CAPÍTULO 1

LA ORDENACIÓN D E L PROTOCOLO

1. Los actos públicos y los actos privados

Hay quien ha llamado actos públicos a aquellos actos oficiales en que

intervienen las primeras autoridades eclesiásticas, civiles o militares (Liz-
cano de la Rosa). Según este criterio, el acto público se identifica con el
acto oficial, es decir, con el acto que aparece organizado por una entidad
pública de cualquier clase, y al que asisten lo que se ha dado en llamar pri-
meras autoridades.
A nuestro juicio, cuando hablamos de protocolo resulta obligado partir
de un concepto algo más amplio. Y así, cuantos actos tienen lugar ante un
número indeterminado de personas, lo organice quien lo organice, han de
ser considerados como actos públicos. En este sentido, acto público se
opone a acto privado, ya que, como enseña el Diccionario de la Academia,
es privado lo que se ejecuta a la vista de pocos, familiar y domésticamente,
sin formalidad ni ceremonia alguna.
Partiendo de este concepto lato de los actos públicos es posible des-
cubrir entre ellos actos de distinta naturaleza, según su diverso contenido.
Puede hablarse de un acto de carácter cultural, de carácter social, de ca-
rácter recreativo, de carácter político, de carácter sindical, etc. Incluso
puede darse lo que podríamos denominar una constelación de actos, o
acto complejo, en el que es dable encontrar la celebración sucesiva de ac-
tos públicos de distinta naturaleza (un congreso, por ejemplo). Y final-
mente, los mencionados actos pueden revestir diversas modalidades: un
acto cultural puede ser un acto académico o una proyección cinematográ-
fica con coloquio; un acto recreativo o social puede ser un banquete o un
baile. Generalmente, los actos públicos no son puros, sino que acostum-
36 MANUAL D E PROTOCOLO
bran a ir acompañados unos de otros (una conferencia, seguida de vino de
honor).
Desde el punto de vista del ámbito a que afecta la celebración de los
actos públicos, éstos son susceptibles de ser clasificados de distinta ma-
nera. En efecto, hay actos de ámbito nacional, de ámbito regional, de ám-
bito provincial, de ámbito municipal y hasta de ámbito menor. E n reali-
dad, esta cualidad de los actos es más simbólica que real, y atiende más
bien al espacio territorial a que extienden su competencia las autoridades
que los organizan y a los posibles asistentes, pues es evidente que cual-
quier acto se celebra en un lugar determinado y limitado siempre a un es-
pacio concreto. Lo suyo es que a los actos públicos asistan quienes tie-
nen su residencia habitual en el lugar donde se celebran. Quienes, por
obligación, deban desplazarse a ese lugar serán precisamente las personas
que marcarán, con su presencia, el ámbito espacial mayor que se desee
conferir al acto.
Pero, para ser prácticos y con vistas a cuanto diremos más adelante al
hablar de la organización de los actos públicos, parece conveniente tener en
cuenta, al clasificar los mismos, un criterio subjetivo, esto es, un criterio
que atienda a la persona o entidad que los organice. Tal criterio nos pro-
porciona la división de los actos públicos en dos grandes grupos: los actos
públicos oficiales y los actos públicos no oficiales, según sean programa-
dos por personas o instituciones que integran el sector público o el sector
privado. A l margen de todos ellos, quedan, pues, los actos privados, en los
que la organización nace de una o varias personas y con carácter familiar
o doméstico.
Los actos públicos oficiales, como ya veremos después al estudiar la
precedencia, pueden ser de carácter general y de carácter especial. Los pri-
meros están organizados por la Corona, el Gobierno o la Administración
del Estado, las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales. Los
de carácter especial se organizan por determinadas instituciones públicas
con motivo de acontecimientos propios de su ámbito específico.
A lo dicho hay que añadir que, como se deducirá de las páginas veni-
deras, existen actos públicos que, por su naturaleza, siempre tendrán la
consideración de oficiales (presentación de cartas credenciales, inaugura-
ción de una obra pública), pero existe también buen número de aquéllos
que, por la misma razón, podrán ser oficiales o no, ya que no habrá incon-
veniente en que se organicen indistintamente por el sector público o por el
sector privado (una recepción, una conferencia). Igualmente, se celebran
actos públicos cuya naturaleza oficial resulta impensable o difícil de admi-
L A ORDENACIÓN D E L P R O T O C O L O 37
tir (invitación a una fábrica, exhibición comercial). Todos los demás actos
tendrán la consideración de actos privados.
2. Las normas sobre protocolo
Cuando se habla de normas sobre protocolo aparece ante nosotros un haz
de normas diversas. E l eminente jurista Stammler ha distinguido dos clases de
normas sociales: las reglas que se presentan como prescripciones de la volun-
tad jurídica y aquellas otras normas que rigen la convivencia humana, como
son los miramientos de cortesía, los modales, las reglas del lenguaje hablado,
los preceptos de la etiqueta, etc. Son dos formas distintas de obligarse, pues
mientras en el primer caso aparece la ley como voluntad independiente que
obliga, en el segundo se trata de una mera regla convencional, o simple invi-
tación a los individuos a cumplir, dependiendo de ellos mismos que quieran
vincularse o no. Éstos son los usos sociales, que han variado según los tiem-
pos y las latitudes, y aun según los estratos sociales, y que son distintos toda-
vía para cada uno de los sectores de la sociedad en que se producen (Freyer).
Los usos sociales no son, pues, ley en sentido estricto, como regla de
los actos humanos que produce obligación moral, pues falta la imposición
del superior, pero, como también se ha dicho, muchas de las reglas con-
vencionales cuajan en normas jurídicas positivas (Radbruch). Por eso a ta-
les normas no se les niega toda función social, pues realmente actúan con
eficacia dentro de la sociedad.
Cuando nos referimos en este lugar a normas de protocolo no quere-
mos aludir a su grado de obligatoriedad, distinguiendo, como hemos visto
que hacen los juristas, entre usos sociales y normas jurídicas, sino que para
nosotros las normas de protocolo se identifican por el fin a que se dirige su
mandato. Y en este sentido, toda norma que tienda a ordenar el protocolo
será norma de esta naturaleza.
Y ordenar el protocolo es establecerlo, inventarlo, determinar qué re-
glas deben presidir la celebración de los actos en los que intervienen per-
sonas de distinta posición. Aplicar a estos actos las normas que han de re-
gir en cada caso es hacer aplicación de normas protocolarias y, por su-
puesto, éstas no siempre han sido consagradas como tales de manera ex-
plícita por el legislador.
Recogiendo, en parte, las ideas expuestas, podrían distinguirse, dentro
de las normas que tradicionalmente se han estimado como protocolarias,
las siguientes:
38 MANUAL D E PROTOCOLO
— Normas de carácter moral, representadas por aquellas que vienen
exigidas por el cumplimiento del deber moral e inspiradas por la ca-
ridad o solidaridad para con los semejantes (por ejemplo, la obliga-
ción de usar de buenos modales).
— Normas de carácter social (de protocolo, en sentido muy estricto) o de
etiqueta o simples reglas convencionales, variables en el tiempo y en
cada país, de carácter no vinculante y cuyo incumplimiento no repre-
senta para el infractor más que una sanción social (por ejemplo, la
obligación de vestir chaqué durante el día y esmoquin por la noche).
— Normas con verdadero carácter jurídico, que son dictadas por el
Estado o la Comunidad internacional, y que constituyen ya verda-
dero derecho positivo, ya simple derecho consuetudinario (por
ejemplo, la disposición oficial que regula la precedencia de auto-
ridades).
Como conclusión, puede dejarse sentado que la normativa vigente en
materia de protocolo, entendiendo por tal la que debe aplicarse a la cele-
bración de los actos públicos en general, se nutre de mandatos de carácter
jurídico y reglas de carácter social o usos sociales. Pero no siempre en la
misma medida, sino que tal afirmación vendrá condicionada por la natura-
leza de aquellos actos, según sean oficiales o no, reservándose los usos so-
ciales en exclusiva para los actos privados.
Es obvio que el sector público dispone de normas jurídicas de ca-
rácter protocolario y escritas, cuya aplicación es insoslayable. A ellas
nos referimos a continuación. Y está claro, igualmente, que a tales nor-
mas deben añadirse las pertenecientes al derecho consuetudinario (cos-
tumbres), que tradicionalmente han venido admitiéndose y cumplién-
dose en los círculos oficiales, más en unos que en otros. Y en tercer
lugar, determinados usos sociales, que no tienen el alcance de costum-
bre desde el punto de vista jurídico, deben completar el vacío que de-
liberadamente produce el legislador cuando regula esta materia. Estos
tres tipos de normas (jurídicas, consuetudinarias y usos sociales) deben
ser tenidas en cuenta a la hora de programar y realizar los actos en el
sector público, y en las páginas que siguen quedará constancia de ello.
A todas estas normas estamos haciendo alusión cuando hablamos aquí
de normas de protocolo. E l sector privado cuenta también con disposi-
ciones jurídicas que, aunque no tienen contenido protocolario, propor-
cionan pautas para establecer normas de este carácter. Además, en es-
tos supuestos, pueden entrar en juego no sólo la tradición sino los usos
sociales. Y , como ya hemos adelantado, reservaremos la denominación
LA ORDENACIÓN D E L P R O T O C O L O 39
de normas de etiqueta o de protocolo social para las que rijan los ac-
tos privados.
3. L a normativa legal sobre protocolo
Como ya puede inferirse de lo dicho, la normativa legal que nos ocupa va
referida estrictamente a la que regula el protocolo propiamente dicho, es decir,
a las reglas que rigen los actos públicos y celebrados por el sector público. En
palabras más sencillas, por cualquier organismo oficial. Ello significa que no
entran en nuestra exposición las normas que establecen las distinciones .socia-
les, ya por razón de la función que las personas desempeñan en la sociedad, ya
con motivo de la obtención de recompensas, aunque guarden relación estrecha
con las reguladoras del protocolo y casi siempre deban ser tenidas en cuenta.
Las normas fundamentales por las que se rige el protocolo oficial son
las siguientes:
1 E l Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, por el que se aprueba
el Ordenamiento General de Precedencias en el Estado, que ha sido modi-
ficado, de forma indirecta, por disposiciones que han variado el orden de
prelación de algunas autoridades.
2. " E l Real Decreto 834/1984, de 11 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento de Honores Militares.
3. ^" E l Real Decreto 2945/1983, de 9 de noviembre, por el que se
aprueban las Reales Ordenanzas del Ejército de Tierra.
4. " E l Real Decreto 1024/1984, de 23 de mayo, por el que se aprue-
ban las Reales Ordenanzas de la Armada.
5. " E l Real Decreto 494/1984, de 22 de febrero, por el que se aprue-
ban la Reales Ordenanzas del Ejército del Aire.
6. " Acuerdo de 23 de noviembre de 2005, del Consejo General del
Poder Judicial.
A estas normas deben añadirse las que se ocupan de la concesión de ho-
nores (títulos nobiliarios y condecoraciones) y la normativa, totalmente dis-
persa, sobre tratamientos honoríficos. En general, puede decirse que la le-
gislación española sobre la materia no regula actualmente todos los aspec-
tos del protocolo, dando lugar, en consecuencia, a numerosas lagunas, que
cubren los profesionales encargados de organizar los actos. Quizá, como
excepción a lo dicho, puedan señalarse las normas que, en cada uno de los
tres últimos decretos antes citados, se contienen sobre disciplina, honores y
ceremonias militares.
40 MANUAL DE PROTOCOLO
Igualmente, a las mencionadas normas, aplicables en todo el territorio
español, deben agregarse las disposiciones que, dentro de sus competen-
cias, promulguen las entidades públicas territoriales inferiores al Estado y
que serán de aplicación sólo en sus respectivos territorios.
Las Comunidades Autónomas pueden dictar normas ordenando sus pro-
pias autoridades y órganos en actos por ellas organizados y a los que no
concurran con los del Estado. Este criterio, por otra parte evidente, fue es-
tablecido por el Tribunal Constitucional, ya antes de publicarse el Ordena-
miento General (S. 38/1982, de 22 de junio), y ratificado más tarde en una
nueva sentencia, la 12/1985, de 30 de enero. Cabe la duda, no planteada ni
resuelta por la jurisprudencia, de si las normas de las Comunidades Autó-
nomas pueden regular la precedencia de las autoridades y órganos de las
Corporaciones Locales. Entendemos que sí, cuando concurran con las au-
toridades u órganos autonómicos, pero sin contradecir el Ordenamiento Ge-
neral y excluyendo la prelación propia, dimanante de su estructura legal,
dentro de cada Corporación Local.
Hasta ahora, sólo ocho Comunidades Autónomas, que son Andalucía,
Cataluña, Murcia, Navarra, Canarias, Comunidad Valenciana, Islas Balea-
res y L a Rioja, han promulgado normas regulando cuestiones de protocolo,
referidas básicamente a la prelación de sus autoridades, e incluyendo entre
ellas, a excepción de Murcia, las de las Corporaciones Locales. L a mayor
parte de estas normas, que contienen serias contradicciones con la legisla-
ción del Estado, son las siguientes:
1 C a t a l u ñ a : Decreto 189/1981, de 2 de julio, en algunos artículos de-
clarado inconstitucional.
2." Murcia: Decreto 37/1992, de 23 de abril.
3." Navarra: Decreto foral 81/1986, de 14 de marzo, modificado por
Decreto foral 333/2001, de 26 de noviembre.
4. ^ Canarias: Decreto 202/1997, de 7 de agosto.
5. " Comunidad Valenciana: Decreto 235/1999, de 23 de diciembre,
modificado por Decreto 9/2003 y 77/2003, de 27 de julio.
6." Islas Baleares: Decreto 256/1999, de 24 de noviembre, y orden de
2 de julio de 2001.
7." L a Rioja: Ley 1/2001, de 16 de marzo, y Decreto 43/2001, de 11
de octubre.
8." Andalucía: Decreto 77/2002, de 26 de febrero
Igualmente, existen Comunidades Autónomas que han regulado la con-
cesión de condecoraciones, llamadas medallas, y otras di.stinciones, parecidas
a las que tradicionalmente han venido otorgando las Corporaciones Locales.
L A ORDENACIÓN D E L P R O T O C O L O 41
Las Corporaciones Locales (Diputaciones provinciales. Cabildos, Con-
sejos Insulares y Ayuntamientos) pueden aprobar reglamentos especiales,
donde se regule también el sistema de crear y otorgar distinciones y re-
compensas. L a misma clase de aquellos reglamentos puede regular las pre-
cedencias de las autoridades provinciales o municipales y de sus funciona-
rios, el ceremonial de los actos públicos y de imposición de las recompen-
sas que otorguen organizados por las Corporaciones Locales. Precisamente
un reglamento estatal de la Ley de Bases de Régimen Local, al hablar de
las atribuciones del Presidente de la Diputación y del Alcalde, menciona el
«Reglamento de Protocolo». En cualquier caso, el contenido de los regla-
mentos no puede contradecir nunca la legislación del Estado, ni la que haya
podido promulgar la Comunidad Autónoma respectiva.
También deben merecer la misma calificación de normas de protocolo
las instrucciones que los órganos que tienen a su cargo la administración de
aquél puedan impartir, como desarrollo o aclaración de la normativa ante-
riormente citada, o como ejecución de acuerdos internacionales. Tal ocurre,
por ejemplo, con las Circulares que suelen emanar del Ministerio de Asun-
tos Exteriores aclarando o desarrollando normas contenidas en Convenios
de carácter internacional.
4. L a Administración del protocolo oficial
Designamos así al conjunto de órganos del Estado y de las demás En-
tidades públicas que tienen como misión cuidarse de programar, planificar,
dirigir y realizar los actos públicos de la institución a la que sirven.
Cada una de las Administraciones Públicas suele contar con órganos
adecuados que tienen a su cargo la programación, dirección, ejecución y re-
solución de consultas sobre el protocolo oficial. Por supuesto, la Adminis-
tración del Estado es la primera de ellas.
1. Administración del Estado. Su importancia es extraordinaria, no
solamente porque es la llamada a dirigir la programación y celebración de
todos los actos públicos oficiales preeminentes de carácter nacional o inter-
nacional, sino porque, además, de ella dimanan instrucciones y reglas de in-
terpretación de las normas de protocolo, en virtud de la función normativa
originaria que, como hemos visto, corresponde al Estado en esta materia.
Sin contar las atribuciones de la misma naturaleza privativas del Con-
sejo de Ministros, de los órganos de la Administración que se ocupan de es-
42 MANUAL D E PROTOCOLO
tas cuestiones, el primero es la Presidencia del Gobierno, que tradicional-
mente se había reservado la función normativa en la materia, mientras que
el Ministerio de Asuntos Exteriores ejercía la de aplicación de normas y di-
rección del ceremonial oficial. L a Presidencia ha dictado siempre disposi-
ciones relacionadas con honores y precedencias y ha venido resolviendo
conflictos sobre estas últimas y sobre el régimen protocolario en general,
cuando se planteaban cuestiones entre autoridades o titulares de órganos
dependientes de distintos Departamentos ministeriales.
En los últimos años, la Presidencia ha registrado un enriquecimiento jJe
estas funciones, enderezado a controlar o coordinar de manera más directa el
protocolo. Con este fin se creó en el año 1983 la Jefatura de Protocolo del
Estado, dependiente de la Presidencia, y en 1987, la Jefatura de Protocolo de
la Presidencia del Gobierno. Hoy, a partir de 1996, ambas jefaturas han sido
refundidas en un solo órgano, conservando la misma dependencia jerárquica.
En consecuencia, la administración del protocolo oficial se encuentra
ahora a cargo de los siguientes organismos:
1.° E l Departamento de Protocolo de la Presidencia del Gobierno, con
nivel de Dirección general, que, al asumir las funciones atribuidas a las dos
jefaturas anteriores, hoy suprimidas, es el primer órgano con competencia
en la materia. Corresponde al Departamento la coordinación, interpretación
y ejecución de las normas protocolarias y la dirección de los actos relati-
vos al régimen de protocolo y ceremonial del Estado, salvo en lo que con-
cierne a las competencias propias del Introductor de Embajadores del Mi-
nisterio de Asuntos Exteriores. Como se ve, estas funciones son amplísi-
mas y revisten un doble carácter: uno que se refiere a las normas de proto-
colo, y otro a la celebración de los actos públicos.
De esta amplia competencia se deriva que, como señala la legislación
vigente, los restantes órganos y servicios competentes en materia de proto-
colo y ceremonial, que existan o puedan establecerse en las diversas insti-
tuciones y poderes del Estado, actuarán en colaboración y bajo la depen-
dencia funcional del Departamento de Protocolo.
Respecto a las precedencias, el Real Decreto que aprobó su ordenamiento
general añade a las anteriores funciones la de aplicar las normas contenidas
en él y, en determinados casos, cuando puedan tener los actos públicos algún
tipo de repercusión internacional, será el Servicio de Protocolo del Ministerio
de Asuntos Exteriores el que se coordinará con la nueva Dirección general.
Por lo que se refiere a los órganos de protocolo de las Administracio-
nes públicas distintas a las del Estado, el Departamento mantendrá con
ellos las necesarias relaciones de colaboración en esta materia.
L A ORDENACIÓN D E L P R O T O C O L O 43
2." E l Servicio de Protocolo del Ministerio de Asuntos Exteriores fue,
hasta la creación de la Jefatura de Protocolo del Estado, el órgano más im-
portante sobre la materia. Hoy, según establece el Real Decreto sobre es-
tructura orgánica del Ministerio, corresponde a la Subsecretaría las funciones
de protocolo del Departamento. Depende directamente del Sub.secretario el
Introductor de Embajadores, que tendrá la consideración y tratamiento de
Director general, con rango de Embajador. L a Dirección cuenta con dos
Subdirecciones generales, la de Viajes y Visitas oficiales. Ceremonial y
Órdenes, cuyo titular recibe la denominación de Segundo Introductor de
Embajadores, y la de Cancillería. Sólo la primera tiene competencias pro-
tocolarias en sentido estricto.
Las funciones de este Servicio quedaron ya reducidas con la creación, en
su día, de la Jefatura de Protocolo del Estado, antes aludida, pues incluso en
los actos públicos que tienen relieve diplomático interviene el que hoy es De-
partamento de Protocolo de la Presidencia en un plano de coordinación, siem-
pre y cuando haya que determinar precedencias, como ya hemos dicho antes.
La competencia de esta nueva Dirección general, en lo que al protocolo
concierne, es la siguiente: preparación, coordinación, dirección y ejecución
de los actos oficiales y ceremonias relacionadas con la política exterior del
Estado, que tengan lugar en el territorio nacional y en el exterior, especial-
mente los viajes oficiales de SS MM los Reyes y las visitas de los Jefes de
Estado extranjeros; la iniciación, gestión y conclusión de los expedientes
de concesión de las Órdenes de Isabel la Católica y Mérito Civil, cuya Can-
cillería radica en el Ministerio de Asuntos Exteriores.
E l Real Decreto que aprobó el Ordenamiento General de Precedencias
estableció que el Servicio de Protocolo del Ministerio de Asuntos Exterio-
res se coordinará con la Jefatura de Protocolo del Estado (hoy el Departa-
mento antes citado) cuando haya que determinar:
— L a precedencia entre los representantes diplomáticos, autoridades,
personalidades. Corporaciones o Colegios de instituciones, españoles o ex-
tranjeros, que asistan a actos públicos de carácter internacional, a celebrar
en España o en el extranjero.
— L a precedencia entre la precitada concurrencia, cuando asista a
cualquier acto público que, no estando directamente organizado por el Es-
lado, tenga especial relevancia y significación para las relaciones exterio-
res de España. En estos casos, el Ministerio de Asuntos Exteriores actuará
en coordinación con la entidad organizadora.
3." L a Jefatura de Protocolo de cada Ministerio, pues todos ellos
cuentan con un órgano u oficina, de mayor o menor nivel, que suele en-
44 MANUAL D E PROTOCOLO
cuadrarse en la Subsecretaría y que aparece dedicado a estos menesteres,
aunque con funciones reducidas a la organización de sus propios actos.
También se ocupan estas oficinas de la asistencia y apoyo a las autoridades
del Ministerio, cuando deban asistir a actos oficiales organizados por otras
instituciones u organismos.
4.° En cuanto a la Administración periférica del Estado, nada dicen
las disposiciones legales. Tradicionalmente, han venido existiendo unida-
des de protocolo en las dependencias estatales en las provincias de mayor
importancia. Hoy son los Delegados del Gobierno en las Comunidades Au-
tónomas los tínicos órganos con la suficiente entidad como para contar con
esta clase de servicios. Servicios que, por supuesto, existen también en las
nuevas sedes de los mandos militares distribuidos por el territorio nacional,
denominadas Capitanías Generales.
No es preciso añadir, por evidente, que la intervención de estos órganos
de la periferia debe quedar reducida a las organizaciones y cuestiones de
ceremonial y precedencia en actos oficiales a los que concurran autorida-
des del Estado, siempre y cuando los titulares de los órganos centrales no
hagan presencia en el territorio y aporten su propia organización.
2. Administración autonómica. Resulta evidente que esta nueva Ad-
ministración puede programar y ejecutar actos piíblicos, con arreglo a las
normas de protocolo dimanantes del Estado, cuando en tales actos concu-
rran autoridades de este último, según ya hemos visto. También quedó
claro que, cuando no asistan a los actos más autoridades que las pertene-
cientes a las propias Comunidades, el protocolo puede correr a cargo de los
órganos que ellas creen al efecto y al amparo de las disposiciones que pue-
dan establecer, en uso de sus facultades normativas.
Los decretos que sobre protocolo han promulgado los gobiernos de Ca-
taluña, Murcia, Navarra, Canarias, Comunidad Valenciana y L a Rioja men-
cionan concretamente el órgano o servicio encargado de aquél. Los decre-
tos de Andalucía y de las Islas Baleares no dicen nada al respecto. Pero lo
cierto es que todos los gobiernos autonómicas disponen ya, con una u otra
denominación, de una Jefatura de Protocolo, que depende de la Presidencia
o de una Consejería adjunta a la misma, y que incluso cada una de las Con-
sejerías y la Asamblea legislativa cuentan, igualmente, con una oficina de
protocolo.
3. Administración Local. Tanto las Diputaciones provinciales como
los Ayuntamientos han cuidado de siempre el protocolo y el ceremonial de
L A ORDENACIÓN D E L P R O T O C O L O 45
los actos organizados por tales Corporaciones y, a veces, de actos ajenos
a ellas. L a autonomía local incorporada a la Constitución española ha he-
cho que estas Corporaciones se dediquen exclusivamente a cuidar de sus
actos.
Ha sido frecuente que en las Diputaciones existiera una oficina de pro-
tocolo o ceremonial, con un jefe al frente, asistido del número necesario de
oficiales. Y lo mismo ha acontecido en los Ayuntamientos de las ciudades
de mayor importancia. Las relaciones que, cada vez en mayor medida, se
ven obligadas a mantener estas Corporaciones con otras, con la Adminis-
tración autonómica y con la del Estado, han motivado que las oficinas de
protocolo hayan proliferado y que las existentes hayan incrementado su ac-
tividad. Hoy, prácticamente, todas las Corporaciones Locales, incluidos Ca-
bildos y Consejos insulares, cuentan con una oficina o, al menos, con una
persona responsable de esta actividad, que, en ocasiones, asume incluso al-
gún miembro de la Corporación.
Normalmente, la oficina de protocolo en las Corporaciones Locales se
encuentra adscrita a la Secretaría particular del Presidente, secretaría en la
que también puede integrarse el gabinete o servicio de prensa. E l montante
de la oficina viene determinado por la disposición de medios económicos,
que en los municipios españoles varían de unos a otros sensiblemente. Por
eso, en las Corporaciones de escasa población y menos medios, el titular de
la Secretaría particular es quien se encarga también del protocolo.
5. E l protocolo en el sector privado
Ya sabemos que, cuando se habla de protocolo en el sector privado, es-
tamos aludiendo al que se aplica a los actos públicos no oficiales. Proto-
colo que, en principio, no tiene la importancia que reviste en el sector pú-
blico, pues el de éste es el protocolo por antonomasia. Pero, aun hecha esta
afirmación, debe distinguirse el protocolo de los actos organizados por ins-
tituciones que, aunque incluidas en el sector privado, participan en alguna
medida de la vida pública oficial (Corporaciones públicas), y el de los ac-
tos organizados por las demás entidades privadas.
Pertenecen al primer grupo el Instituto de España y las Reales Acade-
mias, las Universidades y los Colegios y Cámaras Oficiales, por citar las
Corporaciones más conocidas. Forman parte del segundo las entidades pri-
vadas constituidas por las empresas, las fundaciones, las asociaciones en
general, y las órdenes y corporaciones nobiliarias.
46 MANUAL D E PROTOCOLO
Para ninguno de ambos grupos existen normas de carácter jurídico que
se ocupen de la celebración de los actos públicos, a excepción del Instituto
de España, de las Reales Academias y de los Claustros universitarios, que,
además de aparecer incluidos en el Ordenamiento General, cuentan con
normas jurídicas y consuetudinarias propias, a veces con cierta antigüedad.
Pero, tanto en estas Corporaciones como en las restantes, entran en juego
igualmente las distinciones y honores que pueden acompañar, a título per-
sonal, a sus miembros, y que derivan ciertamente de normas legales, lo que
permitirá, en algunos supuestos, hacer aplicación por analogía de las nor-
mas que rijan nuestra materia para el sector público.
Por lo general, las Corporaciones públicas, especialmente las que dis-
ponen de suficientes medios personales, dedican alguno de sus órganos a
las funciones de protocolo, que, como hemos insinuado, se desarrolla a ve-
ces a imitación del oficial. Lo mismo puede decirse de la Iglesia católica,
cuya estructura jerárquica y funcionamiento demandan en muchas ocasio-
nes un ceremonial meticuloso y siempre preestablecido.
Por lo que atañe a las Entidades privadas, al principio mencionadas,
incluimos en ellas a las empresas, a las fundaciones, a las asociaciones de
interés general, a las asociaciones voluntarias y a las órdenes y corpora-
ciones nobiliarias. Los actos organizados por todas ellas no tienen por qué
someterse a ninguna disposición legal, si bien, cuando esos actos sean de
alguna importancia o quieran revestir cierta solemnidad, parece evidente
que tendrán que echar mano, para imitarlas en lo posible, de las reglas le-
gales.
Las empresas, cada vez más sensibilizadas en estos temas, poseen, por
lo general, un departamento dedicado al protocolo, que no siempre recibe
la misma denominación (relaciones públicas, relaciones extemas, relacio-
nes institucionales...). E l departamento, con dependencia directa de la Pre-
sidencia o Dirección de la empresa, no acostumbra a ser exactamente una
oficina de protocolo, ya que su cometido es más ambicioso (prensa, rela-
ciones públicas). Pero, cuando el número de actos públicos a celebrar lo
aconseje, en tal departamento debe destinarse una unidad administrativa o,
al menos, un puesto de trabajo a las cuestiones de protocolo.
Y lo mismo puede decirse mutatis mutandis de las fundaciones, de las
asociaciones de interés general, entre las que incluimos los partidos políti-
cos, los sindicatos, las asociaciones empresariales y profesionales. Y , en
menor medida, puesto que suelen tener escasos medios y entidad, de las
asociaciones voluntarias (culturales, recreativas, deportivas...) y de las ór-
denes y corporaciones nobiliarias.
L A ORDENACIÓN D E L P R O T O C O L O 47
En cualquier corporación o entidad el responsable de la oficina de pro-
tocolo necesita estar auxiliado de personal idóneo (oficiales, azafatas) o de
personal administrativo, de no existir el primero. Pero, sobre todo, no debe
ser nunca una oficina aislada. Felio A . Vilarrubias se ha referido a las ne-
cesarias relaciones que deben darse entre las secretarías particulares y los
departamentos de protocolo, aconsejando la celebración de reuniones pe-
riódicas de los jefes de estos últimos con los de otras instituciones, toda vez
que «facilitarán el intercambio de enseñanzas y experiencias».
6. L a etiqueta social
Se habla ya de protocolo social como equivalente al protocolo en los
actos de sociedad y familiares que no trascienden al exterior y que, por esa
razón, no pueden ser considerados como actos públicos en el sentido en el
que los hemos tomado en el número anterior. Las normas que los rigen
quedan limitadas a determinados usos, admitidos en cada época y que, se-
gún ésta y a veces el territorio en que se celebran aquellos actos, pueden
variar, y de hecho varían. Estos usos se imponen a todos los individuos, po-
niéndoles de manifiesto lo que se hace y lo que no se hace, ejerciendo,
como la moda, una auténtica presión sobre los mismos, aun sin que ellos
se den cuenta.
Muchas veces estos usos producen en el individuo, como observa Ju-
lián Marías, pautas de comportamiento que nos permiten prever la con-
ducta de las personas que no conocemos, y obligan al individuo a vivir a la
altura de los tiempos. Pero, en ocasiones, y en determinadas esferas socia-
les, suponen auténticas normas de conducta de las que hoy no se puede
prescindir, pues este protocolo privado o etiqueta social ya no es cosa que
pertenezca al mundo diplomático o de la aristocracia, sino que, a un deter-
minado nivel social, parece necesario para no fracasar en las relaciones con
los demás. E l sociólogo Amando de Miguel, para el que estamos, sin duda,
ante un reverdecimiento de la ética de las formas, señala que los preceptos
de la buena educación no tienen la formalidad de las normas jurídicas, pero
llevan también aparejadas su sanción: el ridículo. Y el periodista José Ma-
ría Carrascal ha subrayado cómo hoy nos damos cuenta de que seguimos
necesitando maneras para seguir siendo humanos.
Como es fácil imaginar, la preocupación por las formas en los actos
sociales o familiares no es cosa de nuestro tiempo. Nuestra literatura está
llena de ejemplos en los que late esta inquietud. E l Tratado del arte de
48 MANUAL D E PROTOCOLO
cortar del cuchillo, escrito en el siglo xv por don Enrique de Villena, ha
sido calificado por el académico Díaz-Plaja de auténtico libro de etiqueta.
E l mismo académico recuerda que, cuando llega el cuatrocientos, el estí-
mulo de refinamiento que representa la vida colectiva de los salones pala-
tinos ha obtenido ya su fruto: la riqueza en el atuendo rima con el rigor de
la etiqueta y con la agudeza de la expresión. Las comedias de Juan Ruiz
de Alarcón, en el siglo xvii, ensalzan el ser cortés y humano con todos,
antes que ir elegantemente vestido, y la obra de Baltasar Gracián preco-
niza para el verdadero cortesano de ese siglo el porte elegante, las buenas
maneras, la galantería, el señorío, la moderación armónica, la mesura. A l
anhelo de perfección y de la creencia en un mundo mejor del siglo xviii
se acompañan normas estrictas que imponen el corsé de las buenas mane-
ras a la convivencia social. Y , sobre todo, el gran crítico de las costumbres
de nuestro siglo pasado, Mariano José de Larra, no deja de preocuparse,
entre otras muchas cosas, por mejorar los modales del español y usos de
sociedad, por los cumplimientos y la buena crianza, por desterrar la falta
de finura.
En el último siglo los usos sociales no sólo han cambiado, sino que
plantean la necesidad de introducir nuevas maneras, que vienen impuestas
por unos nuevos modos de vida, por las relaciones en los negocios, por la
aparición de otras escalas de valores, por el cambio experimentado en la fa-
milia y en el papel de la mujer en la sociedad, pues no cabe olvidar que el
sexo ha sido, y sigue siendo, condición determinante de ciertas normas de
etiqueta.
Por todo eso, estas normas contemplan ahora supuestos distintos, que se
añaden a los tradicionales. L a norteamericana Letitia Baldrige viene ense-
ñando etiqueta a sus compatriotas desde hace décadas, y es famoso su l i -
bro Las nuevas maneras para los noventa. Pero su obra más reciente es una
guía sobre las maneras de los ejecutivos, que aborda problemas de etiqueta
nuevos, tangenciales a la sociología y de una actualidad innegable: com-
portamiento entre hombres y mujeres que viajan juntos por razones de ne-
gocios, cómo tratar a los hijos del primer matrimonio de nuestra segunda
esposa, cómo a la ex esposa o ex marido, cómo informar a las amistades
de situaciones embarazosas.
Para concluir, conviene recordar que el hecho de que las reglas de eti-
queta estén llamadas a presidir inexcusablemente la celebración de los ac-
tos privados no debe inducimos a subestimarlas, ni mucho menos llevamos
a pensar que de su cumplimiento han de quedar exentos quienes intervie-
nen o asisten a los actos públicos, sean oficiales o no. Muy al contrario.
L A ORDENACIÓN D E L P R O T O C O L O 49
quienes protagonizan o hacen acto de presencia en cualquiera de esos ac-
tos han de ser los primeros en guardar aquellas reglas que, por estimarse
sabidas, no se incluyen en las de protocolo, pero que, sin duda, constituyen
su necesario complemento.
7. Interés actual por el protocolo
La ordenación del protocolo, así como el análisis de sus normas legales
y de los usos sociales aplicables, han despertado en nuestra patria un inte-
rés cada vez más creciente. Interés que se pone en evidencia a través de la
aparición de textos dedicados a aquellas materias, de la constitución de en-
tidades que persiguen fines análogos y de la eclosión de cursos donde se
imparte esta clase de enseñanza.
Respecto al comienzo de los estudios sobre protocolo, es obligado
señalar, entre los más antiguos, las obras de Cano de la Vega y Lizcano
de la Rosa (1965). A partir de entonces, los libros aparecidos siguen una
trayectoria ascendente, que, citando sólo los más conocidos, inicia Per-
fecto SuUeiro (1971) y siguen Felio A . Vilarrubias (1976), el más prolí-
fico, José Fumar Vázquez (1985), José Antonio de Urbina (1989) y
Francisco Marín Calahorro (1997). En todos ellos, los autores dan fe de
las experiencias que han acumulado a través de su trabajo en los distin-
tos campos del protocolo, lo que les confiere un valor de carácter prác-
tico indudable.
Por lo que se refiere a las entidades nacidas para el estudio del proto-
colo y de sus materias afines, son ya varias las asociaciones de diverso ca-
rácter y de distinta naturaleza, que han sido constituidas, casi todas en los
últimos años, con el fin de difundir entre sus miembros aquellos conoci-
mientos, así como de organizar reuniones o jomadas, más o menos perió-
dicas y de ámbito nacional o menor, destinadas a personas interesadas en
conocer las mismas materias.
La entidad más antigua de todas es el Consejo Superior de Relaciones
Públicas de España, constituido en 1982, con sede en Barcelona y ámbito
nacional, que es una confederación de asociaciones profesionales de rela-
ciones públicas. De carácter profesional es también la Asociación de Co-
municación y Relaciones Públicas de Madrid, creada en Madrid en el
mismo año, con ámbito nacional, dedicada en buena parte a la difusión de
materias de protocolo y que otorga anualmente una distinción a personali-
dades del mundo de la comunicación, las relaciones públicas, el ceremonial
 MANUAL D E PROTOCOLO
50

y el protocolo. Y , acogiéndose al derecho de asociación que asiste a todos

los españoles, hay constituidas diversas entidades con el fin de promover y
defender las materias de relaciones públicas y del protocolo, algunas de
ellas desde el ámbito de la Universidad.
En cuanto a la enseñanza del protocolo, no existe título alguno de ca-
rácter oficial con validez para todo el territorio nacional sobre estos estudios.
Careciéndose, pues, de estudios regulares, diversas son las instituciones pú-
blicas que han articulado medios para suplir esa ausencia, programando y
CAPÍTULO 2
celebrando cursos que pretenden ofrecer la enseñanza del protocolo y de
sus asignaturas afines, con vistas a la formación de sus propios funciona-
LA PRECEDENCIA E N LOSACTOS PÚBLICOS
rios. De la misma forma, otras entidades privadas españolas se dedican a
OFICIALES
impartir cursos y organizar jomadas sobre protocolo y ceremonial, unas ve-
ces de corta duración e intensivos y otras mucho más extensos, con muy
diferentes niveles de calidad y dirigidos a personas que desean prepararse
1. Los actos oficiales y sus clases
para ocupar determinados puestos de trabajo.

Muchos y frecuentes han sido los conflictos que, desde antiguo, se vie-
nen suscitando sobre presidencia y precedencia de autoridades y funciona-
rios públicos, con motivo de la asistencia a los actos que se organizan por
el Estado y por otras Entidades o Corporaciones públicas. Y son también
muchas las disposiciones que se han ido promulgando, tratando de evitar la
repetición de tales conflictos que, cuando menos, amenguan el prestigio de
la autoridad. Pero, por más que se ha procurado establecer reglas termi-
nantes y claras con el objeto indicado, todas han resultado ser insuficien-
tes, y los conflictos se siguen repitiendo, siendo a veces causa de los mis-
mos el olvido de las disposiciones vigentes. De ahí la importancia de co-
nocerlas.
L a regulación de las precedencias oficiales está contemplada en el Or-
denamiento General de Precedencias del Estado, ya mencionado en el ca-
pítulo anterior, que no tiene más que ese alcance. Es decir, que no confiere
por sí honor o jerarquía, ni implica, fuera de él, modificación del propio
rango, competencia o funciones reconocidas o atribuidas por la ley.
A tales efectos, los actos oficiales se clasifican en:
1. ° Actos de carácter general, que son todos aquellos que se organi-
cen por la Corona, Gobiemo o la Administración del Estado, Comunidades
Autónomas o Corporaciones locales, con ocasión de conmemoraciones o
acontecimientos nacionales, autonómicos, provinciales o locales.
2. ° Actos de carácter especial, que son los organizados por determi-
nadas instituciones, organismos o autoridades, con ocasión de conmemora-