturbación de hecho que de cualquier modo alteren o perjudiquen el normal y pacífico desarrollo de sus actividades
mineras, sea persona particular o autoridad no judicial. Lo dispuesto en el presente artículo se aplica sin perjuicio de la
responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar".

Los Arts. 142 y 143 del Cód. Min. se refieren al amparo administrativo: El primero señala: "Los concesionarios u
operadores mineros afectados por los actos señalado en el Art. 42 del presente Código, podrán demandar amparo ante
el Superintendente de Minas de la jurisdicción, quien lo otorgará o negará dentro de las cuarenta y ocho horas de
presentado el amparo, previa comprobación sumaria de los hechos.
Si fuere necesario, el Superintendente de Minas requerirá al Prefecto del Departamento, el auxilio de la fuerza pública".

El segundo dice: "Sin perjuicio de lo establecido en el artículo precedente, el Superintendente de Minas remitirá
antecedentes al Ministerio Público para el procesamiento penal de los que resultaren autores, cómplices o encubridores,
independientemente del resarcimiento de los daños civiles que correspondan.
Es competencia de la jurisdicción ordinaria, la investigación y sanción de delitos de hurto, robo y tráfico clandestino de
minerales".
10 . RECURSOS PREVISTOS EN LA LEY DE HIDROCARBUROS.
Han sido explicados en el Cap. XXVII punto 5.

12. RECURSOS EN TRÁMITES MUNICIPALES.

El recurso tic revocatoria será interpuesto ante la misma autoridad que emitió la resolución administrativa municipal en
el plazo de cinco (5) días hábiles. La autoridad impugnada revocará o confirmará su resolución en el plazo de diez (10)
días. Vencido este plazo sin resolución, se tendrá por denegado el recurso, abriéndose la vía del recurso jerárquico,
que será conocido por la autoridad jerárquica superior. En caso de que ésta no se pronunciare en el plazo de quince
(15) días, se tendrá por denegado el recurso, abriéndose la vía judicial (Arts. 140 y 141 L.M.).

La vía administrativa quedará agorada cuando se haya resuelto el recurso jerárquico y cuando se trate de Ordenanzas
del Concejo Municipal. La impugnación judicial se hace por vía contencioso- administrativa. (Arts. 142 y 143 L.M.).
Las controversias sobre impuestos y arbitrios municipales deben ventilarse por la vía contencioso-tributaria, conforme
al Código de la materia y a la L.O J.

13. RECURSOS EN MATERIA DE LA BOLSA DE VALORES.

Han sido explicados en el punto 8 del Capítulo XXVII.

CAPITULO XXXI

PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

1 PROCESO Y PROCEDIMIENTO.
Para comenzar este tema, conviene distinguir entre dos vocablos que muchos toman como sinónimos, pero no lo son:
proceso y procedimiento.
La palabra proceso proviene de la voz latina processus, que es el sustantivo del verbo procederé, que significa caminar
hacia adelante, marchar de frente, avanzar, progresar. Luego, proceso es marcha hacia adelante, avance, progreso,
desarrollo.
La palabra procedimiento es de formación más reciente que la anterior, y significa la manera de realizar algo, "el modo
de mover, la forma en que el acto es movido" (1).
Hay una diferencia cuantitativa entre proceso y procedimiento. Proceso es el conjunto de todos los actos, el todo;
procedimiento es cada uno de los actos, las diferentes operaciones que componen el todo. Por ello es que, en el lenguaje
jurídico, proceso es sinónimo de juicio o causa legal, mientras que procedimiento es la forma cómo se lleva dicho juicio.
Se define, así, el proceso, como "el conjunto ordenado de actos que se desarrollan, Iprogresiva y dinámicamente, con
un objetivo determinado; desde el momento inicial hasta el instante final; es un conjunto sistemático de procedimientos"
(2).

Un proceso es también el conjunto de actuados judiciales que empastados o cosidos, forman un juicio o una causa.
Proceso administrativo se llama asimismo a la causa disciplinaria que se sigue a los agentes de la administración por
faltas y deficiencias en el cumplimiento de sus deberes.

2 SUJETOS DEL PROCESO ADMINISTRATIVO.

En el proceso judicial común hay tres sujetos, dos partes y un juez o juzgador. Una de las partes es el actor o
demandante, que pide algo al juez; otra parte es el demandado o reo, de quien o contra quien aquél pide algo; y el juez
o tribunal que toma conocimiento de la causa y decide sobre la misma.
En el proceso administrativo los sujetos se reducen a dos: de un lado la administración pública, no como poder, que es
un elemento del Estado, sino como gestora de los intereses públicos, que actúa de oficio o a petición de parte, para
solicitar o reclamar algo de los administrados, particulares o agentes públicos, imponiéndoles sanciones o resolviendo
sus peticiones, reclamaciones o recursos; y de otro lado los administrados. El proceso administrativo puede iniciarse a
instancia de cualquiera de estos dos sujetos.

3 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Seguidamente analizaremos las características principales de esta materia.
3.a) Definiciones.- Se ha dado muchas, coincidentes en el fondo. He aquí algunas:
"La parte del Derecho Administrativo que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en
la preparación de impugnación de la voluntad administrativa".- Agustín A. Gordillo.
"Los trámites y formalidades que debe observar la Administración para resolver las reclamaciones que los interesados
formulen".- García Oviedo.
"Conjunto de formalidades y actos que preceden y preparan el acto administrativo".- Gabina Fraga.

"Cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin".- Ley de
Proc. Adm. de España.

2 b) Principios del Procedimiento Administrativo.- Los principios que rigen en Pr. A. son éstos:
3.b.1) De legalidad objetiva.- Según el cual la A.P. debe aplicar objetivamente la ley en defensa de su prerrogativas,
así como para proteger los derechos e intereses de los administrados. Este principio conlleva la publicidad del
procedimiento y el interés que la A.P. debe manifestar en esclarecer los hechos, aun en el supuesto de desistimiento
del administrado de su acción, cuyo curso debe seguir, por ello, de oficio, salvo que se trate de un beneficio o interés
individual.
3.b.2) De oficialidad.- Supone la impulsión y la instrucción de oficio del procedimiento de parte de la A.P., dado
el interés público que revisten todos sus actos y teniendo en cuenta que los administrados no podrían mover a
la A.P. si ésta no lo hiciera obligada por ley. Por supuesto que el impulso inicial, la acción, corresponde al
particular interesado, aunque hay casos en que la A.P. debe actuar de oficio desde el comienzo, cuando conozca
sobre irregularidades o falencias administrativas.
Para la instrucción de oficio corresponde a la A.P. averiguar los hechos y obtener las pruebas,
independientemente de lo que hagan los interesados particulares en esta materia.

3*b*3) De la verdad material.- Este principio significa que la A.P. debe escudriñar los hechos reales, hayan sido
o no alegados y probados por el administrado, y no atenerse solamente a la verdad formal, que aparece de las
pruebas aportadas por las partes, como ocurre en materia civil. "En el caso de que los elementos de juicio que
los interesados suministren al órgano resolutorio no sean suficientes para dictar una resolución adecuada,
deberá aquél, de oficio procurárselos, de suerte que llegue a una exacta determinación y al conocimiento y
comprobación de los datos a tomar en consideración" (3).

3*b*4) Del informalismo*- Consiste en la no exigencia de ciertas formalidades, en beneficio del administrado, y
no de la Administración, teniendo en mente la ampliación de lo favorable para que aquél pueda hacer valer sus
derechos. El Art. 1 de la Ley 19549 de Procedimientos Administrativos de ¡a República Argentina recoge así
este principio: "Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que
puedan ser cumplidas posteriormente" A propósito, el Art. 81 de la reglamentación de esta ley previene que
"los recursos deberán proveerse y resolverse cualquiera sea la denominación que el interesado les dé". Por su
parte, el Tribunal Supremo de España declaró en 1992 que "las reclamaciones producidas en vía gubernativa
no... están sometidas a formalidades precisas, debiendo interpretarse su contenido con espíritu de benignidad"
(4).

3*b*5) Del debido proceso*- Este principio deriva de la garantía constitucional instituida en el Art. 16 de la C.P.E.,
que declara que se presume la inocencia del encausado mientras no se pruebe lo contrario; que el derecho de
defensa es inviolable; del derecho a ser asistido por un defensor y a no ser condenado sin haber sido oído, etc.

3*b*6) No pago de costas judiciales*- Contrariamente a lo que ocurre en la administración de la justicia ordinaria,
el administrado no debe pagar costas judiciales en el Pr. A., cualquiera sea el resultado de su acción (demanda
o recurso), en aplicación de la gratuidad que sólo obliga al administrado a pagar honorarios de abogado, papel
sellado y timbres de ley.

3.b.7) De eficacia.- La misma eficacia que la A.P. debe imprimir en todos sus actos, debe presidir la aplicación
de los Pr. A., por tratarse, reiteramos, de asuntos de interés público. Este principio supone los de celeridad,
sencillez y economía en los trámites administrativos; lo que en la Exposición de Motivos de la Ley de Pr. A. de
España se clasifica como verdaderas normas jurídicas, y no como simples enunciados programáticos.

3 c) Clasificación de los Pr* A.- Se los ha clasificado en internos y externos, previos y de ejecución,
independientes e integrados, etc.
Son internos los que regulan la actividad administrativa interna, intra-órganos, sin afectar directamente los
trámites que hace n los administrados. Son externos los que se aplican a las gestiones, acciones y derechos
de éstos.
Son previos los procedimientos que preparan el principal, como en el caso de la expropiación, en que
previamente debe determinarse la necesidad y utilidad publicas mediante estudios e informes especiales. Son
de ejecución los que se aplican en la fase principal del a.a.
Independientes son los que tienen existencia propia, individual y , separada; e integrados los que se relacionan
con o forman parte de otros.

4 EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
Debe aclararse que este instituto no es un recurso, sino una acción que da lugar a un proceso. No es recurso,
según se ha visto en el Cap.XXX, porque no se trata de volver atrás en un proceso que esté en curso, sino de
plantear una acción contra un a.a. nuevo. Por ello este subtítulo se refiere al proceso contencioso-
administrativo, como lo llaman numerosos tratadistas (5).

4.a) Importancia.- Cabe resaltar la importancia que esta institución tiene en el D.A. y en el Derecho Público en
general. Es la principal garantía de que dispone el administrado para oponer sus derechos subjetivos e
intereses legítimos a la A.P. Decía Hauriou que las dos principales teorías de D.A. son las del C-Adm. y la de la
responsabilidades de la A.P., los dos únicos medios de hacer que la A.P. reconozca sus obligaciones con los
administrados.
3 b) Definiciones*- La Ley de Jurisdicción Contencioso- Administrativa de España, de 27 de diciembre de
1956, dice en su Art. 37,1:
"El recurso contencioso-administrativo será admisible en relación con las disposiciones y los actos de la
administración que no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en vía administrativa, ya sean definitivos
o de trámite, si éstos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a
aquélla o indagan imposible o suspendan su continuación".

Gordillo sostiene que la denominación de "contencioso-

administrativo" es impropia, derivada de los tribunales administrativos franceses de tal _ nombre, que son
órganos de la propia administración que resuelven litigios entre ella y los administrados, sin revisión judicial
posterior, contrariamente a lo que ocurre en Argentina, Bolivia y otros países, donde esos litigios son resueltos
por tribunales ordinarios. Desde el momento en que surge una controversia entre la administración y los
administrados - agrega dicho autor- hay contención, y es redundante hablar de lo "contencioso-administrativo",
como sería impropio hablar de lo "contencioso-civil" o de lo "contencioso-penal". Debe decirse simplemente
"proceso administrativo", concluye (6). Juan Francisco Linares no es de esta opinión, y considera confusa la
denominación "proceso administrativo", dado que en sede administrativa hay otros procesos que se tramitan
por medio de peticiones y recursos (7).
4*c) Evolución de la materia en Francia*- En este país nacieron la mayoría de las instituciones de D.A. que
posteriormente fueron asimiladas por España y, más tarde, por América Latina.
Por Ley de 4 de mayo de 1872 el Consejo de Estado asumió una triple competencia jurisdiccional:
1 Actuaba como juez de derecho común en primera y en última instancia en todos los litigios no atribuidos
expresamente por ley a otra jurisdicción; y esto representaba la mayor parte del contencioso-administrativo;
2 actuaba como juez de apelación en los casos previstos por ley, y principalmente respecto a decisiones de
los consejos de prefectura; y
3 era juez de casación en las decisiones administrativas no sujetas a apelación.
Todo litigio administrativo llegaba al Consejo de Estado directamente, si no estaba atribuido a otra jurisdicción
administrativa, o por vía de apelación y casación. Esta circunstancia recargaba de tal modo las labores del
Consejo de Estado, que andaba retrasado en varios años en la resolución de los casos, por lo que se hizo
imperiosa una reforma, la que se hizo en la Ley de 11 de julio de 1953, que autorizó al gobierno a modificar por
decreto el C- Adm.
Los decretos de 30 de septiembre de 1953 relevan al Consejo de Estado de su competencia de juez de derecho
común, que se atribuye a los antiguos consejos de prefectura, llamados desde entonces tribunales
administrativos, cuya naturaleza y procedimientos regulan. A partir de estas reformas, el C-Adm. Abarca cuatro
ramas en Francia: el de anulación, el de plena jurisdicción, el de interpretación y de apreciación de legalidad o
de validez, y del de represión.
El contencioso de anulación busca la anulación de una decisión ejecutoria de la A.P. y se asimila al recurso por
abuso de poder que es "la acción por la cual cualquier interesado puede demandar la anulación de una decisión
ejecutoria por el juez administrativo, en razón de su ilegalidad". El de plena jurisdicción (o contencioso pleno)
puede perseguir toda resolución útil; una anulación (de un contrato o de una elección); una condenación
pecuniaria; la reducción de la tasa de un impuesto, etc. Engloba a la mayoría de los contenciosos, como los
relativos a la validez o ejecución de los c.a., el contencioso-electoral, el contencioso-tributario. El contencioso
de interpretación y de apreciación de la legalidad o validez implica dos cosas distintas; pero en ambos casos
el juez administrativo no decide, sino que proporciona elementos de juicio para la resolución que otro juez debe
tomar. Este contencioso viene a ser una cuestión prejudicial, mediante la que se pide que la autoridad
administrativa dé su opinión sobre el sentido correcto o sobre la validez de una norma de su competencia.

El contencioso de represión tiene por objeto contrarrestar la decisión por la cual, por ejemplo, un juez
administrativo haya condenado penalmente a alguien que ha vulnerado normas sobre la conservación de
diversas categorías de inmuebles de dominio público (8).
El sistema francés experimentó nuevas reformas con la Ley de 31 de diciembre de 1987, los decretos de 2 de
septiembre de 1988 y los de 15 y 16 de mayo e 1990, que ampliaron las medidas cautelares o provisionales, así
como la información sobre la materia y facilitaron la ejecución de las sentencias, aplicando sanciones a los
responsables de su inejecución.
4*d) Ámbito de aplicación.- En el concepto clásico, lo C-Adm. se aplica sólo con referencia a los a.a. de la A.P.,
entendida ésta como la organización operativa del Poder Ejecutivo. Sin embargo, contemporáneamente se abre
paso una corriente que incluye en lo C-Adm. los actos de los otros poderes que "vulneren un derecho de
carácter administrativo". Las leyes de algunas provincias argentinas siguen esta corriente, como en Catamarca,
donde la materia abarca a toda "resolución definitiva o acto que comporte vías de hecho, emanado de los
Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial, municipalidades o de otras autoridades administrativas...". La
legislación de El Chaco dice que "se reputarán C-Adm. las acciones que inician las personas reclamando contra
una resolución definitiva de cualquiera de los poderes del Estado, municipalidades o reparticiones autárquicas
de la provincia, en la cual se vulnera un derecho de carácter administrativo" (9).

La ley española sigue el principio de "cláusula general", por el que cualquier acto de la A.P. de naturaleza
administrativa, así como los reglamentos y otras normas de rango inferior, pueden ser impugnados en el C-
Adm. Las exclusiones contempladas en la redacción inicial de la Ley de 1956 -dice Gañido Falla- fueron abolidas
por la propia legislación anterior a la Constitución de 1978, o quedaron derogadas ipso-jure por esta
Constitución (10).
4 e) Requisitos.- Del Art. 37.1 de la Ley española de 27 de diciembre de 1956, que hemos citado en el punto
4.b), supra, se desprenden los siguientes requisitos para la admisibilidad de la acción C-Adm., requisitos que
son comunes en la doctrina y en la legislación comparada:
1o) Que la norma o a.a. que se impugna no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en vía administrativa;
2o) que sean actos definitivos, o, si son de trámite, que resuelvan directa o indirectamente el asunto en el fondo,
o hagan imposible su continuación;
3o) que no sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes o confirmatorios de acuerdos consentidos,
que no fueron recurridos en tiempo y forma (Art. 40, a) de la ley citada).
El primer requisito se ajusta a la jurisprudencia francesa de la "decisión préalable" (decisión previa), según la
cual la vía contencioso-administrativa no se abre si no ha sido agotada la vía administrativa. Respecto al
segundo requisito, cabe distinguir entre definitivo y firme* Un acto es definitivo cuando resuelve en el fondo el
asunto, pero no se ha ejecutoriado aún por no haber transcurrido el plazo de ley para el efecto. Y es firme
cuando está ejecutoriado. Al decir actos definitivos, se excluye del C-Adm. Las providencias del trámite y actos
provisionales, cuando éstos no resuelven directa o indirectamente el asunto en el fondo.

Al hablar de requisitos debe elucidarse el tema de la capacidad del sujeto para interponer la acción, es decir su
legitimación* Aquí se ha superado también el concepto clásico de que sólo tenía legitimidad (capacidad) para
actuar la persona cuyo derecho subjetivo e interés directo era vulnerado polla norma o el acto impugnables. El
debido proceso y la tutela jurisdiccional en favor del administrado son instituciones esenciales del moderno
D.A., de suerte que en España, por ejemplo, el Tribunal Constitucional no se rige estrictamente por el Art. 28 de
la Ley de Jurisdicción C-Adm., que exige la legitimación por interés "directo", sino que admite los intereses
indirectos, difusos y colectivos contemplados en el Art. 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1985,
concordante con el Art. 24.1 de la Constitución.
Sobre el particular, Ganado Falla nos recuerda la distinción que hace Guicciardi entre normas de relación y
normas de acción. Las primeras garantizan derechos individuales o subjetivos, y las segundas regulan la
organización y el procedimiento administrativos, que son de orden público, y no de interés individual. Esta
distinción se refleja en ¡a legitimación de los sujetos procesales. "Cuando el derecho positivo exige como
requisito de legitimación la titularidad de un derecho subjetivo lesionado o el interés directo y cualificado que
se acaba de describir, se dice, de acuerdo con una vieja terminología, que estamos en presencia de un recurso
de carácter subjetivo; cuando, en cambio, se admite la legitimación de quienes se encuentran en la situación
de meros interesados, entonces debe hablarse de recurso objetivo o de acción popular" (11).

Por otra parte, la capacidad del sujeto depende de la clase de C- Adm. El de anulación se basa en la ilegalidad
de un acto, decisión o norma, y, en principio, cualquiera puede interponerlo, porque la anulación que se
demanda es de interés general y, por ello, surte efecto erga-omnes. En los de plena jurisdicción y de represión
se impugna la violación de un derecho subjetivo y, por consiguiente, corresponde al sujeto agraviado iniciar la
acción, y no a otros. Los efectos de estos contenciosos se restringen a las partes. Cuando se trata del C-Adm.
De interpretación y de apreciación de legalidad, las partes en un juicio ante la justicia ordinaria pueden pedir al
juez administrativo que interprete o aprecie una norma que debe aplicarse en ese juicio.
5 ACTOS POLÍTICOS.
En el Cap. V, punto 6, se ha analizado los antecedentes, doctrina y opiniones de tratadistas sobre los llamados
actos políticos en relación a la responsabilidad del Estado y de la A.P. Se ha visto allí que el Art. 2 de la Ley de
la Jurisdicción C-Adm. de España excluye de dicha jurisdicción a los actos sobre defensa del territorio nacional,
relaciones internacionales, seguridad interior del Estado, mando y organización militar, "sin perjuicio de las
indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación sí corresponde a la jurisdicción C- Adm.". Es
decir que la ley española no exonera a los actos políticos de la responsabilidad inherente a toda administración,
la misma que debe dilucidarse por la vía C-Adm. Este criterio obedece a los principios constitucionales de tutela
judicial efectiva y de responsabilidad pública que protege al administrado, en virtud de los cuales García de
linterna, Gordillo y otros tratadistas han expuesto su desacuerdo con la "doctrina" de los actos políticos,
desacuerdo que nosotros compartimos.

6 LA CONCILIACIÓN EN EL C-ADM.
Como en todas las ramas de la administración de justicia, el C-Adm. Tropieza en la mayoría de los países con
el problema de la morosidad originado por distintas causas como la ineficiencia de los jueces, los recursos
dilatorios de los litigantes, escasez de medios, etc. que congestiona los tribunales. Por esta razón algunas
legislaciones han introducido la conciliación para acelerar la resolución de estos procesos.
En Colombia, la Ley 23 de 1991, Cap. V, reformada por el D. 2651 de ese mismo año, Arts. 6 a 10, establece dos
tipos de conciliación: la pre-procesal, antes de iniciarse el proceso, y la intra-procesal, que tiene lugar dentro
del proceso mismo. En la primera intervienen dos funcionarios: el fiscal de la corporación o agente del
ministerio público, que recibe de los interesados la solicitud de conciliación, y si la estima "sería y razonable"
cita a las partes para la audiencia; y por otro lado el juez o magistrado competente que debe aprobar la
conciliación, si no fuere lesiva a los intereses del Estado o no estuviere viciada de nulidad absoluta. La
conciliación procesal se realiza ante el juez que conoce el proceso, quien "instará a las partes para que concilien
sus diferencias, si fueren susceptibles de transacción, y si no lo hicieren, deberá proponer la fórmula que estime
justa sin que ello signifique prejuzgamiento".

La conciliación procede en los casos de plena jurisdicción en los que se impugna un acto violatorio de un
derecho subjetivo; no así en los casos de anulación, en que cualquier interesado puede pedir la nulidad de un
acto o norma, lo que constituye una acción objetiva o popular, de interés general (12).
7 EL C-ADM. MI PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
La Ley 62/1978 de España, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales, instituyó un proceso
C-Adm. especial para la protección de determinados derechos fundamentales, como los de expresión, reunión,
asociación, libertad de conciencia y de religión, de residencia y domicilio, contra detenciones ilegales; derechos
que el Real Decreto Legislativo 342/1979 amplió a otros: honor, intimidad personal y familiar, la propia imagen,
el secreto de las comunicaciones, la libre circulación, entrada y salida en el territorio nacional, la libertad de
cátedra y la sindical. La acción procede contra a.a., contra vías de hecho y disposiciones generales. La -
sentencia es recurrible de Amparo ante el Tribunal Constitucional (13).
Tomando el antecedente español, el Art. 11 de la Ley 19 de 9 de julio de 1991 de Panamá agregó el numeral 15
al Art. 98 del Código Judicial, que atribuye a la Sala Tercera de la Corte Suprema el conocimiento

Del proceso de protección de los derechos humanos mediante el cual la Sala podrá anular actos administrativos
expedidos por autoridades nacionales y, si procede, restablecer o reparar el derecho violado cuando mediante
dichos actos administrativos se violen derechos humanos y justiciables previstos en las leyes de la República,
incluso aquellas que aprueben convenios internacionales sobre derechos humanos. Este proceso se tramitará
según las normas de la Ley N"135 de 30 de abril de 1943 y de la Ley N"33 de 11 de septiembre de 1946, pero no
se requerirá que el agraviado agote previamente la vía gubernativa; el procurador de la Administración, sólo
intervendrá en interés de la ley".

El profesor y magistrado panameño Arturo Hoyos señala que el proceso contencio-administrativo de protección
a los derechos' humanos se diferencia del proceso de amparo de garantías constitucionales en que el primero
protege los derechos humanos previstos en las leyes, incluidas las que ratifican convenios internacionales;
mientras que el segundo se refiere a los derechos fundamentales previstos en la Constitución. El primero es un
proceso de protección de los derechos humanos en el plaño de la legalidad
agrega y el segundo tiene el mismo objeto en el plano de la
constitucionalidad (14).

CAPITULO XXXII

PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN BOLIVIA

No existe en Bolivia un Código de Procedimientos Administrativos, ni siquiera una ley sobre la materia. Esta y otras
carencias revelan lo rudimentaria que es todavía la legislación administrativa en nuestro país (1).

1 REGLAMENTO COMÚN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y DE COMUNICACIÓN DE LOS

MINISTERIOS.
Mediante D.S. N°23934, de 23 de diciembre de 1994, se aprobó este instrumento, que es un procedimiento interno
"para el tratamiento uniforme de los asuntos, para la comunicación y la coordinación" entre ministerios, con el órgano
legislativo y otros. (Art. 1).

El Título II contiene "normas para la atención de los asuntos", cuyos principios generales, aspectos operativos, plazos
de atención, firmas autorizadas y responsabilidad regula el Cap. II de este Título. El Cap. V contiene normas generales
para la coordinación, delegación, reuniones y pautas procedimentales. El Título III trata del "relacionamiento externo; el
Cap. II a relaciones con el Poder Legislativo; y el Cap. III a otras relaciones (con ONGs, y con organismos de cooperación
internacional, con representaciones diplomáticas y consulares, con asociaciones profesionales y gremiales y con medios
de comunicación).

2 PROCESO CONTENCIOSO.
(Art. 775 al 777 Pr. Civil). Según el Art. 118, inc. 7o de la Constitución, corresponde a la justicia ordinaria el conocimiento
de los litigios entre particulares y el Estado, cuando éste actúa como persona de derecho privado. Estos litigios se
refieren a la interpretación, aplicación o efectos de los contratos, negociaciones o concesiones que suscribe la
administración pública, con referencia a sus bienes disponibles o de dominio patrimonial.
La demanda se presentará ante la Corte Suprema de Justicia conforme al Art. 327 del Pr. Civil, y el Poder Ejecutivo
será representado, como demandante o demandado, por el ministro de Estado cuyo despacho haya intervenido en el
asunto, y por el Fiscal General de la República.
El trámite y resolución de la causa se sujetarán a lo dispuesto para los procesos ordinarios de hecho o de puro
derecho, según sea el caso (ver el Título II del Libro II del Pr. Civil).

3 PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
(Arts. 778 al 781 Pr. Civil). Este proceso consiste en "la reclamación que se interpone después de apurar la vía
gubernativa contra una resolución dictada por la administración pública en virtud de sus facultades regladas,
y con la cual se vulnera un derecho de carácter administrativo establecido anteriormente en favor del reclamante
por una ley, un reglamento u otro precepto administrativo".
El contencioso-administrativo es un proceso esencialmente jurisdiccional, cuyo conocimiento correspondo
siempre a un tribunal, sea tribunal contencioso-administrativo propiamente dicho o un tribunal judicial
competente en la materia, como ocurre en Bolivia con la Corte Suprema de Justicia (ver Art. 118, inc. 7 de la
Const.).

El D.S. de 26 de junio de 1858 expresa:

"Art. 1".- Por regla general, son negocios contencioso-administrativos todos aquellos en los cuales hay
oposición legítima entre el interés público y el privado, cuando la reclamación particular se interpone con
ocasión de un acto administrativo, fundándose en un derecho perfecto y absoluto".
"Art. 2°.- Son asuntos del mismo género, aquellos en que con igual ocasión se suscitan cuestiones entre dos
particulares o establecimientos públicos, cuando el interés de unos y otros se roza de tal manera con el interés
general que no es posible separarlos".
La demanda se presenta ante la Corte Suprema de Justicia, contra el Fiscal General de la República, según el
Art. 327 del Pr. Civil, indicando el decreto o resolución suprema que se impugna. El plazo para incoarla es de
noventa días fatales computables desde la notificación legal con la resolución definitiva que deniega las
reclamaciones hechas ante el Poder Ejecutivo. El procedimiento es el mismo que se sigue en un juicio ordinario
de puro derecho, según el Art. 354 del Pr. Civil.

3 a) Actos del gobierno como persona de derecho privado.-

Cuando el Estado actúa como persona de derecho privado (ver Capítulo NTV, punto 3) las controversias que
susciten sus actos y hechos están sometidas a los tribunales ordinarios, según el Art. 118, inc. 7 de la
Constitución.
La rescisión ilegal de un contrato de obra pública puede ser impugnada por la vía contencioso-administrativa;
pero si se trata de un contrato civil de arrendamiento de un inmueble del Estado a un particular, el tribunal
competente será uno ordinario o judicial.

4. PROCESO CONTENCIOSO-TRIBUTARIO. Esta materia se halla regida por el Código Tributario, aprobado por
Ley N°1340 de 28 de mayo de 1992, así como por los principios generales del Derecho Tributario y de otras
ramas del Derecho, como se verá.

a) Competencia*- El Código Tributario se aplicará a todos los tributos de carácter nacional, departamental o
municipal y a las relaciones jurídicas emergentes de ellos.
También son aplicables a las obligaciones legales tributarias establecidas a favor de personas de derecho
público, descentralizadas y no estatales, siempre que no existan disposiciones especiales, en cuyo caso
tendrán carácter supletorio (Art. Io).

b) Fuentes del Derecho Tributario*- Son fuentes de este Derecho las normas constitucionales, las convenciones
internacionales, las leyes y "disposiciones con fuerza de ley" (2). Los decretos supremos, las relgamentaciones,
las resoluciones y demás normas de carácter general aprobadas por el órgano Ejecutivo y, en su defecto, según
los de otras ramas jurídicas. (Art. 7o).
c) Infracciones y sanciones*- A falta de norma tributaria expresa se aplicará supletoriamente en esta materia
(dice el Art. 67) los principios generales del Derecho Penal. Son delitos tributarios la defraudación, el
contrabando y la instigación pública a no pagar tributos. Son contravenciones tributarias la evasión, la mora,
el incumplimiento de los deberes por los funcionarios de la administración tributaria (Arts. 69 y 70).

El Art. 98 del Código Tributario define la defraudación como la simulación, ocultación, maniobras o cualquier
otra forma de engaño que induce a error al Fisco, "del que resulte para sí o un tercero un pago de menos del
tributo a expensas del derecho fiscal o su percepción.
Es agravante especial la circunstancia de que la defraudación se cometa con la complicidad del funcionario que
por razón de su cargo, intervenga o debe intervenir en los hechos constitutivos de este delito".
El Art. 99 detalla los diversos casos de defraudación.
Las sanciones aplicables en esta materia son:
1) Presidio. 2) Multa.
3) Comiso de los efectos materiales objeto del delito o de la contravención o utilizados para cometerlos. 4)
Clausura temporal del establecimiento.
5) Suspensión y destitución de cargos públicos. 6) Inhabilitación definitiva para el ejercicio de cargos públicos,
oficios y profesiones.
7) Pérdida de concesiones, privilegios y prerrogativas. 8) Cancelación de inscripción en registros públicos (Art.
88).
La pena de prisión sólo la aplicarán los jueces y tribunales competentes (en materia penal) en base a la
resolución o sentencia firme de los órganos administrativos o del juez competente.

d) Normas procedimentales*- Los órganos competentes para percibir y fiscalizar tributos (las Direcciones
Generales de la Renta y de Aduanas, las Municipalidades) podrán dictar normas administrativas reglamentarias
para la aplicación de las leyes tributarias en su materia respectiva (Art. 127). Las normas a que se refiere el
artículo precedente podrán ser impugnadas por asociaciones o entidades respectivas o también por personas
naturales o jurídicas que carezcan de una entidad representativa dentro de los veinte días de publicadas. Dicha
impugnación deberá presentarse debidamente fundada ante la superioridad jerárquica administrativa, la que
deberá expedirse dentro de los treinta días de su presentación. Si dentro de ese lapso no hubiere resolución, la
norma impugnada quedará firme. Hasta ese momento la impugnación deducida tendrá efectos suspensivos
(Art. 128)
La tramitación de causa ante la jurisdicción contencioso-tributaria es similar a la que se sigue ante la justicia
ordinaria (ver Arts. 214 y 156 y ss. C.T.). Esta jurisdicción es improrrogable e indelegable; su ejercicio por
autoridades administrativas u otras será nulo de pleno derecho (Art. 184). Se ejerce por los jueces de partido
en materia administrativa, coactiva, fiscal y tributaria (Art. 157 L.O.J.), por la Sala en materia-administrativa de
las Cortes Superiores de Justicia (Art 109 L.O.J.) y por la Sala Social, de Minería y Administrativa de la Corte
Suprema (Art. 60 L.O.J.).
Tienen capacidad procesal en esta materia, además de los capaces según la ley procesal común (ver Art. 4
C.C.B.y 52 Pr. Civil), los mayores de 18 años y los menores de 21 (Art. 216 C.T.) Esta disposición concuerda con
el Art. 5 punto IV del C.C.B., que prescribe que el menor puede administrar y disponer libremente el producto
de su trabajo, y con el Art. 13 del C. Com., según el cual los menores emancipados o habilitados, que tengan
por lo menos 18 años, pueden ejercer el comercio (3).
En el juicio contencioso tributario se admite toda clase de pruebas, menos el juramento de posiciones y la
confesión de las autoridades. La prueba testifical servirá sólo de indicio. Podrá pedirse certificaciones e
informes a los órganos competentes y el tribunal podrá ordenar cualesquiera diligencias relacionadas con la
causa, así como pedir la exhibición de documentos y formular las preguntas que estimare convenientes a las
partes, a sus representantes y/o testigos (Arts. 266 y 267).

CAPITULO XXXIII
JUICIOS COACTIVOS Y POR CONTRABANDO
I JUICIOS COACTIVOS
1 CONCEPTO.
El calificativo de "coactivo" aplicado a los juicios denota un trámite expeditivo mediante el cual el Estado obliga
al deudor por la fuerza (le coacciona), si es necesario, a cumplir una obligación ya vencida. Coaccionar significa
"ejercer coacción", y este sustantivo "es la fuerza legítima que, unida al Derecho o como complemento del
mismo, permite su ejercicio contra la oposición injusta o recaba materialmente el cumplimiento de las
obligaciones" (Cabanellas).

El Estado, a través de los órganos administrativos competentes, tiene la facultad de incoar esta clase de juicios
y de ejecutar sus sentencias mediante el apremio de la persona del deudor y el embargo de sus bienes, acciones
éstas que sirven para coaccionarle (obligarle materialmente) a cumplir sus obligaciones. Se franquea esta vía a
la administración pública porque es de interés público recuperar fondos que pertenecen a la nación, y que el
coaccionado se resiste a pagar, u obligarle a cumplir contratos y obligaciones de orden público.

2 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA.
La Contraloría General de la República constituye tribunal administrativo con jurisdicción y competencia
nacionales en los juicios coactivos que se deduzcan en los siguientes casos:
a Defraudación de fondos públicos, que comete el que mediante simulación, ocultamiento o engaño se
apropia indebidamente de fondos fiscales, b) Falta de rendición de cuentas y de descargo de valores fiscales
con plazos vencidos, c) Percepción indebida de sueldos, salarios, honorarios, dietas y otros, con fondos del
Estado, d) Incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros,
concesiones y otros, e) Incumplimiento de pago de préstamos otorgados por bancos estatales y apropiación
de bienes patrimoniales del Estado (Art. 3 de la L.O.C.G., y 77 de la L.S.C.F.).
No corresponden a esta jurisdicción los asuntos civiles, penales y mercantiles que son de conocimiento de la
justicia ordinaria, ni los atribuidos por ley a otras jurisdicciones (Art. 48 de la Ley SAFCO).
3 PROCEDIMIENTO.
Se aplica en esta materia el procedimiento señalado en la Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal, y sólo a falta de
disposiciones expresas se aplicarán supletoriamente o por analogía las normas del Procedimiento Civil (Art. 1 L.P.C.F.).
Tienen fuerza coactiva para este efecto los informes de auditoría de la Contraloría General, así como los informes de
auditoría interna, procesos sumarios o administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno.
El proceso podrá iniciarse mediante "proceso de oficio" cuando el subcontralor o los contralores departamentales giran
la nota de cargo en base a los instrumentos con fuerza coactiva; o por denuncia de personas físicas, que podrán
presentarse en papel común, y que serán verificables mediante auditoría (Art. 4 y 5 L.P.C.F.).
Tanto en los "procesos de oficio" como en los "procesos por demanda" (éstos últimos basados en informes de auditoría
interna, procesos sumarios o administrativos de otras oficinas públicas), el juez coactivo expedirá nota de cargo
motivada, que se notificará personalmente el demandado, adoptándose simultáneamente las siguientes medidas
precautorias: arraigo del coactivado, retención de fondos en sus cuentas bancarias y anotación preventiva de la nota de
cargo en Derechos Reales. Esta será notificada asimismo al promotor coactivo para que asuma personería en defensa
de los intereses fiscales, conforme al Art. 6o de la L.O.C.G.

4 EXCEPCIONES.
En el procedimiento coactivo fiscal sólo se admite la presentación de las siguientes excepciones:
a) Falta de jurisdicción o competencia del juez coactivo; b) falta de personería en el demandante o demandado; c) lítis-
pendentia; d) pago; e) cosa juzgada, y f) compensación. Estas excepciones deben ser opuestas conjuntamente dentro
del término fatal de cinco días a partir de la citación legal con la nota de cargo; pero las de pago y cosa juzgada podrán
oponerse en cualquier momento antes de a aprobación del remate. Las excepciones consignadas en los puntos a), b)
y c) son de previo y especial pronunciamiento y se resolverán, previo traslado al demandante, para que conteste dentro
de tres días de la notificación. Vencido este plazo, el juez pronunciará resolución en el plazo de otros tres días. Las
otras excepciones serán resueltas a tiempo de dictarse-la sentencia de primera instancia.
5 RESOLUCIÓN.
Presentados los descargos o justificativos por el demandado, el juez coactivo dictará resolución administrativa
manteniendo el cargo original, reduciéndolo o dejándolo sin efecto (Ver Arts. 11 al 16 L.P.C.F).

6 PLIEGO DE CARGO.
Cuando el demandado no presenta sus descargos en los términos señalados, el juez coactivo girará pliego de
cargo, dándole un término improrrogable de cinco días para que pague o cumpla la obligación, bajo
conminatoria de apremio (Art. 17).

7 OFERTA DE PAGO.
Dentro del plazo de cinco días del pliego de cargo el coactivado podrá hacer ofertas de pago depositando no
menos del 50% del monto líquido y exigible, ofertas que el juez coactivo puede o no aceptar.

8 APELACIÓN.
Las decisiones de primera instancia serán apelables por el interesado en el plazo fatal de cinco días desde la
notificación, con fundamentación de agravios, recurso que se tramitará conforme al Procedimiento Civil, en el
efecto devolutivo, ante la Corte Superior de Distrito.
Si el recurso se interpone contra el pliego de cargo, se lo admitirá en efecto suspensivo previo depósito
bancario o boleta de garantía bancaria por el 50% del cargo (Arts. 21 al 23 L.P.C.F).
Contra las resoluciones del Contralor General proceden los recursos de casación y el directo de nulidad según
el Art. 31 de la Constitución.

9 EJECUCIÓN DE SENTENCIA.
Una vez ejecutoriado el pliego de cargo se expedirá los mandamientos de apremio y embargo de los bienes del
deudor, cuya libertad provisional sólo procederá previa garantía personal, solidaria y mancomunada, o real de
bienes muebles o inmuebles, y cuando el asunto no sea tipificado como delito. En este último caso, el juez
coactivo remitirá las piezas correspondientes al ministerio público para que se instaure el proceso penal
respectivo (Arts. 25 y 26).
La Ley N°1602, de 15 de diciembre de 1994, derogó los Arts. 17 y 25 de la L.P.C.F., aboliendo el apremio corporal
previsto en la misma y en otras disposiciones legales, y ordenando que las obligaciones de naturaleza
patrimonial se harán efectivas "únicamente sobre el patrimonio del o de los sujetos responsables, sin que en
ninguno de los siguientes casos sea procedente el apremio corporal del deudor... Obligaciones fiscales, Arts.
17, 25 y 26 del D.L. N°14933 de 29 de septiembre de 1977 sobre Procedimiento Coactivo Fiscal, elevado a rango
de Ley por la N°1178 de 20 de julio de 1990..." (Arts. 6 y 13-11).

Efectuado el embargo de los bienes del deudor, se fijará día y hora para su remate en pública subasta sobre la
base del valor catastral actualizado. El remate seguirá el procedimiento señalado en los Arts. 525 y ss. del Pr.
Civil, debiendo intervenir un funcionario designado por el juez coactivo que hará las veces de martiliero y
notario público. Tratándose de bienes muebles, su valor base será fijado por un perito tasador designado por
la Contraloría. Si el embargo recayere sobre dinero en cuentas corrientes, se practicará la liquidación de capital,
intereses y costas, que se pondrá en conocimiento del coactivado, quien podrá observarla en el plazo de tres
días. Si se tratare de títulos o acciones, se cotizarán al precio que tuvieren en la fecha del remate (Art. 27).

En el procedimiento coactivo sólo se admitirá la tercería de dominio excluyente que se apoye en instrumentos
públicos inscritos en el Registro de Derechos Reales. Toda transferencia de bienes que el coactivado haya
realizado dentro de los seis meses anteriores a la fecha del acto que origine la acción coactiva, se presumirá
fraudulenta, siendo ésta una presunción "juris tantum".
Las tercerías podrán oponerse en cualquier estado del proceso, excepto después de aprobado el remate, y se
tramitarán como incidente de puro derecho, resolviéndose sin traslado y a sola vista de los documentos
presentados (Art. 28).

II. JUICIOS POR CONTRABANDO Y DEFRAUDACIÓN.

1 CONCEPTO.
El contrabando se ha definido como el transporte clandestino de bienes, valores y mercancías para evadir el
pago de derechos aduaneros o para burlar restricciones legales a su importación o exportación. "Consiste en
el comercio que se hace generalmente en forma clandestina - dice Cabanellas-contra lo dispuesto en las leyes;
tales como operaciones de importación y exportación fuera de los lugares habilitados al efecto, sin fiscalización
de las autoridades aduaneras; y, extensivamente, la elaboración clandestina de productos para evadir ios
impuestos fiscales, o la negociación de éstos en igual manera".
El contrabando apareció tan pronto como se establecieron los primeros impuestos aduaneros o regulaciones al
comercio. En Inglaterra, que fue el primer Estado moderno en organizar un sistema financiero nacional y un régimen
aduanero profesional, se presentó el contrabando desde finales del siglo XIII. El desarrollo de la navegación a vela a
fines del siglo XV propagó el contrabando a través de los mares, y las guerras en el continente europeo, sufragadas en
gran parte con el alza de los derechos aduaneros, estimularon también el contrabando.
El Art. 102 del Código Tributario dice que contrabando es "la ilícita circulación, tráfico, comercio o tenencia de productos
primarios, artículos en proceso de elaboración o acabados y semovientes, sujetos a fiscalización aduanera, sea que
estén permitidos o prohibidos de importación o exportación por mandato legal, no desvirtuándose el delito por hecho de
que los productos o artículos se encuentren exentos del pago de gravámenes aduaneros".

2 LEY GENERAL DE ADUANAS.

El Art. 165 de esta ley tipifica los siguientes delitos aduaneros: contrabando, defraudación aduanera, usurpación de
funciones, sustracción de prenda aduanera, falsificación de documentos, asociación delictiva, falsedad, cohecho activo
y pasivo, y tráfico de influencias.

2.a) El contrabando.- El Art. 166 dice que comete contrabando:

a Quien instruya o realice tráfico de mercancías para su introducción o extracción del territorio aduanero nacional en
forma clandestina.
b Quien realice tráfico de mercancías sin la documentación legal o en violación de los requisitos esenciales exigidos
por las normas aduaneras o por leyes especiales.
c Quien realice tráfico de mercancías eludiendo el control aduanero o por vías u horarios no habilitados.
d Quien realice transbordo de mercancías infringiendo disposiciones de esta Ley o las descargue en lugares
distintos de la aduana de destino, salvo fuerza mayor comunicada en el día a la administración de la aduana.
e Quien comercialice mercancías transportadas ilegalmente.
f Quien realice tráfico o comercialización de mercancías extranjeras dentro del territorio nacional sin el amparo de
la respectiva documentación aduanera, conforme a lo establecido en el Art. 4o de la presente Ley. Quien retire del control
aduanero mercancías no comprendidas en la Declaración Aduanera que ampara el régimen al que debieran ser
sometidas.
g Quien tenga o comercialice mercancías cuya importación se encuentre prohibida.
h Quien tenga mercancías extranjeras sin la autorización de la Aduana Nacional o comercialice mercancías
mientras están bajo el Régimen de Tránsito Internacional.
i Quien infrinja otras disposiciones expresamente señaladas en la presente ley.
j Quien realice cualquiera de los actos señalados en el Art. 66, numeral II de la presente Ley. El delito de contrabando
no quedará desvirtuado al no estar gravadas las mercancías con el pago de tributos aduaneros.
El art. 167 castiga al contrabando con las siguientes sanciones: privación de libertad de un mes hasta seis años, de
acuerdo al valor de la mercadería estimado de cien a más de quinientos salarios mínimos nacionales. Como sanción
accesoria, en todos los casos, se aplicará el comiso de las mercaderías, cualesquiera sea su valor; el comiso de los
instrumentos y/o unidades de transporte que hubieran servido para el contrabando. Según la gravedad del delito podrá
aplicarse, además la inhabilitación para ejercer actividades aduaneras y de comercio de importación y de exportación,
por dos meses a cinco años; pérdida de concesiones, exenciones tributarias y prerrogativas aduaneras.
2*b) Defraudación aduanera.- Los Arts. 168 y 169 definen este delito como declaraciones dolosas o falsas de
mercaderías; la falsificación de documentos sobre inmunidades, privilegios o exenciones, todo con el propósito de no
pagar los tributos aduaneros.

El Art. 170 dispone que los defraudadores serán sancionados con el pago de los tributos más una multa equivalente al
200% de esos tributos y privación de libertad de uno a tres años, según el monto del valor defraudado.
2*c) Contravenciones aduaneras*- El Art. 186 tipifica como contravenciones aduaneras los actos u omisiones que
infrinjan la Ley General de Aduana y disposiciones administrativas en materia aduanera. Menciona los errores de
transcripción en declaraciones aduaneras; la cita de disposiciones legales no pertinentes; el vencimiento de plazos
registrados en la aduana; el cambio de destino de una mercancía que se encuentre en territorio aduanero nacional; la
resistencia a órdenes e instrucciones emitidas por la Aduana Nacional, etc.
El Art. 187 sanciona las contravenciones con multas y suspensión temporal de actividades por diez a noventa días.
2*d) Jurisdicción y competencia.- El Art. 189 crea la jurisdicción penal aduanera, cuyos órganos son la Corte Suprema
de Justicia, las Cortes Superiores de Distrito (en su Sala Penal) y los Tribunales Aduaneros de Sentencia en los distritos
judiciales.
Los juicios de esta materia se desarrollan en tres etapas: una de investigación, dirigida por el Ministerio Público,
coadyuvado por la administración aduanera; el juicio propiamente tal, ante el Tribunal Aduanero de Sentencia; y los
recursos de apelación o revisión ante la Corte Superior de Distrito, y el de casación ante la Corte Suprema de Justicia.
El juicio será público, oral, continuo y contradictorio. (Art. 192).
Son aplicables los actos procesales previstos en el Código de Procedimiento Penal y, subsidiariamente, en el de
Procedimiento Civil. (Art. 198).