Apuntes Completos Derecho Administrativo I

Miriam
González Herráez.
INSTITUCIONES
BÁSICAS DE
DERECHO
ADMINISTRATIVO.
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Miriam González Herráez.
INSTITUCIONES BÁSICAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
LECCIÓN 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1. El concepto de Derecho Administra5vo y la Administración Pública.
2. Precisiones sobre la evaluación histórica del Estado, la Administración Pública y el

Derecho Administra5vo.
3. La Administración Pública en la Cons5tución Española.
1. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
En este epígrafe abordaremos la cues4ón de qué es el Derecho AdministraGvo y la

Administración Pública. Brevemente, podemos decir que la AP es un aparato organiza4vo e
ins4tucional que, dotado de personalidad jurídica (art. 3.4 L40/2015) y, bajo dirección del
Gobierno, desarrolla las funciones y realiza las tareas del Estado que no corresponden a los
demás poderes y órganos cons4tucionales. Así, la AP es un elemento que caracteriza a su vez al
Derecho Administra4vo, al ser éste un Derecho que regula la propia Administración Pública.
Aunque hablemos de Administración Pública en singular, debemos saber que son muchas las
Administraciones Públicas que existen en nuestro país, según los niveles de gobierno: estatal,
autonómico o local, cada uno con su propia AP. Esto viene contemplado en el ArMculo 2.3 de la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: Tienen la consideración
de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las
Comunidades Autónomas, las EnAdades que integran la Administración Local, así como los
organismos públicos y enAdades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2.
(organismos públicos y en4dades de derecho público vinculados o dependientes de las AAPP).
Centrándonos en el Derecho AdministraGvo y en su definición, podemos señalar que muchas

han sido las tesis en cuanto a lo que el Derecho Administra4vo consiste. En concreto, el
profesor VILLAR PALASÍ define el Derecho AdministraGvo como el Derecho propio, peculiar y
autónomo de la Administración Pública. A par4r de esta, podemos analizarla para entender de
forma más extendida en lo que la AP consiste.
En primer lugar, haremos referencia a la idea de Derecho propio: un Derecho par4cular y

dis4nto que corresponde a determinados sujetos, territorios o a aquellos que son vecinos de
los mismos. En el ámbito de Derecho Civil, por ejemplo, esta idea no trae consigo el hecho de
que ese Derecho esté inspirado en principios diferentes, a pesar de que los ar\culos de sus
respec4vos Códigos lo sean. Sin embargo, con el Derecho propio de la Administración ocurre lo
contrario: responde a principios esenciales dis4ntos de los propios del Derecho civil. En efecto,
el principio inspirador del Derecho civil en todos los países es el de libertad, limitado por la Ley,
moral, orden público y derechos de los demás. Por su parte, el principio que inspira el Derecho
Administra4vo es el de legalidad, que se reduce a que la AP no puede hacer lo que quiera sin
más límite que la Ley y el Derecho, como ocurre en el caso del Derecho civil, sino que, por lo
contrario, sólo puede hacer lo que la ley le permite. Junto a ese principio podrían señalarse
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otros como el de la ejecu4vidad de los actos administra4vos, autotutela de la Administración,

etc.
El hecho de que los principios que inspiran el Derecho Administra4vo sean diferentes a los
propios del Derecho Civil nos señala que esa diferencia marca una forma dis4nta de aplicar e
interpretar este derecho par4cular, que no sólo es dis4nto, sino que es un derecho peculiar:
un término que va más allá de una simple diferencia, haciendo referencia a que ésta diferencia
existente es muy profunda.
Otra caracterís4ca propia del Derecho Administra4vo es su autonomía (derecho autónomo), es

decir, cuando hay alguna laguna en este derecho, no se acude a cualquier otra norma del
ordenamiento, sino que se acude al propio Derecho Administra4vo para autointegrar sus
lagunas con las ins4tuciones análogas del mismo ordenamiento, o con los principios que lo
inspiran. Es decir, el Derecho Administra4vo se basta a sí mismo para encontrar la respuesta a
problemas. Sólo de forma excepcional podría acudirse al Derecho civil o a otras ramas como
derecho supletorio.
Es importante, aun así, destacar que los límites de la definición de Derecho Administra4vo no
están siempre claros.
Por una parte, esta definición es insuficiente porque el Derecho AdministraGvo no es el único y
exclusivo que se aplica en la Administración Pública, sino que ésta, a veces, también está
some4da a otras ramas del Derecho, como el privado o el laboral. Esto ocurre también con el
personal de la Administración, estando algunos regidos por el Derecho Administra4vo –los
funcionarios- y otros por el Derecho laboral –los contratados laborales. Este 4po de Derecho es
usado por la AP porque considera que mediante él ob4enen ventajas.
Por otra parte, la definición de Derecho Administra4vo queda superada al comprobar que éste
también se aplica a otros sujetos públicos dis4ntos de las Administraciones Públicas. Así, el
Poder Legisla4vo hace las leyes y controla polí4camente al Gobierno, pero también realiza
tareas de administración, como ges4onar los Bole4nes Oficiales de las Cortes.
El Derecho administra4vo es Ius Cogens; el Derecho administra4vo es derecho necesario, no

pudiendo la AP apartarse de la norma, ni en el procedimiento ni en el contenido, lo cual es
causa de nulidad.
2. PRECISIONES SOBRE LA EVALUACIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO, LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
El Derecho Administra4vo no se iden4fica como tal hasta comienzos del siglo XIX. Ahora bien,
debe saberse que antes de este siglo ya exis\a una administración en su sen4do material, pues
toda sociedad organizada ha desarrollado tareas que, al margen de su denominación, se
corresponden con las que hoy consideramos como propias de la Administración.
La Administración Pública Moderna 4ene su origen, al igual que el Derecho Administra4vo, en

la Revolución Francesa, con la que aparece el Estado liberal. Como sabemos, el Estado es una
organización polí4ca que comienza a finales del s. XVI que viene definida por la centralización
del poder. Este concepto de Estado está integrado por, fundamentalmente, tres elementos:
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a) Elemento territorial: Territorio. Espacio sobre el que se ejerce ese poder.

b) Elemento subjeGvo: Nación, ciudadanos: Conjunto de personas que 4enen una serie
de vínculos que les diferencia del resto. Ese vínculo ha sido discu4do: religión, idioma,
raza, historia común, sen4miento de pertenencia a un grupo, la totalidad de ellos, etc.
c) Poder: Diferencia al Estado de otros poderes en cuanto a que el suyo es un poder

soberano, es decir, no hay ningún otro poder superior ni otro poder puede intervenir
en el mismo. Este poder se ejerce en el Estado absoluto por un monarca absoluto, que
reunía todas las manifestaciones de poder. A par4r de la Revolución Francesa se supera
a través del principio de separación de poderes (Montesquieu), cuyo obje4vo es la
limitación del mismo mediante su división (poder legisla4vo-ejecu4vo-judicial).

- Poder legisla4vo: Parlamento, que dicta leyes.
- Poder ejecu4vo: Integrado por Gobierno, que se sirve de una organización: la
Administración pública (art. 97 CE).
- Poder judicial: Jueces y tribunales.
La primera manifestación del Estado es la del Estado Absoluto, en el que el poder se concentra
en una persona: el monarca absoluto, cuyo fin era la garan\a de la seguridad.

Este primer modelo del Estado se rompe a par4r de las revoluciones liberales, dando lugar al
Estado Liberal. Sus fines eran la libertad, propiedad, igualdad y la solidaridad. El medio para
garan4zar estos fines era la división de poderes, ideada por Montesquieu: “que el poder frene
el poder, ya que no podemos hacerlo desaparecer.”

Desde el punto de vista de la ciencia polí4ca, el Estado Liberal establece una separación entre
lo público y lo privado: se pretende evitar que el Estado intervenga en las relaciones sociales,
con la excepción de inmiscuirse en el caso de existencia de conflictos graves: lo que se
denomina Estado general. En ese Estado Liberal, la Administración Pública 4ene un carácter
pasivo o excepcionista: contempla, pero no actúa.

A par4r del pensamiento marxista, se producen una serie de revoluciones, lo que lleva al
Estado Liberal a adaptarse a las circunstancias, apareciendo de esta forma el Estado Social,
cuyo fin es la garan\a de igualdad material –que no formal o jurídica (tratar desigual a los
desiguales, es decir, si mi situación económica es desigual a la de otra persona, la ley debe
prever diferentes regulaciones para ambos). Para ello, se establece que el Estado actúe como
un corrector de esas desigualdades originarias existentes entre las personas, estableciendo una
“discriminación posi4va” y es así el Estado, a través de la Administración Pública, el que actúa
como corrector mediante el intervencionismo administra4vo y la prestación de servicios
públicos (sanidad, educación, servicios sociales, etc.).

A par4r de esto se produce una crisis financiera de los Estados debido al sostenimiento de los
servicios públicos a través del régimen de gratuidad, ya que estas prestaciones gratuitas suelen
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llevar a demandas ilimitadas. Ante esta situación de crisis europea, se plantean una serie de
fenómenos, conocidos con el nombre de la Liberación de los servicios públicos (es decir, se
priva4zan estos servicios). Esto significa que la Administración no puede intervenir en todos los
ámbitos de la vida pública, sino únicamente a los necesarios. Esta nueva concepción del Estado
Social se conoce como Estado garante, en el que éste se sitúa como garante de que los
servicios públicos se presten por la vía privada en una serie de situaciones. Es decir, estos
servicios los presta una organización privada bajo supervisión de la Administración Pública,
reduciéndose así su papel, ya que sólo actúa como supervisora. Actúa como supervisor
independientemente del Gobierno, como el Banco de España, una Administración Pública que
no depende del Gobierno, sino que sus vocales son elegidos por el Parlamento, al que rinden
cuentas.

La diferencia es que, en el Estado Social, la Administración 4ene el monopolio de prestación de
servicios públicos, mientras que, en el Estado garante, éste proporciona únicamente los
servicios necesarios con la supervisión de las Administraciones independientes.
En toda esta evolución histórica, por una parte, el Derecho Administra4vo 4ene todo su
esplendor a través del Derecho Público. Sin embargo, más adelante, las administraciones
públicas huyen del Derecho Administra4vo mediante su independencia del mismo.

Esta evolución se produce en el con4nente y, más concretamente, en España y Francia. Sin
embargo, en los países anglosajones, las administraciones se someten a la Common Law, es
decir, al mismo derecho, no hay una jurisdicción contencioso-administra4va.
3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.
Son varias las perspec4vas desde las que puede abordarse el tratamiento cons4tucional de la
Administración Pública. En este caso examinaremos el marco cons4tucional en el que se
inserta el Poder Ejecu4vo y la Administración, lo que nos permite analizar cada uno de los
preceptos en los que la CE se refiere a la Administración de manera sistemá4ca y, además,
contemplar históricamente a la misma.
La Cons4tución es la Norma Suprema porque 4ene superlegalidad material y formal. Material

en el sen4do de que con4ene los valores superiores del ordenamiento jurídico, los fines del
Estado; y formal porque ninguna norma puede contradecirla y, en tal caso, esta sería
incons4tucional.
La Administración Pública es una administración al servicio del Gobierno, algo que viene
reflejado en el Título IV CE, concretamente, en el art. 97. Así, la Administración debe responder
a los fines establecidos por la CE en el Título I, apartado I. Los valores jurídicos quedan
recogidos en el Ar\culo 1 de la Cons4tución Española.
ArMculo 1.
1. España se consAtuye en un Estado social y democráAco de Derecho, que propugna como

valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la jusAcia, la igualdad y el
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pluralismo políAco. Esa proclamación 4ene consecuencias para todos los poderes y también
para la Administración Pública.
Como Estado de Derecho, se garan4za a todos los ciudadanos la libertad y la igualdad formal o
jurídica (art. 14 CE); como Estado Social, la igualdad y jus4cia; y como Estado democrá4co, el
pluralismo polí4co.
3.1. LA ADMINISTRACIÓN EN EL ESTADO SOCIAL.
Estado social significa que el Estado en su conjunto y, dentro de él, el Gobierno y la

Administración, 4enen un compromiso al que se hace referencia en el ArMculo 9.2 CE:
Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad
del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efecAvas; remover los obstáculos
que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la parAcipación de todos los ciudadanos en la
vida políAca, económica, cultural y social. Así, la idea de Estado social comporta que la
Administración está al servicio de estos obje4vos y, por tanto, 4ene que tomar decisiones y
resolver dis4ntos problemas.
Como Estado Social, deben garan4zarse una serie de derechos en relación con servicios
sociales. Los derechos que garan4za el Estado social son “imperfectos” ya que, a diferencia de
los Derechos Humanos, que pueden ser alegados directamente ante el Tribunal de Jus4cia;
éstos requieren la previa existencia de una ley que desarrollen tales derechos (ej.: art. 17 CE
sobre el derecho de tener una vivienda digna). Esto viene contemplado en el art. 53.3 CE.
Esta “imperfección” de los derechos sociales es denominada por una doctrina como
“irreversibilidad de los derechos sociales”, que obedece al hecho de que las medidas que
puedan suponer vaciar el contenido de ese derecho, deberían ser incons4tucionales (ej.:
recortes en sanidad). Sin embargo, el TC se ha situado en la posición contraria a este concepto,
alegando que tales derechos sí pueden reducirse para adecuarlos a la situación económica. Por
tanto, siempre y cuando ese recorte esté fundamentado y jus4ficado, no es incons4tucional.
Además, estos Derechos están en relación con las posibilidades económicas que tenga el
Estado ya que éste quizá no disponga de los fondos necesarios para garan4zar tales derechos,
como puede ser el de garan4zar una vivienda digna a cada uno de sus ciudadanos.
Finalmente, estos servicios sociales se materializan a través de la prestación de servicios

públicos, pagados por los ciudadanos a través de los impuestos, que aseguran a los ciudadanos
el acceso a los recursos y servicios esenciales.
3.2. LA ADMINISTRACIÓN EN UN ESTADO DEMOCRÁTICO.
En el caso del Estado democráGco, y desde el punto de vista polí4co, se basa en la

par4cipación de los ciudadanos en la actuación polí4ca en cuanto a la toma de decisiones que
les afectan. Así, a través de las elecciones (y otros medios), los ciudadanos par4cipan en la vida
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polí4ca. Esta visión del Estado democrá4co se da, desde luego, en el Poder Legisla4vo, pero no
se da de la misma manera en los demás poderes.
En el caso del Poder Judicial, los jueces y magistrados no son elegidos por el pueblo ni directa
ni indirectamente. La explicación de esto puede venir dada por el pensamiento de que lo
importante es que jueces y magistrados aseguren la aplicación de la Ley surgida de la voluntad
del pueblo. En esa medida no son un poder desvinculado de la voluntad popular puesto que,
justamente, la aplican.
En el caso del Poder Ejecu4vo, la designación no es directa por el pueblo, puesto que en
nuestra Cons4tución el Presidente del Gobierno es inves4do por el Congreso de los Diputados.
Lo que aquí nos interesa es, sin embargo, la Administración. Esta se dis4ngue del Gobierno a
pesar de que los altos cargos de la misma son también miembros del Gobierno. Pues bien, la
Administración se erige como un aparato neutral que no es elegido por el pueblo, sin perjuicio
de que los Ministros sean designados por el Presidente del Gobierno, a su vez designado por el
Congreso de los Diputados (elegidos por los ciudadanos); al igual que los altos cargos –
Secretarios de Estado, Secretarios Generales, Subsecretarios, etc.- sean designados por el
Gobierno o Ministros. Ello no puede ocultar que el resto del aparato de la AP no responde a un
sistema de elección democrá4ca por el pueblo.
El principio democrá4co no conlleva así que el pueblo elija a los empleados públicos, sino que
únicamente eligen el Gobierno, al cual le compete dirigir la Administración y decidir quién se
encuentra a la cabeza de la misma. La Administración responde así a un principio burocrá4co,
suavizado por el hecho de que su acción es dirigida por el Gobierno que, él sí, es expresión
directa o indirecta de la voluntad popular.
En el caso de la Administración local, el Gobierno y la Administración corresponde a los

Ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los concejales, todos ellos elegidos. Así, puede
decirse que en los municipios responden plenamente al principio democrá4co.
Por su parte, el Estado Autonómico hace referencia a la organización territorial del poder.
Como sabemos, los Estados pueden clasificarse en dos grandes grupos: el Estado unitario o
centralizado y el federal (Estado en cuyo interior hay organizaciones estatales) o
descentralizado. Sin embargo, hay fórmulas intermedias entre estos dos 4pos.
El Estado autonómico español es una fórmula intermedia entre ambos 4pos de Estado. La
estructura territorial del poder queda fijada en nuestra Cons4tución en su Título VIII,
concretamente en:
ArMculo 2.

La ConsAtución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e
indivisible de todos los españoles, y reconoce y garanAza el derecho a la autonomía de las
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nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. El Estado

Autonómico se rige por el principio de autonomía polí4ca, solidaridad y unidad.
Así, el poder se divide entre el Estado central, las Comunidades Autónomas y las en4dades
locales (municipios y provincias). Obedeciendo al principio de autonomía polí4ca (art. 137 CE),
vemos que:
- Poder central: Tiene potestad legisla4va, ejecu4va y judicial.

- Poder autonómico: Tiene potestad legisla4va y ejecu4va, pero no judicial, que le
pertenece únicamente al Estado.
- Poder municipal y local: No 4enen potestad legisla4va, es decir, no pueden crear leyes
(aunque sí normas). Tampoco 4enen poder judicial. Sin embargo, sí 4enen poder
ejecu4vo.
El principio de unidad entre estas CCAA viene dado por la existencia de una única Cons4tución
y la cierta superioridad del Estado, al que le queda reconocido las competencias no asumidas
por las CCAA.
Finalmente, el principio de solidaridad viene recogido en el art. 138 CE. Este establece un
fondo internacional para que las CAA de los territorios más importantes contribuyan y se
reparte entre las CCAA que 4enen un nivel bajo de déficit. Es decir, las CCAA con un mayor
fondo económico, deben contribuir y solidarizarse con aquellas “más pobres”.
El Estado integrado en la UE 4ene como consecuencia la cosoberanía, es decir, la soberanía

compar4da entre el Estado y las ins4tuciones de la UE. Así, las decisiones del Estado están
limitadas por la obligación de respetar los Tratados pactados con el resto de países
pertenecientes a dicha Unión. (Art. 93 CE).
Esto es relevante en el campo del Derecho Administra4vo, ya que podemos ya empezar a

hablar de un Derecho Administra4vo Europeo.
3.3. LA ADMINISTRACIÓN EN EL ESTADO DE DERECHO.
Estado de Derecho es un Estado en el que el poder está regulado por un Derecho que respeta
las libertades y derechos mencionados en este ar\culo. Esto se garan4za a través de diferentes
principios:

a) Principio de legalidad: La organización y actuación de la Administración Pública está
some4da al Derecho (gobierno de las leyes). Esto lo establece el Ar\culo 9.3 CE de
manera general; art. 103.1 CE de manera más concreta: La Administración Pública sirve
con objeAvidad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
someAmiento pleno a la ley y al Derecho. En este úl4mo hace referencia también a las
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leyes no escritas, consideradas también normas jurídicas pertenecientes al Derecho.

Este ar\culo 4ene una clara consecuencia: la propia Administración está some4da a la
ley y al Derecho, al igual que su ac4vidad.
b) Principio de responsabilidad patrimonial: Recogido en el art. 106. 2 CE, en el que

queda reflejado que, cuando la Administración actúa y causa un daño jurídico a un
par4cular, esta 4ene la obligación de indemnizar ese daño. (Los parAculares, en los
términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos).

c) Principio de control jurisdiccional: Art. 106.1 CE: Los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación administraAva, así como el someAmiento
de ésta a los fines que la jusAfican. Es decir, este control se realiza por Tribunales
especializados, y es un control pleno, pues cualquier ac4vidad de la Administración
puede ser some4da a ese control jurisdiccional y puede conllevar a la anulación de su
ac4vidad. Sin embargo, este control pleno es a posteriori, pues la impugnación se
produce posteriormente a la actuación de la Administración, habiendo tenido ya ésta
algunos efectos jurídicos diqciles de rever4r.
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LECCIÓN 2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

2.1. La teoría de la personalidad jurídica y su proyección en el Derecho Público.
2.2. La personificación de la Administración Pública en el Estado.
2.3. Gobierno y Administración Pública.
2.4. La Administración Pública y sus órganos: la competencia.
2.1. LA TEORÍA DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA Y SU PROYECCIÓN EN EL DERECHO PÚBLICO.
En esta lección abordaremos la pregunta qué es la Administración Pública. Para ello, debe
tenerse en cuenta que adoptaremos una perspec4va subje4va en relación a esta, en cuanto a
que es una ins4tución individualizada dentro de la organización estatal. La AP es tanto
organización como ac4vidad y ambas dimensiones son objeto del Derecho Administra4vo.
La iden4ficación de la Administración Pública debe par4r del análisis de la cues4ón de la

personalidad jurídica en el ámbito del Derecho Público, que es lo que permite su definición.
Esta definición es muy complicada de dar debido a la existencia de numerosas
Administraciones con caracterís4cas propias muy diversas. Por ello, en todo caso, puede darse
una definición sinté4ca, genérica y descrip4va que considera que las Administraciones Públicas
son organizaciones públicas dotadas de en4dad propia, la cual se encuentra bajo una dirección
polí4ca, desde la que se encargan de ac4vidades de administración en el diseño y ejecución de
las polí4cas públicas dentro de lo dispuesto por la Ley.
Como vemos, uno de los elementos fundamentales es su existencia autónoma dentro del
Estado, que permite iden4ficarla y dis4nguirla dentro del Poder Ejecu4vo. Por ello, el punto de
par4da es el de la personalidad jurídica.
La teoría de la personalidad jurídica 4ene su origen en el Derecho Privado, si bien su aplicación

en el Derecho Público resultó determinante para el Derecho Administra4vo.
Desde la Teoría General del Derecho, la personalidad jurídica es el requisito imprescindible

para ser sujeto de derecho, es decir, para poder entablar relaciones jurídicas, esto es, para
tener reconocidos una serie de derechos y obligaciones. La personalidad jurídica reside en
personas qsicas y personas jurídicas, que pueden ser tanto públicas como privadas.
Las personas `sicas gozan de personalidad jurídica por el mero hecho de serlo, ya que dicha
personalidad se deriva de la propia dignidad de la persona, y se ar4cula en lo dispuesto en el
Código Civil. Con respecto a las personas jurídicas, su personalidad se deduce de lo dispuesto
en la CE y en los Estatutos de Autonomía. Las personas jurídico-privadas encuentran el
fundamento de su personalidad jurídica en normas de naturaleza civil o mercan4l, mientras
que las personas jurídico-públicas 4enen reconocida su personalidad en normas
administra4vas concretas.
Tanto las personas jurídico-públicas como las jurídico-privadas presentan una similitud: son
organizaciones, es decir, un conjunto de medios personales y materiales dispuestos para un fin.
La diferencia reside en los fines asignados y los instrumentos para su consecución. Así,
mientras que las primeras tendrán fines de naturaleza privada (ánimo de lucro), los segundos
persiguen la realización del interés general a través del ejercicio de funciones y potestades. Por
eso, si bien ambas actúan a par4r de la capacidad jurídica, la proyección de esta en el ámbito
público presenta unas caracterís4cas singulares, aunque, a su vez, ciertas similitudes.
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Dentro del ámbito público, la personalidad jurídica se circunscribe a las Administraciones

Públicas, ya que son las que, en el Poder Ejecu4vo, contribuyen a la ejecución de las Leyes, lo
que implica una finalidad de relaciones jurídicas, esencialmente con los ciudadanos. En
relación con esto, paradójicamente, el Estado español no 4ene expresamente reconocida tal
personalidad jurídica, aunque su presencia jurídica es indiscu4ble. Esta ausencia de
personalidad del Estado y de los órganos cons4tucionales que lo componen han hecho surgir
numerosos problemas doctrinales.
La atribución de personalidad jurídica a las AAPP resulta esencial para la ejecución del Derecho
Administra4vo, ya que permite:
- Atribuir a cada una de ellas competencias y potestades para la consecución de sus

fines.
- Entablar relaciones jurídicas con los ciudadanos, entre ellas mismas y con otros sujetos
de carácter público y privado.
- La atribución por parte de los ciudadanos de actuaciones de las que son objeto.
- Exigir la responsabilidad jurídica de las actuaciones que llevan a cabo.
Por úl4mo, debe aclararse que la personalidad jurídica de las Administraciones Públicas es
disGnta de la personalidad jurídica de las personas `sicas que la componen, estas son,
autoridades y empleados públicos. Cuando las personas qsicas actúan como parte de la AP, no
pierden su propia personalidad, que permanece ac4va a efectos de las relaciones internas de la
propia Administración, sino que sus actuaciones se atribuyen a todos los efectos a la propia
Administración.
2.2. LA PERSONIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO.
Las Administraciones Públicas actúan para el cumplimiento de sus fines con personalidad
jurídica única. A los efectos que nos interesan, esta personalidad jurídica permite iden4ficar
claramente las Administraciones Públicas existentes en el seno del Estado español y
determinar las funciones que desempeñan, así como los ámbitos en los que lo hacen. Así,
vemos que dentro del Estado español podemos situar a una Administración Pública
caracterizada por ser voluminosa, descentralizada y diversificada.
No existe una única AP, sino tantas como instancias en que se encuentra descentralizado el
poder territorialmente: a nivel estatal (AGE), autonómico (Administración Autonómica) y local
(Diputaciones, Aytos, Cabildos, Consejos Insulares, etc.).
España se cons4tuye en un Estado social y democrá4co de Derecho del que forman parte las
AAPP. Para iden4ficar la posición que ocupan en el seno del Estado debemos hacer referencia a
su doble dimensión organizaGva: territorial o ver4cal y horizontal o funcional.
- ORGANIZACIÓN HORIZONTAL o FUNCIONAL.
Nos remite a la división clásica de los dis4ntos poderes conforme a las funciones estatales que
respec4vamente cumplen: poder legisla4vo, ejecu4vo y judicial. En concreto, el Poder
Ejecu4vo está formado por el Gobierno y la Administración Pública, que está al servicio del
mismo. Este poder diseña y desarrolla las polí4cas públicas que es4me oportunas y se encarga
de la ejecución de las Leyes en las que aquellas se concretan.
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Además, el Gobierno de la Nación y los autonómicos cuentan con la potestad para dictar
normas con fuerza de ley (Decretos-Leyes y Decretos Legisla4vos). Por otro lado, el Gobierno
estatal y autonómico y el Pleno de las Administraciones Locales 4enen reconocida la potestad
reglamentaria, con la que desarrollan el contenido de las Leyes concretando y ar4culando su
contenido.
Como puede comprobarse, la iden4ficación de las AAPP dentro de la organización horizontal

del poder nos facilita su definición desde una perspec4va funcional dentro de los poderes del
Estado. Así, es posible afirmar que las Administraciones Públicas son aquel aparato
organiza4vo e ins4tucional que, dotado de personalidad jurídica y bajo la dirección del
Gobierno, actúa como su brazo ejecutor desarrollando funciones de ejecución administra4va.
- ORGANIZACIÓN VERTICAL O TERRITORIAL.
Desde esta perspec4va de la organización territorial del Estado, podemos comprobar que
existe una pluralidad de AAPP en cada uno de los dis4ntos niveles territoriales: Estado,
Comunidades Autónomas y Entes locales.
Para catalogar las AAPP existentes en nuestro país, que se caracterizan por su carácter plural y
descentralizado, debemos aplicar un criterio de clasificación basado en su carácter territorial o
instrumental.
A) ADMINISTRACIONES TERRITORIALES.
Son aquellas que se integran directamente en la organización existente en cada uno de los
niveles territoriales y forman parte esencial de entes políGcos primarios, como son el Estado,
las CCAA o los Entes Locales.
Se consideran Administraciones completas y necesarias, ya que sa4sfacen con carácter

universal los intereses generales dentro de su ámbito de actuación. Asimismo, gozan
plenamente de todas las potestades administra4vas, como son la expropiatoria, ejecutoria,
sancionadora, etc.
No presentan dificultades a la hora de su iden4ficación ya que, debido a su carácter primario,

su número es rela4vamente limitado. Así, podemos diferenciar entre:
- Administración General del Estado (AGE): A nivel estatal. Depende del Gobierno de la
Nación (art. 97 CE) y se rige específicamente por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público. La AGE, bajo la dirección del Gobierno y con pleno
some4miento a la Ley y el Derecho, sirve con obje4vidad los intereses generales.
Se encuentra cons4tuida por órganos jerárquicamente ordenados (Ministerios

Secretarías del Estado Subsecretarías Direcciones Generales).
- Administraciones Autonómicas, a nivel de las CCAA. Éstas se estructuran de manera

similar y de acuerdo a sus Estatutos de Autonomía. El Gobierno y la Administración de
cada Comunidad se rigen por leyes autonómicas (ej.: Ley 1/1983, de 13 de diciembre,
del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid).
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- Administraciones locales. El número de Administraciones se dispara en tanto que

existe una por cada municipio (8116 en total); provincia (43, ya que se excluyen las
CCAA uniprovinciales, como Murcia o Madrid) e islas (8).
A este nivel no existe una diferenciación entre el Gobierno y la Administración Local,

sino que ambos se concentran dentro de la misma persona jurídica.
En los municipios, la ac4vidad de gobierno y la administración corresponde al

Ayuntamiento, integrado por el alcalde y los concejales. En las provincias, esta
ac4vidad de encomienda a las Diputaciones Provinciales. En las islas, a los Cabildos o
Consejos.
Todas las Administraciones Locales se rigen por el Capítulo II del Título VIII de la CE (de
la Administración Local) y por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Régimen Local.
Por úl4mo, merece una mención específica de los territorios de Ceuta y Melilla, que
gozan ambos de Estatutos de Autonomía, pero que se cons4tuyen como Ciudades
Autónomas con organización propia similar a la de los municipios.
B) ADMINISTRACIONES INSTRUMENTALES O INSTITUCIONALES.
Tienen un carácter secundario y limitado, que se manifiesta en su vinculación a una

Administración territorial matriz, con la excepción de las llamadas Administraciones
independientes. Se adscriben a tareas concretas, ya que se crean para el cumplimiento de
determinados fines. Asimismo, carecen de la totalidad de las potestades administra4vas y, en
ocasiones, incluso no 4enen atribuida ninguna función. Se rigen por el principio de
especialización del fin.
Estas Administraciones ins4tucionales han proliferado en cada uno de los tres niveles
anteriores de Administraciones territoriales. Son el resultado del desdoblamiento de la
personalidad jurídica que experimentan estas Administraciones territoriales de carácter
primario, producido por la necesidad de dar respuesta a tareas específicas. Así, la acumulación
de funciones y ac4vidades cada vez más complejas y especializadas en manos de las AAPP
mo4vó a una “descentralización funcional”, esto es, una asignación de determinadas funciones
a sujetos específicamente creados para ello fuera del centro originario que sería la
Administración territorial correspondiente.
A nivel estatal existen:
- Organismos autónomos: Se rigen plenamente por el Derecho Administra4vo. Ej.: Ins4tuto de

la Juventud.
- EnGdades públicas empresariales: Personas públicas que desarrollan parte de su ac4vidad en

régimen de Derecho privado. Ej.: ADIF
- Agencias estatales: Similares a las anteriores, aunque encargadas de la ges4ón de servicios

públicos y de ac4vidad mercan4l. Ej.: Agencia Estatal de Meteorología.
- Administraciones independientes. Están al margen por su posición independiente del

Gobierno. Ej.: Banco de España.
14
Este mismo esquema se reproduce con dis4ntas denominaciones a nivel autonómico y local.
No debe confundirse las Administraciones instrumentales otros entes instrumentales con

personalidad jurídico-privada (empresas públicas y fundaciones) que, si bien desarrollan
ac4vidades vinculadas al interés general, no son Administraciones Públicas, aunque sí se
consideran incluidos en el sector público, término que engloba tanto a las Administraciones
territoriales o instrumentales y a estos sujetos privados.
2.3. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
El Poder Ejecu4vo está cons4tuido por Gobierno y Administración, cuya arquitectura presenta
una cierta complejidad por sus numerosos ma4ces. Debemos tener en cuenta que el Poder
ejecu4vo no es único, sino que se descompone en función de los dis4ntos niveles territoriales
existentes: Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales y es, en este úl4mo, donde la
diferenciación entre Gobierno y Administración no existe.
En el caso del Estado y las CCAA, el Gobierno de la Nación y los Gobiernos autonómicos
cons4tuyen órganos dis4ntos de las AAPP que dirigen. Sin embargo, el Gobierno 4ene una
naturaleza dual: es tanto Gobierno como Administración.
Por lo que respecta a su organización, el Gobierno de la Nación y los autonómicos se

componen de un presidente (y vicepresidente) y de los ministros o consejeros que forman
parte de la Administración encabezando los respec4vos departamentos (ministerios o
consejerías) en los que esta se estructura. De este modo, la vinculación entre Gobierno y
Administración es plena, ya que los ministros y consejeros son miembros del Gobierno y a la
vez encabezan la organización de la Administración (Ar\culo 98 CE).
2.3.1. NIVEL ESTATAL: GOBIERNO NACIONAL Y ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
EL GOBIERNO.
Las funciones del Gobierno vienen recogidas en el Ar\culo 97 CE: El Gobierno dirige la políAca
interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función
ejecuAva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la ConsAtución y las leyes; y los
correspondientes Estatutos de Autonomía. En desempeño de estas ejerce funciones
cons4tucionales de gobierno y de administración, que dan como resultado actos polí4cos y
actos administra4vos, diferenciados por el régimen jurídico que siguen y el control al que están
some4dos. También 4ene la inicia4va legisla4va, pudiendo así adoptar normas con rango de
Ley (Decretos-Leyes y Decretos Legisla4vos) o disposiciones reglamentarias (Reales Decretos
del Presidente o del Consejo de Ministros) y, asimismo, adoptar decisiones en cues4ones
concretas.
El control sobre el Gobierno es absoluto, ya que está sujeto a la Cons4tución y al resto del
ordenamiento jurídico en toda su actuación (ar\culo 25 LG). Este mismo ar\culo señala que el
Gobierno está some4do a:
15
- Control polí4co de las Cortes.
- Control de su cons4tucionalidad por el Tribunal Cons4tucional.
- Control de su legalidad ordinaria ante la jurisdicción contencioso-administra4va.
El Poder Ejecu4vo, a nivel estatal, se compone del Gobierno de la Nación y de la AGE, a los que
se refiere el Título IV CE. El Gobierno es un órgano cons4tucional diferenciado de la AGE con la
que, sin embargo, se encuentra ar4culado. Esta separación se manifiesta en el Título IV CE (Del
Gobierno y la Administración) y en las normas que ordenan su respec4va organización,
competencia y funcionamiento:
- Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG).
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
La composición del Gobierno de la Nación viene regulada en la Cons4tución Española:
- Ar\culo 98.1: El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso,

de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley.
- Ar\culo 100: Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el
Rey, a propuesta de su Presidente.
A par4r de esta composición surgen tres principios. En primer lugar, el principio de dirección
presidencial, ya que, dentro del Gobierno, la figura del Presidente es fundamental, pues decide
su estructura y composición, dirige su acción y coordina las funciones de los demás miembros
del mismo y de sus respec4vos Departamentos, todo ello en ejercicio de su legi4midad
democrá4ca.
Por otro lado, el principio de colegialidad, ya que los miembros del Gobierno se reúnen como
órgano colegiado en el Consejo de Ministros.
Por úl4mo, el principio departamental, que otorga al 4tular de cada Departamento una amplia
autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respec4va ges4ón.
ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
Está cons4tuida por órganos jerárquicamente ordenados y dispuestos conforme a un criterio

departamental. La principal de sus caracterís4cas es su sumisión a la dirección del Gobierno,
según lo dispuesto en la Ley y el Derecho. El Gobierno cuenta con la Administración como
brazo ejecutor para el desarrollo de sus polí4cas.
En cuanto a su estructura y composición, la AGE está cons4tuida por órganos jerárquicamente

ordenados y estructuras en departamentos. La estructura de la AGE parte de la cabeza de
ministros, que crean dis4ntos ministerios divididos por su ocupación. Dentro de cada uno de
esos ministerios se encuentra el secretario del Estado y, por debajo de este, el subsecretario,
que forma parte de una Comisión de subsecretarios, dirigido por el vicepresidente del
Gobierno, creando una especie de gobierno menor.
De ese ministerio están adscritos organismos autónomos del ministerio o, incluso, en algunas
ocasiones, empresas públicas: empresas autónomas cuyo capital pertenecen total o
mayoritariamente a la AGE, pero otra parte puede pertenecer a socios privados.
16
2.3.2. NIVEL AUTONÓMICO: GOBIERNO AUTONÓMICO Y ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA.
En las CCAA, el Poder Ejecu4vo se estructura sobre la base de un Gobierno y una

Administración Pública bajo su dirección. De este modo, los Estatutos de Autonomía
establecen la composición y funciones y la organización de los Gobiernos autonómicos, así
como el principio de organización y funcionamiento de las Administraciones públicas
autonómicas.
Los GOBIERNOS AUTONÓMICOS se estructuran y organizan de forma paralela al Gobierno de la

Nación, a par4r de una composición encabezada por un Presidente electo y unos
vicepresidentes y consejeros nombrados éste.
La ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA comparte con la AGE los mismos principios organiza4vos,

por lo que presentan un fuerte paralelismo en la ordenación de sus respec4vos Gobiernos y
Administración, Al igual que los ministros, los consejeros autonómicos dirigen sus respec4vas
Consejerías, cuya estructura es muy similar a la de los ministerios, si bien existen diferencias en
cuanto a la denominación de sus órganos. Existen múl4ples Administraciones instrumentales
similares en términos organiza4vos a las existentes a nivel estatal.
2.3.3. NIVEL LOCAL: PODER EJECUTIVO LOCAL.
Dentro de la Administración Local no existe una diferenciación subje4va del Gobierno y la

Administración ya que, a diferencia de las demás instancias territoriales, se produce una
elección democrá4ca de todos los miembros que ejercen las funciones de gobierno dentro de
éstas.
En los MUNICIPIOS, gobierno y administración corresponden a los Ayuntamientos, integrados

por Alcaldes y Concejales. Los Concejales son elegidos por los vecinos del municipio a través
del sufragio universal igual, libre, directo y secreto; mientras que los Alcaldes son elegidos por
los Concejales (excepcionalmente, por los vecinos). Ar\culo 140 CE, Capítulo II de Ley
7/1985, de RBL.
Dentro de esta estructura, la posición del Alcalde y del Pleno no se puede equiparar a la
correspondiente del Presidente y del Gobierno, ya que la organización del poder local presenta
una lógica propia. En primer lugar, no se proyecta la división de poderes ya que carecen de la
potestad legisla4va y judicial, por lo que se encuadran en el marco del Poder Ejecu4vo.
Además, el hecho de que los Concejales desempeñen tareas de la administración altera el

significado de la figura del Alcalde como equivalente al Presidente del Gobierno. El Pleno se
convierte en el máximo órgano de representación del pueblo polí4camente. El Alcalde es el
motor de la ac4vidad municipal en tanto que dirige el gobierno y la administración municipal,
apoyado en la Junta de Gobierno. Además, se reproduce el fenómeno de la descentralización
funcional en las Administraciones instrumentales, órganos públicos dotados de personalidad
jurídica propia especializados en la ges4ón de servicios públicos municipales.
La PROVINCIA es una en4dad local con personalidad jurídica propia, determinada por la
agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las ac4vidades del
Estado. La estructura y organización se asimila a la propia de los municipios sobre la base de un
Presidente, Junta de Gobierno y un Pleno, que presenta la par4cularidad de que la elección de
sus miembros es indirecta entre los concejales de los municipios integrados en la provincia
sobre la base de los resultados electorales municipales. Los Cabildos y Consejos en las ISLAS se
asimilan en su organización a las Diputaciones Provinciales.
17
2.4. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS ÓRGANOS: LA COMPETENCIA.
Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica, por lo que cons4tuyen un único sujeto de derecho. Conviene en este
momento asimilar a la Administración con un cuerpo compuesto por órganos que actúan de
forma unitaria desempeñando cada uno de ellos una función para la consecución de un fin.
2.4.1. ÓRGANOS.
Sin embargo, la cues4ón no es tan sencilla, porque este sujeto con personalidad única actúa a
través de sus órganos compuestas por personas qsicas que son las que verdaderamente
manifiestan su voluntad. Al margen de esto, los órganos pueden definirse como la unidad
dentro de una organización que reúne un conjunto de medios personales y materiales para el
cumplimiento de unas funciones determinadas. Esta definición es común para cualquier 4po
de organización, por lo que los órganos administra4vos se dis4nguen por su pertenencia a una
organización singular como es una AP, pero también porque sus actuaciones 4enen efectos
jurídicos frente a terceros o es precep4va (at. 5 LRJSP).
Podemos diferenciar entre dis4ntas clases de órganos administra4vos:
- En función del Gtular, podemos diferenciar entre órganos unipersonales o colegiados.

La regulación de éstos úl4mos se encuentra en el Ar\culo 15 LRJSP, del Régimen:
2. Los órganos colegiados de las disAntas Administraciones Públicas en que parAcipen

organizaciones representaAvas de intereses sociales […] podrán establecer o completar
sus propias normas de funcionamiento.
Los órganos colegiados a que se refiere este apartado quedarán integrados en la

Administración Pública que corresponda, aunque sin parAcipar en la estructura
jerárquica de ésta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda
de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado. (Estructura).
3. El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados

que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros deberán ser
publicados en el Bolecn o Diario Oficial de la Administración Pública en que se integran.
Adicionalmente, las Administraciones podrán publicarlos en otros medios de difusión
que garanAcen su conocimiento. (Publicación)
- En función del territorio, podemos diferenciar entre centrales, que ex4enden su

competencia a todo el territorio; territoriales o periféricos, que son los delegados o
subdelegados del gobierno, que ex4enden su competencia a una CCAA o provincia; y
exteriores, órganos que actúan en el exterior del territorio del Estado.
- En razón de su función: ejecu4vos, cuando toman decisiones vinculantes, consul4vos,
cuando emiten un mero dictamen, pero no deciden; y de control cunado realizan
funciones de fiscalización.
- En función del Gempo: permanentes si actúan de manera indeterminada, y

temporales si actúan en un 4empo concreto y determinado.
18
Los elementos de estos órganos son tres:
a) Titular del órgano: Es la persona qsica que expresa la voluntad de este y vincula al
conjunto de organización a través de una relación de imputación (EJ.: Mariano Rajoy es
el 4tular del Gobierno). Hay órganos que 4enen más de un 4tular: son los llamados
órganos colegiados.
b) Relación de imputación: Relación jurídica por la cual se atribuye a un sujeto las

consecuencias derivadas de la voluntad o comportamiento de otro. (EJ.: Padre 4ene
que responder por la actuación de su hijo, al igual que un órgano 4ene que responder
en su totalidad por la actuación que realiza una sola persona de ese órgano en su
totalidad). Esta cues4ón es fundamental para determinar la responsabilidad por los
daños derivados de la actuación de la Administración y, a su vez, para determinar la
validez de las decisiones adoptadas.
La imputación exige unas condiciones determinadas para que se produzca, que son:
- Correcta provisión del órgano (nombramiento de su 4tular).
- Actualidad de la inves4dura de éste por la o las correspondientes personas qsicas

(personal polí4co, de confianza o funcionario).
- Actuación del 4tular o gestor del órgano en ejercicio de las competencias atribuidas
a este y no al margen de estas o a \tulo privado.
c) Competencia: Es un elemento imprescindible para actuar válidamente. Fuera de esa

competencia, toda aquella acción que se realice, no es válida. Es el conjunto de
facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que corresponden a una en4dad
territorial, a cada administración o, dentro de estas, a cada órgano.
La atribución de competencias a las en4dades territoriales se lleva a cabo:
- Caso del Estado y las Comunidades Autónomas: A través de la Cons4tución, en su

ar\culo 149; y sus Estatutos de Autonomía, que pueden completarse mediante
leyes marco o leyes orgánicas de transferencia o delegación (ar\culo 150 CE).
- Administraciones locales Asumen las competencias que se les atribuyen por

Ley, en concreto, en la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local. (Ley
7/1985).
Los criterios de asignación de las competencias pueden ser:

- Material
- Territorial
- FuncionalJerárquico.
19
2.4.2. UNIDADES ADMINISTRATIVAS.
Son elementos organiza4vos básicos de las estructuras orgánicas que dependen de un órgano
administra4vo y cons4tuyen una ac4vidad administra4va plenamente profesionalizada al
servicio de los órganos, por lo que carecen de capacidad para comprometer la voluntad de la
Administración.
Las unidades forman un conjunto de empleados públicos que desempeñan sus ac4vidades de
forma racionalizada conforme a una organización basada en puestos de trabajo o dotaciones
de plan4lla vinculados orgánicamente por una jefatura común al responsable del correcto
funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecución de las tareas que se les asignan.
Existen puestos de libre designación que permiten a los 4tulares de los órganos direc4vos
encomendar tareas de mayor responsabilidad a personas de su confianza.
Las unidades presentan una estructura compleja que varía para cada Administración, aunque
suele ar4cularse en unidades comunes (área, servicio, sección y negociado) y especiales (que
reciben dis4ntas denominaciones).
20
LECCIÓN 3. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN

DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
3.1. Aproximación a las fuentes del Derecho Administra5vo.
3.2. Legalidad y Derecho.
3.3. Significado y alcance del principio de legalidad y su dimensión cons5tucional.
3.4. La relación de la Administración y de los par5culares con la Ley y el Derecho.
3.5. Las garanPas de la legalidad de la actuación administra5va.
3.1. APROXIMACIÓN A LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
En esta lección vamos a estudiar el primer principio del Estado de Derecho: el principio de
legalidad. Así, veremos cómo la Administración Pública debe someterse a la ley, que a su vez le
entrega potestades a la propia Administración.
Cuando hablamos de que la AP está some4da al Derecho, nos referimos a todo el Derecho,
pero, concretamente, al Derecho Administra4vo, una rama que 4ene peculiaridades. Es
importante saber que el Estado de Derecho limita a todos los poderes públicos mediante el
propio Derecho (art. 9.1 CE). Las propias normas dan poderes a los dis4ntos órganos, pero son
también las que consagran polí4camente el principio de legalidad, por el que todos los órganos
deben ajustarse al Derecho, a la totalidad del ordenamiento jurídico.
Para ello debemos recordar el concepto de Derecho de forma general, entendido

principalmente como un sistema de normas jurídicas relacionadas en sí mediante un orden
establecido en base a unos principios.
Así, también el concepto de norma jurídica es importante: mandato general y abstracto que
impone una conducta, muy comúnmente exigida por la coacción. Además, estas conductas
pueden ser tanto posi4vas como nega4vas. La posible coacción que acompaña a la obligación
de cumplir la conducta impuesta es lícita debido a la fuerza legí4ma que 4ene el Estado
organizado, algo que la diferencia defini4vamente del resto de órdenes.
Podemos diferenciar entre dos 4pos de normas: las escritas (la ley en un sen4do amplio) y las
no escritas (la costumbre y los principios generales del Derecho). El Ar\culo 1 del Código Civil
dice claramente que las fuentes del ordenamiento jurídico son la Ley, la costumbre y los
principios generales del derecho. La prelación entre estas normas es la del orden citado,
aplicándose unas frente a otras en caso de defecto de la anterior.
Cada una de estas normas posee un origen diferente.
- LEY: Son creadas por un órgano legisla4vo, un poder norma4vo en representación del
pueblo.
- COSTUMBRE: Es un poder social el que la crea, el colec4vo de personas, que, mediante un

uso repe4do de una conducta, crea una norma denominada como costumbre.
21
- PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: Están incorporados a las normas, pero no de una
forma expresa, sino que hay que deducirlos: tarea que es llevada a cabo por la
jurisprudencia. Algunos de estos principios se encuentran en la CE, pero no todos y, de
hecho, los que aparecen lo hacen porque han sido anteriormente acuñados por la
jurisprudencia.
CARACTERÍSTICAS PROPIAS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO:
Pluralidad y heterogeneidad de sus normas. Estas normas se rigen por dos principios: el
principio de jerarquía norma4va y de competencia.
El principio de jerarquía establece que las normas escritas prevalecen sobre las no escritas (Ley
> costumbre, principios generales del Derecho. Sin embargo, respecto a las normas jurídicas
también hay una clara jerarquía atendiendo al órgano del que emana esa norma. Por eso, la ley
que proviene del legisla4vo 4ene mayor rango que la proveniente del gobierno, pues el
legisla4vo 4ene una legi4midad democrá4ca mayor que la del gobierno. Además, dentro del
ordenamiento también hay jerarquía, de manera que los reglamentos dictados por órganos
superiores 4enen mayor rango que los dictados por órganos inferiores.
Por su parte, el principio de competencia es también muy importante, ya que no hay sólo que
atender a la jerarquía de la norma sino a si esta ha sido creada por el órgano competente para
ello, ya que, de no ser así, esa norma carecería de validez.
Complejidad y variabilidad. La complejidad de una norma u ordenamiento viene dada por la

inclusión de cues4ones técnicas, cien\ficas, etc. Lo más importante es la variabilidad, es decir,
las normas administra4vas están en constante cambio, varían constantemente, que provoca
dudas en momentos concretos sobre cuál es la norma vigente de ese momento.
Debemos hacer un repaso de cuáles son las normas que integran el ordenamiento jurídico:
NORMAS ESCRITAS.
La primera de esas normas es la ConsGtución Española de 1978. Sobre esta nos interesa el
concepto jurídico (frente a otros polí4cos, sociológicos, etc.), entendiendo que es la norma
suprema fundamental y fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico. Esta norma 4ene
carácter supremo por dos razones:
- Superlegalidad material, que implica un mayor rango de esta norma. Esta superlegalidad
viene dada por dos razones: en primer lugar, que se trata de una norma jurídica
obligatoria y, en segundo lugar, porque incluye los valores superiores del ordenamiento:
autonomía, igualdad, etc. Además, es una ley de leyes, pues es la ley que establece el
procedimiento exigido para la elaboración del resto de leyes. Establece que aquella ley o
norma con rango de ley que contradiga las normas de la CE, quedaría derogada,
derivándose la inaplicación de esa norma y el hecho de hacer que no ha exis4do.
- Superlegalidad formal, pues para modificar la CE es preciso seguir procedimientos de

reforma cons4tucional especiales establecidos en los arts. 168 y 169 CE, de
procedimiento ordinario y agravado. Nuestra cons4tución se ha reformado únicamente
en dos ocasiones, aunque podría decirse que de forma obligada por el Tratado
Maastricht.
22
Dentro de esta cons4tución podemos diferenciar dos partes: la dogmá4ca y la orgánica.
Además, debemos hacer referencia a su eficacia, pues, como sabemos, hay preceptos con
enunciados muy abiertos, preparados para que se ajusten a la situación que el país 4ene en
cada momento. Así, todos los preceptos de la CE, a pesar de su elas4cidad, obligan, aunque en
diferente rango en función de cada ley, dependiendo de si es ley orgánica u ordinaria (art. 53
CE).
La Ley es una norma que emana de los órganos cons4tucionales que 4enen atribuida la
potestad legisla4va, y aparece posteriormente publicada en el BOE, en razón al principio de
publicidad de las normas.
Podemos diferenciar dis4ntos 4pos de leyes en razón al objeto que regula o bien al
procedimiento, pues en algunos 4pos de leyes se exigen unos procedimientos concretos: leyes
ordinarias, leyes orgánicas, leyes marco, estatutos de autonomía, etc. Todas estas leyes 4enen
el mismo rango, pues provienen del mismo órgano.
Sin embargo, se ha dicho que las leyes orgánicas 4enen un rango superior a la ordinaria. Las LO
exigen una mayoría absoluta para su aprobación (mitad + 1 de la totalidad del Congreso), lo
que hace referencia a su registro formal. Esto se completa con un requisito material, y es el de
determinadas materias reservadas para ser reguladas únicamente por LO, como los estatutos
de autonomía, los DDFF, etc. Esta jerarquía 4ene también que ver con el principio de
competencia, pues las leyes ordinarias no deben inmiscuirse en materias de LO, ya que, de ser
así, estaría violando una ley establecida por la CE.
Por otro lado, debemos hacer mención a las normas con fuerza de ley, normas que no son
leyes, pues no provienen del Parlamento, pero que 4enen el mismo rango que estas. Son dos:
Los Decretos-leyes son decretos porque provienen del Gobierno y leyes porque 4enen tal
rango. Se dictan en un momento de extraordinaria necesidad, por lo que para su promulgación
4ene que darse el hecho habilitante.
Los Decretos legisla4vos (art. 82 CE) dan lugar a dos 4pos de normas:
- Textos ar4culados. El legisla4vo aprueba una ley de bases que desarrollará el gobierno.
- Textos refundidos. Norma ordinaria que autoriza al gobierno para que refunda o armonice
normas que están dispersas por tener dis4nto rango o ser promulgadas en dis4ntas
fechas, por lo que es necesario armonizarlas. Este es un concepto muy importante en
Derecho administra4vo.
Por úl4mo, cabe referirnos a los Reglamentos, normas escritas emanadas del gobierno o de las
Administraciones Públicas, órganos ejecu4vos de menor rango que el poder legisla4vo, por lo
que las normas emanadas de los mismos 4enen también 4enen menor rango que el de las
leyes. Entre los dis4ntos reglamentos hay también una jerarquía (art. 128 L39/2015).
NORMAS NO ESCRITAS.
En primer lugar, debemos hacer referencia a la costumbre, norma que surge de la reiteración
de una conducta que se en4ende como jurídicamente vinculante. En el ámbito del derecho
23
privado, esa norma 4ene mucha u4lidad, aunque en el derecho administra4vo no es así. En
algunos casos apela a la costumbre, pero siempre como algo excepcional. Sin embargo, en
ocasiones, la Administración man4ene un criterio a la hora de resolver un asunto determinado
y se ha planteado si esa manera reiterada de resolver ese asunto equivale a la costumbre. Se
ha respondido que no, pues es solo un sujeto el que lleva a cabo este criterio. A pesar de ello,
la costumbre vincula también a la Administración Pública, ya que, en el caso de que esta se
aparte de la misma, debe argumentar la razón de ello.
En segundo lugar, los principios generales del derecho no son solo los mencionados en el art.
9.3 CE, sino otros no contenidos en la CE, como el Principio de mínima intervención, de
proporcionalidad, etc. Los principios no contenidos en la CE deben ser deducidos de las leyes
dictadas por la jurisprudencia, doctrina que sientan los tribunales de jus4cia y, en este caso,
concretamente, el TS.
3.2. LEGALIDAD Y DERECHO.
El concepto de legalidad es uno de los principios centrales del Derecho Administra4vo. Para
entenderlo, primero conviene precisar sobre el concepto de legalidad, de uso muy habitual el
Derecho Administra4vo, así como en el lenguaje corriente.
Se emplea en ocasiones para dis4ntas expresiones como: “actúa de acuerdo con la legalidad
vigente” y otras. En este 4po de expresiones, el concepto de legalidad se u4liza sin demasiada
precisión. No se aclara si por respetar la legalidad se refiere a respetar la Ley en un sen4do
formal (la emanada del Parlamento o las normas con rango de ley), si incluimos también las
normas con rango inferior a la Ley e incluso la superior a la misma, la Cons4tución, o si
hacemos referencia también al respeto al Derecho en todas sus fuentes (costumbre, principios
generales, etc.).
La realidad es que este concepto admite muchos significados, tanto en el lenguaje vulgar, como
en el de la doctrina o el de los abogados.
En todo caso, la dis4nción entre Ley en sen4do formal y material pone de manifiesto que, si
por ley se en4ende una regulación de conductas, la misma puede contenerse tanto en una
norma emanada del Parlamento como de cualquier otra autoridad.
El concepto de legalidad en su sen4do más literal parece vinculado con la idea de Ley en su
sen4do formal, ya sea emanada del Parlamento o norma con rango de Ley (Decretos
legisla4vos y Decretos-Leyes). Así, la legalidad remi4ría a la conformidad con la Ley en un
sen4do formal. Esta concepción, sin embargo, no se corresponde con el uso generalizado del
término.
Por lo general, el concepto de legalidad suele ser u4lizado en un sen4do más amplio que el de
la Ley formal. Reflejo de ello es el ar\culo 103.1 CE, que se refiere a la conformidad de la
actuación administra4va con la Ley y con el Derecho. Así, se ma4za que la Ley no agota el
alcance del some4miento de la Administración, sino que hay un concepto más amplio al que
queda some4da: el Derecho, que va más allá de la ley, comprendiendo en sí todo el resto del
ordenamiento jurídico. En este sen4do, la AP, si viola, por ejemplo, un reglamento, estaría
actuando ilegalmente, aunque lo infringido no sea directamente la Ley formal.
Por otra parte, la propia Cons4tución en su ar\culo 106 hace uso de ese alcance general
cuando establece que los tribunales controlan la “legalidad de la actuación administra4va, así
como el some4miento de ésta a los fines que la jus4fican”. Es evidente que está queriendo
24
emplear el término legalidad de una forma amplia, puesto que los Tribunales no sólo controlan
que la actuación administra4va se sujete a la Ley formal, sino a todas las fuentes del
ordenamiento.
Todo esto es una idea del concepto amplio de legalidad de la actuación administra4va y que es
el más frecuente empleado en la doctrina y en los tribunales.
3.3. SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SU DIMENSIÓN

CONSTITUCIONAL.
Para comprender el significado del principio de legalidad conviene recordar el some4miento

del Poder Ejecu4vo y, dentro de él, de la Administración, a la Ley formal. Esto 4ene sen4do si
se analiza desde una perspec4va histórica y cons4tucional, con independencia de que la
Administración haya acabado por estar some4da al Derecho en su más amplio sen4do. Así,
este some4miento pleno de la AP al Derecho cobra significado en el contexto de un Estado
organizado en torno al principio de separación de poderes.
En el origen del Estado cons4tucional, el some4miento del Poder Ejecu4vo y de la

Administración a la Ley formal marca el tránsito de un Estado organizado sobre la base del
poder absoluto del Rey a un Estado organizado en torno a la Ley que vincula al Poder Ejecu4vo
y, además, de una Ley que emana de la representación del pueblo, en el que reside el poder
soberano.
El primer cons4tucionalismo subraya el principio de separación de poderes en cuanto a que el

Legisla4vo hace la Ley y el Ejecu4vo debe respetarla y cumplirla. El principio de legalidad
subyace así en una concepción que otorga prevalencia al poder legisla4vo a las Leyes que de él
emanan sobre el ejecu4vo.
Sobre este principio hay, sin embargo, dos formulaciones en su origen.
Por un lado, la propia del sistema alemán basado en el “principio monárquico”, que
consideraba que el Poder ejecu4vo, encabezado por el Rey, estaba ciertamente some4do a la
Ley, pero únicamente en las materias que eran competencia del Parlamento, estas eran, la
libertad y la propiedad. Más allá de estas, el Rey tenía legi4midad propia, que provenía de la
voluntad de Dios. Así, hay una doble legi4midad: la del pueblo y la del rey. Esto hace referencia
al principio de vinculación nega4va.
Por otro lado, el sistema francés, que interpreta que el Poder Ejecu4vo está some4do al
Parlamento, pues este es 4tular de la soberanía. Por ello, 4ene que haber una ley preexistente
que autorice a la Administración a actuar, pues sin esa Ley no podría.
En nuestra vigente cons4tución, la interpretación existente es la que considera que la AP está

vinculada a todo el ordenamiento: no solo a la ley, sino al Derecho, un concepto mucho más
amplio que la ley. Además, toda la actuación de la Administración está some4da a las normas
que integran ese ordenamiento, pues no hay ningún sector o terreno de la AP que escape a ese
some4miento (art. 9.3; 97 y 103 CE; art. 3.1 y 3 L 40/2015).
Por tanto, en todo momento, la ley 4ene la primacía. Una úl4ma consecuencia de esto es la de
materias reservadas a la ley, lo que quiere decir que los reglamentos dictados por el Gobierno
no sólo no pueden contradecir lo establecido en una ley, sino que, además, deben estar
fundamentados en ellas en cuanto a las materias que puede regular.
25
3.4. LA RELACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y DE LOS PARTICULARES CON LA LEY Y EL

DERECHO.
En esta lección se pretense examinar cómo las Administraciones Públicas se relacionan con la
Ley y con el Derecho. Para ello, es ú4l diferenciar la forma en la que nos relacionamos los
ciudadanos con el Derecho y la forma en la que lo hace la Administración.
Tanto los ciudadanos como los poderes públicos están some4dos a la Ley y al Derecho, de
acuerdo con lo dispuesto en el ar\culo 9.1. de la Cons4tución. Sin embargo, esta sujeción al
Derecho no es la misma para los ciudadanos y para la Administración.
Por un lado, los ciudadanos, en cuanto a personas que son, 4enen el reconocimiento de su
dignidad en el ar\culo 10 CE y en los contenidos de los DDFF. Entre ellos, uno de los más
importantes es la libertad: las personas son libres y pueden hacer lo que quieran, sin más
límite que los que ponga la Ley o los que deriven del respeto a los derechos de los demás. Pero,
fuera de estos límites, el ciudadano es libre para hacer lo que quiera. Se parte de la autonomía
que preside la posición del ciudadano: es él mismo el que decide qué hacer con su libertad y la
Ley es simplemente un límite externo a la misma.
La máxima “está permi5do todo lo que no está prohibido” cons4tuye una buena síntesis de la
posición del ciudadano ante el ordenamiento jurídico, pues parte del principio de la libertad
absoluta en un primer momento para el ciudadano (todo está permi4do), frenado
excepcionalmente por la ley.
A este principio de libertad de la persona se le ha denominado principio de vinculación

negaGva frente a la Ley y el Derecho. Nega4va en cuanto que la Ley viene a restringir un
espacio de libertad inicial: el ciudadano en principio lo puede todo, y la Ley puede negar tal
libertad en puntos concretos.
La posición de la Administración Pública es muy dis4nta, ya que ésta no es libre de hacer todo
lo que quiera salvo que la Ley se lo prohíba, sino que, por el contrario, sólo puede hacer lo que
la Ley y el Derecho le permitan: la forma en que queda la Administración sujeta al Derecho
responde a la máxima “está prohibido lo que no está permi5do”.
La razón de esta dis4nta posición es explicable a par4r de la idea de separación de poderes: la

Administración existe en virtud de la Cons4tución y en su actuación está some4da al imperio
de la Ley y no al margen de la Ley.
Conviene tener en cuenta que la Administración es un instrumento organiza4vo del Poder

Ejecu4vo para perseguir determinadas finalidades. La AP se legiGma por lo que Gene que
hacer y la persona humana por el mero hecho de serlo.
Así, si la Administración se legi4ma por las tareas y funciones que 4ene encomendadas, se
debe prestar atención a dichas encomiendas para comprobar si existen realmente y, por tanto,
si al actuar la AP cuenta con la cobertura y legi4mación necesaria.
Ahora bien, el principio de legalidad, como ya hemos visto, no se limita sólo a la Ley, por lo que
todo lo que hasta aquí se ha dicho se puede entender referido a la totalidad del Derecho. De
esta forma, puede decirse que la relación de la Administración con el Derecho se inspira en el
principio de vinculación posiGva: el Derecho no es un límite a la libertad de la Administración
para hacer lo que quiera, sino que es el propio fundamento para que esta pueda actuar. La AP
actúa legí4mamente en la medida que el Derecho se lo permite, si el Derecho no lo permite
deberemos entender que la actuación de la Administración no es legí4ma porque carece de
cobertura o del apoyo previo que siempre debe encontrar en el Derecho.
26
A raíz de esto surge un debate doctrinal por el principio de vinculación posi4va, con el que una
minoría no está de acuerdo. Este desacuerdo se fundamenta en la potestad reglamentaria que
4ene el Gobierno en aquellos supuestos en los que la Ley formal no remite expresamente al
reglamento.
Para seguir con esta lección debemos dejar a un lado este debate y centrarnos en la realidad
de la Administración Pública. Como ya hemos dicho, el Derecho limita el poder de la misma,
pero estas ataduras no la debilitan. La Administración es una persona jurídica poderosa, pues
para atender al interés público se le conceden poderes jurídicos exorbitantes (potestades) que
la colocan en una posición de supremacía respecto de los par4culares.
Este concepto de potestad se define como el poder jurídico atribuido por la ley, en interés de
un tercero, consistente en la posibilidad de definir situaciones jurídicas. Esto quiere decir que
en el campo del ámbito privado también existen potestades (ej.: patria potestad, poder de los
padres frente a sus hijos menores de edad, etc.). Sin embargo, en el caso del derecho público,
este concepto de potestad está mucho más extendido.
El origen de la potestad está en la ley, pues se atribuyen en normas con rango de ley. Estas
potestades sa4sfacen intereses ajenos al 4tular, intereses públicos y no privados. Además, son
poderes abstractos que dan la posibilidad de producir efectos jurídicos. Estas potestades no
son transferibles ni embargables, lo que significa que están fuera del comercio de los hombres
-en conceptos romanos.
Los actos de la administración se presumen válidos ya que debe n ajustarse la legalidad y, en

consecuencia, producen efectos inmediatos.
Podemos diferenciar entre varios 4pos de potestades reconocidas a la Administración Pública

en función de su materia o ejercicio. En primer lugar, en función de su contenido material,
podemos diferenciar entre numerosas potestades: la reglamentaria, consistente en el poder
jurídico de dictar normas; de ejecu4vidad y ejecutoriedad de los actos administra4vos,
potestad tributaria, sancionadora, de recuperación de oficio de los bienes, planificación, etc.
Todas ellas vienen enumeradas cada una de las leyes correspondientes a la propia
Administración, como en el ar\culo 4 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen
Local.
Por otro lado, en función de su ejercicio, dis4nguimos entre las siguientes potestades:
- Regladas Cuando las normas establecen de forma exhaus4va en todos los aspectos la
manera en la que se ejerce esa potestad. Ej. Sancionadora y expropiatoria.
- Discrecionales Se dan cuando se reconoce a la Administración un amplio margen de

apreciación subje4va en cuanto al ejercicio de esa potestad. La discrecionalidad supone un
margen de libre elección por la administración entre una pluralidad de posibilidades
igualmente lícitas. En estos casos, la ley no es tan detallista (como en las potestades
regladas), sino que permite una cierta capacidad de maniobra a la Administración.
A pesar de esto, no debe entenderse la discrecionalidad como un concepto absoluto.

Existen siempre elementos reglados en las normas que actúan como límites o controles:
a) Control de hecho determinantes: si concurre o no el supuesto de hecho establecido en

la norma para el ejercicio de esa potestad.
27
b) La competencia de órgano: El órgano no puede extralimitarse a las competencias que

se le han concedido.
c) Los principios generales del derecho: test de razonabilidad y racionalidad.
d) Desviación del poder: Puede ocurrir en el caso de ejercicio de esas potestades. Tiene
que ver con el hecho de sa4sfacer intereses ajenos al 4tular, y, más concretamente, con el
ejercicio de la potestad para fines dis4ntos de los fijados para el ordenamiento (art. 70.2
ley). Esto ocurre cuando se mezcla las potestades concretas para un fin, con fines que no
4enen nada que ver.
Ejemplo de discrecionalidad y desviación del poder: Una de las potestades discrecionales

de la Administración es la de planificación urbanís4ca. La ley del suelo establece cuántos
metros cuadrados de zonas verdes deben cons4tuirse cada x metros cuadrados de
edificios. Sin embargo, la ley no establece dónde 4enen que estar situadas cada una de
esas instalaciones, sino que es el Ayto. de Getafe (p.ej.) el que 4ene esa elección, es decir,
4ene discrecionalidad para decidir dónde situar la zona industrial, zonas verdes, etc.
Un ejemplo de esta desviación de poder sería u4lizar la potestad reglamentaria de normar

una terraza con fines recaudatorios, teniendo esta otra finalidad su potestad propia. No
puede u4lizar una potestad para un fin que 4ene ya una potestad atribuida. Un caso
podría ser el pago por parte de los bares en caso de querer poner una terraza. Esto 4ene
ánimo de lucro y, para llegar a ese fin, debería u4lizarse la potestad recaudatoria, pero no
de regulación del suelo.
3.5. LAS GARANTÍAS DE LA LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
La legalidad se proclama en la Cons4tución en sus ar\culos 9.1, 103 y 106; y en ellos y otros
ar\culos se ponen los medios para que sea una realidad garan4zada. Esos medios son muy
diversos. Así, el conjunto de potestades se equilibra con un extenso sistema de controles
internos y externos que recaen sobre la Administración.
Como medios internos, podemos dis4nguir los siguientes:
a) Procedimiento administraGvo conforme al cual se producen los actos administra4vos,

que no pueden ser fruto de una decisión repen4na del órgano con competencias para
tomar una decisión, sino que debe garan4zarse la observancia de unas reglas y
procedimiento. Esto se hace con el obje4vo de que la decisión se adopte con todas las
garan\as de respeto a la legalidad y del acierto y oportunidad de la misma.
b) Recursos administraGvos: En sen4do amplio, hay recursos ordinarios y extraordinarios.

La administración sigue ese procedimiento para dictar un acto, pero frente a ese acto, el
par4cular puede reaccionar ante él impugnándolo, pero: ¿ante quién lo impugna? O
bien ante el mismo órgano que dictó el acto (recurso de oposición) o ante el superior
jerárquico ley 39/2015, art. 106 y ss. Así, estos recursos permiten que los órganos
superiores puedan revisar las actuaciones de los inferiores.
28
c) Revisión de oficio de los actos: Se trata de la revisión de oficio de determinados actos

administra4vos, especialmente los que incurran en las infracciones más graves del
principio de legalidad incurriendo. Viene regulada en el art. 112 y ss de la Ley 39/2015.
d) Acatación de la intervención: La caracterís4ca más importante de estos recursos es que

la ley obliga a recurrir primero ante la administración como paso previo a ir a la
impugnación en sede judicial. También todos los actos que conllevan un contenido
económico están some4dos a la fiscalización de intervención, que 4ene un componente
económico y 4ene potestad para anular los actos aprobados por la administración, por lo
que supone un control para la misma.
En segundo lugar, como controles y medios externos tenemos los siguientes:
a) El Defensor del Pueblo (art. 54 CE): Lleva a cabo la revisión de la Administración y el

control de legalidad de ésta, pero sus funciones van mucho más allá de esto, pues
compara si la actuación administra4va es conforme a los derechos fundamentales y a las
libertades públicas. (Ej. Comprobar si las cárceles están en el estado que se supone
adecuado). Este es un órgano de influencia, pues puede recomendar a las Cortes sobre
determinadas materias, pero siempre en relación con los DDFF. Es cierto que en algunos
casos puede poner en conocimiento del Fiscal alguna acción de la Administración. Sin
embargo, no puede anular ni modificar los actos administra4vos. Es, por tanto, una
magistratura más de influencia que de control efec4vo. Su elección es cada cuatro años.
b) El Tribunal de Cuentas: El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las

cuentas y de la ges4ón económica del Estado, así como del sector público. (art. 136 CE).
c) El Consejo del Estado: Es el supremo órgano consul4vo del Gobierno. Una ley orgánica
regulará su composición y competencia. (art. 107 CE). Aunque es un órgano consul4vo,
lo cierto es que la propia ley establece el carácter precep4vo del mismo.
d) Jueces y Tribunales. Es el control más importante, realizado por jueces y tribunales

independientes some4dos únicamente al imperio de la ley. No están subordinados entre
ellos, sino que cualquier juez puede hallar su propia sentencia de manera
independiente, sin ningún 4po de órdenes. El control más efec4vo es el de la Jurisdicción
Contenciosa-Administra4va, el control más pleno y completo. Toda la actuación de la
administración puede ser revisada por el poder judicial sin zonas inmunes en esta
revisión (art. 21 L 29/1998). Es una jurisdicción revisora, presupone la existencia previa
de la administración. No puede sus4tuir al órgano administra4vo, solo controlarlo. El
orden jurisdiccional está formado por los juzgados del ámbito administra4vo local, los
juzgados de lo contencioso nacionales, las salas de lo contencioso de la audiencia
nacional, la sala de lo contencioso del TS.
29
4. EL REGLAMENTO COMO FUENTE ESPECÍFICA DEL

D E R E C H O A D M I N I S T R AT I V O Y E L P R I N C I P I O D E
LEGALIDAD.
4.1. El concepto de reglamento y su dis5nción con figuras afines.
4.2. La inderogabilidad singular y principio de legalidad.
4.3. Clases de reglamentos.
4.4. Caracterís5cas de la potestad reglamentaria.
4.1. EL CONCEPTO DE REGLAMENTO Y SU DISTINCIÓN CON FIGURAS AFINES.
El Derecho administra4vo es una rama del Derecho público que regula el funcionamiento de
las Administraciones Públicas. Sabemos también que la Administración Pública es un
componente del Poder Ejecu4vo junto con el Gobierno, y que, cada una de las
Administraciones que integran esta “Administración” Pública individual 4enen personalidad
jurídica, por lo que son personas jurídicas sujetas a las leyes de todo el ordenamiento jurídico,
ya sean normas escritas o no escritas, operando estas úl4mas de forma subsidiaria.
Dentro de las escritas estaría en primer lugar el Derecho de la unión, que 4ene una aplicación
preferente al derecho interno. Por debajo de este estaría la Cons4tución, Norma Suprema que
no puede ser contradicha por ninguna otra. Después de la CE estarían las Leyes, aprobadas por
el Parlamento (estatal o de las CCAA). Al mismo nivel están las normas con fuerza de ley,
aprobadas por el Gobierno (decretos leyes y decretos legisla4vos, en sus dos formas). Por
debajo de las leyes y normas con rango de ley estarían los Reglamentos Administra4vos, como
úl4mo escalón de las normas escritas. Por debajo de estos estarían únicamente las normas no
escritas, que 4enen carácter subsidiario (costumbre y principios generales del Derecho), por lo
que se recurre a ellos únicamente en el caso de que exista una laguna jurídica.
Esta jerarquía de normas jurídicas depende de la legi4midad del órgano que las dicta, por eso,
la ley, que proviene de las Cortes, representante del pueblo, es la Norma Suprema.
En esta lección vamos a ver, concretamente, el Reglamento administra4vo, tanto en su

concepto, como en su fundamento.
El reglamento es la norma jurídica dictada por el Poder Ejecu4vo (Gobierno y Administración),

de rango inferior a la Ley y que, por esa razón, resulta controlable por los Tribunales del orden
jurisdiccional contencioso-administra4vo. Por tanto, sus rasgos caracterís4cos son su
naturaleza normaGva, procedencia de Gobierno o AP, rango inferior y control judicial.
Es la norma más numerosa del ordenamiento debido a las múl4ples Administraciones

existentes en los tres niveles: estatal, autónoma o local. Además, es la fuente del Derecho más
caracterís4ca del Derecho Administra4vo.
Proviene de la propia administración, que se autodisciplina al aprobar esa norma, ya que ella
también ella 4ene que respetar dicha norma. La importancia del reglamento es cualita4va, en
cuanto a que es una norma que proviene de la misma administración; y cuan4ta4va, por la
motorización de esa norma.
Ese poder jurídico de dictar normas jurídicas se llama potestad reglamentaria, que se
contrapone a la potestad legisla4va de las Cortes. El origen de la potestad reglamentaria ha
30
suscitado la aparición de diferentes doctrinas que argumentan de formas dis4ntas. El

Reglamento se caracteriza por una doble nota: la naturaleza norma4va y la procedencia de una
AP. Toda la doctrina lo determina, por tanto, mediante su diferenciación tanto de la Ley formal,
como del acto administra4vo concreto.
La posición doctrinal más restric4va es la de García de Enterría, que argumenta:
Por un lado, el Reglamento —aunque norma escrita al igual que la Ley— se diferencia de ésta
en todo lo demás, pues carece de las caracterís4cas que cons4tuyen a la misma. Estas son, en
primer lugar, el carácter supremo en la creación del Derecho, la incondicionalidad de su
contenido, la irresis4bilidad de su eficacia por la legi4mación en la voluntad de la comunidad
de que goza; y, por úl4mo, la condición de norma originaria (en el Derecho interno). En el
Reglamento no puede expresarse directamente la voluntad de la comunidad, porque la AP,
lejos de ser representante de aquélla, es una organización puramente servicial de la misma. La
función básica del Reglamento es la de colaborar con la Ley formal en la regulación de una
materia.
Por otro lado, que la potestad reglamentaria sólo la 4enen el Gobierno (por expresa atribución
de la norma cons4tucional) y las en4dades territoriales en las que se ha descompuesto la
Administración, a par4r de la estatal, en CCAA y Administraciones Locales (municipal, insular y
provincial).
Así, la potestad reglamentaria de que puedan disponer las organizaciones administra4vas y sus
órganos 4enen su fundamento en habilitaciones legisla4vas específicas: sin esa ley previa, las
Administraciones no podían dictar esas disposiciones administra4vas. En esta específica
construcción se destacan los Reglamentos ejecu4vos, que descansan en una previa y específica
habilitación de la Ley.
Otras posiciones posteriores de mayor actualidad, como sería la de Parada, consideran que es
cierto que deba exis4r una ley previa que atribuya ese poder. A esto ma4zan que esto no es
necesario en todo caso, sino únicamente en aquellas materias que por la Cons4tución han sido
reservadas a la ley. La Administración podría desarrollar Reglamentos, cuando se refiere sobre
todo a la potestad domés4ca, la que hace referencia al funcionamiento de sus servicios y
empleados públicos en general. Esta tesis viene a decir que no es necesario que una ley lo
habilite, porque ya la propia CE se convierte en el fundamento de la propia potestad.
4.1.2. DISTINCIÓN DEL REGLAMENTO CON FIGURAS AFINES.
4.1.2.1. DISTINCIÓN LEY vs. REGLAMENTO.
Respecto de las Leyes, el Reglamento presenta tanto diferencias como similitudes del
reglamento con estas.
La diferencia más importante del reglamento respecto de la Ley es el órgano del que
provienen: la ley es aprobada por las Cortes, elegidas directamente por los ciudadanos. Otra
diferencia es la consecuencia cuando entra en contradicción con una ley: cualquier reglamento
que vulnere lo establecido por una norma con rango de ley es nulo de pleno derecho, es decir,
el reglamento dejaría de tener efectos jurídicos, y bien su nulidad podría ser ex nunc (nulidad
irretroac4va, conservándose todos los efectos anteriores que éste haya tenido) o ex tunc
31
(nulidad retroac4va, se revierten los efectos producidos con anterioridad a la declaración de

nulidad).
Analogías:
Se trata de una norma jurídica igual que la ley con mandato abstracto y general y, como todas
las normas jurídicas, está some4da a un procedimiento de elaboración (L 39/2015 de
Procedimiento Administra4vo Común de las Administraciones Públicas, ar\culos 128 y
siguientes; y en la Ley de Gobierno:).
La L39/2015, en su ar\culo 128, apartado 2, establece que: Los reglamentos y disposiciones

administraAvas no podrán vulnerar la ConsAtución o las leyes ni regular aquellas materias que
la ConsAtución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes
Generales o de las Asambleas LegislaAvas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su
función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán Apificar delitos, faltas o
infracciones administraAvas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones para
fiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Es decir,
no pueden regular ninguna de las materias reservadas a la ley ni rela4vas al campo del Derecho
penal.
Ar\culo 47. 2: También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administraAvas que
vulneren la ConsAtución, las leyes u otras disposiciones administraAvas de rango superior, las
que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroacAvidad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restricAvas de derechos individuales.
Como cualquier norma escrita, para ser válida, ha de seguir ese procedimiento y para ser eficaz
es necesaria su publicación, de acuerdo con el ar\culo 9.2 CE. La vacaAo legis entre la
publicación y la validez de la norma es de 20 días naturales de carácter subsidiario, ya que esto
dependerá de que la norma establezca otro periodo diferente.
4.1.2.2. DISTINCIÓN DE REGLAMENTOS CON OTROS IGUALMENTE DENOMINADOS, ACTOS

ADMINISTRATIVOS E INSTRUCCIONES Y CIRCULARES.
REGLAMENTOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Bajo la denominación genérica de Reglamentos se agrupan otras normas que también se

denominan Reglamentos, pero que no son reglamentos administra4vos, es decir, no son
aprobadas por la Administración. Estos son:
a) Reglamentos comunitarios: Podemos dis4nguir tres grupos:
- Reglamentos internacionales. Son, propiamente, convenios internacionales.
- Reglamentos supranacionales de la UE. Aún con la denominación de Reglamentos,

son normas equiparables a las Leyes internas y que priman sobre éstas.
32
- Reglamentos dictados por órganos de organizaciones internacionales. Encuentran

su fundamento úl4mo en los tratados o convenios internacionales cons4tu4vos de
las correspondientes organizaciones. Están dando lugar a un Derecho administra4vo
internacional, cuya relación con las normas internas es compleja y diversa
b) Reglamentos Parlamentarios: Las Cámaras pueden aprobar sus propios reglamentos, en

los que se establecen el funcionamiento de cada uno (art. 72 CE) de estos órganos:
cuándo se reúne la mesa, cómo se tramitan los proyectos de ley, cuándo se hace una
ponencia, etc. En algún caso se ha discu4do si estos reglamentos, en cuanto a desarrollo
de la Cons4tución, en el momento de ser contradichos, podrían ser declarados
incons4tucionales. Tienen la condición, rango y eficacia propios de las Leyes.
c) Reglamentos Órganos Cons4tucionales: como el reglamento del Consejo de Estado,

entre otros. Desarrollan su funcionamiento y no 4enen que ver con el reglamento que
apruebe el gobierno o el ejecu4vo. Sólo coinciden con los verdaderos reglamentos en el
régimen de su control judicial, en virtud de aplicación extensiva de la jurisdicción
contencioso-administra4va.
d) Reglamentos de asociaciones o sociedades privadas. Son de relevancia pública, incluso

internacional, como los de las Federaciones depor4vas, que claramente no pueden ser
asimilados a los Reglamentos propiamente dichos.
A los reglamentos administra4vos hay que diferenciarlos también de los actos administra4vos.
Las normas jurídicas en general con4enen mandatos abstractos que se aplican a supuestos
concretos de la realidad. En Derecho Administra4vo, las administraciones son personas
jurídicas y, por tanto, dictan actos administra4vos, actos jurídicos que provienen de la
Administración. (v.gr.: Si recibimos una sanción o una beca, ese otorgamiento es un acto
administra4vo que genera un derecho (beca) o una obligación (sanción)).
Por tanto, el acto es una aplicación de la norma jurídica en un caso concreto, a través del cual
se individualiza un mandato general. Así, el acto administra4vo es la aplicación de la norma,
mientras que la norma es la pura existencia.
Desde el punto de vista general parece que no hay dificultad en diferenciar entre actos
regulares o específicos o reglamentos. El problema se plantea cuando hay actos de la
administración que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos y parece que
4enen unos efectos generales (v.gr.: convocatoria de una oposición) al publicarse. Parece que
estos actos generales se aproximan a los reglamentos, que son normas jurídicas.
La conclusión a la que se ha llegado es que no son normas, sino actos en esencia, ya que la
norma no se agota en su cumplimiento (al contrario, refuerza su eficacia), mientras que el acto,
aunque sea general, cuando se cumple, se agota y, si se quiere rehabilitar, hay que dictar un
nuevo acto. Además, hay que decir que la norma ordena, mientras que el acto es algo
ordenado.
Otra de las diferencias es el procedimiento de elaboración de actos y reglamentos, así como los
recursos para impugnar ambos.
33
CIRCULARES E INSTRUCCIONES.
Junto a los Reglamentos en sen4do estricto, existe todavía una pluralidad de disposiciones
emanadas tanto de éstos, como de las AAPP que dirigen. Se trata de disposiciones dictadas con
el fin de conducir y ordenar la ac4vidad de los órganos inferiores en la construcción
jerarquizada del complejo Gobierno-Administración.
Reciben ordinariamente la denominación bien de instrucciones, bien de circulares, aunque en

el art. 6 LRJSP habla de las “instrucciones y órdenes de servicio”.
Durante mucho 4empo se ha deba4do sobre si estas instrucciones contenían o no normas

jurídicas, o eran simplemente actos internos de la propia administración, con virtud del cual los
órganos superiores ordenaban la actuación de los órganos inferiores.
El citado art. 6 LRJSP quiere dejar claro que las instrucciones y órdenes de servicio son actos
administra4vos, es decir, con4enen órdenes de los órganos superiores a los inferiores. Aunque
esto puede afectar a terceros, se publican, pero en sí mismo ya se dice que son meros actos sin
naturaleza o consideración de norma jurídica. Por tanto, las instrucciones y circulares, en
principio, no son normas jurídicas.
No obstante, es importante tener en cuenta que existen Administraciones independientes que
4enen reconocida de forma expresa la potestad reglamentaria y, en esos casos, los
reglamentos que de ellos derivan se denominan Circulares (ej.: Banco de España). En estos
casos concretos, sí que son disposiciones administra4vas.
4.2. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
El carácter norma4vo de los reglamentos determina que dispongan de plena eficacia

obligatoria frente a los ciudadanos y los poderes públicos, pero vinculan también a la misma
Administración que los dictó. Que los reglamentos obliguen a ciudadanos y a todos los poderes
públicos es una consecuencia directa de su condición de normas y de lo establecido en el
arMculo 9.1. CE, según la cual “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la
ConsAtución y al resto del ordenamiento jurídico”, del que los reglamentos forman parte.
Los reglamentos, por tanto, vinculan también al poder legisla4vo, a pesar de que su orden
jerárquico esté por encima que el poder ejecu4vo. Sin embargo, dado que no existe en nuestro
ordenamiento límite material al ejercicio de la potestad legisla4va del Parlamento, las Cortes
Generales pueden modificar o derogar mediante la aprobación de una Ley cualquier
reglamento. Pero, mientras que esto no ocurra, queda sujeto a dichas normas como cualquier
sujeto de Derecho.
Del mismo modo, los reglamentos obligan a los Jueces y Tribunales y a todas las
Administraciones Públicas diferentes de las que los dictaron, lo que se deriva no sólo del
principio de sujeción al entero ordenamiento, sino también, del principio de competencia, que
obliga a los poderes públicos a respetar las normas dictadas en cada ámbito.
Por úl4mo, obligan también al propio Gobierno o Administración que los dictó, de manera que
los actos administra4vos que dicte deberán respetar los preceptos de aquellos como condición
inexcusable de su validez. Esto hace referencia al concepto de inderogabilidad singular del
reglamento, contemplado en el ArMculo 37.1 L39/2015 (Inderogabilidad singular): Las
resoluciones administraAvas [actos administra4vos] de carácter parAcular no podrán vulnerar
lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano
de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.
La inderogabilidad de los reglamentos significa fundamentalmente dos cosas:
34
1. Que la Administración autora de un reglamento no puede dictar actos singulares que

contradigan a dicho reglamento, puesto que sería ilegal. De este modo, quien puede lo más:
derogar un reglamento con carácter general; no puede hacer lo menos: inaplicarlo para
casos concretos.
2. Que la fuerza obligatoria del reglamento es independiente de su posición jerárquica:
ninguna autoridad administra4va puede incumplir ni exceptuar los reglamentos dictados
por ella misma o por órganos de inferior rango jerárquico.
Eso no quiere decir que la regulación contenida en un reglamento afecte por igual a todos sus
des4natarios, o que no se puedan contener en las mismas excepciones para unos casos
concretos. Esto no va en contra del principio de inderogabilidad singular, ya que, si así fuera, la
norma lo establece con carácter general y de modo igual para todos.
4.3. CLASES DE REGLAMENTOS

Podemos señalar dis4ntos 4pos de Reglamentos, en función de la Administración que dicta el
reglamento y, por otro lado, por su relación con la ley.
4.3.1. CLASES DE REGLAMENTOS EN FUNCIÓN DE SU RELACIÓN CON LA LEY:

La clasificación más empleada de los reglamentos es la que los dis4ngue en función de su
relación con la Ley, dis4nción elaborada por VON STEIN, diferenciando así entre reglamentos
ejecu4vos, independientes y de necesidad.
Reglamentos ejecuGvos
Es frecuente que la Ley no complete con todo detalle la regulación de la materia que
cons4tuye su objeto. Así, el legislador parlamentario se centra en los aspectos principales,
generales y más perdurables de la regulación, descargando la decisión sobre los secundarios en
el poder ejecu4vo, para que los ordene mediante norma reglamentaria (menos solemne y más
flexible y, por ello, más fácilmente adaptable a la evolución y las exigencias de la realidad). Se
produce así una colaboración entre la Ley y el Reglamento en la regulación de una materia para
que éste la complemente y desarrolle, bien en su totalidad, bien en una o más partes
sistemá4cas de la misma.
El Reglamento se ofrece, en este papel, como norma derivada, fruto de una operación de
desconcentración de la potestad legisla4va.
El Reglamento ejecu4vo 4ene, pues, contenido prescrip4vo innovador, si bien éste debe estar
habilitado por la Ley, es decir, ser conforme con ella. En las materias objeto de reserva de Ley,
el Reglamento ejecu4vo debe aprobarse por el Consejo de Ministros por Real Decreto.
El ma4z que gobierna la relación entre la Ley y el Reglamento ejecu4vo es la que adopta la
expresión de que el Reglamento es el complemento indispensable de la Ley, en el sen4do de
que debe contener todo lo que sea necesario para conseguir la plena y correcta aplicación del
texto legal, pero únicamente lo que tenga verdaderamente tal condición de indispensable, no
pueden extralimitarse de lo habilitado por la Ley.
Reglamentos independientes
Son aquellos que se dictan para regular materias sin que exista remisión por parte de la Ley, ni
previa regulación legal. Se dictan al margen de la ley y sólo en materias que no se encuentran
reservadas a la misma.
35
Es un concepto polémico que para determinada doctrina jurisprudencial sólo 4ene cabida en el
ámbito organiza4vo o domés4co de la Administración o las relaciones especiales de sujeción
(relaciones con los funcionarios, presos o usuarios de los servicios públicos).
Reglamentos de necesidad
Son normas reglamentarias que dicta la Administración con carácter excepcional y transitorio,
para hacer frente a situaciones de emergencia, de calamidades o catástrofes públicas.
En estos casos, el Alcalde, en caso de calamidades, sí que 4ene potestad de dictar bandos de
necesidad, que son normas jurídicas muy singulares que no necesitan ni publicaciones en el
BOE ni procedimiento de elaboración. Esto viene regulado en el ArMculo 21.1. m) de la Ley
7/1985: El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta las siguientes atribuciones: m)
adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios
públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta
inmediata al Pleno.
Los supuestos más relevantes vienen regulados en la LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados
de alarma, excepción y si4o. Por eso, se trata de reglamentos previstos expresamente por la
Ley y no dictados al margen de ella.
Así, podemos señalar cuatro notas por las que están caracterizados estos reglamentos:
1ª. Titularidad conferida a órganos dis4ntos que ordinariamente 4enen atribuida la potestad
reglamentaria.
2ª. Validez de las normas dictadas con el único límite de la duración de la situación anormal
que las provoque.
3ª. Establecimiento de un régimen jurídico transitorio diferente del vigente en situación de
normalidad.
4ª. Inaplicabilidad del procedimiento general para la elaboración y aprobación de las
disposiciones reglamentarias.
4.3.2. CLASES DE REGLAMENTOS EN FUNCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN QUE LOS DICTA:

Aunque el ar\culo 97 CE reserva la denominación de reglamento a los dictados por el
Gobierno en el ejercicio de su potestad reglamentaria, no sólo existen reglamentos generales o
estatales. Así, esta potestad queda atribuida a todas las Administraciones Públicas territoriales
en sus tres niveles. En el caso de las Administraciones insGtucionales, habrá que recurrir a los
estatutos que regulan su funcionamiento para comprobar si 4enen atribuida esa potestad.
En primer lugar, como ya hemos dicho, la potestad reglamentaria está reconocida a las AP
territoriales:
La Administración General del Estado (AGE), internamente, 4ene su propia jerarquía de
reglamentos, prevista en los Ar\culos 23, 24 y 25 de la Ley 50/1997, del Gobierno.
Concretamente, el ar\culo 24.2 establece: Los reglamentos se ajustarán a las siguientes
normas de competencia y jerarquía:
1. ° Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de
Ministros.
2.° Disposiciones aprobadas por orden Ministerial.
36
En el ámbito de las Comunidades Autónomas, la potestad reglamentaria está contemplada en

sus Estatutos de Autonomía, siguiendo el mismo modelo del ordenamiento estatal. Así, la
jerarquía sería:
1º. Decretos (NO Reales Decretos) del Presidente de la Comunidad o de Consejo del Gobierno
2º. Órdenes de los Consejeros.
Por úl4mo, cabe aludir a las normas dictadas por las en4dades que integran la Administración
local (municipios, provincias e islas). Las normas reglamentarias de los municipios son las
llamadas Ordenanzas municipales y Reglamentos municipales. Ambas se encuentran al mismo
nivel, ya que los dos los aprueba el pleno del Ayto., por lo que, al derivar del mismo órgano,
4enen mismo rango. A pesar de ello, hay una diferencia notable entre ambos: la materia que
son objetos de los mismos. Así, mientras que las Ordenanzas regulan las relaciones del
Ayuntamiento con respecto al exterior (ciudadanos), los Reglamentos regulan los servicios a
nivel interno, es decir, el funcionamiento de los servicios (ej.: Regulación del servicio de
bomberos).
4.4. CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
La potestad reglamentaria se trata de un poder atribuido por la Cons4tución y la Ley, una

potestad norma4va y discrecional de carácter secundario.
Como hemos dicho, está directamente atribuida por la Cons4tución Española a:
- El Gobierno de la Nación, en el ar\culo 97 CE, concretado en el ar\culo 22 LGob
(L50/1997), Título V, ar\culo 22 LRJSP, y ar\culo 128 L39/2015.
- A los Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, en los
ar\culos 137 y 153, c), CE. La potestad está reiterada en los correspondientes
preceptos de sus Estatutos de Autonomía.
- A las Administraciones Locales en los ar\culos 137, 140 y 141 CE. Además, en la Ley
7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local (LrBRL), en el ar\culo 4.1. a);
ar\culo 22.2 d); ar\culo 33.2. b); etc.
Esta atribución se hace de forma diferenciada, pues la potestad reglamentaria aparece
claramente como un poder dis4nto (norma4vo) del de mando concreto. La potestad
reglamentaria da lugar por ello a normas, mientras que las restantes de que goce el poder
público no le habilitan más que para dictar actos concretos, de lo que resulta la contraposición
Reglamento-acto administra4vo. Esta contraposición aparece difuminada por la categoría
intermedia de los llamados actos administra4vos que tengan por des4natario una pluralidad
indeterminada de sujetos o actos administra4vos generales, si bien es claro doctrinal y
jurisprudencialmente que la misma forma parte enteramente de los actos administra4vos no
norma4vos.
Además, esta potestad, de su doble condición norma4va y secundaria, se deriva su naturaleza
discrecional de la potestad reglamentaria. El Reglamento es una norma jurídica y, como tal, la
Administración es libre para configurar su contenido, si bien la discrecionalidad varía
dependiendo de si nos encontramos ante un reglamento ejecu4vo, en los que la
discrecionalidad es menor que en los independientes.
En cualquier caso, como toda potestad discrecional, la reglamentaria está sujeta a
determinados límites en su ejercicio, suscep4bles de control por los Tribunales de Jus4cia.
37
LECCIÓN 5. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS.

5.1. Límites materiales: los reglamentos independientes y el principio de legalidad.
5.2. Límites formales: competencia, jerarquía y procedimiento de elaboración.
5.3. El régimen de validez de los reglamentos.
5.1. LOS LÍMITES MATERIALES: LOS REGLAMENTOS INDEPENDIENTES Y EL PRINCIPIO DE

LEGALIDAD.
El ejercicio de la potestad reglamentaria, cuya 4tularidad ya hemos establecido, está
condicionado estrictamente al respeto de una doble serie de límites materiales y formales, de
cuya observancia depende la validez de los Reglamentos.
Interdicción de la arbitrariedad e irretroacGvidad
Como determina la CE, el ordenamiento jurídico es un sistema organizado por principios, que
estructuran la masa norma4va y, a su vez, actúan como medida de validez de las normas. Los
principios generales del Derecho, como medida de validez de las normas, 4enen especial
importancia en el caso de los Reglamentos, dado que éstos ocupan con normalidad espacios
que no cuentan con previa regulación por Ley (siempre que éstos no estén reservados
cons4tucionalmente a ésta).
De lo dicho resulta la invalidez de los Reglamentos que infrinjan principios generales del
Derecho y, así, la prohibición de la dotación de eficacia retroac4va a las normas reglamentarias
sancionadoras no favorables o restric4vas de derechos individuales. La retroac4vidad está
reservada a la Ley formal y el Reglamento sólo puede tenerla por habilitación de ésta.
De forma consecuente con ello, se declaran nulas las disposiciones administra4vas que
establezcan la retroac4vidad de disposiciones sancionadoras no favorables o restric4vas de
derechos individuales. Sin embargo, el TC ha ido decantando la siguiente doctrina:
– La interdicción de la retroac4vidad concierne sólo a las normas sancionadoras no favorables y
las restric4vas de derechos individuales, lo que remite al ámbito de los derechos
fundamentales y las libertades públicas y la esfera general de protección de la persona.
– La innovación norma4va de situaciones jurídicas creadas con anterioridad y cuyos efectos no
se han agotado no es, pues, una verdadera retroac4vidad prohibida por el ar\culo 9.3 CE.
– Las situaciones jurídicas de cuya afección o lesión puede reputarse retroac4vidad prohibida,
son las ya agotadas o las integradas por relaciones consagradas a la fecha de entrada en vigor
de la norma.
En consecuencia, es cons4tucional la variación, en los expresados términos, en sen4do
restric4vo y con eficacia ex nunc, del régimen jurídico preexistente de los derechos
individuales.
Observancia de los límites propios de toda potestad discrecional
La discrecionalidad no hace de la potestad reglamentaria un poder norma4vo de configuración
social absolutamente libre. Rigen para su ejercicio los mismos límites desarrollados desde la
perspec4va del control de legalidad para el de las potestades administra4vas comunes. La
infracción de estos límites determina también, obviamente, la invalidez del Reglamento.
38
Actuación dentro de la materia reglamentaria; amplia disposición de los límites de ésta por la
Ley (reserva de Ley).
Este límite debe entenderse hoy en el sen4do de demarcación del Reglamento a las materias
accesibles cons4tucionalmente a su normación por:
1º. No ser objeto de una reserva de Ley, ni encontrarse previamente ocupada por una
regulación establecida por Ley. Por esta razón se han anulado, por ejemplo, preceptos
reglamentarios de desarrollo de la legislación de extranjería.
2º. Aun siendo objeto de una reserva de Ley, por haberle sido abierto válidamente el acceso
por una Ley que, cumpliendo las exigencias de la reserva cons4tucional per4nente, le llame a
la colaboración en términos de Reglamento ejecu4vo o remi4do.
Puesto que el poder legisla4vo es universal, es decir, carece de límites implícitos, la Ley 4ene
disposición sobre la determinación de los límites de la materia reglamentaria, condicionada
cons4tucionalmente por la técnica de la reserva de Ley.
Salvo para el contenido cons4tucionalmente reservado en todo caso a la regulación por la Ley
formal, el reglamento puede proceder a crear cualquiera de estas situaciones intermedias:
- La ocupación plena de una materia por regulación propia (con exclusión, por tanto, de la
norma reglamentaria).
- La entrega de la regulación de la materia a la norma reglamentaria, la cual recibe la
denominación técnica de deslegalización cuando se realiza exis4endo ya una regulación
legal previa.
En todo caso, en la CE no existe una reserva de materias a la norma reglamentaria, y el modo
de operar del Derecho comunitario (Reglamentos y Direc4vas) está conduciendo a una
considerable ampliación del ámbito de actuación discrecional de las AAAPP nacionales.
5.2. LOS LÍMITES FORMALES: COMPETENCIA, JERARQUÍA Y PROCEDIMIENTO DE

ELABORACIÓN.
Competencia para el ejercicio de la potestad reglamentaria
En la instancia territorial general
La CE en su art. 97 CE atribuye la competencia reglamentaria al Gobierno en su manifestación
colegiada, es decir, al Consejo de Ministros. Sin embargo, el Presidente, los Ministros y las
Comisiones Delegadas del Gobierno 4enen también competencia en la materia, aunque no la
4enen originaria (ex consAtuAone), sino derivada de la desconcentración de la reconocida con
carácter originario, por atribución expresa por Ley formal para estos o por atribución legal.
Las normas dictadas por el Presidente del Gobierno guardan con las del Gobierno una relación
de competencia, no de jerarquía. Por tanto, los órganos exclusivamente administra4vos
subordinados a los Ministros no pueden ser 4tulares de competencia alguna (sea originaria,
sea derivada) para el dictado de verdaderos Reglamentos, sólo para la producción de
Instrucciones, Circulares u Órdenes de servicio internas.
Dis4nto es el caso de las Administraciones independientes. El TC 4ene reconocida, en efecto, la
posibilidad de la desconcentración en estas organizaciones de la potestad reglamentaria.
39
En las CCAA
El esquema competencial así expuesto con referencia a la AGE es válido —con la ma4zación del
añadido, a la CE, del correspondiente EA como norma atribu4va de la competencia originaria—
para los órganos de las dis4ntas CCAA.
En la Administración local
En el caso de la AL, debe ser la Ley ordinaria la que determine la competencia para el dictado
de dichas normas estatutarias, cuya realización corresponderá a los Plenos de las respec4vas
en4dades (Aytos, cabildos).
Jerarquía normaGva
Este principio se establece en el ar\culo 9.3 CE. Ahora bien, su juego en el ordenamiento
presenta caracterís4cas propias por la pluralidad de los centros competentes para producir
normas jurídicas, cuyo funcionamiento está ordenado por el principio de competencia,
determinante de la separación de los ordenamientos territoriales en los que se agrupan las
dis4ntas fuentes.
La única norma que opera en la totalidad del ordenamiento como jerárquicamente superior es
la CE. Del resto, el principio de jerarquía opera sólo en el seno de cada uno de los
ordenamientos, separados unos de otros por el principio de competencia.
Al interior de cada ordenamiento territorial (general, autonómico y local) la norma superior es
la Ley. Por debajo de ésta, los Reglamentos se ar4culan entre sí jerárquicamente en función de
la jerarquía existente entre los órganos de los que han emanado.
Así, por lo que hace a los generales: Reales Decretos, para los aprobados por el Gobierno en su
manifestación colegiada máxima o por el presidente; y Órdenes, para los dictados por las
Comisiones Delegadas del Gobierno o los Ministros.
El esquema anterior se reproduce en el interior de cada uno de los ordenamientos de las
dis4ntas CCAA, hasta el punto de que la denominación de los Reglamentos emanados de los
dis4ntos órganos de gobierno de las CCAA es prác4camente la que reciben en el ordenamiento
general.
Las normas de los entes locales están 4pificadas por la LrBRL.
Debe insis4rse en que sólo existe jerarquía entre los reglamentos (o normas estatutarias
locales) de un mismo ordenamiento territorial, pero no entre los que pertenezcan a dis4ntos,
por ejemplo, entre un Reglamento general y otro autonómico.
Procedimiento de elaboración
Las Administraciones están some4das a un procedimiento que depende del 4po de
administración, así tendrán un procedimiento u otro, por lo que no existe una regulación
común para todas las Administraciones. La nueva ley 39/2015 introduce los principios de
buena regulación en el art. 129, que sí son comunes a todas las AAPP, y deben ser respetados
por cualquier 4po de normas reglamentarias:
- Principio de necesidad y eficacia: Es decir, que la norma reglamentaria responda a una
finalidad concreta y sea la medida más idónea, es decir, no haya una medida más
inmediata para la solución de ese problema: no hay medio más adecuado.
40
- Principio de proporcionalidad: Que esa regulación sea la menos restric4va de

derechos.
- Principio de seguridad jurídica: no debe haber trámites dis4ntos de L 39, en el sen4do
de establecer un marco estable y claro de regulación. Si se con4ene algún trámite de
los no contemplados en esa ley, ese reglamento será nulo.
- Principio de transparencia: En cuanto a que cualquier persona tenga un acceso
actualizado a la norma4va en vigor que cada AP 4ene, a través de la sede electrónica o
el portal de transparencia.
- Principio de eficacia: Es decir, que no se establezcan más cargas administra4vas que las
necesarias.
Se establece también una evaluación normaGva y de adaptación a la norma4va vigente y a los
principios de buena regulación (art. 130). La norma4va vigente 4ene que adaptarse a esos
principios. Además, el centro administra4vo que inicie un reglamento debe preparar un
documento llamado “Memoria de análisis de impacto normaGvo”, donde 4ene que jus4ficar
por qué se aprueba la norma, a qué problema responde, el coste económico, efectos que va a
producir, etc.
El procedimiento de elaboración en la AGE está previsto en el art. 26 Ley del Gobierno. Está
establecido con la doble finalidad de garan4zar la correcta actuación del órgano competente, y,
a su vez, garan4zar los derechos y los intereses de las personas o los sectores sociales
potencialmente afectados. Consta de diversas fases:
1. Iniciación y elaboración del texto perGnente.

La iniciación corresponde acordarla al Centro direc4vo del ministerio competente por razón de
la materia. Este debe elaborar proyecto, acompañado de la Memoria de Análisis de Impacto
norma4vo, sobre la necesidad, oportunidad y coste económico de la nueva norma.
A lo largo de esta elaboración deben adjuntarse junto con los informes los dictámenes,
estudios y consultas que se es4men necesarios para garan4zar el acierto y oportunidad del
texto.
2. Trámites precepGvos
Estos trámites son: el de audiencia o información pública, el Informe del Ministerio de
Administraciones Públicas, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio
competente y el Dictamen del Consejo de Estado cuando proceda conforme a su Ley
reguladora.
2.1. El trámite de audiencia es obligatorio cuando la futura norma afecte a los derechos o
intereses legí4mos de los ciudadanos.
Se en4ende que es innecesaria cuando han par4cipado ya en el procedimiento organizaciones
o asociaciones que representen a los 4tulares de tales derechos o intereses y cuyos fines
guarden relación con la protección de los mismos; así como cuando se trate de reglamentos de
carácter meramente organiza4vo.
El órgano que tramita el procedimiento decide la forma en que deba tener lugar la audiencia:
bien mediante par4cipación directa de los ciudadanos afectados, o mediante intervención de
las organizaciones y asociaciones que representen sus intereses.
41
El trámite debe otorgarse por un plazo razonable y no inferior a quince días. No obstante, este
plazo puede ser reducido hasta el mínimo de siete días hábiles, cuando razones debidamente
mo4vadas lo jus4fiquen.
La información pública procede sólo cuando los afectados son numerosos o diqciles de
determinar a priori, y debe acordarse por el mismo plazo que la audiencia.
2.2. El Informe del Ministerio de Administraciones Públicas resulta exigible cuando la norma
reglamentaria pueda afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA.
2.3. El Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio correspondiente es un trámite

precep4vo y general obligatorio para toda clase de disposiciones. Con4ene en gran medida la
mo4vación úl4ma del reglamento y recoge los antecedentes, así como el resultado del trámite
de audiencia e información (si se ha producido) y del resto de informe y dictámenes. Tiene
gran tradición en nuestro ordenamiento y, en muchos casos, su omisión ha determinado la
declaración de nulidad de los reglamentos por la jurisprudencia contencioso-administra4va.

2.4. El Dictamen del Consejo de Estado viene a realizar observaciones y recomendaciones de
carácter técnico-jurídico. No es vinculante, pero sí obligatorio cuando así se establece
expresamente en su norma reguladora. La omisión de este trámite cuando es precep4vo, ha
sido considerada mo4vo de nulidad del reglamento por la jurisprudencia contencioso-
administra4va
3. Aprobación, correspondiente al órgano que tenga atribuida la competencia en la propia Ley

del Gobierno y, una vez aprobada la disposición, publicación íntegra en el BOE para su entrada
en vigor en los 20 días siguientes.
Además, se ha establecido un procedimiento urgente en el art. 27, que reduce el trámite a la
mitad.
5.3. EL RÉGIMEN DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS.

Los reglamentos deben respetar todos y cada uno de los límites materiales y formales, pues
esto es condición de su validez. La infracción de esos límites 4ene como consecuencia la
ilegalidad de éste, con la consecuente nulidad absoluta, radical o de pleno Derecho. La sanción
de nulidad expresa el padecimiento en origen de un vicio grave, insubsanable tanto por el
transcurso del 4empo, como por la conducta de cualquiera de los des4natarios de aquélla.
El arMculo 47.2 LPAC determina, en efecto, la nulidad para todas las disposiciones
administra4vas que vulneren la CE, las Leyes u otras disposiciones administra4vas de rango
superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroac4vidad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restric4vas de derechos individuales.
42
Son remedios frente a la ilegalidad de los Reglamentos:

1º. La inaplicación.
La técnica de inaplicación de los reglamentos la pueden realizar los Jueces y Tribunales de
cualquier orden jurisdiccional. Está recogido en el ar\culo 6 LoPJ de 1985, que dispone que los
Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la
Cons4tución, a la Ley o al principio de jerarquía norma4va. De este modo, los órganos
jurisdiccionales pueden determinar que un reglamento no resulta de aplicación por
encontrarse derogado o ser contrario a una norma de rango superior y pueden declarar la no
aplicación –dada su ilegalidad- de un determinado reglamento.
Esta técnica de la inaplicación la 4enen expresamente prohibida los Tribunales ordinarios
respecto de las normas con rango de Ley, en cuyo caso deben limitarse a plantear la cues4ón
de incons4tucionalidad.
2º. La revisión de oficio.

Queda establecida en el ar\culo 106 de la Ley 39/2015. Es la vía más inmediata. Conduce a una
vía de declaración formal por parte de la propia Administración. Conforme a este precepto, las
AAPP podrán declarar la nulidad de las disposiciones administra4vas en los supuestos previstos
en el ar\culo 47 LPAC.
Para declarar la nulidad se exige un previo dictamen favorable del Consejo de Estado. Interesan
asimismo los siguientes puntos:
2.1. La potestad de revisión de oficio de los Reglamentos ilegales puede y debe ejercerse y, por
tanto, la acción para pedir su declaración de nulidad puede deducirse en cualquier momento.
Por tanto, no está some4da a ningún plazo, no prescribe.
2.2. Puede instalarla no solo la Administración de oficio, sino también el par4cular interesado.
2.3. La revisión de oficio requiere dictamen del Consejo de Estado y sólo puede producirse
cuando el dictamen se ha emi4do en sen4do favorable a la declaración de la nulidad.
2.4. La resolución del procedimiento de revisión de oficio, como cualquier otra resolución
some4da al Derecho administra4vo, es impugnable ante la jurisdicción contencioso-
administra4va.
3º. La impugnación ante la jurisdicción contencioso-administraGva.

Queda establecida en el ar\culo 106.1 CE y 26 de la Ley reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administra4vo (LJCA). Impugna el reglamento en la sede jurisdiccional ante los
tribunales de la vía contencioso administra4va. Caben 2 modalidades:
a) La impugnación o recurso directo contra reglamentos, una vez que han sido aprobados
defini4vamente y dentro del plazo de dos meses desde su publicación en el Bole\n Oficial
correspondiente.
b) Recurso indirecto, que es la impugnación de los actos de aplicación de tales disposiciones,
con base en que éstas no son conformes a Derecho. Se encuentra some4do al plazo de
dos meses siguientes a la no4ficación o publicación del acto.
43
La legi4mación para impugnar los reglamentos, cualquiera que sea la vía, la 4enen los 4tulares
de derechos o intereses legí4mos afectados por la norma, así como las organizaciones y
asociaciones representa4vas de intereses profesionales o colec4vos.
Mientras que mediante el recurso directo se procedía a anular el reglamento con alcance
general (eficacia erga omnes), las consecuencias del recurso indirecto son más limitadas: sólo
se anula el acto, pudiendo ser aplicado el reglamento considerado ilegal en más supuestos.
La vigente LJCA de 1998 ha venido a corregir esta situación atribuyendo al Juez o Tribunal que
conozca del recurso indirecto la potestad de anular el reglamento, si 4ene competencia para
conocer también del recurso directo, o si no lo fuere, para plantear ante el que lo sea la
llamada cuesGón de ilegalidad (art. 126.4 LJCA), a fin de que éste se declare, en su caso, la
nulidad del reglamento con eficacia erga omnes. La sentencia en estos casos es firme.
44
LECCIÓN 6. LA AUTOTUTELA JUDICIAL.

6.1. La autotutela y el principio de legalidad.
6.2. Autotutela y heterotutela. Fundamentos de la autotutela.
6.3. Las clases de autotutela. Autotutela declara5va y ejecu5va.
6.4. El control judicial de la ac5vidad administra5va y sus manifestaciones: consideraciones
sobre la tutela cautelar.
6.5. El sistema de conflictos entre la Administraciones Públicas y los Jueces y Tribunales
6.1. LA AUTOTUTELA Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

En las lecciones anteriores se ha examinado el principio de legalidad desde dis4ntas
perspec4vas. Se ha podido comprobar así, cómo la relación de la Administración con el
Derecho responde a una lógica muy dis4nta a la que inspira las relaciones de los par4culares
con el ordenamiento jurídico. Para éstos, es un límite de su inicial libertad, para la
Administración es el fundamento de su actuar.
La Administración, cuando actúa, hace lo que debe, pues el servicio con obje4vidad a los
intereses generales es siempre un deber. Por el contrario, el par4cular hace lo que quiere, con
el único límite de las normas que le pongan restricciones a esa posición inicial de libertad.
Todo esto puede contribuir a tener una impresión de la Administración como menos libre que
el ciudadano y con menos poder. Ahora bien, esa impresión no significa que la Administración
no esté dotada de formidables poderes que la dis4nguen del ciudadano y permiten
configurarla y entenderla como una “potenAor persona”, como una persona más poderosa de
lo que lo son los ciudadanos. Así, la Administración 4ene estos poderes de los que, desde
luego, carece el ciudadano. Poderes que podríamos llamar así exorbitantes, en cuanto
excesivamente superiores a los que estos úl4mos 4enen.
El principio de autotutela nos da también una visión más justa de la posición que la
Administración ocupa. A través de ella, se observa cuáles son esos poderes que hacen que la
Administración sea capaz de comportarse en su actuar de forma muy dis4nta a como lo hacen
los ciudadanos, de modo que la Administración es capaz de imponer su voluntad e incluso
ejecutarla sin necesidad de acudir a los jueces y tribunales para imponer sus decisiones.
En tanto que los ciudadanos han de acudir a un tercero (heterotutela), que son los Jueces y
Tribunales, para tutelar y hacer valer sus derechos; la Administración puede, por sí misma
(autotutela) establecer lo que es conforme al Derecho, declararlo, imponer unilateralmente
derecho y obligaciones a los ciudadanos y hacerlos ejecutar sin necesidad de acudir a un
tercero.
La ins4tución de la autotutela nos muestra, así, una dimensión dis4nta a la que nos ofrecía la
ins4tución del principio de legalidad. Nos muestra la cara poderosa y exorbitante de la
Administración. Sin embargo, no se trata de principios contrapuestos, ni mucho menos la
autotutela es una negación del principio de legalidad.
De hecho, la autotutela se funda también en la legalidad. Por tanto, como se ha dicho, no son
principios contrapuestos, sino principios o ins4tuciones que contemplan la realidad del
45
ordenamiento administra4vo desde perspec4vas diferentes: el principio de legalidad explica

cómo la Administración se somete al Derecho; el segundo, cómo la Administración se relaciona
con la jus4cia y con los ciudadanos.
Por otra parte, el hecho de que la Administración se beneficie de la autotutela no quiere decir
que su actuación no esté sujeta en úl4mo término al control de los Tribunales, tan solo que las
normas y actos administra4vos se presumen legí4mos y por tanto son ejecu4vos y suscep4bles
de ejecución forzosa. Ahora bien, es el Poder Judicial quien 4ene la úl4ma palabra sobre si la
actuación administra4va se ajusta al Derecho.
La Administración 4ene así una ventaja posicional, en el sen4do de que coloca a los ciudadanos
en la posición de ser los recurrentes ante los Tribunales contra sus decisiones, ya que, si no hay
impugnación ante los mismos, sus actos se devienen firmes y, en principio, inatacables.
Un úl4mo aspecto intocable consiste en que la autotutela la ejerce la Administración en

defensa de los intereses generales, en servicio siempre de intereses ajenos, que son a los que
siempre ha de servir.
6.2. AUTOTUTELA Y HETEROTUTELA. LOS FUNDAMENTOS DE LA AUTOTUTELA.
Autotutela y heterotutela designan dos modos dis4ntos de relacionarse con los Jueces y
Tribunales.
El concepto de autotutela expresa que es la persona misma quien provee a la declaración,

defensa, conservación y ejecución de derechos, actos, declaraciones o actuaciones en general.
Por su parte, heterotutela expresa que la declaración, defensa, conservación y ejecución de los
derechos de cada uno no le quedan encomendados a su propio 4tular, sino que debe acudir a
un tercero, a un órgano del Estado y más concretamente al Poder Judicial, para solicitar que el
mismo declare sus derechos, adopte medidas para su protección o los haga ejecutar o realizar.
Un principio consustancia con la idea de Estado es el de la reserva para este del monopolio de
la fuerza. Esa renuncia al uso de la fuerza por medio del pacto social que apenas 4ene
excepciones implica como contrapar4da que alguien ha de garan4zar la defensa y buen fin de
los derechos de los ciudadanos. Ese alguien es el Estado, que se refiere a la garan\a de los
derechos de los par4culares, es el Poder Judicial el que recibe la encomienda, como poder del
Estado, de decidir lo que es derecho en cada caso y hacerlo ejecutar. Es el poder de ejercer, por
tanto, funciones jurisdiccionales (iuris dicAo), es decir, declarar el derecho en los casos
concretos. El legisla4vo establece las normas generales, pero no las aplica a los casos
concretos. Es el Poder Judicial quien establece quién 4ene derecho a algo y quién queda
obligado a algo.
Una consecuencia más del monopolio de la fuerza reconocido al Estado es la obligación de que
este ponga los medios para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos ante los
órganos judiciales, obligados a ejercer su función jurisdicción, que comprende tanto declarar el
derecho -decir el derecho (iuris dic4o)- como realizarlo o ejecutarlo.
Son contados los casos en los que el ordenamiento jurídico permite el uso de la fuerza directo
en defensa de los propios bienes o derechos. No obstante, algún caso sí hay. Podemos destacar
esencialmente dos. En primer lugar, en el ámbito del Derecho Penal, los casos de actuación en
defensa propia, que implica un daño para un tercero, pero, sin embargo, no merece reproche
46
del ordenamiento cuando se dan las circunstancias previstas en el ar\culo 20 de Código penal,
lo que a posteriori deberá apreciar un Tribunal.
En segundo lugar, en el ámbito civil, existen casos en los que la actuación en defensa del
propio derecho no 4ene consecuencias para el que actúa sin esperar la decisión de un juez. Así
ocurre en el caso de la prenda, que el acreedor puede retener legí4mamente en caso de que el
deudor no cumpla sus obligaciones. Lo mismo sucede con la llamada excepAo non adimpleA
contractu, en cuya virtud la parte cumplidora de un contrato puede negarse a seguir
cumpliendo sus obligaciones mientras la parte incumplidora no cumpla con las suyas sin
necesidad de esperar la decisión del juez. Esto aparece regulado en el art. 1214 C.c.
En todo caso, se trata de casos muy singulares. Sin perjuicio de estas excepciones, la regla
general es la de que nadie puede tomarse la jus4cia por su mano, ni realizar el propio derecho,
sino que debe acudir a los Jueces y Tribunales para defenderlos y hacerlos efec4vos.
Pues bien, frente a esa norma general, nos encontramos con que la Administración Pública no
actúa sujeta a la misma gracias a la autotutela. Ésta puede declarar unilateralmente lo que es
derecho e imponer obligaciones y reconocer derechos con fuerza ejecu4va y sin esperar a que
un Tribunal decida si la decisión administra4va es correcta y ajustada a Derecho.
La Administración no 4ene que acudir al Tribunal para denegar una licencia de construcción a
un individuo que pretende construir en terrenos de su propiedad y que considera que 4ene
derecho a hacerlo. Incluso si el propietario inicia la construcción, se encuentra con que la
fuerza pública puede pararle la obra iniciada, y todo ello sin que un solo juez haya intervenido.
Es también la Administración la que impone una sanción de trafica y coloca al individuo la
condición de obligado a pagarla si la resolución que la impone ha agotado la vía administra4va.
Los ejemplos pueden mul4plicarse, pues la Administración actúa sujeta a unas reglas bien
dis4ntas de las que deben cumplir los individuos en todos los sectores de la acción pública.
Esto se establece en preceptos legales, como los ar\culos 39 y 99 de la Ley 39/2015, que han
determinado la posición singular de la Administración que, después, la doctrina caracterizaría
como autotutela.
6.3. LAS CLASES DE AUTOTUTELA: AUTOTUTELA DECLARATIVA Y EJECUTIVA.
Aunque hasta ahora se ha hablado de la autotutela de forma general, existen dis4ntos 4pos o
formas de autotutela. Podemos dis4nguir entre autotutela declara4va, ejecu4va y
reduplica4va.
6.3.1. AUTOTUTELA DECLARATIVA
Por autotutela declara4va se conoce a aquella manifestación de la autotutela que consiste en

que la propia Administración es capaz de declarar lo que es derecho en un caso concreto –sin
perjuicio del posterior control judicial- con eficacia erga omnes y, desde luego, frente a los
des4natarios del acto que quedan obligados por la declaración de la Administración que se
presume legí4ma.
En este ámbito entran casos como en los que la Administración deniega a alguien la licencia de
construcción de unos apartamentos en terrenos de su propiedad o el cierre de un
establecimiento público nocturno que no cuenta con los requisitos de seguridad, higiene y
protección contra ruidos que exige la Ordenanza municipal correspondiente.
47
En todos estos supuestos, el pronunciamiento de la Administración se presume legí4mo, y por

eso mismo la decisión que con4ene es inmediatamente ejecu4va. Ello significa que produce
efectos desde la fecha en que se dicta. Sin embargo, hay actos que siendo válidos no son
eficaces inmediatamente, pues requieren la no4ficación del acto al afectado para que pueda
desplegar sus efectos.
Los actos administra4vos de la Administración 4enen efectos similares a una sentencia civil.
Ese acto se presume legí4mo y, por tanto, surte efectos y es ejecu4vo, es decir, puede
ejecutarse.
Tiene efectos semejantes a la sentencia civil, se dice, porque ese acto podrá ser objeto de
impugnación ante los Tribunales, pero si no es impugnado y deviene firme una vez transcurrido
el plazo para hacerlo, entonces estaríamos ante un acto inimpugnable y ejecu4vo.
El acto declara cuál es el derecho y las obligaciones de las partes en una concreta relación
jurídica, y esa declaración se presume legí4ma con presunción iuris tantum, que significa que,
mientras no se destruya esa presunción, el acto es eficaz desde la fecha que se dicta y, además,
es ejecu4vo, pues se supone que es ajustado al ordenamiento y no precisa de otro
procedimiento que acredite su validez y legi4midad.
Ahora bien, su ejecución material no pertenece ya a la autotutela declara4va, sino a la

autotutela ejecu4va. La declara4va concluye con la determinación de las obligaciones y
derechos de los afectados por el acto.
6.3.2. AUTOTUTELA EJECUTIVA.
Una cosa es que el acto administra4vo se presuma legí4mo y sea suscep4ble de ser ejecutado,
y otra su efec4va ejecución material.
La Administración Pública puede ella misma proceder a la ejecución material de sus propios
actos. Estos se presumen legí4mos y son ejecu4vos. Para ejecutarlos, la AP no necesita acudir a
ningún juez.
Hablamos entonces de autotutela ejecu4va porque se le reconoce a la Administración la

potestad de proceder ella misma a desarrollar los actos materiales de ejecución que sean
necesarios para la real efec4vidad de lo acordado en los actos administra4vos previos.
Los medios para llevar a cabo la ejecución quedan establecidos en los ar\culos 99 y 100 de la
Ley 39/2015, y son:
a) Apremio sobre el patrimonio. Cobro de can4dades líquidas sobre un precio

previamente establecido. Ej. Multa no pagada en el periodo establecido. La
Administración se cobra en ese procedimiento ejecu4vo de apremio sobre el
patrimonio porque el deudor responde con todos sus bienes presentes y futuros, y la
ADM se dirige a las cuentas corrientes a embargar todo aquello que corresponda en su
caso.
b) Ejecución subsidiaria o susGtutoria. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se

trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto dis4nto
del obligado. En este caso, las AAPP realizarán el acto, por sí o a través de las personas
que determinen, a costa del obligado. El importe de los gastos, daños y perjuicios
podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la
liquidación defini4va.
48
c) Multa coerciGva. Son obligaciones que solo puede cumplir esa persona y no otra, son
personalísimas. En esos supuestos, 4ene que exis4r una ley formal que lo establezca y
permita que se reiteren multas por determinados plazos de 4empo hasta que se
obtenga el cumplimiento. Pretenden obligar a cumplir. La diferencia con el apremio es
que este es para sanciones de obligaciones líquidas o monetarias, mientras que la
coerci4va es para obligaciones muy personales.
d) Compulsión sobre la persona. Empleo de la fuerza qsica en supuestos muy tasados,

como disolución de una manifestación legal o desalojo de un inmueble. Debe
garan4zarse, en todo caso, el respeto a la dignidad y el resto de derechos de la persona
reconocidos en la Cons4tución española.
6.4. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y SUS MANIFESTACIONES:

CONSIDERACIONES SOBRE LA TUTELA CAUTELAR.
La declaración cons4tucional de nuestro país como un Estado de derecho obliga a reconocer

entre los derechos de los ciudadanos el derecho a una tutela judicial efec4va, tal y como el
ar\culo 24 CE proclama. Solo el Poder Judicial 4ene, por tanto, la úl4ma palabra sobre los
actos administra4vos.
La autotutela ciertamente permite a la administración gozar de una gran ventaja puesto que le
permite actuar primero y esperar luego la eventual corrección que le pueda imponer el Poder
Judicial si anula sus actos; pero no se trata sino de una ventaja que no configura una situación
defini4va.
El ar\culo 106 CE establece que los Tribunales controlan el ejercicio de la potestad

reglamentaria y la legalidad de la actuación administra4va, así como el pleno some4miento de
esta a los fines que la jus4fican.
Por su parte, el ar\culo 24 CE proclama el derecho fundamental de las personas a la tutela

judicial efec4va. El derecho a la tutela judicial efec4va comporta el derecho de cualquier
persona a acceder a los Jueces y Tribunales para que sus pretensiones en relación con los
reglamentos y las actuaciones de las Administraciones Públicas sean revisadas a efectos de
declarar si las mismas son o no ajustadas a Derecho y declaren, en su caso, el derecho de las
partes, así como reconocer situaciones jurídicas individualizadas y acordar indemnizaciones.
Comporta también el derecho a obtener una sentencia que se pronuncie sobre el fondo,
mediante una resolución que sea congruente con las pretensiones deducidas por las partes y
que aborde de forma racional las cues4ones planteadas.
El Derecho a la tutela judicial efec4va no comporta, sin embargo, el derecho a obtener una
sentencia favorable a las pretensiones del recurrente. Ello sólo será posible si 4ene razón de
fondo, pero, aunque no la tenga, sí comporta el derecho a que la sentencia se pronuncie en
términos de congruencia y razonabilidad sobre todas las cues4ones planteadas.
Comporta también el derecho a los recursos que estén establecidos en la legislación

contencioso-administra4va contra la sentencia que pueda haberse dictado.
Comporta el derecho a la ejecución de la sentencia por los propios tribunales y, por úl4mo, el
derecho a la tutela cautelar.
49
La tutela cautelar efec4va se proclama en el art. 24 CE. Ha ido cobrando cada vez más
importancia en la prác4ca judicial y en la propia formulación de la Ley jurídica contenciosa-
administra4va, en cuyos ar\culos 129 y siguientes se ha regulado con más detalle.
Por otra parte, la propia doctrina del Tribunal Cons4tucional ha reconocido que la tutela
cautelar no es un instrumento o expediente que pueda regular o no el legislador a su capricho,
sino que forma parte integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efec4va.
El contenido de las medidas cautelares consiste en la adopción por los Jueces y Tribunales de
cuantas medidas aseguren la efec4vidad de la sentencia (art. 129 LJCA). La más común consiste
en la suspensión del acto administra4vo o de la disposición impugnada, pero no es la única
posible. En algunos casos, la medida ha consis4do en el otorgamiento posi4vo y provisional de
un permiso o licencia que había sido denegado por silencio administra4vo.
Existe una medida cautelarísima (art. 135 LJCA) en la que el juez puede suspender los actos
cuando existe un caso excepcional de especial urgencia, de forma inmediata. A los 4 o 5 días,
las partes comparecen y, oídas las partes, resuelve sobre esa suspensión.
La medida cautelar que consiste en la suspensión del acto recurrido cons4tuye el nega4vo de
la autotutela: el acto que se presumía legí4mo y por eso podía ser ejecutado o lo había sido,
deja de producir tales efectos en virtud de las medidas acordadas por la Jus4cia.
El alcance del control judicial de las Administraciones públicas es completo.
El ar\culo 71 LJCA dispone que “los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en
que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en susAtución de los
que anulen, ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.” Se trata de
mantener la separación de poderes: el Tribunal puede anular el acto o reglamento, pero no
redactar uno nuevo. Esta tarea le corresponde a la Administración. Incurrirían en exceso si no
se limitasen a controlar que la actuación impugnada es razonable en relación con la
discrecionalidad otorgada o con el margen de indeterminación conferido por el ordenamiento.
6.5. EL SISTEMA DE CONFLICTOS ENTRE LA ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LOS JUECES Y

TRIBUNALES
Las facultades de autotutela de las Administraciones Públicas determinan que, en ocasiones,
las actuaciones de las Administraciones Públicas declarando derechos y obligaciones o
ejecutando sus decisiones pueden interferir con las potestades de los Jueces y Tribunales de
cualquier orden, pero muy singularmente de los órdenes civil, mercan4l, penal y social. En
tales casos la actuación administra4va o la judicial resulta en un conflicto que puede dar lugar a
que, sosteniendo la Administración y los Tribunales su competencia, haya que decidir quién es
el competente.
Se trata de una cues4ón que 4ene que ver con el principio de separación de poderes, al tener
que determinarse qué poder –el Ejecu4vo o el Judicial– es el competente para conocer del
asunto que ambos poderes reclaman para sí. Tiene, por tanto, una dimensión cons4tucional, si
bien no va a ser el Tribunal Cons4tucional el encargado de solventar el conflicto, sino que su
solución viene determinada por las normas legales que regulan la competencia de cada uno de
los poderes en presencia.
No obstante, la circunstancia de implicar a dos poderes dis4ntos hace imposible que la

resolución del conflicto se entregue a alguno de los poderes en presencia, razón por la cual se
50
ha creado un órgano especial, el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, compuesto de

miembros del Poder Judicial y del Consejo de Estado, éste úl4mo órgano situado en la órbita
del Ejecu4vo, pero dotado de autonomía y, por tanto, no some4do a la línea jerárquica de tal
poder Ejecu4vo.
En todo caso estamos en esos supuestos de interferencia entre competencias de la

Administración y de los Jueces y Tribunales, ante un conflicto de jurisdicción, así llamado por la
Ley Orgánica 2/1987 de 18 de mayo de Conflictos de Jurisdicción (LOCJ). En dicha Ley se
regulan no sólo lo que llama conflictos de jurisdicción entre Juzgados y Tribunales y la
Administración (Capítulo I, ar\culos 1 a 21), y los conflictos entre la jurisdicción militar y la
Administración (Capítulo III, ar\culos 30), sino, además, otro 4po de conflictos que nada 4enen
que ver con la cues4ón de las disputas entre la Administración y los Jueces y Tribunales. Así, en
efecto, se regulan también los conflictos entre los Juzgados y Tribunales y la jurisdicción militar
o de los conflictos con la jurisdicción contable.
Solo los conflictos de jurisdicción entre Jueces y Tribunales y la Administración interesan a los
efectos de esta lección, pues sólo ellos 4enen que ver con la Administración y, por tanto, con el
Derecho Administra4vo.
Lo más notable del sistema de conflictos es que, en el momento actual, se rompe con la
tradición inmediatamente anterior a la LOCJ –que daba preferencia al Ejecu4vo en la
resolución de los conflictos en cuanto quién era el órgano decisor (Ley de conflictos
jurisdiccionales de 17 de julio de 1948)– al configurar un órgano ad hoc denominado Tribunal
de Conflictos de Jurisdicción que se regula en el ar\culo 38 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de
julio, del Poder Judicial, presidido por el Presidente del Tribunal Supremo y por cinco vocales
de los que dos serán magistrados de la Sala de lo contencioso-administra4vo del Tribunal
Supremo y tres Consejeros permanentes de Estado. El presidente del citado órgano –que lo es
el del Tribunal Supremo– tendrá voto de calidad en los casos de empate, siempre posible, pues
como se ve el órgano citado lo integra un número par de miembros si se cuenta al propio
presidente.
Por lo que respecta al procedimiento, los conflictos de jurisdicción pueden ser suscitados tanto
por los Jueces o Tribunales, que en4endan que la Administración se interfiere en sus
competencias jurisdiccionales, como por los órganos de la Administración, pues no cualquier
órgano puede plantear el conflicto, sino aquellos que establece el citado ar\culo.
En todo caso no pueden suscitarse conflictos por la Administración en relación con

procedimientos de habeas corpus, ni en asuntos judiciales resueltos por auto o sentencia
firmes o pendientes sólo de recurso de casación o revisión, salvo que el conflicto surja con
mo4vo de su ejecución o afecte a facultades de la Administración que hayan de ejercitarse en
trámite de ejecución.
Tampoco los Jueces o Tribunales pueden suscitar conflictos a las Administraciones públicas en
relación con actos que hayan agotado la vía administra4va, salvo que verse sobre la
competencia para la ejecución del acto. Contra las sentencias del Tribunal de Conflictos de
Jurisdicción no cabe otro recurso que el de amparo cons4tucional.
51
LECCIÓN 7. EL INTERÉS GENERAL Y SU COMPOSICIÓN CON

LOS DERECHOS E INTERESES DE LOS PARTICULARES.
7.1. El concepto de interés público e interés general y su relación con el interés privado
7.2. Las técnicas de composición del interés público con el interés privado.
7.3. La delimitación del interés general y su relación con el interés privado.
7.1. EL CONCEPTO DE INTERÉS PÚBLICO E INTERÉS GENERAL Y SU RELACIÓN CON EL INTERÉS

PRIVADO.
En esta lección se va a hablar de los fines materiales a los que sirve la Administración Pública y
los dos valores que están detrás de estos fines. Así, tanto en la Administración, como en el
Derecho administra4vo, los dos ejes sobre los que se gira son, por una parte, el poder y, por
otro, el interés público. El interés público es el fin, la potestad el medio.
Decimos que la Administración Pública sigue fines altruistas, colec4vos: intereses públicos y
generales; a diferencia de las empresas privadas, que persiguen fines estrictamente egoístas y
par4culares de esa organización.
El interés público que persigue la Administración se encuentra vinculado a los valores y fines
del Estado: 4enen un sen4do evolu4vo desde la libertad del Estado de Derecho, la jus4cia e
igualdad en el Estado Social y el pluralismo polí4co del estado democrá4co. Así, los valores del
estado 4enen que influir en los fines e intereses públicos que persiga la Administración.
El Estado, definido como una organización polí4ca a par4r del siglo XV, ha ido teniendo a lo
largo de su historia de Estado moderno diferentes fines y valores que cumplir. En primer lugar,
surge con un fin natural de seguridad. Posteriormente, este fin sería la libertad al cons4tuirse el
Estado liberal, y, a con4nuación, en el Estado social, la igualdad y jus4cia. Por úl4mo, en el
estado democrá4co, su fin es el pluralismo polí4co.
Así, en la perspec4va material propia de los Estados de la segunda mitad del siglo XX, el
reconocimiento del valor norma4vo de las Cons4tuciones y la mayor precisión de los DDFF en
las Cons4tuciones de posguerra hace que los nuevos Estados que surgen tras la IIGM den la
importancia que merece a los valores materiales presentes en la Cons4tución. Estos valores
son importantes en cuanto a que suponen un límite al poder, valores que fueron cons4tuidos
por el poder cons4tuyente –el pueblo-, y que se expresan en la supremacía de la Cons4tución.
Hemos ido viendo en este transcurso que el Estado influenciaba en el funcionamiento de la

Administración, de modo que esta debía estar en un modo pasivo, asumiendo todo lo que el
Estado le solicitara. Esa Administración pasiva da lugar posteriormente a una que pretende que
la igualdad sea efec4va entre los grupos, requiriéndose así una Administración ac4va, de modo
que los intereses públicos que perseguía la Administración “an4gua” se amplían con la llegada
del Estado social o del bienestar, que presta servicios públicos (educación, sanidad, servicios
sociales, etc.).
Estas ideas hay que ponerlas en relación con las anteriores lecciones, en cuanto al principio de
legalidad y de autotutela. Decíamos que el principio de legalidad es la forma que la
Administración 4ene de relacionarse con el Derecho, mediante su some4miento; mientras que
la autotutela es la forma que 4ene la administración de relacionarse con los ciudadanos.
52
En el análisis de los intereses generales, desde el punto de vista formal, se desciende a las
metas que 4enen que sa4sfacer las Administraciones públicas: la jus4ficación de su existencia,
pues, si para algo existe la Administración, es para garan4zar la sa4sfacción de los intereses
públicos o generales. Es precisamente con el estudio de esos intereses públicos como se
explica el funcionamiento de la Administración, y jus4fica su existencia, legi4mando así su
actuación.
Como hemos indicado, el elemento más importante de una organización es el fin que han de
cumplir. Así, también en la Administración existe un fin que, como ya sabemos, es la
sa4sfacción del interés público. Esto no es solo una deducción lógica, sino que 4ene un
componente polí4co claro, pues la CE así lo establece en su arMculo 103: La Administración
Pública sirve con objeAvidad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con someAmiento pleno
a la ley y al Derecho. En efecto, lo primero que hace la CE consiste en definir para qué sirve la
AP y, esto es, para servir a los intereses generales.
Esto lo reitera el cons4tuyente en el art. 106, cuando habla del control de los Tribunales en la
jus4cia: 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administraAva, así como el someAmiento de ésta a los fines que la jusAfican. Y esos fines serán
los que hayan de ser en cada caso concreto, pero siempre han de estar dirigidos al servicio del
interés general.
Por tanto, se podría concluir con la idea que venimos repi4endo de que el interés general es el
rasgo más caracterís4co de la Administración pública: su actuación y organización 4ene que
estar presidida por ese fin, de modo que la AP es una ins4tución servicial de los intereses
generales, y son estos intereses los que explican la posición de la Administración y poderes y
potestades que ostentan.
En relación con esto, hubo una época durante el siglo XIX en la que el Dcho Administra4vo se
venía caracterizando como el derecho singular de una persona poderosa: la Administración
Pública. De este modo, la AP se caracterizaba por sus poderes exorbitantes, que explicaban el
Derecho administra4vo. Sin embargo, el interés público es esencial hasta el punto de que, en
Francia, a finales de este siglo y, sobre todo, principios del siglo XX, aparece la Escuela de
Burdeos, en la que se invierte este pensamiento y los poderes exorbitantes de la AP se explican
desde otra perspec4va: la AP no tenía poderes exorbitantes porque fuera una persona
poderosa, sino que era una persona poderosa porque prestaba servicios públicos y al público, y
es esto lo que explica el porqué de su poderío, esto es, para un mejor desempeño de los
servicios.
La construcción doctrinal de la AP como prestadora de servicios públicos sigue siendo válida

hoy, si bien debemos evitar el error en el que esta escuela cayó, ya que iden4ficaba el interés
público y la ac4vidad administra4va con la ac4vidad del servicio público exclusivamente,
cuando, en realidad, la Administración no solo lleva a cabo la prestación de servicios públicos,
sino que va más allá de esto: ej. Servicio de la policía, fomento.
Dejando de lado la perspec4va histórica del interés general como objeto de la AP, ahora
procederemos a definir el concepto de interés general como tal, que encuentra su dificultad en
que siempre tendrá un carácter impreciso y evanescente si se examina en un plano abstracto,
pues sólo permite su concreción en supuestos concretos.
53
Una forma de efectuar esa aproximación es dis4nguiendo el concepto de interés general de

otros que pueden parecer afines. Así, podemos hablar de interés general frente a interés
par4cular o de interés general frente a interés público:
- Interés general vs. Interés par4cular: La contraposición de interés general con los intereses
par4culares puede darnos una imagen falsa en cuanto se en4enda que los intereses
par4culares y los generales están siempre enfrentados. Ello no 4ene por qué ser así, puesto
que no hay una necesaria contradicción entre ambos, lo que no significa que la sa4sfacción
de intereses generales no pueda comportar restricciones e incluso sacrificios de los bienes e
intereses par4culares en determinados supuestos, pero, de igual forma, los intereses
generales pueden coincidir con los par4culares de muchos, aunque no de todos. En cualquier
caso, el interés general no es la suma de los intereses par4culares de la mayoría.
- Interés general vs. Interés público: En muchos casos, ambas expresiones se u4lizan como
sinónimas, sin ma4zaciones que los diferencien. Sin embargo, el interés general 4ene una
dimensión más sociológica y el interés público más polí4ca. Así, el interés general está
referido a una comunidad humana, sea la nacional, regional o local.
Por su parte, el interés público es la misión de la organización polí4ca consistente en

defender el interés general de la comunidad humana subyacente a dicha organización
polí4ca. Lo más importante en cuanto a este interés público es que 4ene que estar definido
en la ley, ya sea en la CE o en una norma con rango de ley. Por ello, los arMculos 148 y 149 de
la CE se refieren a las competencias de las CCAA y del Estado, ámbitos materiales sobre los
que es posible diferenciar los intereses públicos.
Si tomamos el arMculo 137, leemos que: El Estado se organiza territorialmente en municipios,

en provincias y en las Comunidades Autónomas que se consAtuyan. Todas estas enAdades
gozan de autonomía para la gesAón de sus respecAvos intereses. Aquí, los intereses hay que
conectarlos con la relación de competencias que establece la CE y la LrBRL. El interés público
es, por tanto, un interés general reconocido y declarado como tal en una norma jurídica, que
lo asume y lo hace suyo. Esa norma exigirá la actuación de los dis4ntos poderes públicos,
incluida la AP.
La fijación de competencias en una Ley es importante en cuanto a que, en numerosas

ocasiones, interés general y público entran en conflicto de intereses que, a menudo, se trata
como conflicto en las competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma
correspondiente. Sin embargo, en la prác4ca, se observa que más que un conflicto de
competencias se trata de un conflicto en la aplicación de la Ley; es decir, ambos son
competentes en sus respec4vos ámbitos, pero se trata de ver cuál debería ser el interés
relevante.
7.2. LAS TÉCNICAS DE COMPOSICIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO CON EL INTERÉS PRIVADO.
Visto a grandes rasgos lo que es el interés público y el interés privado, se debe hablar de cómo
se concilian entre ambos, pues, como hemos visto, en numerosas ocasiones surge el problema
de que la acción administra4va tropieza con los intereses par4culares. Admi4endo que eso sea
así, podemos deducir que los par4culares afectados por la actuación de la AP pueden tratar de
resis4rse a la ejecución de los actos y a la aplicación de las normas administra4vas y, por tanto,
dificulten el servicio al interés general que es la misión de la Administración. En todo caso, de
54
debe intentar armonizar ambos intereses: los de los ciudadanos con los generales. En esa
armonización, el Derecho u4liza una serie de técnicas para que prevalezca el interés público:
- EjecuGvidad y ejecutoriedad de los actos administraGvos: Los actos administra4vos se

presumen válidos, por lo que despliegan sus efectos inmediatamente. Cuando la
obligación que con4ene ese acto no es cumplida voluntariamente, la Administración
puede llevar a la prác4ca o ejecutar lo previamente decidido a través de la ejecutoriedad
de los actos. Estas son las técnicas evidentes de que prevalezca el interés general sobre el
par4cular.
La ejecu4vidad hace referencia a las palabras, la ejecutoriedad hace referencia a los

hechos. Es decir, la ejecu4vidad es la fase declara4va (se establece algo), mientras que la
ejecutoriedad lleva a la prác4ca esa declaración, a través de las medidas vistas en la
anterior lección (apremio sobre el patrimonio, multa coerci4va, ejecución subsidiaria,
compulsión sobre la persona). Cuando me imponen deberes, puedo cumplir o no con
ellos. Si cumplo, el procedimiento termina en su parte declara4va. Al contrario, si no
cumplo, la declaración que impone la Administración va a ser llevada a cabo a través del
segundo trámite del procedimiento: la ejecutoriedad.
- ParGcipar en el procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias: La

posibilidad del conflicto con intereses de algunos par4culares es tan frecuente que
normalmente la solución de buena parte de ellos se logra an4cipando la solución de los
mismos al momento de la elaboración de las normas.
Para ello, debe evitarse que la norma lesione nuestros intereses a través de las técnicas de
par4cipación en la elaboración de las normas reglamentarias, mediante consultas y
audiencias en las que se pone de manifiesto que la medida que 4ene esa norma es
perjudicial para los intereses de un determinado sector y, por tanto, no se debe aplicar.
- El Derecho sancionador es el siguiente medio para que prevalezca el interés público

frente al privado. Se estudiará detenidamente más adelante. Ahora nos interesa saber que
los ciudadanos podemos ser cas4gados por el Estado cuando infringimos las normas. Si la
norma que infringimos es una conducta claramente rechazable, esa conducta estará
4pificada en el Código penal. Sin embargo, si esa conducta no 4ene un componente é4co
rechazable, sino un componente más común o co4diano (ej. Aparcar en doble fila o en
una zona reservada para carga y descarga), la Administración 4ene reconocido también un
derecho para cas4gar esos actos. Como vemos, ambos derechos emanan del mismo
principio: el de derecho a cas4gar.
Conviene decir que el Derecho sancionador proporciona un arsenal de armas (sanciones

administra4vas) para evitar que se repitan esas actuaciones administra4vas. Por tanto,
esas sanciones 4enen una finalidad más de prevención que de represión. Desde ese punto
de vista, se pretende disuadir a todo el mundo de incumplir las normas ante la amenaza
de la sanción, de forma que aquel que ya las haya incumplido sufrirá una sanción que
provocará un efecto de no desear volver a incumplirlas, respetando así y prevaleciendo el
interés general-
55
Puede ocurrir en ocasiones que una misma conducta realizada por una persona, esté
4pificada tanto en el Código penal como en el ordenamiento administra4vo. En esos
casos, 4ene prevalencia el cas4go penal frente al cas4go administra4vo. Aplicada la pena,
no se aplica la sanción.
- Expropiación forzosa. Si hay una ins4tución que pueda expresar una concordia entre
interés público y general, sin ninguna duda, es la expropiación forzosa. De hecho, aparece
reconocida en la DDHC como una garan\a del derecho del ciudadano. Entre estos
derechos par4culares, uno de los más caracterís4cos es el derecho de propiedad. De esta
forma, estamos ante un derecho consagrado en la CE como derecho fundamental que,
como tal, debe ser respetado obligatoriamente por los poderes públicos.
Ahora bien, hay circunstancias en las que los intereses generales exigen que una obra
pública se acometa y, en tales casos, debe sacrificarse el derecho de propiedad y los
intereses par4culares en favor de las necesidades generales, siempre y cuando haya una
causa jus4ficada de u4lidad pública o interés social. En cualquier caso, se busca y se
quiere privar singularmente de la propiedad a alguien. El art. 33 CE recoge precisamente
esta ins4tución de expropiación forzosa: 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y
derechos sino por causa jusAficada de uAlidad pública o interés social, mediante la
correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Así, la expropiación supone la privación singular de u bien o derecho por causa de una
u4lidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización. De acuerdo
con esta ins4tución se puede privar a un par4cular de una propiedad privada, pero
acompañando tal acto por una contrapar4da que deje indemne al afectado.
- La responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento (normal o

anormal) de los servicios públicos. Art. 106.2 CE: Los parAculares, en los términos
establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Esta ins4tución soluciona también el problema de los menoscabos, restricciones, daños o

lesiones que sufren los par4culares en sus bienes y derechos como consecuencia de una
actuación administra4va. Sin embargo, en este caso, a diferencia de en la expropiación, no
se busca el daño producido a terceros, pero no puede descartarse al cien por cien, es
decir, la AP asume el riesgo y decide ejecutar una acción.
A pesar de que el daño producido no sea voluntario, debe indemnizarse tal perjuicio por
parte de la Administración. En el caso de la responsabilidad patrimonial, hablamos de una
indemnización obje4va en cuanto a que la AP no sólo indemniza los daños cuando hay
culpa –subje4vo- sino también cuando no la haya –obje4va.
56
7.3. LA DELIMITACIÓN DEL INTERÉS GENERAL Y SU RELACIÓN CON EL INTERÉS PRIVADO.
La úl4ma parte del tema hacer referencia a los conceptos de delimitación y limitación de
derechos subjeGvos.
Dentro de los poderes jurídicos, hay tres grandes categorías: la potestad, el derecho subjeGvo
y el interés legíGmo o directo. Están ordenadas en función de una mayor amplitud del
contenido que conlleva ese poder jurídico.
La potestad 4ene su origen en la norma, nace de la ley. El interés que se sa4sface en ese poder
jurídico no es el del 4tular de la potestad, sino de un tercero: ej. Patria potestad, poder que
4enen los padres sobre sus hijos en función del interés del hijo. En principio, no es negociable
ni trasferible con carácter general.
El Derecho subjeGvo, por su parte, puede nacer de la ley, pero lo habitual es que nazca de un
contrato, a diferencia de la potestad, que nunca puede nacer de un contrato. El interés que
sa4sface el derecho subje4vo es el derecho del acreedor, el interés propio, no de un tercero.
Los derechos, salvo los personalísimos, son transmisibles y por supuesto negociables. De tal
manera, el derecho subje4vo se puede definir como la facultad que 4ene una persona para
obligar a otra persona en beneficio de un interés propio.
Ahora bien, el contenido de los derechos –el de propiedad, en concreto- no sólo puede verse
afectado por la acción de la AP, sino que también puede serlo como consecuencia de la acción
del legislador, si bien en este caso de formas dis4ntas.
En uno y otro caso es la presencia del interés general lo que explica y legi4ma esta incidencia
en los derechos de los par4culares. Así, es el poder legisla4vo el que lleva a cabo la función de
delimitar los derechos de la propiedad de cada persona para hacer prevalecer el interés
general y público.
- Delimitación del derecho. Implica que no nos encontramos ante un derecho absoluto,
sino que este se ve delimitado en su contenido de forma general. Delimitar un derecho
es señalar cuáles son sus límites naturales, limites que todos los derechos 4enen, incluso
los DDFF. Dicho de otra forma, la delimitación implica todo aquello que se reconoce a
par4r de ese derecho y lo que este incluye.
Esa delimitación que realiza el legislador, en principio, no es indemnizable si se suprime o

elimina alguna expecta4va que alguien pudiera tener sobre ese derecho.
En todo caso, la delimitación, de acuerdo con el ar\culo 53 CE, deberá respetar el contenido
esencial del derecho. El TC en su jurisprudencia ha precisado el concepto de contenido
esencial estableciendo que, para respetarlo, el derecho delimitado debe resultar reconocible
después de su regulación por Ley.
57
- La limitación del derecho supone que, sobre un derecho ya decidido, se priva a una
persona sobre una parte de ese derecho, es decir, se restringe o comprime su alcance
natural. Si hay una privación singular de ese derecho, hay que compensar al 4tular del
mismo (ej. Si soy 4tular del Palacio de X, tengo el derecho de propiedad. Sin embargo, a
mí se me imponen unas condiciones como propietario en función del interés general,
como puede ser la visita al palacio del que yo soy propietario, que no se las ponen al
resto. Esas obligaciones me las 4enen que compensar de alguna manera).
58
LECCIÓN 8. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (I): CONCEPTO,

RÉGIMEN JURÍDICO Y COMPETENCIAS, SUJETOS Y
REQUISITOS PREVIOS.
8.1. Configuración cons5tucional y legal de la expropiación.
8.2. Régimen jurídico y distribución de competencias de la expropiación forzosa.
8.3. La declaración de u5lidad pública como requisito previo.
8.4. Los sujetos de la expropiación.
8.1. CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA EXPROPIACIÓN.
La expropiación forzosa cons4tuye la muestra más evidente de lo que en sí mismo es el

Derecho administra4vo: una rama del derecho público que regula la estructura y actuación de
la AP. Lo que más caracteriza a la AP es que está integrada por tres pilares: los poderes jurídicos
o potestades de la Administración, el interés público y, por úl4mo, el fundamento de este en
las garan\as que la Administración proporciona a los ciudadanos.
Con la expropiación forzosa, se pone de manifiesto cómo el interés general prevalece sobre los
intereses privados y el derecho más pleno que 4ene una persona sobre sus bienes jurídicos,
observando así que, ni si quiera el derecho de la propiedad es absoluto frente a los intereses
generales.
De esta forma, la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, en su ar\culo primero, la define como
«cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legíAmos, cualesquiera que fueren las personas o EnAdades a que pertenezcan,
acordada imperaAvamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación
temporal o mera cesación de su ejercicio». Esa privación de propiedad debe indemnizarse en
todo caso mediante el jus4precio y estar fundamentada en un interés público que prevalece
sobre el privado. De esta definición podemos destacar varias ideas.
En primer lugar, que es una potestad administra4va y, por tanto, sus 4tulares son las
Administraciones territoriales. En el derecho histórico español no siempre ha sido así.
Anteriormente, se contemplaba una expropiación judicial en la que eran los jueces y tribunales
los que seguían el procedimiento de expropiación y fijaban el jus4precio. Sin embargo, en estos
momentos, esta capacidad corresponde a la AP y, concretamente, a las Administraciones
territoriales (del Estado, CCAA y locales).
En segundo lugar, la idea de privación singular no es equivalente completamente a privación

individual. En la mayor parte de los casos, la realización de una obra pública que obliga a
expropiar afecta no a una, sino a muchísimas personas propietarias de terrenos o 4tulares de
todo 4po de derechos reales u obligacionales sobre los mismos en los lugares donde está
previsto que discurra la obra pública, en cuanto sean necesarias para el fin que se busca. Sin
embargo, podemos hablar de privación singular dado que no se pretende regular con carácter
general el estatuto de la propiedad del fundo y alterarlo, delimitando así el derecho de
59
propiedad, sino privar de la propiedad a las concretas y singulares personas, por muy
numerosas que sean, que vayan a quedar afectadas por la obra.
Además, frente a la idea tradicional de que la expropiación se refería a la propiedad fundiaria,

en realidad la Ley de Expropiación forzosa la ex4ende a toda clase de bienes y derechos y no
sólo a la propiedad inmueble.
Asimismo, LEF soluciona la cues4ón de si la expropiación solo se refiere a la privación de la

propiedad en su totalidad y no cuando de lo que se trata es de la imposición de servidumbres u
otras limitaciones que no implican privación de la propiedad. De ahí las referencias a la venta,
permuta, donación, imposición de servidumbres, censos, etc. que se con4enen en la definición
de expropiación contenida en el ar\culo 1 de la LEF.
Por úl4mo, toda expropiación conlleva de manera inherente una justa y correspondiente
indemnización, de tal manera que el patrimonio del expropiado permanece inalterado antes y
después de la expropiación. El procedimiento para fijar la cuan\a de indemnización es lo que
más conflictos plantea en el ámbito administra4vo y judicial.
Una idea más cercana al concepto de expropiación puede ofrecérnosla su dis4nción con otras
ins4tuciones o figuras más o menos afines, puesto que hay otras figuras que también
indemnizan a los ciudadanos que debemos dis4nguir de la expropiación forzosa.
En primer lugar, debemos diferenciar la expropiación de la responsabilidad patrimonial de la

Administración. La diferencia más clara es están regulada en por leyes dis4ntas, así como sus
órganos son diferentes. Ambas ins4tuciones suponen la indemnización por el actuar de la
Administración, pero existen notables diferencias:
- En la expropiación, la privación o daño es deliberado o querido tras un procedimiento en

el que se resuelve privar a esa persona de ese derecho, es decir, hay una reflexión acerca
de la materia. En el caso de la responsabilidad patrimonial, no la hay. Sí que asumen que
al realizar una ac4vidad quizá haya una consecuencia nega4va, pero aun así 4enen que
desarrollar la ac4vidad, y asumen el riesgo.
- En la expropiación existe un interés público que prevalece sobre el privado y que jus4fica
el proceder directo de la Administración. En el caso de la Responsabilidad, lo que
prevalece es el interés público en cuanto que hay que desarrollar la ac4vidad, pero no se
plantea el hecho de querer suspender un derecho privado mediante la ejecución de la
ac4vidad que se va a llevar a cabo.
En segundo lugar, hay que diferenciarlo de la delimitación de derechos. El legislador puede

definir el contorno en el que se ejercitan esos derechos y su delimitación por las normas y
leyes. Esa delimitación no conlleva ninguna compensación económica, porque propiamente no
hay sacrificio de ningún derecho preexistente, sino que en el momento de la delimitación el
legislador establece un derecho general e igual para todos. En el ámbito de la expropiación, sí
que hay siempre un sacrificio de un derecho preexistente en el ámbito singular de la persona,
que debe ser compensado e indemnizado mediante justo precio.
Habiendo definido el concepto de expropiación, pasaremos a considerar esta ins4tución como

una ins4tución de garan\a de la propiedad y de los bienes y derechos de las personas. En
efecto, el ar\culo 33.2 de la Cons4tución Española habla de la “función social” de la
expropiación.
60
Así, la expropiación puede verse como la negación del derecho de propiedad, reconocido por la
Cons4tución española como uno de los derechos fundamentales de la persona. Sin embargo, la
expropiación paradójicamente es también su consagración. Esto es así puesto que, dado que la
Cons4tución conceptúa la propiedad como derecho fundamental, sólo la Cons4tución misma, y
nadie más, puede prever en qué supuestos tal derecho fundamental puede ser sacrificado. La
idea es que nada, si no es la u4lidad pública o el interés social, puede explicar la privación de la
propiedad como derecho subje4vo.
Así, con la expropiación se pone fin a las prác4cas del An4guo Régimen mediante las cuales el
rey podía re4rar las propiedades a sus ciudadanos sin ningún 4po de compensación, lo que
suponía, claramente, un abuso. Se ha llegado a decir, incluso, que la ins4tución expropiatoria
exis\a ya en el Derecho Romano clásico, aunque los autores no se pongan de acuerdo en ello
ni en su alcance.
En todo caso, no cabe duda de que con el cons4tucionalismo y con el reconocimiento de la

propiedad y la libertad como elementos fundamentales cons4tuidos en la Declaración de
Derechos del Hombre y del Ciudadano, la propiedad queda reforzada y nadie puede ser
privado de ella, si no es por razones fundadas de interés público y a través de un
procedimiento ritualizado que trata de garan4zar que sólo si se dan determinadas condiciones
puede privarse a alguien de su propiedad con su correspondiente indemnización.
8.2. RÉGIMEN JURÍDICO Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS DE LA EXPROPIACIÓN

FORZOSA.
Como se ha dicho, la expropiación consiste en la privación singular de la propiedad o de bienes

o derechos, pero como es lógico esa privación singular y concreta es una decisión que
presupone la existencia de una norma4va que determine los requisitos y condiciones del
ejercicio de la potestad expropiatoria. En defini4va, antes de que la autoridad que sea
competente para ejercer tal potestad la ponga en marcha debe haber una regulación con rango
de Ley que determina las condiciones y requisitos de tal expropiación.
Así, el Ar\culo 33 CE preceptúa: 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la

herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las
leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa jusAficada de uAlidad
pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
dispuesto por las leyes. Será el legislador democrá4co, la legí4ma representación del pueblo,
quien determine con carácter general, los supuestos y condiciones en que tal derecho
fundamental puede ser sacrificado de acuerdo con las previsiones cons4tucionales.
Es asimismo importante la cues4ón acerca de quién es el legislador competente para regular

en el plano general y legisla4vo el ins4tuto de la expropiación. Se trata de abordar la cues4ón
de la competencia norma4va estatal o autonómica para regular la materia expropiatoria. Esto
lo regula el ar\culo 149.1.18 CE, ya que reconoce al Estado la competencia exclusiva en
relación con lo que denomina “legislación sobre expropiación forzosa”.
Sin embargo, pese a la claridad de este ar\culo, las CCAA 4enen también reconocidas por sus
Estatutos, de acuerdo con el ar\culo 148 o 149.3 de la CE, determinadas competencias con
carácter exclusivo, que deben siempre respetar la legislación estatal. Así ocurre, por ejemplo,
en materias de urbanismo, agricultura, obras públicas de interés autonómico, etc.
61
La competencia legisla4va del Estado no se agota por otra parte en la LEF. El hecho de que la
Cons4tución reserve al Estado la competencia legisla4va en materia de expropiación implica
que la puede ejercer en un texto legal o en cuantos quiera. Eso es lo que sucede en la medida
en que el Estado, aunque 4ene en la LEF el régimen general de referencia, no ha dejado de
hacer regulaciones y referencias sectoriales en muchas ocasiones. Entre las más recientes e
importantes pueden citarse la que hizo en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación
de la Edificación, o en, sobre todo, en el Real Decreto Legisla4vo 2/2008, de 20 de junio, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo que, en algunas partes importantes, como
es el caso de las valoraciones, ha venido a sus4tuir a la LEF.
La competencia legisla4va es para regular con carácter general la expropiación, pero eso no
debe ser confundido con la posibilidad de la expropiación legal, esto es, que la Ley no regule la
expropiación en general, sino que sea ella misma la que expropie directamente un bien o
derecho. Eso no es frecuente que ocurra, pero ha sucedido bastantes veces en nuestra historia
y en la historia de los países de nuestro entorno. Supone una privación al afectado de defensa
ante los Tribunales de lo contencioso. Aquí, el legislador está privando a un ciudadano de su
bien produciéndose una paradoja, pues, si es el legislador el que expropia sus derechos, el
expropiado se vería con menos posibilidades de defensa que si le expropia la Administración.
8.3. LA DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA COMO REQUISITO PREVIO.
En este epígrafe se va a abordar la cues4ón de la Causa expropiandi: qué jus4fica la

expropiación. Sólo la existencia de una u4lidad pública o un interés social jus4fica la posibilidad
de expropiar. Se trata, pues de un requisito previo, como dice la LEF en el capítulo I del Título II
y como se recoge, como condición sine qua non, en el ar\culo 33.2 de la CE.
Las cues4ones que suscita ese requisito previo –la necesaria existencia de una u4lidad pública
o un interés social– son dos: por una parte, determinar en qué consiste o cuál es el concepto
de u4lidad pública o interés social; por otra, aclarar cómo y quién determina qué fines son de
u4lidad pública o de interés social.
La LEF establece a ese respecto algunas cosas, entre las que puede citarse en primer lugar la
previsión en su ar\culo 9 de que “para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la
previa declaración de u5lidad pública o interés social del fin a que hay de afectarse el objeto
expropiado”. Por tanto, no es el objeto sino el fin al que se quiere dedicar el objeto que se va a
expropiar lo que 4ene que calificarse como de u4lidad pública o interés social para legi4mar la
expropiación. Ese fin debe estar contenido en una norma con rango de ley, de forma que es la
ley la que otorga el carácter de u4lidad pública o social.
Además de esa declaración genérica de la procedencia de la expropiación por parte de esa

norma con rango de ley, es necesario un segundo momento en el que se establezca un acuerdo
del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno, o un acuerdo de la Junta de Gobierno que
concrete para cada caso que efec4vamente está jus4ficada la u4lidad pública y el interés social.
Entre estos dos conceptos de u4lidad pública e interés social deben hacerse ma4ces para
diferenciarlos.
62
La uGlidad pública se iden4fica con fines que acabarán sirviendo a todos de forma directa y
concreta o podrá ser aprovechado por todos (una carretera, un aeropuerto, etc.) o bien
acabará sirviendo a todos de forma genérica e indirecta (obras de defensa o para un centro
penitenciario), vayan a tener o no acceso al mismo los ciudadanos, pues la u4lidad pública no
siempre se conecta con la posibilidad de su uso por todos, sino, en algunos de esos casos, con
el hecho de que todos se benefician de la existencia de ese objeto.
Por su parte, el fin de interés social al que se dedica el objeto expropiado no está abierto al uso
directo por todos, sino a algunos que pueden beneficiarse par4cular y directamente del objeto.
Tal es el caso de las viviendas de protección oficial. Esto no quita que exista un interés social
que va más allá de tales beneficiarios; un interés social que asume el conjunto de la sociedad y
el Estado y que acaba también beneficiando a todos o a la sociedad en su conjunto, haciéndola
más justa, más solidaria y, también, más estable.
En la tradición española se consideraba que correspondía al legislador la determinación de los

supuestos en que el fin al que se quería dedicar el objeto expropiado era de u4lidad pública.
Sin embargo, ese principio enseguida presentó lagunas por la dificultad que implicaba la
previsión an4cipada de todos y cada uno de los fines que podrían es4marse de u4lidad pública.
Así, en el ar\culo 11 LEF se establece una regla general: En todos los casos no previstos en el
arcculo anterior y relaAvos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de los que con arreglo
a esta Ley se regulan por disposición especial, la declaración de uAlidad pública deberá hacerse
mediante Ley aprobada en Cortes.
Tal es la regla general si bien deja abierta la excepción de una previsión legal especial, además
del régimen especial de los planes de obras y servicios a que se refiere el ar\culo 10 anterior
en que establece que “la uAlidad pública se enAende implícita, en relación con la expropiación
de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio”
Así, cabe decir que la cues4ón más importante es que el fin jus4fica y fundamenta la privación
singular en la que consiste la expropiación. Ese fin se vincula al objeto expropiado, y ha de
realizase de manera permanente, de tal forma que, si por cualquier circunstancia, la obra
pública no se lleva a cabo, es decir, no se cumple el fin, el expropiado 4ene derecho la
reversión del bien: “anular la expropiación”. Obviamente tendría que devolver el jus4precio,
pero recupera el bien. Además, si alguna parte del objeto que es sobrante y no se haya
u4lizado para su fin, también cabe pedir la reversión de ese sobrante.
La actual legislación establece que, si hay un bien al que está adscrito un fin y luego hay una
modificación del mismo, pero sigue siendo público, no se puede pedir la reversión. Lo mismo
sucede con ocasión de los cambios de fines públicos cuando transcurren más de 10 años, no
cabe ya la reversión, es decir, si el bien ha alcanzado 10 años de su fin, transcurridos esos 10
años, podría modificarse ese fin sin que procesa a la reversión.
63
8.4. LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN.
En el proceso de expropiación intervienen sujetos y objeto. Los sujetos que intervienen en el

procedimiento expropiatorio son el expropiante, el expropiado y, en su caso, los beneficiarios
del procedimiento.
El expropiante es el que ejerce la potestad expropiatoria que corresponde de forma exclusiva a

las Administraciones públicas de carácter territorial, como dispone el ar\culo 2.1 de la LEF. Se
en4ende por Administraciones de carácter territorial la del Estado, la de las Comunidades
Autónomas, la Provincia y los Municipios. Fuera de esos supuestos nadie más puede ejercer
tales poderes. Dentro de cada una de estas administraciones, el órgano que 4ene atribuida esa
potestad es:
- En la Administración General del Estado, el Delegado de Gobierno.
- En las Comunidades Autónomas, el Consejero del Gobierno.
- En los municipios, el alcalde
No pueden ejercer la potestad expropiatoria las Administraciones instrumentales como son las
agencias, ni los Organismos autónomos, ni las En4dades públicas empresariales, ni las
en4dades del sector público como las sociedades de capital público, las fundaciones, ni
ninguna en4dad del 4po. En todo caso no 4enen tal potestad las no mencionadas en el ar\culo
2.1, con la excepción de las CCAA y los Entes de carácter territorial que menciona la LRBRL de 2
de abril de 1985.
El expropiado es el 4tular del derecho o interés legí4mo que se expropia (Art. 3.1 REF). Se
puede expropiar a cualquier persona, aunque sea pública. Lo único que no se puede expropiar
es un bien de dominio público (ej. Carretera).
La condición de expropiado la puede tener cualquiera que tenga alguna relación con los bienes
o derechos que van a ser objeto de expropiación, por lo que pueden ser personas qsicas o
jurídicas. En cuanto sean 4tulares de bienes o derechos suscep4bles de expropiación todos
ellos quedan sujetos a la potestad expropiatoria.
La condición de expropiado por razón de un mismo y único objeto puede determinar que sean
llamados al procedimiento expropiatorio diversas personas, pese a que estemos ante un solo
objeto. Ello es posible porque las relaciones con las cosas pueden desenvolverse con dis4ntas
intensidades sobre un mismo objeto sobre la base de dis4ntos derechos sobre el mismo:
derechos reales o derechos obligacionales.
La LEF toma en cuenta la posición más fuerte que liga a una persona con una cosa (la
propiedad) cuando dispone que las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán,
en primer lugar, con el propietario de la cosa o 4tular del derecho objeto de la expropiación,
pero eso no excluye que además hayan de tenerse en cuenta a los demás expropiados no
propietarios; ya sea porque la Administración expropiante 4ene no4cia de su presencia, ya sea
porque se presentan en el procedimiento.
64
La Ley prevé la presencia del Ministerio Fiscal como representante de los desconocidos o
ilocalizables o no presentes en el procedimiento, que sean 4tulares de bienes o derechos o
bien por cuenta de los menores o incapacitados que no tengan completada su capacidad.
La tercera figura subje4va de la expropiación es el beneficiario, que no 4ene por qué aparecer.
El ar\culo 2 de la LEF, en su apartado segundo, reconoce la figura del beneficiario por causa de
u4lidad pública a “las enAdades y concesionarios a los que se reconozca legalmente dicha
condición”. Como es evidente, la u4lidad pública que existe en una obra pública, por ejemplo,
4ene en cuenta la u4lidad que esa obra reporta a la colec4vidad y singularmente, en su caso, a
los usuarios. Sin embargo, puede haber personas que directamente se beneficien,
par4cularmente y con mayor intensidad, de la obra pública sin perjuicio de la u4lidad pública o
general que se reconoce que 4ene la obra.
En caso de interés social, el mismo ar\culo segundo, en su apartado tercero, establece: Por
causa de interés social podrá ser beneficiario, aparte de las indicadas, cualquier persona
natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a
estos efectos. puede ser beneficiario cualquier persona privada.
La presencia del beneficiario 4ene algunas consecuencias en orden a su posición a lo largo del
procedimiento expropiatorio, por ejemplo, en el momento de la determinación del jus4precio
o del pago por el mismo de las can4dades necesarias a esos efectos. De esta forma, el
beneficiario, al obtener el bien expropiado, debe pagar el jus4precio y cumplir con el fin
público al que está des4nado esa expropiación. Cuando no existe tal beneficiario, es el
expropiante quien paga el jus4precio.
En muchas ocasiones, la condición de expropiante y la condición de beneficiario coinciden en

la propia Administración expropiante.
Aparte de los sujetos que intervienen en el proceso, debemos referirnos también al objeto:
qué bienes pueden ser expropiados. El objeto de expropiación puede ser cualquier bien o
derecho que tenga contenido patrimonial (bienes muebles, derechos inmuebles, derechos
sobre cues4ones de 4po inmaterial, etc.) y que esté en el comercio de los hombres. Los únicos
derechos que no pueden ser expropiados son los derechos personalísimos del hombre ni el
dominio público: derecho al honor, al nombre, a la libertad, etc.
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LECCIÓN 9. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (I): CONCEPTO,

RÉGIMEN JURÍDICO Y COMPETENCIAS, SUJETOS Y
REQUISITOS PREVIOS.
9.1. La declaración de necesidad de ocupación.
9.2 La fijación del jus5precio.
9.3. El pago y la toma de posesión.
9.4. El procedimiento de expropiación urgente.
9.5. La ex5nción de la expropiación: la reversión.
INTRODUCCIÓN
La expropiación forzosa puede definirse como el procedimiento legal adecuado para promover
la transmisión impera4va de derechos y hacer efec4va la justa indemnización correspondiente
en favor de los 4tulares afectados, cuando así resulte necesario para asegurar la prevalencia
del interés general al colisionar con los intereses privados.
Por lo tanto, la expropiación forzosa se caracteriza por ser tanto una potestad administra4va
dirigida a realizar de forma eficaz y eficiente el interés general, como por ser un conjunto de
garan\as para los par4culares dirigidas a la defensa de sus derechos patrimoniales. El
equilibrio entre ambas se alcanza de forma dinámica a través de un procedimiento: el
procedimiento de expropiación forzosa, de ahí su importancia.
Son tres las garan\as de este procedimiento, de acuerdo con el ar\culo 33 CE: 3. Nadie podrá
ser privado de sus bienes y derechos sino (1) por causa jusAficada de uAlidad pública o interés
social, mediante la (2) correspondiente indemnización y (3) de conformidad con lo dispuesto
por las leyes.
Vista la importancia de este procedimiento, a con4nuación nos centraremos en el análisis del

procedimiento general por el que se lleva a cabo la expropiación. Podemos decir que el
procedimiento general es complejo debido a los subprocedimientos en los que éste se
descompone:
a) Acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o la adquisición de derecho, en el que

se iden4fica el objeto de la expropiación delimitándose así su alcance material que debe
corresponderse con lo estrictamente necesario para la sa4sfacción del interés general.
b) La determinación del jusGprecio, que consiste en la determinación de la indemnización

que corresponde al expropiado.
c) Acta de ocupación y pago de la expropiación, con la que se hace efec4va la

indemnización debida y se lleva a cabo posteriormente la apropiación del objeto
expropiado por parte de la Administración actuante.
Con carácter previo a estas fases y presupuesto indispensable estaría la declaración de u4lidad
pública e interés social del fin de la expropiación.
El procedimiento expropiatorio no es único, sino que existe un procedimiento matriz, el

procedimiento general, regulado en el Título II de la LEF, que presenta una variante por razón
de la urgencia en el Título III, donde se observan diversas modalidades de procedimiento en las
66
que los elementos esenciales permanecen constantes si bien se proyectan de diferente manera
en función del objeto a expropiar, las razones de interés general por las que expropia y a la
índole de los intereses afectados por el sacrificio.
9.1. LA DECLARACIÓN DE NECESIDAD DE OCUPACIÓN (Primera fase procedimental).
Para proceder a la expropiación forzosa resulta indispensable la previa declaración de u4lidad

pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado (art. 9 LEF). En
realidad, la declaración de u4lidad pública o interés social no cons4tuye parte del
procedimiento expropiatorio, sino que es más bien un requisito previo a la expropiación
forzosa. En efecto, como se ha analizado con anterioridad, la declaración de u4lidad pública o
de interés social debe llevarse a cabo en cada caso mediante Ley formal, por lo que el
cumplimiento de este requisito cons4tuiría el paso previo inicial en cada procedimiento
expropiatorio.
Por lo tanto, el procedimiento expropiatorio comienza con el acuerdo de necesidad de

ocupación de bienes o de adquisición de derechos a la que se refiere el Capítulo II del Título II
LEF. Este consiste en una resolución de la Administración expropiante en la que manifiesta la
necesidad concreta de ocupar determinados bienes o de adquirir ciertos derechos que son
estrictamente indispensables para el fin de la expropiación (art 15 LEF).
El acuerdo de necesidad de la ocupación de bienes o de la adquisición de derechos se relaciona

con el objeto de la expropiación en tanto permite concretar los bienes o derechos cuyo
sacrificio es estrictamente necesario para cumplir con la finalidad expropiatoria.
Como señala la sentencia del Tribunal Cons4tucional 166/1993, tan sólo son objetos incluibles
en la expropiación aquellos que sirvan a su fin legi4mador, y ello convierte en injus4ficada la
expropiación de bienes o derechos que no son sean estrictamente indispensables al
cumplimiento de dicho fin. Por ello se explica que, con respecto a los bienes expropiados que
pierden dicha vinculación, se reconozca a los an4guos propietarios el derecho a la reversión,
esto es, a la recuperación mediante el pago actualizado de la indemnización que recibieron.
El acuerdo sobre la necesidad de la ocupación o la adquisición de derechos se prepara con la

idenGficación de la expropiación de los bienes o derechos que considere necesarios de
expropiación por parte del beneficiario (art. 17 LEF). Debe notarse que es el beneficiario y no el
expropiante, quien delimita inicialmente los bienes a expropiar, lo cual resulta comprensible en
tanto es el que pretende realizar el obje4vo de u4lidad pública o interés social que jus4fica la
expropiación (aunque, en caso de no exis4r beneficiario, es la Administración expropiante la
que 4ene que llevar a cabo esta relación de bienes).
El beneficiario debe, por tanto, formular una relación concreta e individualizada, en la que se
describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de
necesaria expropiación, lo que influirá en la determinación posterior del jus4precio. Esta tarea
de iden4ficación de los bienes o derechos a expropiar conlleva, en muchas ocasiones, una
verdadera ac4vidad de inves4gación que no siempre resulta sa4sfactoria, por lo que el
beneficiario puede no llegar a iden4ficar con exac4tud los bienes y sus 4tulares.
Una vez que el órgano administra4vo expropiante recibe la relación de bienes y derechos
formulada por el beneficiario, se abre un período de información pública durante un plazo de
quince días para permi4r la intervención de los par4culares y de cualquier otro interesado.
67
Dicho trámite, junto a la correspondiente relación de bienes y derechos a expropiar, debe

hacerse público a través del bole\n oficial correspondiente, así como en uno de los diarios de
mayor circulación de la provincia. Asimismo, en el caso de tratarse de expropiaciones
promovidas desde el Estado o la Comunidad Autónoma, deberán comunicarle dicho trámite a
los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar para que fijen la relación en el
tablón de anuncios.
Durante este trámite de información pública, cualquier persona –no sólo los 4tulares de los
bienes o derechos afectados– puede formular alegaciones, que pueden limitarse a la
rec4ficación de posibles errores de la relación publicada o bien oponerse a la necesidad de la
ocupación, para lo que deben indicar los mo4vos. A la vista de las alegaciones formuladas, el
órgano administra4vo expropiante debe resolver, en el plazo máximo de veinte días, sobre la
necesidad de la ocupación.
Frente al acuerdo de necesidad de ocupación cabe interponer recurso de alzada cuando éste
no agote la vía administra4va, o recurso de reposición cuando sí agotan la vía administra4va. El
plazo para interponer el recurso es diez días y para resolver de veinte. Una vez resuelto el
correspondiente recurso de alzada (o, en su caso, de reposición), o bien directamente cuando
el acto ponga fin a la vía administra4va, se podrá en todo caso interponer recurso contencioso-
administra4vo ante el Juzgado o Tribunal competente.
9.3. LA FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO (Segunda fase).
Una vez delimitado el alcance de material de la expropiación e iniciada su tramitación

mediante el acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o de adquisición de los derechos
expropiables, 4ene lugar la fijación de los términos en que ésta va a producirse que se concreta
esencialmente en la fijación del jus4precio.
Debe tenerse en cuenta que esta fase únicamente se inicia cuando es firme el acuerdo de
necesidad de ocupación (art. 25 LEF), es decir que no cabe acción legal alguna contra la misma.
En todo caso debe recordarse que debe ser una indemnización integral, esto es, una can4dad
que deje el patrimonio del expropiado indemne o inalterado una vez efectuada la
expropiación. Por lo tanto, el valor del bien debe ser un valor de sus4tución que no sólo se
refiere al valor del mercado del bien sino también todos los daños, perjuicios y costes
derivados de la expropiación.
Comienza con una descripción qsica y jurídica del bien (derechos existentes sobre ese bien:
persona a las que pertenece, si 4ene una hipoteca, etc.), lo que determina el valor de ese bien.
Ese cálculo se realiza siguiendo un procedimiento en principio amistoso y, en segundo término,
por vía contradictoria.
Amistoso es que, en el primer momento o cualquier momento de la tramitación de esta fase, la

Administración y el par4cular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición
de los bienes o derechos que son objeto de aquella libremente y por mutuo acuerdo.
En caso de que en el plazo de 15 días no se llegara a tal acuerdo, lo que procede es una
determinación de jus4precio contradictoria, lo que significa que la Administración le indica al
par4cular que realice una valoración de su bien o derecho. El par4cular así lo hace en una hoja
de aprecio, que puede ir respaldada por algún importe pericial.
68
Una vez presentada la hoja de aprecio, la Administración puede tomar dos decisiones: aceptar
la valoración o denegarla. En el caso de denegación, la AP 4ene que hacer su hoja de aprecio y
no4ficársela al interesado, que puede a su vez aceptar el jus4precio que le ofrece la AP o
rechazarlo. Si lo rechaza, el expediente se envía al Jurado de Expropiación forzosa, un órgano
administra4vo de composición mixta cuyo presidente del jurado es el presidente del TSJ de la
Comunidad Autónoma. Forman parte de él un representante del colec4vo o par4cular
especialmente afectado por la expropiación, un notario, un representante del Poder Judicial y
un representante de la Administración expropiante.
Ese jurado recibe y analiza las hojas de aprecio que han formulado ambas partes y dicta una
resolución administra4va fijando el jus4precio que en4ende que es conforme con la norma4va
privada. Esa cuan4ficación o importe del jus4precio agota la vía administra4va, de forma que,
si la administración expropiante o expropiado está disconforme con la valoración del jurado, la
única vía que queda es acudir a los TSJ.
El valor que debe reconocer el jurado, tal y como ya se ha señalado, es de sus4tución del bien
en su medida monetaria, un valor de mercado que debe dejar indemne el patrimonio del
expropiado antes y después de la expropiación, y se deben valorar todos los bienes y perjuicios
que se ocasionen como consecuencia de la expropiación. (ej. Gastos por traslados, pérdida de
beneficios, etc.).
No se pueden valorar las mejoras que se producen después de iniciado el expediente de

expropiación ni las expecta4vas de ese bien, es decir, el precio que se toma en cuenta es en
base al estado que 4ene el bien cuando se ha realizado la relación de bienes, aunque sí que se
toman en cuenta los perjuicios
Los criterios que deben seguirse en estas valoraciones están fijados en las leyes. Por ejemplo,
en la Ley del Suelo aparece detallado el importe de la expropiación del suelo dependiendo de
su 4po.
La complejidad de estas valoraciones son el núcleo conflic4vo de la expropiación.
En todos los casos de expropiación se abonará al expropiado, además del justo precio fijado en
la forma establecida en los ar\culos anteriores, un 5% como premio de afección (art. 47 LEF).
Se trata de una valoración obje4va y general de los daños morales derivados de la expropiación
Sólo se aplica el premio de afección a aquellos conceptos que impliquen privación defini4va de
los bienes, por tanto, a las expropiaciones en pleno dominio.
Cuando hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio sin
haberse determinado por resolución defini4va el justo precio de las cosas o derechos, la
Administración expropiante culpable de la demora estará obligada a abonar al expropiado una
indemnización que consis4rá en el interés legal del justo precio hasta el momento en el que se
haya determinado (ar\culo 56 LEF).
9.4. EL PAGO Y LA TOMA DE POSESIÓN (Tercera fase).
Una vez determinado el jus4precio por el sistema correspondiente, la Administración procede

al pago de la can4dad que resultare en el plazo máximo de seis meses (art. 48 LEF). Se puede
pagar en metálico, por transferencia, por cheque e, incluso, por adjudicación de otro bien
69
similar al expropiado. La AP puede pedir que se module el pago para hacerlo en plazos. Para
ello 4ene que presentar un plan de pagos que 4ene que ser aprobado por el órgano judicial.
Si tras la determinación del jus4precio, transcurren los seis meses sin que se haga efec4vo el
pago de la can4dad fijada, a par4r de entonces dicha can4dad producirá de forma automá4ca
el interés legal correspondiente a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago (art. 57
LEF).
En el caso de transcurrieran dos años sin que se hiciese efec4va o se consignase la can4dad
fijada como justo precio se haga efec4vo o se consigne, será necesario llevar a cabo una
retasación, esto es, una nueva evaluación de las cosas o de los derechos objeto de
expropiación, aplicando de nuevo el procedimiento para la determinación del jus4precio.
El pago 4ene que ser siempre previo a la ocupación y, una vez que se haya hecho efec4vo se
extenderá un acta de ocupación, que irá acompañada por los jus4ficantes del pago, \tulo
suficiente para que en el Registro de la Propiedad y el resto de Registros Públicos se inscriba la
propiedad como perteneciente a la Administración expropiante. Con todo ello, puede
procederse a la toma de posesión, esto es, la ocupación de la finca por vía administra4va o
hacer ejercicio del derecho expropiado (art. 51 LEF).
9.4. EL PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN URGENTE.
Hasta ahora se ha llevado a cabo una descripción del procedimiento general de expropiación
forzosa de carácter ordinario. Sin embargo, dentro procedimiento general existe una
modalidad extraordinaria por razón de la urgencia que, finalmente, se ha conver4do en el
procedimiento usual.
La declaración de necesidad de ocupación existe igualmente, pero además se declara que esa
ocupación es urgente, procediéndose a una ocupación previa del bien y consignación del
jus4precio que son valores fiscales A par4r de ese momento, ya la AP dispone del bien y es
entonces cuando el par4cular empieza el procedimiento para fijar la cuan\a del jus4precio.
9.5. LA EXTINCIÓN DE LA EXPROPIACIÓN: LA REVERSIÓN.
I. CONCEPTO
La “reversión” es la “resAtución de algo al estado que tenía” (DRAE). En el ámbito del Derecho
administra4vo, la reversión cobra su plena dimensión en materia de expropiación mediante la
vinculación de aquélla a la jus4ficación misma de la potestad expropiatoria.
Como ya hemos visto, para que se lleve a cabo la expropiación no es suficiente sus4tuir el
derecho de propiedad por su equivalente económico, sino que sólo se puede llevar a cabo si
existe una finalidad declarada de u4lidad pública o interés social. Por consiguiente, si el
sacrificio de este derecho se ve legi4mado por la sa4sfacción de este interés público,
desaparecida la causa, carece de sen4do tal sacrificio.
Según la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, la reversión es el derecho
que corresponde al expropiado o a sus causahabientes para recobrar la totalidad o la parte
sobrante de lo expropiado, en caso de no ejecutarse la obra o de no establecerse el servicio
que mo4vó la expropiación. Se aplica a toda clase de expropiaciones, cualquiera que sea la
forma en la que se haya llegado a la determinación del jus4precio.
El Tribunal Supremo ha señalado que la reversión es un derecho subje4vo, de origen legal, y,
por tanto, aplicable exclusivamente a los supuestos previstos en la norma que lo crea, aunque
vinculado a una condición personal, la de expropiado, y de adquisición.
70
La reversión, si bien no cons4tuye una garan\a cons4tucional de la expropiación, pues no

figura en el ar\culo 33 de la Cons4tución, sí resulta ser la úl4ma garan\a que el sistema legal
establece en beneficio del expropiado, manifestándose una vez que la expropiación se ha
consumado.
1.
II. CAUSAS
De conformidad con la Ley de Expropiación Forzosa cabe dis4nguir tres causas que habilitan la
reversión:
1. La inejecución de la obra o el no establecimiento del servicio
El primer supuesto abarca tanto la inac4vidad absoluta como la ausencia de iden4dad entre la
obra ejecutada o el servicio establecido y la finalidad de u4lidad pública o el interés social que
legi4mó el ejercicio de la potestad expropiatoria. Recoge dos sub4pos, uno formal y otro
material.
Formalmente, se en4ende no ejecutada la obra o establecido el servicio cuando no habiéndolo
sido de hecho, la Administración manifestara su propósito de no llevarla a cabo o de no
implantarlo; esta voluntad puede exteriorizarse mediante declaraciones expresas o actos
implícitos.
Materialmente se considera que hay inejecución por el transcurso de cinco años desde la fecha
en la que los bienes o derechos expropiados quedaron a disposición de la Administración sin
que se hubiere iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio, o dos años desde la
fecha prevista a estos efectos. Transcurridos dichos plazos, los 4tulares de los bienes o
derechos expropiados, o sus causahabientes, pueden anunciar a la Administración expropiante
su propósito de ejercitar el derecho de reversión.
Para excluir este supuesto basta con que se haya iniciado la ejecución o el establecimiento,
aunque no se haya concluido.
2. La existencia de sobrante
Entre la causa expropiandi y la determinación de los bienes y derechos que han de ser objeto
de la expropiación existe siempre una relación necesaria, de manera que sólo han de integrar
la expropiación los que sirven al fin legi4mador, resultando injus4ficada la de aquellos que no
sean estrictamente indispensables para alcanzar dicho fin. Así, este supuesto contempla la
posibilidad de que existan bienes sobrantes.
3. La desafectación
El tercer y úl4mo de los supuestos indicados contempla la posibilidad de que, con
posterioridad a la realización de la obra o del establecimiento del servicio, se hayan
abandonado los fines que jus4ficaban la actuación expropiatoria.
Sin embargo, se excluyen los casos en los que se produzca la desafectación de un fin de u4lidad
pública, cambiándose este por otro también declarado de u4lidad pública o interés social,
siempre y cuando se cumplan unos requisitos, entre los que resalta la publicidad que la
Administración ha de dar a la sus4tución. También se excluyen aquellos supuestos en los que la
afectación se prolonga durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento
del servicio.
71
III. PROCEDIMIENTO
No basta con que concurran los presupuestos de la reversión para que ésta tenga lugar, sino
que ha de seguirse un procedimiento, que se inicia mediante la solicitud presentada por los
expropiados, o sus causahabientes, a la autoridad administra4va expropiante.
Para ello se dispone del plazo de tres meses, que comienza a contar desde el día siguiente a la
no4ficación formal del acto que diere lugar a la reversión.
La competencia para resolver corresponde a la Administración en cuya 4tularidad se halle el
bien o derecho en el momento de la solicitud o, en su caso, a la que se encuentra vinculado el
beneficiario de la expropiación. El pronunciamiento 4ene carácter reglado, no discrecional,
teniendo plena vigencia las reglas rela4vas al silencio administra4vo.
Contra la resolución cabrá interponer los recursos administra4vos que correspondan y, tras
agotar la vía administra4va, acudir a la judicial.
IV. EFECTOS
En principio, la reversión implica el cese de los efectos de una expropiación, de modo que el
expropiado va a recuperar los bienes y los derechos y el beneficiario va a obtener una
indemnización por los mismos. Para determinar la indemnización, la regla general es que ha de
res4tuirse lo percibido por el expropiado, actualizándose la can4dad conforme a la evolución
del índice de precios.
Sin embargo, por excepción, si el bien o el derecho expropiados ha experimentado cambios en
su calificación jurídico que condicionen su valor, ha incorporado mejoras aprovechables o ha
sufrido menoscabos de valor, debe efectuarse una nueva valoración.
El pago de la indemnización condiciona la toma de posesión del bien o derecho rever4do y ha
de efectuarse en el plazo de tres meses desde su determinación, bajo pena de caducidad.
Hay veces en que no es posible hacer la res4tución de lo expropiado como consecuencia de
una alteración indebida, que abarca la imposibilidad de devolución tanto qsica como jurídica.
En estos supuestos, la obligación de devolver se transforma en la de indemnizar los daños y los
perjuicios.
72
LECCIÓN 10. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (I): CONCEPTO Y
ELEMENTOS.
10.1. Concepto de potestad sancionadora.
10.2. Fundamento de la potestad sancionadora.
10.3. Diferencias entre infracciones - delitos y sanciones – penas.
10.4. Principios de la potestad sancionadora.
10.1. CONCEPTO DE POTESTAD SANCIONADORA.
El derecho administra4vo sancionador es una parte del derecho administra4vo que regula el
ejercicio de la potestad sancionadora, potestad que supone la imposición de sanciones por la
vulneración culpable de normas jurídicas administra4vas. El conjunto de esa regulación se
encuentra en ese concepto de derecho administra4vo sancionador.
Dentro de las ins4tuciones dispuestas para garan4zar la conciliación de los intereses generales
y los par4culares, la potestad sancionadora se diferencia de la expropiación forzosa y de la
responsabilidad patrimonial, ya que no equilibra unos y otros, sino que se dirige a asegurar la
prevalencia del interés general mediante su imposición coac4va frente a las conductas de los
par4culares que van en contra del ordenamiento jurídico, desencadenándose de este modo
una consecuencia nega4va para los par4culares.
En este sen4do, las sanciones administra4vas –junto a las sanciones penales- cons4tuyen la
cláusula de cierre del ordenamiento jurídico ya que, si bien las normas son obligatorias, cuando
se dirigen a los ciudadanos prescribiendo determinadas actuaciones, éstos las cumplen por el
efecto disuasorio que produce la existencia de un mecanismo de reacción frente a su
incumplimiento con consecuencias nega4vas para sus intereses.
En este punto, debemos dis4nguir los dis4ntos 4pos de consecuencias. Un primer caso, en el
que el incumplimiento se deriva de una lesión que afecta a intereses generales, cuya reacción
adquiere un carácter puni4vo (ius puniendi), que pretende conseguir una doble finalidad: por
un lado, asegurar que ese sujeto no volverá a incurrir en la misma conducta (prevención
especial) y, por otro, desalentar ese mismo 4po de conductas por otros (prevención general).
De esta forma, la imposición del interés general se plasma en dos momentos: cuando el interés
par4cular no puede llevar a cabo una determinada actuación, quedando así some4do al interés
general expresado en la norma; y cuando se ha producido el incumplimiento, cuya
consecuencia es la reacción frente a la lesión en los intereses par4culares.
Así apreciamos la potestad sancionadora como un uso ins4tucionalizado de la fuerza por parte
del Estado, ya que se emplea como medio coac4vo para que se cumpla el contenido de las
normas. Esta función de derecho administra4vo sancionador la comparte con el Derecho
Penal, que cons4tuye el núcleo duro del ius puniendi del Estado, y que define los delitos y faltas
que cons4tuyen una pena criminal.
Llegados a este punto, es necesario apreciar diversas diferencias entre el sistema penal y
administra4vo sancionador.
73
A pesar de sus claras diferencias, la separación entre la dimensión penal y la sancionadora-

administra4va resulta compleja. Por ello, es frecuente la modificación de sus respec4vos
límites, con lo que determinadas conductas que habían sido consideradas infracciones
administra4vas pasan a cons4tuir delitos, o a la inversa. En estos casos, suele ser más común
los supuestos de criminalización de conductas que los de despenalización, lo que pone de
manifiesto la tendencia penalizadora de nuestro sistema puni4vo.
DERECHO PENAL DERECHO

ADMINISTRATIVO
PODER QUE LO EJERCE Poder Judicial Poder Ejecutivo
MEDIO POR EL QUE SE Sentencia judicial Acto administrativo
EJERCE
CALIFICACIÓN DEL Delitos y faltas Infracciones administrativas
COMPORTAMIENTO
ILÍCITO
CONSECUENCIAS Pena Sanción administrativa
JURÍDICAS (nunca puede ser privativa de
libertad)
REGULACIÓN Código Penal Constitución española

Ley de Enjuiciamiento Ley 39/2015
Criminal Ley 40/2015
10.2. FUNDAMENTO DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
El fundamento de esta potestad se diferencia en dos perspec4vas: desde el punto de vista

formal, el fundamento se encuentra recogido en el arMculo 25 CE, que hace referencia a que el
Estado monopoliza el derecho a cas4gar y el ejercicio de la violencia, frente a los par4culares,
que quedan privados de ese derecho. Así, este precepto dice: Nadie puede ser condenado o
sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no consAtuyan delito,
falta o infracción administraAva, según la legislación vigente en aquel momento.
Además de ese fundamento formal, hay otro material, recogido en los arMculos 24 y 26 de la
ConsGtución. Se en4ende que los tribunales de jus4cia se verían colapsados si de ellos
dependiera la aplicación de las sanciones y declaración de infracciones administra4vas, puesto
que se producen en masa. Por tanto, hay una razón de orden prác4co, entendiéndose que la
Administración aplica de manera más eficaz, directa y rápida esta potestad sancionadora, que
en todo caso podrán reclamarse ante los tribunales de la Sala contencioso-administra4va.
Esta potestad sancionadora ha de estar atribuida expresamente por una norma con rango de
Ley en favor de la norma que corresponda. No cabe el ejercicio de esta potestad de forma
implícita, sino que debe darse un reconocimiento expreso, some4éndose así a un principio de
legalidad establecido en el art. 25 L40/2015: 1. La potestad sancionadora de las
Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una
norma con rango de Ley […].
De esta forma, la potestad sancionadora es una potestad reglada, ya que su ejercicio está
regulado tanto en la 4pificación de las infracciones, así como en la ley. Al igual que con la
74
potestad expropiatoria, la sancionadora supone el ejercicio de una potestad que afecta de

forma lesiva a los derechos y bienes de un par4cular.
El arMculo 27 L40/2015, que establece el principio de 4picidad, define la infracción

administra4va como las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales
infracciones por una Ley.
El segundo elemento a considerar de las sanciones administra4vas es que ese

comportamiento, que supone una vulneración de una norma jurídico-administra4va, ha de ser
culpable en el sen4do de que 4ene que haber alguno de los grados de culpabilidad, ya sea
culpa o dolo.
Además, a las infracciones administra4vas se les une una consecuencia jurídica: la sanción, que
puede cons4tuir la privación de un derecho, así como una multa pecuniaria, la pérdida de
puntos en el carné de conducir, etc. Por tanto, la infracción es la conducta que contradice la
norma, y la sanción la consecuencia, consistente en un mal infringido que la norma prevé para
esa conducta an4jurídica. Las sanciones se imponen por órganos de la Administración Pública,
que se rigen por normas de esta misma naturaleza.
10.3. LA POTESTAD SANCIONADORA: RÉGIMEN GENERAL Y SECTORIAL
El Derecho sancionador se encuentra regulado en la Cons4tución Española, así como en las

Leyes 39/2015 y 40/2015. Además de esta regulación, hay que aplicar la legislación sectorial
sancionadora correspondiente, que depende de la materia o sector de que se trate. (ej. Si
hablamos de infracciones urbanís4cas, habrá que ir a la ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad
de Madrid).
Debe tenerse en cuenta, además, que la configuración de las sanciones parte de la prohibición
de que estas sean priva4vas de libertad, quedando esto regulado en el arMculo 25.3 CE y 29 de
la Ley 40/2015.
A par4r de esta exclusión, las sanciones que pueden imponerse a los infractores se estructuran
en obligaciones pecuniarias (sanción de multa) o limitación o recisión de derechos (sanciones
priva4vas de derechos).
La sanción más común es la de multa, por la que se impone una obligación pecuniaria sobre los
infractores. Conforme al principio de proporcionalidad, las sanciones de multa han sido
estructuradas en leves, graves y muy graves, estableciendo mínimos y máximos de multas para
4po de infracción. A falta de un límite concreto, las dis4ntas normas sectoriales disponen como
máximo los 600.000 euros.
En el caso del ámbito penal, las penas son la consecuencia del comportamiento an4jurídico, y
se regulan en el Código Penal y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
10.4. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
Esta es la denominación que reciben en la rúbrica del capítulo III de la Ley 40/2015 los
principios inspiradores de la potestad sancionadora de la Administración Pública.
El Tribunal Cons4tucional, en una sentencia del año 1984, fue el primero que vino a recoger
esa idea de que la potestad sancionadora es una manifestación del derecho a cas4gar. En base
75
a esto, el TC ha asentado la doctrina de que los principios inspiradores del Código Penal son de
aplicación con ma4zaciones al derecho sancionador, ya que ambos son manifestaciones del
ordenamiento puni4vo del Estado.
Estos principios quedan recogidos en los ar\culos 25 y siguientes de la Ley 40/2015. Los
principios aplicables al Derecho administra4vo sancionador pueden clasificarse en aquellos
rela4vos a:
10.4.1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD SANCIONADORA.
Cons4tuye una manifestación del principio de legalidad analizado en lecciones anteriores y, de

hecho, es en el ámbito sancionador donde alcanza su
máxima expresión.
El reconocimiento formal del principio de legalidad

sancionadora 4ene lugar en el ar\culo 25 CE, que vincula la
posibilidad de imponer condena o sanción a su previa
inclusión en la legislación vigente. Este derecho fundamental
cons4tuye el principio nullum crimen nulla poena sine lege, y
se ex4ende también al ordenamiento administra4vo sancionador.
El principio de legalidad 4ene dos dimensiones:
- Dimensión material, que remite a la cues4ón de la concreción norma4va de las

conductas ilícitas y, a su vez, al principio de 4picidad.
- Dimensión formal, en el sen4do de que exige una norma con rango de Ley en el
ar\culo 25 L40/2015: 1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se
ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley,
con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo
establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento AdministraAvo Común de las
Administraciones Públicas y, cuando se trate de EnAdades Locales, de conformidad con
lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Esta dimensión formal de la reserva de Ley requiere dos ma4zaciones: el 4po de Ley –
orgánica u ordinaria- que resulta necesaria, y la colaboración de los reglamentos en
esta materia. En cuanto al primer asunto, el TC ha interpretado que es suficiente una
Ley ordinaria –de origen parlamentario o disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley-
a diferencia de lo que ocurre en el ámbito penal en el que será necesaria su aprobación
mediante ley orgánica conforme a lo dispuesto en el ar\culo 81 CE, en relación a los
ar\culos 53.1 y 25 CE.
a. La estructura: b.La dinámica:

− Principio de legalidad −Principio de culpabilidad
− Principio de tipicidad −Principio de proporcionalidad
− Principio de prescripción −Principio de non bis in idem
− Principio de prohibición de sanciones privativas de libertad.
76
En relación con los reglamentos, debemos mencionar que existe una colaboración
entre ley y reglamento. La ley ha de regular la conducta que cons4tuye la sanción,
mientras que el reglamento desarrolla esta ley introduciendo especificaciones y
aclarando detalles de esa conducta, o graduando las sanciones sin alterar la naturaleza
o límites de esas sanciones, y sin que se pueda introducir por un reglamento nuevas
infracciones. Por tanto, el reglamento en el campo sancionador es meramente
ejecu4vo, de desarrollo, con límites puestos por la ley.
Por úl4mo, dentro del principio de legalidad se incluye expresamente la

predeterminación del órgano sancionador. El ar\culo 25.2 L40/2015 dispone
expresamente que el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos
administraAvos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o
reglamentario.
2. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD.
Este principio está recogido con carácter general en el ar\culo 9.3 CE, que establece la garan\a
irretroac4vidad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restric4vas de derechos
individuales. Además, se considera asimismo implícito en el ar\culo 25 CE y viene regulado en
el ar\culo 26 L40/2015, que recoge expresamente dicho principio y dispone que 1. Serán de
aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos
que consAtuyan infracción administraAva. 2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto
retroacAvo en cuanto favorezcan al presunto infractor.
Este principio cons4tuye a su vez un principio de seguridad jurídica.
3. PRINCIPIO DE TIPICIDAD.
Este principio se encuentra estrechamente relacionado con el de legalidad en tanto a la fijación

por el legislador de las conductas que se califican como infracciones y las consecuencias
jurídicas por su comisión contenidas en las sanciones (lex previa) debe llevarse a cabo de una
forma concreta y previa que no dé lugar a equívocos y se impida así una u4lización abusiva en
el ejercicio de la potestad sancionadora (lex certa).
Se recoge de forma específica en el art. 27 L40/2015, que afirma que sólo consAtuyen
infracciones administraAvas las vulneraciones al ordenamiento jurídico previstas como tales
infracciones por una Ley, y, asimismo, que las sanciones están delimitadas por la Ley (apartado
segundo).
La exigencia de una delimitación y concreción suficiente deriva al problema del desarrollo

reglamentario de las Leyes sancionadoras, que como hemos comentado antes, no puede
cons4tuir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley
contempla, únicamente puede introducir especificaciones o graduaciones.
Por úl4mo, el principio de 4picidad alcanza las reglas de interpretación de las normas jurídicas.
El problema de la analogía en la norma4va sancionadora es que ésta admi4ría sanciones o
infracciones no establecidas y precisadas específicamente por una ley, vulnerando el principio
77
de legalidad material. Por esta razón, la jurisprudencia ha reiterado que las normas definidoras
de infracciones y sanciones no serán suscep4bles de aplicación analógica.
4. PRINCIPIO DE PRESCRIPCIÓN.
Es consecuencia del principio de seguridad jurídica, razón por la que se establece un plazo para
la exigibilidad jurídica de la responsabilidad por incumplimiento de las normas, transcurrido el
cual ya no es posible imponer las sanciones o ejecutar las sanciones impuestas.
El régimen de la prescripción se fija en las normas sectoriales, aunque el ar\culo 30 L40/2015

fija una norma supletoria para los casos en que no se establezcan en éstas.
Así se establece que:
a. Las infracciones y sanciones muy graves prescribirán a los 3 años.

b. Las infracciones y sanciones graves a los 2 años.
c. Las infracciones leves a los 6 meses, y las sanciones leves 1 año.
Respecto al comienzo del plazo de prescripción:

• De las infracciones: desde el día en que la infracción o los hechos se hubiera come4do.
• De las sanciones: desde el día siguiente a aquel en el que sea ejecutable la resolución
por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
Ambos plazos se interrumpen por la iniciación, con conocimiento del interesado, del
procedimiento sancionador.
5. PRINCIPIO DE EXCLUSIÓN DE LAS SANCIONES PRIVATIVAS DE LIBERTAD.

El ar\culo 25.3 de la CE dispone expresamente “la Administración civil no podrá imponer
sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad”, ya que es
incompa4ble con los principios de un Estado de Derecho. Por ello, únicamente se reserva a las
infracciones penales. Este ar\culo restringe dicha exclusión a la Administración civil, dejando
vía libre a la Administración militar.
6. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD O CULPABILIDAD.
Está regulado en el art. 28 L40/2015. Esta responsabilidad o culpabilidad supone que el sujeto
que realiza la conducta infractora ha de ser imputable y culpable. Imputable quiere decir que
sea realizado por una persona que tenga capacidad y conciencia del acto que realiza; culpable
significa que 4ene que intervenir un cierto grado de culpabilidad. Hay tres grados:
78
- Responsabilidad objeGva: Este grado ha desaparecido.
- La culpa o negligencia, que quiere decir la desatención en su comportamiento o

inobservancia de la diligencia o cuidado que se debe prestar cuando se actúa. Puede
producir un daño, pero no está buscado, hay una simple desatención, falta de cuidado.
- Dolo. Hay una intención de causar el daño, una conducta que pretende
inmediatamente ese daño.
En el ámbito del derecho administra4vo, los requisitos que da el legislador de manera implícita
en el art. 28: Sólo podrán ser sancionadas por hechos consAtuAvos de infracción administraAva
las personas nsicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los
grupos de afectados, las uniones y enAdades sin personalidad jurídica y los patrimonios
independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a ctulo de dolo o culpa.
Cuando el órgano administra4vo resuelva, se le exige que exprese con detalle cuales son a su
juicio los argumentos que fundamentan que existen los hechos, que están probados y que
ponen de manifiesto esa culpabilidad.
Si en una infracción intervienen varias personas, la responsabilidad pertenece a todas ellas.

Además, cuando la sanción sea de carácter económico, se podrá dividir la cuan\a total de la
multa por el número de personas, imputándose a cada una de ellas la parte que le
corresponda.
7. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.
Tiene una clara relación con el principio de responsabilidad. Puede tener dos manifestaciones,
una que hace referencia al plano obje4vo de la cues4ón, en cuanto a que impone al legislador
la obligación de que clasifique las infracciones y sanciones en función de su gravedad, de modo
que se dan tres categorías de sanciones: leves, graves y muy graves.
En ocasiones ocurre que, por vagancia del legislador, 4pifica las sanciones muy graves y graves,
declarando que todas aquellas infracciones que no aparezcan en esa categoría, son
consideradas leves.
El segundo plano es el subje4vo hace referencia a que es necesario atender al comportamiento

de la infracción, calificando la infracción en función a las circunstancias que se dan. Esas
circunstancias se califican como agravantes o atenuantes.
Las circunstancias que gradúan esta infracción vienen dadas en el art. 29 de la Ley 40/2015.
Estos criterios generales para la graduación de la sanción son:
a. La existencia de intencionalidad o reiteración.

b. La naturaleza de los perjuicios causados.
79
c. La reincidencia, cuando se cometan durante el mismo año más de una infracción de la

misma naturaleza, cuando haya sido declarado así por resolución firme.
El ar\culo 29 L40/2015 dispone unos límites máximos y mínimos a la imposición de las

sanciones. Así, como hemos visto, la proporcionalidad impide que las sanciones administra4vas
puedan implicar directa o subsidiariamente privación de libertad. En cuanto al mínimo, la
comisión de las infracciones 4pificadas no debe resultar más beneficioso para el infractor que
el cumplimiento de las normas infringidas.
Así pues, la proporcionalidad supone una limitación a la discrecionalidad administraGva a la

hora de concretar la sanción, de forma que su actuación es plenamente controlable, y debe
manifestar una ponderación entre la gravedad del hecho cons4tu4vo de la infracción y la
sanción aplicada.
8. PRINCIPIO NON BIS IN IDEM.
Es decir, la prohibición de una doble sanción. Este principio ha sido interpretado por el propio
TC que ha señalado una doble ver4ente material y procesal:
• Dimensión material: que no haya duplicidad de sanciones por los mismos hechos, ya
sean administra4vas o penales, o las dos administra4vas., en los casos en que se
aprecie iden4dad de sujeto, hecho y fundamento.
• Dimensión procesal: consiste en evitar que un mismo hecho sea objeto de dos
procedimientos dis4ntos, dando prioridad al ámbito penal, ya que en el caso de que
haya condena penal no puede haber sanción administra4va.
Se impone la dimensión material, ya que el obje4vo es impedir que un mismo sujeto reciba
una doble sanción por unos mismos hechos.
80
LECCIÓN 11. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (II): PROCEDIMIENTO.
11.1. Principios del procedimiento sancionador.
11.2. La dinámica del procedimiento sancionador.
11.3. El procedimiento abreviado.
11.4. La imposición y ejecución de las sanciones.
INTRODUCCIÓN
En la Lección precedente se analizaron las sanciones administra4vas desde una perspec4va

está4ca. Tras indagar sobre el concepto mismo de la potestad sancionadora, garan\a para la
observancia de las normas que se sitúa junto al Derecho Penal en el ius puniendi del Estado; y
se desarrollaron los principios cons4tucionales y legales sobre los que se ar4culan –principio
de legalidad, 4picidad, prescripción, prohibición de sanciones priva4vas de libertad; y principio
de culpabilidad, proporcionalidad y de non bis in ídem. Además, se sistema4zó su régimen
jurídico, así como la configuración de las infracciones y las sanciones.
En la presente Lección se con4núa con el análisis de las sanciones administra4vas ahora desde
una perspec4va dinámica, centrándonos en el ejercicio de la potestad sancionadora a través de
un procedimiento específico con singularidades que se analizarán a par4r del estudio de sus
principios inspiradores y los trámites de este procedimiento, atendiendo, por úl4mo, a las
especialidades en la ejecución de las sanciones impuestas.
La potestad sancionadora, como ya vimos, no es un invento del legislador, sino que la propia
Cons4tución contempla la posibilidad de que la Administración pueda sancionar en su ar\culo
25. El desarrollo legisla4vo de este ar\culo se hizo por una ley única, la Ley 30/92, de Régimen
jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Común, que se ha derogado y
diversificado en dos nuevas leyes: la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público,
donde aparecen recogidos los principios que cons4tuyen límites de la potestad sancionadora
(principio de legalidad, proporcionalidad, etc.); y la Ley 39/2015, donde se regula el
procedimiento de esta potestad.
Estas dos ramas se diversifican aún más en normas y leyes sectoriales, que regulan por
materias la potestad sancionadora y complementan a las leyes generales. Con estas normas
sectoriales descubrimos cuál es el origen que nos permite comprobar cuáles son los
comportamientos que dan lugar a la infracción y qué sanciones 4enen como consecuencia.
11.1. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
Igual que ocurre con cualquier potestad, la administración debe seguir un procedimiento, es
decir, una serie de actuaciones que, en este caso, están dirigidas a comprobar los hechos y el
sujeto que ha llevado a cabo la actuación an4jurídica, que finaliza con la imposición o no de la
sanción.
El procedimiento sancionador cons4tuye una garan\a fundamental para el ejercicio de la

potestad sancionadora. En el ámbito administra4vo el procedimiento permite a los órganos
81
responsables ajustar la sanción a la infracción come4da. Este procedimiento es secuencial,

temporal, conceptual y lógico; y se divide en tres fases: Inicio, instrucción y terminación.
En la ley 30/92, el procedimiento estaba regulado con el apoyo de un Real Decreto. Junto a
este procedimiento había procedimientos sectoriales. Sin embargo, con la ley 39/2015 hay un
único procedimiento: el Administra4vo común. Cuando se trata del procedimiento sancionador
se establecen especialidades, pero no son procedimientos dis4ntos, sino el mismo
procedimiento común con sus especialidades propias.
Dentro de este hay una serie de principios o garan\as procedimentales proclamadas en el

ar\culo 24 CE.
La primera garan\a está recogida en el arMculo 63.2 de la Ley 39/2015, que establece que en
ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno
procedimiento.
Otra de las garan\as es la presunción de inocencia, por la que la Administración Pública tendrá
que probar la culpabilidad del sujeto, teniendo que recabar todas las pruebas para poder
imputar al mismo de determinada infracción. De esta suerte, la sanción requiere la prueba de
cargo válida y suficiente para despejar cualquier duda razonable, de forma que la existencia de
duda hace entrar en juego el principio in dubio pro reo (en caso de duda, a favor del acusado).
Además, a par4r del contenido del ar\culo 24 CE, la doctrina incluye entre las garan\as
aplicables a los procedimientos administra4vos sancionadores los derechos a la defensa y a la
acGvidad probatoria, presuponiendo primero el derecho a conocer los cargos antes de la
imposición de la sanción y de ser informado de la acusación, de forma que resulta
imprescindible que en el documento se reflejen de forma suficientemente precisa tanto los
hechos como su respec4va calificación legal; pero también el derecho a no declarar contra sí
mismo y de asistencia letrada, aunque no gratuita.
En relación con el derecho de defensa, la doctrina cons4tucional man4ene que al implicado le

debe ser no4ficada debidamente el inicio del procedimiento, pues solo así podrá disponer de
una efec4va posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa, y, por ende, que la
AP siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las
pruebas que es4me per4nentes, así como de alegar lo que a su derecho convenga.
Recogiendo la precedente doctrina cons4tucional y contencioso-administra4va, podemos

resumir que el par4cular 4ene derecho a:
1º. Ser no4ficado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan cons4tuir y de las sanciones que, en su caso, se le pudieran imponer, así como de la
iden4dad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma
que atribuya tal competencia.
2º. Formular alegaciones y u4lizar los medios de defensa admi4dos por el ordenamiento
jurídico que resulten procedentes. El plazo para realizar alegaciones es de diez días desde que
se produce la no4ficación.
Por úl4mo, la ley 39/2015 (LPAC) menciona unos principios específicos o especialidades del
procedimiento sancionador dentro de la regulación procedimental común, que son:
82
1º. La debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, con encomienda de

cada una a órganos dis4ntos, tal y como establece el art. 63.1 LPAC, que precisa que este 4po
de procedimientos se inician siempre de oficio.
2º. LegiGmación de la adopción, mediante acto mo4vado, de medidas de carácter provisional

para el aseguramiento de la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.
3º. De resolución de todas las cuesGones planteadas en el expediente sancionador (art. 90.1
LPAC) y de interdicción de la declaración como probados de hechos dis4ntos de los
determinados (art. 90.2 LPAC).
El art. 85 LPAC establece ahora la terminación del procedimiento en los supuestos de pago
voluntario por el presunto responsable de la sanción pecuniaria pedida; y el reconocimiento
por el infractor de la responsabilidad, con posibilidad de la imposición de la sanción
per4nente.
4º. De moGvación de la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador (art. 90.1

LPAC) y ejecuGvidad de la misma cuando ponga fin a la vía administra4va (art. 90.3 LPAC)
5º. La posibilidad de denuncia (art. 62 LPAC), acto de un sujeto mediante el cual pone en
conocimiento de la Administración Pública la actuación de unas determinadas personas. La
administración debe comprobar la veracidad de esos hechos. La denuncia debe reunir una
serie de requisitos: quién es la persona que denuncia, los hechos que se consideran
cons4tu4vos de la infracción, etc.
En estos casos, el legislador contempla el caso de un denunciante o infractor arrepen4do. Si

el infractor se arrepiente y denuncia a los otros infractores, se prevé la posibilidad de que se
le exima del pago de la sanción si aporta pruebas determinantes. Si las pruebas no son
determinantes, sino que simplemente refuerzan la culpabilidad del resto de infractores, se le
reduce la infracción (art. 62, apartado 4).
11.2. LA DINÁMICA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
Dentro del respeto de los principios, la LPAC, mediante la determinación de las

“especialidades” del procedimiento sancionadora respecto del administra4vo general,
establece una regulación general definitoria de un modelo de procedimiento.
11.2.1. FASE PREVIA AL PROCEDIMIENTO (“ACTUACIONES PREVIAS”)
Con objeto de determinar la concurrencia o no de circunstancias jus4fica4vas de la iniciación

formal del procedimiento, los órganos con funciones de inves4gación pueden realizar
actuaciones previas que deben orientarse a precisar, en los términos más exactos posibles, los
hechos suscep4bles de mo4var el comienzo del procedimiento, la iden4ficación de la persona
o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran
en unos y otras (art. 55.2 LPAC).
11.2.2. FASE DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
La iniciación del procedimiento sancionador se produce siempre de oficio y mediante acto del
órgano competente.
83
El acto de iniciación o incoación 4ene un contenido mínimo predeterminado, que comprende:
1) La iden4ficación de la persona o personas presuntamente responsables.
2) La exposición sucinta de los hechos mo4vantes, su posible calificación y las sanciones que
pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
3) La determinación del instructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con expresa

indicación del régimen de recusación de los mismos
4) La iden4ficación del órgano competente para la resolución y de la norma que atribuya la

competencia.
5) La información de la posibilidad del reconocimiento voluntario de la responsabilidad
6) La comunicación de las medidas provisionales adoptadas, sin perjuicio de las que puedan
acordarse posteriormente.
7) La indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de

los plazos para su ejercicio.
11.2.3. FASE DE INSTRUCCIÓN Y PRUEBA.
El instructor y las unidades administra4vas que tengan asignada tal función son los
responsables directos de la tramitación del procedimiento
A par4r de la no4ficación de la incoación del procedimiento, el o los interesados disponen de

un plazo de quince días para la formulación de alegaciones, aportación de informaciones y
documentos y propuesta de prác4ca de medios probatorios. Simultáneamente, el instructor
debe prac4car de oficio las actuaciones que en4enda precisas para las comprobaciones
probatorias.
Concluido el trámite de alegaciones y a la vista de éstas, el instructor puede acordar la apertura

de un período probatorio, no inferior a diez ni superior a treinta días.
Si la valoración de las pruebas prac4cadas puede llegar a cons4tuir el fundamento básico de la

resolución del procedimiento, por ser pieza imprescindible para la evaluación de los hechos,
debe incluirse en la propuesta de resolución (art. 17 RPrPS).
El TC 4ene determinado que las garan\as procedimentales comportan una prohibición

absoluta de valoración de las pruebas obtenidas mediante la lesión de un derecho
fundamental, de tal modo que los medios de prueba no pueden hacerse valer, ni pueden ser
admi4dos, si se han obtenido con violación de estos.
Además, el ar\culo 90 establece la posibilidad de que el instructor del procedimiento, antes de

la terminación del mismo, si no 4ene comprobados los hechos o iden4dad de la persona,
puede decretar el archivo del procedimiento.
11.2.4. FASE DE RESOLUCIÓN O TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
La resolución debe dictarse dentro de los diez días siguientes a la recepción de la propuesta
correspondiente y puede formalizarse por cualquier medio idóneo para acreditar la voluntad
del órgano, debiendo cumplir los siguientes requisitos (art. 90 LPAC):
84
1º. Mo4vación y valoración de las pruebas prac4cadas (sobre todo las cons4tu4vas de los
fundamentos básicos de la decisión) y la fijación de la o las infracciones come4das y de la
sanción o las sanciones impuestas, o bien, alterna4vamente, la declaración de no existencia
de infracción o de responsabilidad
2º. Decisión de todas las cues4ones planteadas por los interesados y de las derivadas del
procedimiento.
3º. No aceptación de hechos dis4ntos de los determinados en la fase de instrucción.
4º. No agravación de la calificación de la infracción sin previo otorgamiento al o los

interesados de nuevo y específico trámite de audiencia.
11.3. EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO.
Permite una tramitación simplificada del procedimiento ordinario en un menor plazo por razón
de la menor complejidad de los hechos, y sobre todo por la menor gravedad de la infracción, y
por tanto de la sanción aplicable. También se regula por el RPS. La instrucción, en este caso, se
concentra en un plazo de 10 días a par4r de la comunicación y no4ficación del acuerdo de
iniciación. Transcurrido dicho plazo, el instructor formulará la propuesta de resolución excepto
cuando aprecie que los hechos cons4tu4vos de la sanción pueden ser muy graves, que deberá
acordar que con4núe tramitándose por el procedimiento ordinario, no4ficándolo a los
interesados para que en el plazo de 5 días propongan prueba si lo es4man conveniente.
Una vez formulada la propuesta de resolución el órgano competente para resolver deberá
dictar resolución en el plazo de 3 días. En todo caso la duración del procedimiento es de 1 mes.
11.4. LA IMPOSICIÓN Y EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES.
Las resoluciones y sus consecuentes sanciones son actos administra4vos a los que se les
reconocen las circunstancias \picas de la autotutela administra4va, por lo que goza de una
presunción de validez que la convierte en inmediatamente ejecutoria (autotutela declara4va),
por lo que obliga desde el momento de su no4ficación y puede iniciarse su ejecución forzosa
toda vez que no sea voluntariamente cumplida en plazo (autotutela ejecu4va).
Sin embargo, ésta puede ser objeto de recurso por cualquiera de los interesados en el
procedimiento. Por tanto, en los casos en los que quepa un recurso frente a la sanción, esta no
se presume ejecu4va. Así, las resoluciones sancionadoras no serán ejecu4vas hasta que se
ponga fin a la vía administra4va.
Para considerar esta úl4ma expresión debe tenerse en cuenta que en nuestro país existen dos
vías de recursos de los actos administra4vos: uno ante la propia Administración (vía
administra4va) y otra ante Jueces y Tribunales (jurisdicción contencioso-administra4va). En
determinadas circunstancias, es necesario recurrir en vía administra4va ante el superior
jerárquico mediante el recurso de alzada para poder recurrir ante la jurisdicción contencioso-
administra4va. En todo caso, los actos dictados que directamente pongan fin a la vía
administra4va se pueden recurrir ante el mismo órgano que los dictó mediante recurso de
reposición, que es potesta4vo y alterna4vo al recurso contencioso-administra4vo.
85
De esta forma, si se interpone alguno de estos dos recursos administra4vos –el recurso de
alzada o el recurso de reposición–, las sanciones así recurridas no serán ejecu4vas hasta que
no se ponga fin (defini4vamente) a la vía administra4va y no quede otra posibilidad que
interponer un recurso contencioso-administra4vo.
Si el recurso es deses4matorio la resolución sancionadora se reconduce al régimen general y

recupera su plena ejecutoriedad, debiendo cumplirse de forma inmediata so pena de ser
ejecutadas forzosamente.
86
LECCIÓN 12. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (I): CONCEPTO Y
ELEMENTOS.
12.1. Iden5ficación y dis5nción de la ins5tución de la responsabilidad patrimonial.
12.2 La responsabilidad en la Cons5tución.
12.3 La regulación de la responsabilidad y su evolución hasta la actualidad. El debate sobre

su regulación.
12.4. Los requisitos subje5vos de la responsabilidad.
12.5. El daño o perjuicio an5jurídico.
12.6. La relación de causalidad.
12.1. IDENTIFICACIÓN Y DISTINCIÓN DE LA INSTITUCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL.
Otra de las ins4tuciones rela4vas a la composición del interés general con los intereses de los
par4culares es la responsabilidad patrimonial o extracontractual de las Administraciones
Públicas. Para una mejor comprensión se hace necesario comenzar su estudio a par4r de la
determinación de su concepto y de la dis4nción de otras ins4tuciones afines.
Primero, conviene determinar el concepto de responsabilidad jurídica con carácter general. La

responsabilidad hace referencia a la obligación de responder a las consecuencias previstas por
el ordenamiento jurídico por el acontecimiento de determinados hechos, de forma que se
puede hablar de responsabilidad civil, penal […] y, por supuesto, administra4va.
En el ámbito civil, existen dos 4pos de responsabilidades que, a su vez, alcanzan a la

Administración: la contractual, cuando una parte contratante incumple lo exigido en un
contrato, regulada en la legislación de contratos del sector público; y la extracontractual, que
se caracteriza por:
- Ser un sistema general, es decir, la responsabilidad se aplica a todas las AAPP, que
deben indemnizar en todo caso en el que su actuación genere un daño.
- Ser una responsabilidad objeGva, no precisa que exista la voluntad de dañar de la

Administración, ni que esta actúe en un ámbito ilícito.
- Ser una responsabilidad directa, es decir, si la Administración me ocasiona un

perjuicio, yo acudo directamente a esta, no de manera subsidiaria en caso de insolvencia
del agente administra4vo o funcionario.
Así, podemos decir que la responsabilidad patrimonial o extracontractual de la

Administración Pública es un mecanismo de garan\a frente a las acciones que desarrollan los
poderes públicos y que 4ene su origen en la existencia de un daño causado a un par4cular que
exige ser resarcido de modo que se establezca la situación originaria en términos económicos
que se encontraba. HAURIOU detectaba que había dos correc4vos a los privilegios de la
87
Administración: el principio de legalidad, que permite a la Administración actuar, pero siempre

some4da y par4endo de la ley; y la responsabilidad patrimonial, que también permite la
actuación de la Administración, pero pagando siempre por los perjuicios ocasionados como
consecuencia de tal ac4vidad.
La responsabilidad patrimonial adopta unas caracterís4cas singulares en su proyección en el

ámbito del Derecho Público, ya que se presenta como parte de las garan\as patrimoniales de
los par4culares propias de un Estado de Derecho. La ac4vidad de los poderes públicos a favor
del interés general puede conllevar el sacrificio de los intereses de los par4culares, y cuando
estos no 4enen la obligación legal de soportarlo, deberán ser resarcidos mediante la
correspondiente indemnización.
La incidencia sobre los derechos e intereses de los par4culares por parte de los poderes
públicos 4ene lugar en el proceso de realización del interés general al que éstos responden, y
puede producirse de dos formas.
En primer lugar, un daño sujeto de una decisión directa y voluntaria dirigida deliberadamente a
despojar a los par4culares de tales derechos o intereses en la medida que resulta necesario. En
estos casos, nos encontraríamos en la ins4tución de expropiación forzosa.
Por otra parte, pueden darse actuaciones cuya finalidad no es la privación de estos derechos e
intereses par4culares, ni tampoco causar una lesión, sino que ésta se produce de forma
accidental como resultado colateral de la acción pública que afecta nega4vamente a sus
derechos o intereses produciendo una disminución patrimonial, en cuyo caso se trataría de un
supuesto de responsabilidad patrimonial. La obligación de responder de las consecuencias
dañosas de su ac4vidad o inac4vidad se exige a todos los poderes públicos.
Otras dos figuras afines de las que se debe dis4nguir la responsabilidad patrimonial es de las
indemnizaciones y ayudas.
Entre las más similares se encuentran las indemnizaciones previstas legalmente que se
disponen ante supuestos en los que se lleva a cabo una delimitación de derechos como medida
para modular el perjuicio causado. Se trata de una manifestación de la responsabilidad
patrimonial del legislador. Se trata, por ejemplo, compensaciones previstas en el caso de la
modificación del régimen de una ac4vidad.
Tampoco son indemnizaciones las ayudas directas en can4dades económicas o indirectas en

beneficios fiscales, ayudas a asociaciones que representan sus intereses para superar
determinados daños extraordinarios ante las más variadas situaciones: ayudas a las víc4mas de
terrorismo, a los afectados por catástrofes naturales, acontecimientos económicos
extraordinarios, etc. En cualquier caso, no se trata de indemnizaciones derivadas de una
obligación legal de responder a un daño derivado de la Administración, por lo que no se trata
de un supuesto de responsabilidad patrimonial.
12.2 LA RESPONSABILIDAD EN LA CONSTITUCIÓN.
Desde siempre, el ordenamiento jurídico español ha sido garan4sta y mucho más avanzado
que otros sistemas de derecho comparado en este punto. La primera ley que recoge esta
ins4tución de la responsabilidad patrimonial es la Ley de Régimen Jurídico de la Administración
Pública de 1957.
88
Sin embargo, la responsabilidad no alcanza únicamente al Poder Ejecu4vo, sino a todos los
poderes públicos. Así, la CE proclama en su arMculo 9.3 el principio de responsabilidad de la
totalidad poderes públicos. En consecuencia, los Jueces y tribunales quedan también sujetos a
la ins4tución de la responsabilidad en el arMculo 121 CE: Los daños causados por error judicial,
así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de
JusAcia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley.
En el caso del legislador, se contemplan los casos en los que este pueda aprobar leyes
incons4tucionales que originen daños a quienes, confiando en esas leyes, hayan actuado de
una manera lesiva para sus derechos y bienes. Por tanto, aunque no de manera expresa, el TC
sí reconoció la responsabilidad del legislador y, ahora, de forma más desarrollada, se recoge
esa responsabilidad del legislador en el art. 32.3 L40/2015.
Pero es en el caso del Poder EjecuGvo y, dentro de éste, de la Administración Pública, donde la
responsabilidad patrimonial encuentra una mayor razón de ser en tanto su función ejecu4va
está llamada a incidir directamente sobre los par4culares. Su some4miento a esta ins4tución
de responsabilidad patrimonial queda establecido en el arMculo 106.2 CE, que dice: Los
parAculares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por
toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Dentro de la responsabilidad patrimonial que se ex4ende a la totalidad de las Administraciones

Públicas independientemente de su ámbito territorial o naturaleza, hemos de señalar que, al
igual que ocurre en el Derecho Civil, ésta puede ser contractual o extracontractual. La primera
se deriva del incumplimiento de los contratos por parte de la Administración que, además de la
posibilidad de resolver el contrato, genera la obligación de responder por los daños y perjuicios
que por tal causa se ocasionen al contra4sta. Asimismo, y de forma paralela al ámbito civil,
pueden darse supuestos de responsabilidad derivada de cuasicontratos como es el
enriquecimiento injusto o sin causa.
12.3 LA REGULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD Y SU EVOLUCIÓN HASTA LA ACTUALIDAD. EL

DEBATE SOBRE SU REGULACIÓN.
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ha experimentado una

profunda evolución hasta alcanzar su configuración actual en un proceso que no se encuentra
totalmente cerrado. En efecto, este proceso evolu4vo 4ene un carácter tardío, ya que no es
hasta 4empos rela4vamente recientes hasta cuando se configura en términos similares a los
que 4ene en la actualidad. Por otra parte, resulta notable la divergencia en su evolución ya que
no existe homogeneidad en el tratamiento de la responsabilidad ni siquiera entre los países
que par4cipan de una misma tradición jurídica como es la con4nental. Por úl4mo, debe
tenerse en cuenta que es una evolución inconclusa, ya que se trata de una ins4tución que en
sus términos actuales recibe numerosas crí4cas, lo que lleva a un reajuste jurisprudencial que
podría derivar en futuras modificaciones.
En los orígenes del Estado Absoluto, el poder no respondía de las ilegalidades o de los daños
que pudieran cometerse bajo el principio romano reformulado por teóricos ingleses «the king
can do not wrong».
El paso al consGtucionalismo liberal mantuvo esta situación, ya que las Cons4tuciones no

recogían la responsabilidad patrimonial como garan\a del Estado liberal de Derecho, a
diferencia de lo que sucedió con la expropiación.
89
No obstante, a lo largo del siglo XIX, en algunos países se introdujo la responsabilidad

subsidiaria por culpa, como en el caso de Inglaterra, donde la responsabilidad era de los
funcionarios, que respondían con su patrimonio que posteriormente era resarcido por la
Corona.
En España exis\a una ausencia de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos,

excepto en supuestos muy concretos que venía reconocidos por normas sectoriales. La
aprobación del Código Civil en 1889 no modificó esta situación, ya que, si bien se reconoce
desde entonces la responsabilidad por culpa o negligencia de actos ajenos en el art. 1902 CC, y
se hiciese referencia a la responsabilidad del Estado cuando obrase por mediación de un
agente especial (art. 1903 CC), la jurisprudencia interpretó esta referencia de forma restric4va
excluyendo prác4camente la responsabilidad administra4va.
Tuvo que ser la ConsGtución de 1931 la que introdujo con carácter general la responsabilidad
de los entes públicos, aunque limitada a una responsabilidad subsidiaria por daños de
funcionario en incumplimiento de sus deberes.
Sería precisamente en el ámbito local en el que surgiría poco después, mediante la Ley de
Régimen Local de 1950, la responsabilidad directa de la Administración, que se limitaba
exclusivamente a este ámbito en las situaciones de culpa o negligencia grave de los
funcionarios y únicamente cuando actuase como persona jurídico-pública afectando a
derechos e intereses administra4vos.
Esta situación de limitación de la Administración del Estado frente a los daños patrimoniales no
expropiatorios causados por su ac4vidad concluyó con la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de
diciembre de 1954, que más allá de las garan\as frente a supuestos expropiatorios incluyó la
indemnización por otros daños. Este fue el primer paso hacia un sistema de responsabilidad
directa de carácter obje4vo, ya que el arMculo 121 incluía la indemnización de toda lesión que
los parAculares sufrieran, siempre que aquélla fuera consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no
fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración
pudieran exigir de sus funcionarios con tal moAvo.
La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 afianzó

este sistema de responsabilidad directa y obje4va incrementando su alcance al admi4r otros
daños dis4ntos de los patrimoniales (personales, morales), también aquellos causados en
régimen de Derecho Privado (reclamables ante la jurisdicción ordinaria) y, asimismo, los
causados por actos discrecionales.
Este nuevo sistema encontró una resistencia inicial en la jurisprudencia contencioso-

administra4va, que no admi\a este cambio pues consideraba que conver4ría a las
Administraciones Públicas en responsables universales de cualquier daño administra4vo a los
par4culares. Sin embargo, el impulso desde la doctrina al nuevo sistema supuso su
reconocimiento y perfeccionamiento asumiéndose como algo normal el indemnizar las
lesiones patrimoniales concretas que los perjudicados no estuvieran legalmente obligados a
soportar.
La ConsGtución de 1978 man4ene los elementos básicos de este sistema en su arMculo 106.2
que dispone que «los parAculares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a
ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en
los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos». Por otra parte, el arMculo 149.1. 18.ª CE garan4za su some4miento a un
90
régimen común al reservar al Estado la competencia exclusiva para fijar «el sistema de
responsabilidad de todas las Administraciones Públicas».
Este régimen fue desarrollado en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y de Procedimiento AdministraGvo Común, actualmente derogada, que se bifurcó en
dos nuevas leyes: la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que regula los
aspectos materiales de esta ins4tución en su Capítulo IV del Título Preliminar, ar\culos 32 a 37;
y, por otro lado, la Ley 39/2015, del Procedimiento AdministraGvo Común de las
Administraciones Públicas, que regula las especialidades procedimentales en la exigencia de la
responsabilidad de la Administración.
12.4. LOS REQUISITOS SUBJETIVOS DE LA RESPONSABILIDAD.
Para que se establezca la responsabilidad patrimonial es preciso, en primer lugar, que la lesión
sea imputable a un servicio público cuya 4tularidad corresponda a una AP. Por consiguiente,
hay responsabilidad administra4va cuando:
i) Se hace presente, por razón de la 4tularidad de un servicio público, cualquiera de las

AAPP definidas por el art. 2 LPAC: AGE, Administraciones de las CCAA, En4dades que
integran la Administración Local y el sector público ins4tucional.
ii) Se produce una lesión como consecuencia del funcionamiento de dicho servicio
público. Es decir, “toda actuación, ges4ón, ac4vidad o tarea propias de la función
administra4va que se ejerce, incluso por omisión o pasividad” en palabras de las
Sentencias del TS.
La imputación del daño o perjuicio a la AP correspondiente 4ene lugar por cualquiera de las
causas siguientes:
1ª. Acción u omisión de un funcionario, empleado o agente de la AP. La imputación 4ene

lugar siempre que se trate de personal integrado en la organización administra4va
correspondiente y que actúe desempeñando las funciones o tareas que en la misma tenga
asignadas.
2ª. La generación por el servicio público de un riesgo, cuya actualización haya determinado el
daño o perjuicio. Debe tenerse en cuenta que no todo riesgo que conlleve el desarrollo de la
función administra4va o el servicio público es suscep4ble de desencadenar la responsabilidad.
Es indiferente en todo caso que el funcionamiento del servicio sea normal o anormal, pues,
como se señala en jurisprudencia, la responsabilidad es obje4va por ser de resultado, de
manera que lo relevante no es el proceder an4jurídico de la AP, sino la an4juridicidad del
resultado o lesión, de lo que se deriva que el par4cular no tenga deber jurídico de soportarlo.
De ahí que, conforme al arMculo 106.2 CE y 32.1 L40/2015, solo el caso de fuerza mayor exime
la imputación y, por tanto, la responsabilidad: Los parAculares, en los términos establecidos por
la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos. Se en4ende por fuerza mayor el acontecimiento,
91
extraño o ajeno, imprevisible o inevitable por irresis4ble que, por ello, excede de los riesgos
propios del funcionamiento o derivados de la propia naturaleza de los servicios públicos.
3ª. Enriquecimiento sin causa. Se refiere al caso de obtención por la AP de un beneficio o una
ventaja sin contraprestación o \tulo para ello, y a costa del administrado o ciudadano.
4ª. Disposición legal específica. Se da cuando el legislador, más allá del régimen general y por
razones, entre otras, de solidaridad, expresamente establece la responsabilidad. Es el caso de
daños causados por la actuación de bandas armadas o terroristas, aun cuando no exista
causalidad entre la lesión patrimonial y los servicios públicos.
La Administración competente para iniciar, instruir y resolver los procedimientos sobre

responsabilidad concurrente de varias AAPP es la que determinen los estatutos o reglas de la
organización colegiada que se haya creado y, en su defecto, la que tenga mayor par4cipación
en la financiación del servicio. La AP competente para instruir y resolver estos procedimientos
debe consultar a las restantes AAPP implicadas para que, en el plazo de quince días, puedan
exponer cuanto consideren procedente.
12.5. EL DAÑO O PERJUICIO ANTIJURÍDICO.
La existencia de un daño es el origen de la responsabilidad. Sin embargo, debe tratarse de un

daño cualificado para que se convierta en una lesión resarcible. De acuerdo con el arMculo 32.2
L40/2015, el daño alegado habrá de ser efecAvo, evaluable económicamente e individualizado
con relación a una persona o grupo de personas. Pero, además, debe ser una lesión que no se
tenga la obligación de soportar, por lo que 4ene carácter ilícito o contrario al ordenamiento
que obliga a la Administración a responder (art. 34 L40/2015).
a) El daño debe ser efecGvo, actual y real que implica una pérdida, que puede ser una
pérdida patrimonial (daño emergente), así como pérdida de ganancia (lucro cesante).
Tanto en un caso como en otro, no se excluyen los daños futuros –por ejemplo, la
indemnización del mayor ruido que va a soportar una vivienda como consecuencia de
una nueva autopista. El carácter efec4vo del daño es lo que permite su valoración real en
términos económicos para proceder a la indemnización individualizada, ya que no
resulta evaluable una mera hipótesis.
b) El daño debe ser evaluable, lo que implica la posibilidad de traducir en términos

económicos monetarios el valor del daño sufrido. Este requisito excluye del ámbito
indemnizatorio las simples moles4as o los perjuicios subje4vos sin trascendencia
patrimonial apreciable –por ejemplo, el supuesto daño moral causado por un
funcionario que nos trata con desprecio.
92
La fijación del valor económico del daño se encuentra condicionada por la naturaleza de los
daños sufridos entre los que se puede dis4nguir entre daños patrimoniales y los daños
personales y morales.
- En el caso de los daños patrimoniales, la evaluación de los mismos no presenta mayor

dificultad, su importe viene determinado por el valor que dichos bienes o derechos tengan
en el mercado.
- Los daños personales o morales exigen una operación de conversión de los mismos en
términos económicos, lo cual resulta muy problemá4co. En algunos casos resulta diqcil o
imposible aplicar los criterios de valoración predominante en el mercado a la que se
refiere el ar\culo 34.2 LRJSP por lo que pueden u4lizarse criterios es4ma4vos basados en
baremos existentes para la evaluación de daños en el ámbito civil o de la Seguridad Social.
En todo caso las Administraciones man4enen una capacidad discrecional para determinar
la cuan\a defini4va de la indemnización que puede ser revisada judicialmente, con la que
se genera una jurisprudencia que actúa igualmente como punto de referencia.
c) El daño deber ser individualizable. La individualización del daño se predica con respecto
a una persona o grupo de personas e implica un sacrificio especial. Se trata de que una
determinada o un grupo de personas sufre un daño sobre su patrimonio de forma
concreta y singularizada. Quedan excluidos los daños que afectan a un grupo
indeterminable o indefinido de sujetos.
Por su carácter individualizable suelen quedar excluidos aquellos daños que son considerados
cargas sociales y colec4vas que exige la vida en común y que impone la Administración al
organizar libremente las obras y servicios públicos, como pueden ser simples moles4as o
incomodidades sufridas por el funcionamiento de los servicios públicos –por ejemplo, la
espera en la colas para efectuar un determinado trámite– o las derivadas con carácter general
de obras públicas –por ejemplo, los desvíos que genera el cierre de una calle para la
realización de unas obras–. Debe atenderse a cada caso concreto para valorar si esta carga
social y colec4va afecta en concreto a unos determinados sujetos en cuyo caso sería
individualizable.
d) El daño debe ser anGjurídico. El ar\culo 34 LRJSP dispone que «sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al parAcular provenientes de daños que éste no
tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley». Se trata de una condición que
no se refiere a las condiciones materiales del daño, sino a las jurídicas, y, en concreto, se
apunta a las caracterís4cas obje4vas del propio daño, ya que, como hemos señalado, la
responsabilidad se trata de un sistema de responsabilidad obje4va que no a4ende a las
circunstancias de producción del daño.
Así, el daño es an4jurídico en tanto no existe genéricamente una obligación legal de

soportarlo independientemente de que surja de actuaciones conformes o no a la legalidad,
por lo que su carácter an4jurídico no se debe a que la actuación sea contraria o no a
Derecho.
93
12.6. LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD.
El surgimiento de la responsabilidad depende, en todo caso, de la existencia de una relación

causal, esto es, de un nexo de causa a efecto entre actuación administra4va y daño o perjuicio.
Dicha relación, además, ha de ser directa, inmediata y exclusiva, de tal manera que la
interferencia de culpa de la víc4ma o del hecho de un tercero exime a la AP de responsabilidad
cuando sea determinante del resultado lesivo.
No obstante, una línea jurisprudencial actualmente dominante señala que la exclusividad no es

nota necesaria de la relación de causalidad, de tal manera que la interferencia del hecho del
propio afectado o de un tercero no elimina por sí sola la responsabilidad de la AP pública,
aunque sí da lugar a la procedencia de la valoración de tal concurrencia con el fin de, en su
caso, moderar equita4vamente o distribuir la cuan\a de la indemnización; pero puede llegar a
exonerar de responsabilidad a la AP, lo que 4ene lugar cuando la conducta misma del
perjudicado o la de un tercero ha sido la única determinante de la lesión, incluso habiendo sido
anormal el funcionamiento del servicio.
En lo que se refiere al carácter directo del nexo causal, la doctrina jurisprudencial del TS ha
señalado que la responsabilidad de la AP no puede ser tan amplia que alcance a los daños
derivados de actos puramente personales de sus funcionarios que no guardan relación con el
servicio.
Por lo tanto, la existencia de nexo causal, los términos en que determina la imputación y, en su
caso, la ruptura de dicho nexo con la consecuente inculpabilidad de la AP son cues4ones que
se deben apreciar en sede judicial en función de los hechos concurrentes en el caso concreto.
94
LECCIÓN 13. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (II): LA REPARACIÓN
PATRIMONIAL Y SUS IMPLICACIONES.
13.1. La reparación de la lesión patrimonial.
13.2. La acción de resarcimiento contra la Administración.
13.3. Régimen jurídico, procedimiento y jurisdicción en la materia.
13.4. La responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones

Públicas.
13.1. LA REPARACIÓN DE LA LESIÓN PATRIMONIAL.
La indemnización por parte de la Administración como consecuencia de lesiones patrimoniales

está regulada en el arMculo 34 de la Ley 40/2015. Como ya vimos en la anterior lección, esta
pretende resarcir no sólo los daños patrimoniales, sino también morales y corporales, de forma
que deje indemne al par4cular cuyos derechos o intereses han sido lesionados.
La indemnización se calcula de acuerdo con el valor del bien en el mercado. En el caso de

muerte o lesiones corporales, ante la dificultad que presenta concretar la can4dad económica
que supone el daño, se recurre a la norma4va vigente en materia de Seguridad social. En todo
caso, las Administraciones man4enen una capacidad discrecional para determinar la cuan\a
defini4va de la indemnización que puede ser revisada judicialmente, con la que se genera una
jurisprudencia que actúa igualmente como punto de referencia.
El momento temporal de referencia para la fijación de la cuan\a de la indemnización es el día

en que la lesión efec4vamente se produjo. La cuan\a de la indemnización debe actualizarse a
la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad, con arreglo al índice de
precios al consumo y sin perjuicio del abono de los intereses de demora.
El art. 34.4 LRJSP permite expresamente las siguientes modalidades de indemnización:
1. En metálico: bien en forma de can4dad determinada abonada de una sola vez, bien
mediante pagos periódicos.
2. En especie.
En todo caso, el pago de la indemnización preferente es de una sola vez, ya que los pagos
periódicos y en especie precisan de acuerdo con el interesado y su procedencia está en función
de que resulten más adecuadas para la reparación debida y convengan al interés público.
13.2. LA ACCIÓN DE RESARCIMIENTO CONTRA LA ADMINISTRACIÓN.
La acción en demanda de resarcimiento de la lesión causada por el funcionamiento de los

servicios públicos debe ejercitarse en todos los casos mediante reclamación en vía
administra4va dentro del plazo de un año. Este plazo plantea dos dificultades:
1. Es de prescripción (no de caducidad), lo que significa, entre otras cosas, que es suscep4ble
de interrupción por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor
y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor. (art. 1973 Cc).
95
2. El dies a quo (día a par4r de…) para el cómputo es el mismo que el de la fecha en el que se
ha producido el hecho o el acto que mo4ve la indemnización o manifestado su efecto lesivo.
Hay dos excepciones:
a) Referida a los daños personales, tanto de carácter qsico como psíquico: el plazo de
prescripción comienza a contar desde la curación o la determinación del alcance de las
secuelas (art. 67.1 LPAC).
b) En los casos en que proceda reconocer derecho a la indemnización por anulación en vía
administraGva o contencioso-administraGva de un acto o disposición de carácter general, el
derecho a reclamar prescribe al año de haberse no4ficado la resolución administra4va o
sentencia defini4va. (art. 67.1 LPAC).
El art. 67.1, párr. 2º LPAC añade, para los casos de responsabilidad del Estado legislador, la
prescr0ipción en el plazo de un año a contar desde la publicación en el BOE o, en su caso, el
Bole\n Oficial de la UE de la Sentencia que declare la incons4tucionalidad o de la contradicción
con el Derecho de la UE.
13.3. RÉGIMEN JURÍDICO, PROCEDIMIENTO Y JURISDICCIÓN EN LA MATERIA.
13.3.1. El procedimiento administraGvo general
El procedimiento administra4vo en materia de responsabilidad patrimonial consta de tres

partes:
1. Iniciación: Puede iniciarse de oficio, pero lo común es que se inicie a solicitud del
interesado/a. El contenido de la solicitud para presentar la acción queda regulado en los arts.
66 y 67.2 de la L39/2015:
Art. 66.1 LPAC: Las solicitudes que se formulen deberán contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.
b) IdenAficación del medio electrónico, o en su defecto, lugar nsico en que desea que se
pracAque la noAficación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de
correo electrónico y/o disposiAvo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas
les avisen del envío o puesta a disposición de la noAficación.
c) Hechos, razones y peAción en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditación de la autenAcidad de su voluntad expresada por

cualquier medio.
f) Órgano, centro o unidad administraAva a la que se dirige y su correspondiente código de

idenAficación.
Art. 67.2 LPAC: Además de lo previsto en el arcculo 66, en la solicitud que realicen los
interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de
causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de
la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión
efecAvamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e
96
informaciones se esAmen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios

de que pretenda valerse el reclamante.
2. Instrucción, prácGca de pruebas e informes: Se establece que se ha de solicitar de manera

obligatoria informe al servicio del que depende o es responsable la actuación de la
administración. Es necesario el consejo del estado o consejo consul4vo de la Comunidad
autónoma cuando la reclamación excede de más de 50.000 euros.
3. Resolución: Está regulada en el ar\culo 92 LPAC:
- En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de

responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respec4vo o por el Consejo de
Ministros.
- En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se

resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las
En4dades que integran la Administración Local.
- En el caso de las En4dades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen
jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los
procedimientos de responsabilidad patrimonial.
Debe pronunciarse necesariamente sobre la relación de causalidad, la lesión y, en su caso, la

valoración del daño y los criterios u4lizados para su cálculo.
La resolución pone fin a la vía administra4va en todos los casos. El silencio por transcurso del
plazo máximo para la resolución expresa (en principio, seis meses) 4ene sen4do
deses4matorio de la indemnización.
13.3.2. Procedimiento abreviado (Capítulo VI del Título IV LPAC).
Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen,
las AAPP podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del
procedimiento. En cualquier momento del procedimiento anterior a su resolución, el órgano
competente para su tramitación podrá acordar conAnuar con arreglo a la tramitación
ordinaria. (art. 96 LPAC).
Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada del procedimiento

deberá no4ficarlo a los interesados y, si alguno de ellos se opone, la Administración deberá
seguir la tramitación ordinaria. Los interesados pueden solicitar la tramitación simplificada del
procedimiento, cuya apreciación corresponderá a la Administración en los cinco días siguientes
a la presentación de la solicitud.
El procedimiento debe ser resuelto en treinta días, a contar desde el siguiente al que se
no4fique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento. Consta de los
siguientes trámites:
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
97
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.
d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el

interesado.
e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea precep4vo.
f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea precep4vo.
g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consul4vo equivalente de la Comunidad

Autónoma en los casos en que sea precep4vo.
13.4. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
Las autoridades y el personal al servicio de la AP pública pueden incurrir, personalmente, en

responsabilidad patrimonial y penal con ocasión del ejercicio de sus competencias o el
desarrollo de sus funciones y, naturalmente, siempre mediante dolo, culpa o negligencia.
La responsabilidad exclusivamente patrimonial (art. 36 LRJSP).
Cuando la lesión resulte de un incorrecto funcionamiento del servicio público por tener lugar
una acción u omisión culposa de una autoridad, funcionario, empleado o agente, cabe la
opción para el sujeto perjudicado, a reclamar directamente a la AP (responsabilidad obje4va y
directa), o bien, a ejercer la acción civil de responsabilidad contra la autoridad, funcionario,
empleado o agente correspondiente (supuesto regulado por el Derecho Civil).
La responsabilidad penal (art. 37 LRJSP).
Este 4po de responsabilidad debe exigirse de acuerdo con la legislación de orden penal.
En relación con la posible concurrencia de proceso penal y administra4vo, así como del
carácter subsidiario o directo de la responsabilidad de la AP, el art. 37.2 LRJSP establece que la
exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las AAPP no suspende los
procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, ni
interrumpe el plazo de prescripción para iniciarlos, salvo que la determinación de los hechos
en el orden penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.
98

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Miriam

INSTITUCIONES BÁSICAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LECCIÓN 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

2. Precisiones sobre la evaluación histórica del Estado, la Administración Pública y el

3. La Administración Pública en la Cons5tución Española.

1. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

En este epígrafe abordaremos la cues4ón de qué es el Derecho AdministraGvo y la

Centrándonos en el Derecho AdministraGvo y en su deﬁnición, podemos señalar que muchas

En primer lugar, haremos referencia a la idea de Derecho propio: un Derecho par4cular y

otros como el de la ejecu4vidad de los actos administra4vos, autotutela de la Administración,

Otra caracterís4ca propia del Derecho Administra4vo es su autonomía (derecho autónomo), es

El Derecho administra4vo es Ius Cogens; el Derecho administra4vo es derecho necesario, no

2. PRECISIONES SOBRE LA EVALUACIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO, LA ADMINISTRACIÓN

La Administración Pública Moderna 4ene su origen, al igual que el Derecho Administra4vo, en

a) Elemento territorial: Territorio. Espacio sobre el que se ejerce ese poder.

c) Poder: Diferencia al Estado de otros poderes en cuanto a que el suyo es un poder

3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.

La Cons4tución es la Norma Suprema porque 4ene superlegalidad material y formal. Material

1. España se consAtuye en un Estado social y democráAco de Derecho, que propugna como

3.1. LA ADMINISTRACIÓN EN EL ESTADO SOCIAL.

Estado social signiﬁca que el Estado en su conjunto y, dentro de él, el Gobierno y la

Finalmente, estos servicios sociales se materializan a través de la prestación de servicios

3.2. LA ADMINISTRACIÓN EN UN ESTADO DEMOCRÁTICO.

En el caso del Estado democráGco, y desde el punto de vista polí4co, se basa en la

En el caso de la Administración local, el Gobierno y la Administración corresponde a los

nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. El Estado

- Poder central: Tiene potestad legisla4va, ejecu4va y judicial.

El Estado integrado en la UE 4ene como consecuencia la cosoberanía, es decir, la soberanía

Esto es relevante en el campo del Derecho Administra4vo, ya que podemos ya empezar a

3.3. LA ADMINISTRACIÓN EN EL ESTADO DE DERECHO.

leyes no escritas, consideradas también normas jurídicas pertenecientes al Derecho.

b) Principio de responsabilidad patrimonial: Recogido en el art. 106. 2 CE, en el que

LECCIÓN 2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

2.2. La personiﬁcación de la Administración Pública en el Estado.

2.3. Gobierno y Administración Pública.

2.4. La Administración Pública y sus órganos: la competencia.

2.1. LA TEORÍA DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA Y SU PROYECCIÓN EN EL DERECHO PÚBLICO.

La iden4ﬁcación de la Administración Pública debe par4r del análisis de la cues4ón de la

La teoría de la personalidad jurídica 4ene su origen en el Derecho Privado, si bien su aplicación

Desde la Teoría General del Derecho, la personalidad jurídica es el requisito imprescindible

Dentro del ámbito público, la personalidad jurídica se circunscribe a las Administraciones

- Atribuir a cada una de ellas competencias y potestades para la consecución de sus

- Exigir la responsabilidad jurídica de las actuaciones que llevan a cabo.

2.2. LA PERSONIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO.

- ORGANIZACIÓN HORIZONTAL o FUNCIONAL.

Como puede comprobarse, la iden4ﬁcación de las AAPP dentro de la organización horizontal

- ORGANIZACIÓN VERTICAL O TERRITORIAL.

Se consideran Administraciones completas y necesarias, ya que sa4sfacen con carácter

No presentan diﬁcultades a la hora de su iden4ﬁcación ya que, debido a su carácter primario,

Se encuentra cons4tuida por órganos jerárquicamente ordenados (Ministerios

- Administraciones Autonómicas, a nivel de las CCAA. Éstas se estructuran de manera

- Administraciones locales. El número de Administraciones se dispara en tanto que

A este nivel no existe una diferenciación entre el Gobierno y la Administración Local,

En los municipios, la ac4vidad de gobierno y la administración corresponde al

B) ADMINISTRACIONES INSTRUMENTALES O INSTITUCIONALES.

Tienen un carácter secundario y limitado, que se maniﬁesta en su vinculación a una

A nivel estatal existen:

- Organismos autónomos: Se rigen plenamente por el Derecho Administra4vo. Ej.: Ins4tuto de

- EnGdades públicas empresariales: Personas públicas que desarrollan parte de su ac4vidad en

- Agencias estatales: Similares a las anteriores, aunque encargadas de la ges4ón de servicios

- Administraciones independientes. Están al margen por su posición independiente del

No debe confundirse las Administraciones instrumentales otros entes instrumentales con

2.3. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Por lo que respecta a su organización, el Gobierno de la Nación y los autonómicos se