2.2.

CONTEXTO HISTÓRICO DE LA OBRA CINEMATOGRÁFICA:

El contexto mundial de 2001 es resultado inmediato de sucesos y procesos que se

originaron en los últimos treinta años del siglo XX.

En el aspecto político, el evento más importante fue la ruptura y separación de la

Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) que dejó de existir formalmente en
1991. Este suceso causó el comienzo de un nuevo orden mundial caracterizado, entre
otras cosas, por la emergencia de Estados Unidos como la potencia suprema, el primer
poder verdaderamente mundial de la historia, que en función de sus intereses
económicos más concentrados, y sin importar que el presidente fuera demócrata o
republicano, impulsó la iniciación de mercados a través de la firma de tratados de libre
comercio (TLC), obligó para que los países efectuaran políticas neoliberales y reforzó
su presencia militar en el mundo con el fin de controlar los recursos naturales
indispensables para mantener su estructura económica -fundamentalmente
energéticos-, que eran disputados por otras potencias como la Unión Europea, Rusia o
China.

A esto se suman, los atentados extremistas del 11 de septiembre a las Torres Gemelas
y al Pentágono. A partir de ese instante, la política mundial del presidente George W.
Bush (2001 al 2009) estuvo orientada a combatir a la gran amenaza del mundo, el
terrorismo mundial, mediante la creación de asociaciones flexibles y de ataques
militares preventivos.

En este contexto de guerra contra el terrorismo, América Latina quedó fuera de las
prioridades de Washington, a excepción de México, Colombia y Cuba quienes tuvieron
permanencia dentro de la agenda por razones distintas. La lucha contra el terrorismo y
el narcotráfico en la región, trajo como consecuencia el incremento de presupuesto
para el Plan Colombia, así como también las presiones para que se acrecentaran las
vigilancias sobre la Trío Fronterizo, donde confluyen Brasil, Argentina, y Paraguay,
considerada por el Pentágono como una zona de riesgo potencial.

En el aspecto económico el derrumbe de la unidad socialista a principios de la

década de los noventa acrecentó la globalización del capitalismo en el 2001. El
movimiento de comercio de bienes y servicios y sobre todo de capitales financieros,
aumentaron gracias a la expansión de las políticas de liberalización y al desarrollo de
las nuevas tecnologías, que permitieron realizar operaciones económicas en tiempo
real las 24 horas del día, en cualquier parte del mundo.

La progresiva alteración en el sistema financiero internacional, ocasionó que en el año

2001 se registrara la primera bajada del comercio mundial de mercancías desde 1982 y
la primera disminución de la producción mundial de mercancías desde 1991. El
crecimiento del PBI mundial fue mínimo como resultado de la excesiva disminución de
los gastos en productos de tecnología de la información, y de la inesperada gran
disminución de la demanda europea y en Norte América.

Con el fin de evitar una mayor pérdida económica, en noviembre de este año se inició
en Doha (Qatar) la cuarta reunión comercial en el seno de la Organización Mundial del
Comercio (OMC) con el compromiso de avanzar en la progresiva eliminación de los
intercambios comerciales. A pesar de las expectativas, no hubo avances en este
tratado, tema que afectaba más a los países sub desarrollados quienes trataban de
obtener un acceso libre de obstáculos para sus producciones de origen agrícola en los
mercados de los países centrales.

En el marco de esta reunión de Doha, en diciembre de 2001, y luego de 15 años de

pactos, China se asoció a la OMC uniéndose completamente al mercado internacional
y activando su intervención en el intercambio de bienes y servicios. Este hecho y el
increíble incremento de su economía convirtieron a China en un actor decisivo en la
recuperación de la economía internacional y, durante la primera década del siglo XXI,
los países de América del Sur se convirtieron en sus principales proveedores de
productos primarios y de manufacturas basadas en recursos naturales.

Para Latinoamérica, el año 2001 fue un año dificultoso debido a la reducción de la

economía y la fuga de capitales. La realización de duros ajustes y reformas en la
estructura económica, según lo establecían las órdenes del neoliberalismo, trajeron
consecuencias que se venían acentuando en las últimas tres décadas como: la deuda
externa, la extranjerización de sus economías, la redistribución regresiva de los
ingresos, y el aumento del desempleo y la pobreza, entre otros.

Respecto al endeudamiento externo efectivo desde los años 70, habían posicionado al
Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial como protagonistas de la gestión de
la política económica de estos países. La política económica de los países
latinoamericanos estaba condicionada y monitoreada desde el exterior, limitando la
autonomía de estos países.

Mas tarde, estos problemas internos se pusieron al descubierto ante el deterioro de las
políticas económicas externas, por lo que, Latinoamérica mostró un crecimiento mínimo
del PBI en el año 2001, un balance de bienes y servicios negativo, y una baja
acentuada de la inversión extranjera que progresará en el 2002. Como consecuencia
de la disminución en la economía, los países de la región sufrieron un aumento de la
pobreza, de la indigencia, y más aún del desempleo.

En el marco social, las devastadoras consecuencias económicas que se venían

evidenciando desde fines de los noventa, y que se incrementarían en el contexto de la
crisis financiera internacional, provocarían en los años siguientes una ola de protestas
populares contra el proceso de globalización y las políticas del Consenso de
Washington que ocasionarían profundas crisis económicas, sociales e institucionales.
Para el año 2001 ya existían expresiones contundentes de los movimientos sociales
contra la globalización y la hegemonía neoliberal, como las manifestaciones contra la
Cumbre de la OMC en Seattle en 1999, la realización del Foro Social Mundial en 2001,
el posicionamiento del Partido dos Trabalhadores (PT) en Brasil, el Movimiento al
Socialismo (MAS) y las movilizaciones que desataron la “Guerra del Agua” en Bolivia,
el presidente venezolano Hugo Chávez que desde 1999 impulsaba una Revolución
Bolivariana, y el movimiento indígena en Ecuador que había provocado la destitución
del presidente Jamil Mahuad en el año 2000.

Toda la problemática y los hechos presentados de forma resumida hasta aquí,

demuestran claramente que las repetidas dificultades del sistema capitalista mundial se
incrementaron. Este escenario provocó que los países de la región presentaran un
continuo rechazo al neoliberalismo y un creciente sentimiento anti norteamericano, y
facilitó la búsqueda de nuevos gobiernos con modelos de desarrollo alternativos.

En Ciencia (medicina), en el 2001, las revistas científicas, "Nature" y "Science", darían

a conocer el mapa del genoma humano. Según la publicación científica de Francis
Collins y Craig Venter, se calculó que el genoma humano tiene alrededor de 40.000
genes, menos de la mitad de lo que se había calculado en un inicio. La importancia de
esta investigación radica en que se pudo establecer la capacidad de producción de los
genes humanos y que es muy superior a la de los demás seres vivos. Aquí se denotó
por primera vez que el genoma humano es el “manual de instrucciones”, impreso en el
ADN, y que siguen las proteínas para construir células, tejidos, órganos e individuos.
En 2001, el Proyecto Genoma Humano y la compañía Celera concluyeron la primera
etapa de este esfuerzo.

En el ámbito tecnológico, el 23 de octubre de 2001, la empresa estadounidense

Apple mostró al mundo a IPod, el equipo electrónico que tenía un disco duro de 5GB
capaz de guardar mil canciones. Fue este año cuando Steve Jobs subió al escenario
de la manzana en Cupertino, y reveló el desconocido juguete con el que podíamos
llevar una biblioteca completa de música en nuestro bolsillo y que además venía
equipado con una batería que duraba hasta diez horas de uso. A partir de ese
momento, la firma de Steve Jobs decidió apostar por esta nueva clase de aparatos.

En al ámbito religioso, líderes creyentes que representan las diversas tradiciones

religiosas del mundo se comprometieron en el 2021 a trabajar juntos para abordar las
principales causas del desplazamiento forzado y ayudar a quienes se ven obligados a
huir, promoviendo la consolidación de la paz, la prevención de conflictos, la inclusión y
la cohesión social en sus países y regiones.

Los compromisos llegaron durante la reunión inaugural del Consejo Multirreligioso de

Líderes. El Consejo estaba compuesto por más de 20 líderes religiosos y espirituales, y
nació de la necesidad de contar con la ayuda de líderes religiosos y comunidades para
abordar las causas fundamentales del desplazamiento forzado en el mundo.

La invitación a dar la bienvenida al extraño, a través de la protección, la compasión, el

cuidado y la hospitalidad, estaba profundamente arraigada en todas las religiones.

A medida que las guerras, los conflictos y la persecución continuaban forzando a las
personas a huir de sus hogares, se buscó el apoyo de los líderes religiosos y sus
comunidades. Ello fue clave no solo para sostener y apoyar a las personas refugiadas
durante su desplazamiento, sino también para abordar las principales causas que
dieron lugar a su huida.

El Consejo estaba establecido por ACNUR, la Agencia de la ONU para los Refugiados,
en cooperación con Religiones por la Paz, que desde hace mucho tiempo brinda
solidaridad interreligiosa y apoyo a las comunidades de personas refugiadas y
migrantes.

En ese mismo año también se desarrolló la conferencia mundial contra el racismo, la

discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia. En esta reunión
se reconoció que en las Américas las víctimas de racismo y discriminación racial,
xenofobia y otras formas de intolerancia son los pueblos indígenas, los
afrodescendientes, los migrantes y otros grupos o minorías étnicas, raciales, culturales,
religiosas y lingüísticas afectadas por esos flagelos; asimismo, el valor y la contribución
al desarrollo de las sociedades de las Américas, de las tradiciones, culturas,
identidades y patrimonios específicos de los pueblos indígenas, los afrodescendientes,
los migrantes y otras víctimas; y, se constató al mismo tiempo que en muchos países
los sectores donde la pobreza es más intensa son aquellos compuestos por pueblos
indígenas, afrodescendientes, migrantes y otras víctimas; por lo que se expresó una
profunda preocupación porque los pueblos indígenas, las personas de origen africano,
migrantes y otros grupos vulnerables frecuentemente sufren la carga de la
contaminación industrial y la degradación del medio ambiente y la transferencia de
sitios de descarga de desechos tóxicos, lo que afecta adversamente su calidad de vida
y su salud.

En el campo del arte, y en dirección contraria de la profunda crisis económica y social,

la agenda de museos, galerías y artistas plásticos locales y extranjeros tuvo una
intensidad y una riqueza sorprendente durante el difícil 2001. Los responsables de este
florecimiento coinciden en que las mejores respuestas frente a la escasez son el
talento, la imaginación y la audacia

El artista norteamericano Sol LeWitt, padre del minimalismo norteamericano, es el

último de los visitantes ilustres en el cierre de una temporada impar para el mundo del
arte. Suena paradójico. La ciudad se despide de un año pésimo en lo económico y lo
social, pero excepcional en el terreno de la cultura. Exposiciones, premios, nuevos
museos y nuevas galerías se suman al clima inquieto en torno de la creación que ha
extendido sus fronteras del Centro al contorno, con la explosión de Palermo, Hollywood
y Barracas.
Para terminar, en este mismo año, el 19 de diciembre se estrena a nivel mundial El
Señor de los Anillos: la Comunidad del Anillo, primera entrega de la trilogía fílmica de
Peter Jackson, basada en la obra homónima de J. R. R. Tolkien, el cual durante su
filmación atrajo la visita de muchos turistas a Nueva Zelanda, lo que acrecentó la
economía de ese país..

2.3.2. Direcciones cinematográficas

2022. The Beatles: Get Back - The Rooftop Concert. Película: Música
Documental.
2021. The Adventures of Tintin: Prisioners of the Sun.
2021. The Beatles: Get Back – Temporada 1.
2019. Untitled First World War Documentary.
2018. Ellos no envejecerán.
2016. The Dam Busters.
2014. El hobbit: La batalla de los cinco ejércitos.
2013. El hobbit: La desolación de Smaug.
2012. El hobbit: Un viaje inesperado.
2009. The Lovely Bones.
2008. Crossing the Line.
2005. King Kong.
2003. El Señor de los Anillos: El retorno del Rey.
2002. El Señor de los Anillos: Las dos Torres.
2001. El Señor de los Anillos: La Comunidad del Anillo.
1996. Agárrame esos fantasmas.
1995. Forgotten Silver.
1994. Criaturas celestiales.
1992. Braindead: Tu madre se ha comido a mi perro.
1989. El delirante mundo de los Feebles.
1987. Mal gusto.
2.3. CONTEXTO HISTÓRICO DE LA OBRA CINEMATOGRÁFICA:

La filmación de la película, “La Comunidad del anillo” de Peter Jackson se realizó en

Nueva Zelanda, durante el año 2001, época de crecimiento para este país en cuanto a
economía agraria, aunque todavía seguía dependiente del mercado británico, por lo
que tenía una bolsa de mercado más de industria y que podía competir con el mundo
globalizado. Se podría decir que, en esa época se encontraba ya dentro de los países
desarrollados con un PBI de mas de 200 mil millones de dólares. Es decir, era ya un
país dependiente del comercio mundial, en forma particular de los productos de la
agricultura, lo cual hacía que Nueva Zelanda sea vulnerable a los cambios de los
precios y la economía global. Los productos principales que exportaba para esa época
y que siguen hasta la actualidad provenían del área agrícola, la pesca, los bosques y la
horticultura, y, su destino primordial fueron los países de EE. UU., Japón, China,
Australia y Reino Unido.
Político: su forma de gobierno demócrata parlamentario independiente hizo que ese
año
Gobernado por un gobierno de coalición de izquierda el cual desarrolló una economía
integral y renovada, mejorando la educación, se redujo las desigualdades entre la
gente blanca y maorí (no blanca), por lo que la población restableció su confianza en
su gobierno, a esto se sumó lo servicios sociales bien puestos, la protección y
conservación del medio ambiente y el refuerzo de la identidad neozelandés.

Culturales: Formas de ser, cómo se trasladaba, qué utilizaba

Familiares: Cómo era la familia en tal momento de la historia, qué hábitos había, que
hábitos no

Sociales y Económicos: Cuestiones de economía, funcionamiento de bancos,

monedas, decisiones, momentos difíciles económicos.

El contexto mundial de 2001 es resultado inmediato de sucesos y procesos que se

originaron en los últimos treinta años del siglo XX.

En el ámbito político, el suceso más trascendental fue el rompimiento y separación de

la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) que dejó de existir expresamente
en 1991. Este suceso causó el comienzo de un nuevo orden mundial caracterizado,
entre otras cosas, por la emergencia de Estados Unidos como la potencia hegemónica,
el primer poder verdaderamente mundial de la historia, que en función de sus intereses
económicos más concentrados, y sin importar que el presidente fuera demócrata o
republicano, impulsó la iniciación de mercados a través de la firma de tratados de libre
comercio (TLCAN, ALCA), obligó para que los países efectuaran políticas neoliberales
y reforzó su presencia militar en el mundo con el fin de controlar los recursos naturales
imprescindibles para mantener su estructura económica -fundamentalmente
energéticos-, que eran disputados por otras potencias como la Unión Europea, Rusia o
China. La Guerra del Golfo de 1990-91, la intervención militar en el conflicto de la ex
Yugoslavia en 1999, la multiplicación de bases militares en la zona del Gofo Pérsico y
Asía Central, la guerra contra Afganistán en 2001, entre otros acontecimientos,
demostraban una estrategia tendiente a incrementar la militarización y fortificar un
ambiente con un sistema unipolar (con el fin de organizar, articular y hacer cumplir las
reglas generales del régimen).
Los atentados extremistas del 11 de septiembre a las Torres Gemelas y al Pentágono
resaltaron las tendencias antecesoras. A partir de ese instante, la política mundial del
presidente George W. Bush (2001-2009) estuvo encaminada a combatir a la gran
amenaza global, el terrorismo internacional, mediante la construcción de coaliciones
flexibles y de ataques militares preventivos. Esta mirada unilateral que reafirmaba el
accionar preventivo y ofensivo tendía a desestabilizar el sistema internacional con
graves consecuencias para todos los Estados, particularmente los más débiles, debido
a la inobservancia de los indicios del derecho internacional.

En este ambiente de guerra general contra el terrorismo, América latina quedó fuera de
las prioridades de Washington, salvo las puntuales excepciones de México, Colombia y
Cuba que permanecieron siempre dentro de la agenda por razones de distinto orden.
La lucha contra el terrorismo y el narcotráfico en la región, se tradujo en el incremento
de presupuesto para el Plan Colombia, en la creación de la Iniciativa Andina Antidrogas
y en las presiones para que se aumentaran los controles “en conjunto” sobre la Triple
Frontera, donde convergen Argentina, Brasil y Paraguay, considerada por el Pentágono
como una zona de peligro potencial.

En el aspecto económico el derrumbe del bloque socialista a principios de la década

de los noventa intensificó la globalización del capitalismo en el 2001. Los flujos de
comercio de bienes y servicios y sobre todo de capitales financieros, se incrementaron
gracias a la difusión de las políticas de liberalización y al desarrollo de las nuevas
tecnologías -como la informática y las telecomunicaciones- que permitieron realizar
operaciones en tiempo real las 24 horas en cualquier parte del mundo. De las
operaciones en los mercados cambiarios, 95% correspondía a movimientos financieros
y sólo 5% a cancelación de transacciones reales de comercio de bienes y servicios e
inversiones privadas directas. El acelerado desarrollo de los mercados financieros
globales, aligeró a su vez los procesos de acumulación y concentración de capitales,
beneficiando a aquellos países, corporaciones y redes financieras que tenían
condiciones para trasladar sus capitales de acuerdo con su lógica de acumulación
(RAPOPORT, 2005). Esta primacía del capital financiero estuvo legitimada y alentada
por el Consenso de Washington (1989) quien instaló la idea de que los mercados
liberados de la injerencia del estado, optimizaban la asignación eficiente de los
recursos.

Los movimientos especulativos de capital cada vez más separados del sector
productivo gestaron una “economía virtual” que afectó especialmente a los países
recibidores de inversiones y fondos especulativos como los latinoamericanos, en los
que se instaló una situación de volatilidad e inestabilidad crónicas que poco tenían que
ver con el desarrollo sustentable. La vulnerabilidad de las economías nacionales quedó
en evidencia durante las crisis financieras que sacudieron el sistema internacional en
1994 (México), 1997 (sudeste asiático), 1998 (Rusia), 1999 (Brasil) y 2001 (Argentina),
las cuales provocaron el re direccionamiento de las inversiones extranjeras hacia
destinos más seguros. Frente a esta situación, los países latinoamericanos tuvieron
que ajustarse a una mayor restricción financiera ya que la caída en el ingreso de
capitales se conjugó con la persistencia de importantes transferencias al exterior en
concepto de pagos del servicio de la deuda y remisión de utilidades de inversiones.

La creciente turbulencia en el sistema financiero internacional, ocasionó que en el año

2001 se registrara la primera declinación del volumen del comercio mundial de
mercancías desde 1982 y la primera disminución de la producción mundial de
mercancías desde 1991. El crecimiento del PIB mundial fue de sólo el 1% como
resultado de la excesiva disminución de los gastos en productos de tecnología de la
información, y de la inesperada gran reducción de la demanda en Europa Occidental y
en los Estados Unidos.

Con la intención de evitar una mayor recesión, en noviembre se inició en Doha (Qatar)
la cuarta ronda comercial en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC)
con el compromiso de avanzar en la progresiva liberalización de los intercambios. A
pesar de las expectativas, no hubo avances en la liberalización del comercio agrícola,
tema especialmente sensible para los países menos desarrollados que trataban de
obtener un acceso libre de obstáculos para sus producciones de origen agrícola en los
mercados de los países centrales. Los países desarrollados se negaron a reducir la
ayuda que daban a los productores y a las exportaciones vía subsidios, y frenaron las
negociaciones.

En el marco de la Ronda de Doha, en diciembre de 2001, y después de 15 años de

negociaciones, China ingresó a la OMC incorporándose plenamente al mercado
mundial y acelerando su participación en el intercambio de bienes y servicios. Este
acontecimiento y el inusitado crecimiento de su economía a una tasa media anual del
10%, convirtieron a China en un actor crucial en la recuperación económica mundial en
general, y en la latinoamericana, en particular. Durante la primera década del siglo XXI,
los países de América del Sur se transformaron en importantes proveedores de
productos primarios y de manufacturas basadas en recursos naturales para ese
mercado asiático, lo cual junto al aumento del precio de las commodities, les permitió
acumular un superávit creciente y sostener un importante crecimiento económico.

Para América Latina, el año 2001 fue un año difícil debido a la retracción de la
economía y la huida de capitales. La deuda externa, la extranjerización de sus
economías, la redistribución regresiva de los ingresos, la concentración económica y el
incremento del desempleo y la pobreza eran características que se venían acentuando
en las últimas tres décadas producto de la implementación de severos ajustes y
reformas estructurales según lo estipulaban las consignas del neoliberalismo,
defendidas y difundidas por el bloque vencedor de la Guerra Fría y las elites
nacionales, con amplio respaldo de los organismos multilaterales de crédito.

La economía internacional y el endeudamiento externo existente desde la década de

los 70, habían posicionado al FMI y al Banco Mundial como protagonistas permanentes
de la formulación y gestión de la política económica de estos países. La política
económica de los países latinoamericanos, en mayor o menor medida, se formulaba,
condicionaba o monitoreaba desde el exterior limitando el rango de autonomía. Estas
políticas atedian de forma preferente -cuando no excluyente-, el pago de la deuda
externa, sacrificando en función de ello, las verdaderas políticas de desarrollo nacional.

Estos desequilibrios y dificultades internas se agudizaron o se pusieron al descubierto

ante el deterioro del marco externo. De este modo, América latina mostró un
crecimiento del PBI de apenas 1,2% en el año 2001 -cifra que equivale a una
contracción del producto por habitante de 1,1%-, un balance de bienes y servicios
negativo (-237.329 millones de dólares), y un decrecimiento acentuado de la inversión
extranjera que se profundizará en el 2002. Como consecuencia de la desaceleración de
la economía, los países de la región sufrieron un aumento de la pobreza (43,2%), de la
indigencia (18,5%) y del desempleo que alcanzó una de las mayores tasas observadas
en los últimos diez años (17,4%).

En el marco social, las desbastadoras consecuencias económicas que se venían

evidenciando desde fines de los noventa, y que se incrementarían en el contexto de la
crisis financiera internacional provocarían en los años siguientes una ola de protestas
populares contra el proceso de globalización y las políticas del Consenso de
Washington que ocasionarían profundas crisis económicas, sociales e institucionales.
Para el año 2001 ya existían expresiones contundentes de los movimientos sociales
contra la globalización y la hegemonía neoliberal, como las manifestaciones contra la
Cumbre de la OMC en Seattle en 1999, la realización del Foro Social Mundial en 2001,
el posicionamiento del Partido dos Trabalhadores (PT) en Brasil, el Movimiento al
Socialismo (MAS) y las movilizaciones que desataron la “Guerra del Agua” en Bolivia,
el presidente venezolano Hugo Chávez que desde 1999 impulsaba una Revolución
Bolivariana, y el movimiento indígena en Ecuador que había provocado la destitución
del presidente Jamil Mahuad en el año 2000.

Los procesos y acontecimientos presentados sintéticamente hasta aquí, demuestran

que las recurrentes crisis del sistema capitalista internacional potenciaron los
desequilibrios y las vulnerabilidades derivados de las reformas estructurales
implementadas en la década del noventa. Esta situación provocó que los países de la
región presentaran un progresivo rechazo al neoliberalismo y un creciente sentimiento
“anti-norteamericano”, y posibilitó la emergencia de nuevos gobiernos de carácter
progresista que plantearían modelos de desarrollo alternativos.

En Ciencia y medicina, hace 20 años, las dos principales revistas científicas, "Nature"
y "Science", publicarían el mapa del genoma humano. Según la investigación,
encabezada por los científicos Francis Collins y Craig Venter, se calculó que el genoma
humano ronda los 40.000 genes, casi la mitad de los 100.000 que se habían calculado
en un principio. Lo importante de este trabajo, es que se pudo determinar la capacidad
productiva de los genes humanos, muy superior a la del resto de seres vivos.

Un genoma es la transcripción del código genético de una especie. Este es el “manual

de instrucciones”, escrito en el ADN, que siguen las proteínas para construir células,
tejidos, órganos e individuos. En 2001, el Proyecto Genoma Humano y la corporación
Celera completaron la primera etapa de este trabajo.

En el marco de la Tecnología, el 23 de octubre de 2001, la compañía de la manzana

presentó al mundo a IPod, el dispositivo que tenía un disco duro de 5GB capaz de
almacenar "1.000 canciones en tu bolsillo". Fue hace 20 años cuando Steve Jobs subió
al escenario del Apple Town Hall en Cupertino, y mostró el nuevo juguete con el que
podíamos llevar una completa biblioteca de música en la comodidad de nuestro bolsillo.

En ese momento, el iPod original salió a la venta por un precio de 399 dólares. El iPod
original tenía una pequeña pantalla LCD en blanco y negro, y tenía una rueda de clic,
con la que los usuarios podrían desplazarse de forma rápida y cómoda a través de sus
listas de música.

Venía equipado con una batería que duraba hasta 10 horas. A partir de ese entonces,
la firma de Steve Jobs decidió apostar por esta nueva categoría de dispositivos,
lanzando más adelante el iPod Photo (2004); el iPod mini (2004); el iPod nano (2005);
el iPod Shuffle (2005); y el primer iPod touch que vio la luz en 2007, tras el lanzamiento
del iPhone.

En al ámbito religioso, líderes creyentes que representan las diversas tradiciones

religiosas del mundo se comprometieron en el 2021 a trabajar juntos para abordar las
principales causas del desplazamiento forzado y ayudar a quienes se ven obligados a
huir, promoviendo la consolidación de la paz, la prevención de conflictos, la inclusión y
la cohesión social en sus países y regiones.

Los compromisos llegaron durante la reunión inaugural del Consejo Multirreligioso de

Líderes. El Consejo estaba compuesto por más de 20 líderes religiosos y espirituales, y
nació de la necesidad de contar con la ayuda de líderes religiosos y comunidades para
abordar las causas fundamentales del desplazamiento forzado en el mundo.

La invitación a dar la bienvenida al extraño, a través de la protección, la compasión, el

cuidado y la hospitalidad, estaba profundamente arraigada en todas las religiones.

A medida que las guerras, los conflictos y la persecución continuaban forzando a las
personas a huir de sus hogares, se buscó el apoyo de los líderes religiosos y sus
comunidades. Ello fue clave no solo para sostener y apoyar a las personas refugiadas
durante su desplazamiento, sino también para abordar las principales causas que
dieron lugar a su huida.

El Consejo estaba establecido por ACNUR, la Agencia de la ONU para los Refugiados,
en cooperación con Religiones por la Paz, que desde hace mucho tiempo brinda
solidaridad interreligiosa y apoyo a las comunidades de personas refugiadas y
migrantes.
En ese mismo año también se desarrolló la conferencia mundial contra el racismo, la
discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia. En esta reunión
se reconoció que en las Américas las víctimas de racismo y discriminación racial,
xenofobia y otras formas de intolerancia son los pueblos indígenas, los
afrodescendientes, los migrantes y otros grupos o minorías étnicas, raciales, culturales,
religiosas y lingüísticas afectadas por esos flagelos; asimismo, el valor y la contribución
al desarrollo de las sociedades de las Américas, de las tradiciones, culturas,
identidades y patrimonios específicos de los pueblos indígenas, los afrodescendientes,
los migrantes y otras víctimas; y, se constató al mismo tiempo que en muchos países
los sectores donde la pobreza es más intensa son aquellos compuestos por pueblos
indígenas, afrodescendientes, migrantes y otras víctimas; por lo que se expresó una
profunda preocupación porque los pueblos indígenas, las personas de origen africano,
migrantes y otros grupos vulnerables frecuentemente sufren la carga de la
contaminación industrial y la degradación del medio ambiente y la transferencia de
sitios de descarga de desechos tóxicos, lo que afecta adversamente su calidad de vida
y su salud.

En el campo del arte, a contrapelo de la profunda crisis económica y social, la agenda

de museos, galerías y artistas plásticos locales y extranjeros tuvo una intensidad y una
riqueza inusitadas durante el difícil 2001. Los responsables de este florecimiento
coinciden en que las mejores respuestas frente a la escasez son el talento, la
imaginación y la audacia

Sol LeWitt recorre la muestra de la Fundación Proa escoltado por un grupo de críticos y
coleccionistas. El padre del minimalismo norteamericano es el último de los visitantes
ilustres en el cierre de una temporada impar para el mundo del arte. Suena paradójico.
La ciudad se despide de un año pésimo en lo económico y lo social, pero excepcional
en el terreno de la cultura.

Exposiciones, premios, nuevos museos y nuevas galerías se suman al clima

efervescente en torno de la creación que ha extendido sus fronteras del Centro a la
periferia, con la explosión de Palermo, Hollywood y Barracas.
En este mismo año, el 19 de diciembre se estrena a nivel mundial El Señor de los
Anillos: la Comunidad del Anillo, primera entrega de la trilogía fílmica de Peter Jackson,
basada en la obra homónima de J. R. R. Tolkien.
 La reforma neogerencial en Nueva Zelanda
 

Diana Vicher

Universidad Nacional Autónoma de México. Correo

electrónico: mdvicherg@yahoo.com.mx

Envío a dictamen: 26 de junio de 2007

Aprobación: 21 de julio de 2007

Resumen

El presente documento tiene como objetivo ofrecer una reflexión sobre las
condiciones generales en que surgió la reforma gerencial de Nueva Zelanda,
enfatizando de manera particular en las características particulares del país. Se
abordan los aspectos primordiales sobre la forma en que surgieron las ideas que
confluyeron para configurar la reforma neogerencial, lo mismo que la manera en
que se implementó y los tiempos en que se fue verificando su subsecuente
desarrollo en este país, que durante algún tiempo fue mostrado como el caso más
exitoso en la aplicación de la nueva gerencia pública y como el ejemplo a seguir,
mundialmente hablando.

Palabras clave: Nueva Zelanda, administración pública, gerencia pública, reforma,

neogerencia.

Abstract

This document's objective is to offer a reflection on the general conditions from

which the managerial reform of New Zealand emerged, focusing on the particular
characteristics of the country. We review the primordial aspects from which the
group of ideas that converged to configure the neo-managerial reform emerged, as
well as the way in which it was implemented and the stages its subsequent
development underwent in this country, which for some time was seen as the most
successful case in the application of the new public management and as the
example to follow, in worldwide terms.

Key words: New Zealand, public administration, public management, reform, neo-

management.

Introducción
En el pleno apogeo de las reformas gerenciales a la administración pública, Nueva
Zelanda fue enarbolada como el estandarte que guiaría las reformas de los países
en desarrollo, en primer plano y, en segundo, la de los países en desarrollo. Esta
nación, incluso más allá de Gran Bretaña, fue considerada y exaltada como el
mayor y más exitoso implementador de las reformas realizadas con base en la
nueva gerencia pública.

Con el ejemplo de Nueva Zelanda se buscó publicitar la idea de que las formas de
funcionamiento de la administración pública clásica efectivamente podían ser
reemplazadas por las de la empresa privada y el mercado. No obstante, dicho país,
como todos los demás, contiene ciertas características singulares, tanto políticas
como históricas y sociales que determinaron la factibilidad inicial de los cambios.

Pero conforme las reformas fueron mostrando sus efectos, esas afirmaciones, tan
optimistas al inicio, cambiaron de tono; Nueva Zelanda dejó de señalarse como el
modelo a seguir. Desde el año 2000, en ese país se registraron cambios que, sobre
todo, emanaron del disgusto que mostró la población, a la que se trató de convertir
en clientes, ante la forma en que sus vidas fueron afectadas a raíz de la
implementación de estas reformas.

Nueva Zelanda sigue siendo un ejemplo, sólo que ahora en un sentido diferente.

Contexto

Desde la década de 1970 la administración pública clásica fue presentada como una
de las principales causantes de los males del gobierno. Esto ayudó, con mucho, a
que el deseo de reforma, a partir de la nueva gerencia pública, hallara identificación
entre los gobiernos de todas las tendencias políticas y se compartiera entre ellos.
Resalta, en particular, que el deseo de reforma encontró eco favorable en élites
modernizadoras de las administraciones públicas nacionales, fuertemente influidas
por grupos de consultores a los que se sumaron también los
denominados econócratas, economistas formados bajo los postulados de la
economía neoclásica y neoliberal. Es significativo que, a partir de entonces, ambos
sectores cobraran una preponderancia creciente en el proceso de reforma,
justificando su participación sobre la lisonja de no estar corrompidas ni por los
instintos sujetos a reglas de los abogados ni por el perezoso escepticismo inducido
por el estudio de la historia o de la ciencia política (Wright, 1996: 30).

En su propósito de legitimarse como formación supeaior a la administración pública,

el paradigma neogerencial público embistió fuertemente contra ésta, exaltando sus
"defectos", al proponer y resaltar una colisión maniquea de conceptos que
abarcaron desde lo antiguo y decadente hasta lo novedoso y vit al. Esto se traduce
en que la administración pública elabora reglas, regulaciones y hechura de
decisiones letárgica; mientras que el nuevo manejo público ostenta decisividad,
imaginación y pasión por la actividad (Guerrero, 1999a: 216).1

Sin embargo, detrás de los argumentos antiburocráticos y promercado están las

ideas provenientes de las escuelas de economía de Austria, Chicago y Virginia
(corriente del public choice); ideas que se volvieron muy populares sobre todo en
Reino Unido, con Margaret Thatcher, y en Estados Unidos, con Al Gore; pero el país
que las siguió con mayor puntualidad es Nueva Zelanda (Lynn, 1996: 307).

Se ha considerado que Reino Unido se ubicó como el centro de la reforma y en su

periferia lo hicieron naciones como Nueva Zelanda, Estados Unidos y Canadá, y que
entre este grupo se percibe una sincronía reformista (Martín, 2003: 6). De este
modo, todo comienza en Reino Unido en 1979 con Margaret Thatcher, en Estados
Unidos en 1993 con Al Gore, en 1984 con Brian Mulroney en Canadá, y en 1986 con
David Lange en Nueva Zelanda. En este sentido puede afirmarse que la proyección
de la reforma hacia Nueva Zelanda fue producto de la ola proveniente de Reino
Unido, y que se reforzó más tarde con la de Estados Unidos.

En este momento es oportuno resaltar que, de forma particular, la mayor

identificación en cuanto a los principios del enfoque neogerencial se ubica en los
países anglosajones, cuya tradición administrativa se finca con mayor énfasis en el
aspecto más práctico y menos legalista, y más cercano a nociones comerciales que
estatales. De este modo, el caso de Nueva Zelanda, que es el que ahora nos ocupa,
se ubica dentro del grupo de países en los que, por su cultura administrativa al
estilo anglosajón, pueden encontrarse más elementos identificados con la gerencia
de negocios privados.2

No obstante, lo anterior no constituye una limitante, pues si bien existe una

atenuación más marcada en los países ant es mencionados, los programas de
reforma neogerencial han incursionado en mayor o menor medida en todo el orbe:
en los países desarrollados lo hicieron en forma de acuerdos de colaboración, que
contenían elementos persuasivos pero sin la obligación de tener que aplicar los
paquetes de reforma gerencial que sí se les impuso a los países subdesarrollados.
Pero aunque la nueva gerencia se introdujo con gran efusividad en países como
Gran Bretaña y Nueva Zelanda, no hay que negar que también fue recibida con
puntos de vista críticos, sobre todo en Alemania y Francia.

Pese a que se han señalado coincidencias generales en las reformas, no hay duda
de que existen diferencias claras entre los países que las han implementado. Por
ejemplo, hay mucha distancia entre el futor del programa británico o del de Nueva
Zelanda, respecto de las cautas reformas realizadas en la mayoría de los países
europeos.

Pero, como ya lo adelantamos, Nueva Zelanda se distingue por que se publicitó

como el país neogerencial por excelencia. No obstante, se ha omitido que no todo
ha sido perfecto, pues en el camino también se generaron aspectos perniciosos
como parte de la implementación de la reforma neogerencial. Así, sólo se ha hecho
énfasis en destacar que se aplicó literalmente y, que por el solo hecho de haberse
utilizado ahí "exitosamente", se había probado que podía ponerse en práctica en
cualquier otro país.

Bases de la reforma

Nueva Zelanda sustentó sus planteamientos sobre nueva gerencia pública en una
combinación de ideas nutridas de la teoría de la elección pública (public choice), la
transacción de costos económicos, la policy pública, la gerencia y la rendición de
cuentas del sect or público financiero. El proceso de implementación de su reforma
fue vigotoso y continuo durante los ocho años que siguieron a la elección de 1984,
cuando David Lange resultó electo primer ministro. Entre los encargados de poner
en marcha las reformas se menciona a los servidores civiles del Tesoro y de la
Comisión de Servicios del Estado, quienes desempeñaron papeles centrales; pero,
asimismo, resalta que los consultores de la empresa privada y otros expertos
también tuvieron mucho que ver.
"Hubo un fondo intelectual compartido entre un pequeño grupo de ministros clave,
servidores civiles profesionales y hombres de negocios, quienes echaron a andar las
reformas" (Pollitt y Bouckaert, 2000: 253-254).

En términos generates, el contenido del pensamiento que guió la reforma puede

resumirse en los siguientes postulados:

— Preferir al sector privado sobre las organizaciones del sector público,

especialmente para funciones comerciales.

— Optar por organizaciones no departamentales sobre departamentos ministeriales,

sobre todo para implementación de policy.

— Preferir organizaciones pequeñas, sobre las grandes.

— Separar la policy de las operaciones.

— Separar recaudación de adquisiciones y adquisiciones de abastecimiento.

— Separar las operaciones de la regulación.

— Separar provisión de revisión y auditoría.

— Aspirar a organizaciones pequeñas (planas) más que a grandes organizaciones.

— Aspirar a una rendición de cuentas en línea recta.

— Evitar múltiples jefes o directores.

— Descentralizar dondequiera que sea posible (Pollitt y Bouckaert, 2000: 254).

Características del Estado

Pero no olvidemos que Nueva Zelanda es un país de pequeñas dimensiones

(270,534 kilómetros cuadrados),3 con una población que apenas alcanza los tres
millones 878 mil habitantes (2000). Para ilustrar este dato, piense el lector que esa
cantidad de habitantes equivaldría a la que albergan algunas entidades federativas
de nuestro país como Chiapas (tres millones 920 mil 515 habitantes) o Michoacán
(tres millones 979 mil 177 habitantes) .4 Hacer énfasis en el tamaño y la cantidad
de habitantes del país es un detalle importante para comprender por qué las
reformas gerenciales pudieron implementarse con rapidez y sin muchos problemas,
con el afán de hacer funcionar a un Estado de la forma más parecida a una
empresa.

Nueva Zelanda es una monarquía constitucional parlamentaria, al estilo del modelo

británico. La reina Isabel II de Inglaterra ostenta la jefatura del Estado (como reina
de Nueva Zelanda), que ejerce mediante su representante, la gobernadora-general
actual, Silvia Cartwright. Su parlamento es unicameral y el sistema de gobierno es
de democracia parlamentaria; sus partidos principales son dos: el laborista y
nacionalista, pues su sistema electoral favorece el bipartidismo. Aunque esta
situación ha cambiado como consecuencia del descontento sotial que han
ocasionado las policies económicas neoliberales adoptadas desde mediados de la
década de 1980 hasta finales de la década de 1990. Su parlamento es soberano y
los poderes han tendido a concentrarse en manos del gabinete (Embajada de
España, 2001a).

Desde que Nueva Zelanda obtuvo su independencia en 1907 y hasta principios de

los años ochenta su historia administrativa se desarrolló predominantemente a
partir del control estatal centralizado, de una economía regulada, y de la protección
y el fomento al mercado interno. Durante ese lapso el país contó con una extensa
organización estatal de servicios públicos a la que se consideraba como eficiente y
honrada, y poseyó un gran sistema de seguridad social —que se caracterizaba por
sus bondades, los neozelandeses eran sumamente longevos y mantenían un bajo
índice de mortalidad infantil— sólo compar able al de Francia y Alemania (Métin,
1910: 333); con todo y que en algunos momentos se cuestionó el papel
preponderante del Estado, los neozelandeses siempre han tenido presente su clara
función y utilidad para el progreso de la nación (Frick, s/a: 216 y 231).

Problemáticas económicas que coadyuvaron a la reforma neogerencial

En las décadas de 1970 y 1980 las condiciones fueron particularmente difíciles para
la economía neozelandesa, debido a que a principios de la década de 1970 la
combinación de la crisis del petróleo y los efectos del ingreso del Reino Unido en la
Comunidad Económica Europea se tradujo en una fuerte recesión económica, un
alto grado de inflación y un gran índice de desempleo.5 Como consecuencia, miles
de neozelandeses emigraron a Australia. La respuesta gubernamental, en ese
entonces, fue un intervencionismo económico sin precedentes: el gobierno incurrió
en un elevado déficit presupuestario financiado mediante el endeudamiento
externo, con el fin de emprender programas de desarrollo industrial de dudoso
éxito. El descontento popular ante la política gubernamental propició que la elección
de 1984 cambiara al gobierno nacionalista por un ejecutivo laborista, liderado
entonces por David Lange. Así pues, la grave crisis, la condición de periferia política
y dependencia del Reino Unido se tornaron en elementos clave para la
implementación de una reforma ideológica extrema por un gobierno laborista que
dejó de defender el Estado de Bienestar.6 Sin embargo, los problemas económicos
eran preponderantes, el gobierno laborista no poseía una agenda al respecto, por
eso optó por dejarla en manos de "especialistas", como algo no primordial y sólo
técnico —aquí hay que resaltar que a Lange se le ha calificado de total analfabeta
en lo económico—. De este modo, la agenda sobre la que se trabajó fue el
resultado del diagnóstico crítico que los consultores, vinculados con la Secretaría
del Tesoro, proporcionaron a Lange y cuyo contenido incluyó el recetario neoliberal
(Martín, 2003: 8-10).

Con el gobierno de Lange comenzó una de las reformas económicas más radicales
en la historia del país: para empezar se eliminaron las restricciones a la libre
empresa, impuestas progresivamente desde la Segunda Guerra Mundial. Se
suprimieron los subsidios agrícolas, se redujeron los tipos impositivos sobre la renta
y se eliminaron los controles sobre salarios, precios, tipos de interés y
transacciones exteriores, por señalar algunos. El respaldo popul ar al programa
laborista liberal, que apenas empezaba a mostrar sus efectos perniciosos en la
sociedad neozelandesa, se tradujo en otra victoria electoral del mismo partido en
1987 (Embajada de España, 2001a).

Es así que desde la mitad de la década de 1980 se acentuó la tendencia a renunciar

progresivamente a fórmulas intervencionistas de gestión económica, en favor de
mecanismos de mercado. De manera simultánea, la administración comenzó un
proceso de reforma continua de la gestión pública que, en un principio, se tradujo
en la separación de las actividades comerciales y administrativas o reglamentarias
(OCDE, 1993: 249).

Las reformas neogerenciales

En 1985 se anunció una serie de principios que debía seguir la actividad de las
empresas del Estado,7 los cuales se reforzaron con la expedición de la "Ley de
empresas de propiedad estatal" de 1986 (State-owned Enterprises Act). De esta
forma, las actividades de carácter comercial se transformaron en empresas
pertenecientes al Estado (State owned Enterprises, SOE): algunas se privatizaron
con el objeto de reducir la deuda y la dimensión del sector público, y mejorar la
eficacia. Durante el proceso se acentuó la filosofía de "e1 usuario paga", donde los
clientes están obligados a pagar los bienes y servicios que las administraciones
públicas les facilitan.

En realidad lo que se logró con la expedición de este documento fue sentar las
bases para convertir los viejos departamentos y corporaciones comerciales en
negocios, bajo líneas de funcionamiento del sect or privado (Pollitt y Bouckaert,
2000: 256). Asimismo, se establecieron organizaciones cuya operación fuera
rentable como empresas autónomas propiedad del Estado, además de identificar y
separar el papel de los ministros y administradores, elaborando el reporte de los
resultados logrados, previa especificación de objetivos.

Para continuar con la reforma de la gestión pública, en 1988 se emprendió un

cambio fundament al en la función pública con la expedición de la "Ley sobre el
sector estatal" (State Sector Act). Los programas de reestructuración efectuados en
este sector se tradujeron en la modificación de la estructura institucional y el marco
jurídico de la función pública de Nueva Zelanda. Además, esta ley modificó el
sistema para nombrar a los jefes ejecutivos (responsables de la gestión
administrativa de un ministerio), previamente nombrados a título permanente;
redefinió las principales relaciones y responsabilidades de los jefes ejecutivos ante
los ministros, a la vez que confió a los jefes ejecutivos la responsabilidad de la
mayor parte de los servicios de gestión de personal, y de los servicios financieros
que ant es administraba, de manera centralizada, la Comisión de la Función
Pública (State Services Commission) y el Ministerio de Hacienda (Treasury) (OCDE,
1993: 249).

En síntesis, los jefes del ejecutivo empezaron a ser completamente responsables

para manejar sus departamentos con eficacia y eficiencia. El papel del comisionado
de servicios del Estado cambió de ser un empleado y gerente del servicio público, a
otro de jefe del ejecutivo y consejero del gobierno sobre gerencia general y asuntos
de personal; por lo tanto, los jefes ejecutivos se convirtieron en gerentes de su
propio staff gubernamental (Pollitt y Bouckaert, 2000: 256). Los contratos se
establecieron por tiempo limitado con la posibilidad de renovarlo, y el servicio civil
de carrera, instaurado desde 1895, prácticamente fue abolido (Métin, 1910: 249).8

Antes de finalizar la década de 1980 se expidió la Ley de finanzas públicas

(The Public Finance Act) y con ella se introdujeron aumentos a la contabilidad, al
tiempo que se insistía en enfocar la atención gubernamental más en la producción y
los resultados que en las aportaciones (OCDE, 2000a); además de prestarle más
atención a los resultados antes que controlar los inputs (insumos) pormedio
delos outputs (bienes y servicios) y outcomes (impacto en la comunidad). Por lo
tanto, el énfasis en la gestión financiera pasó del control de inputs a medidas
de output y outtome. En síntesis, el gobierno neozelandés estableció
especificaciones ex ante de outputs, concibiendo el presupuesto y las asignaciones
posteriores como "contrato por resultados", con el fin de especificar la asignación
de recursos por la oferta de outcomes (Arellano et al., 2000: 4).

A esta altura de la implementación de las reformas la inflación ya estaba bajo

control, pero el desempleo continuaba en aumento —de acuerdo con Christopher
Pollitt el desmantelamiento del Estado de Bienestar derivó en un aumento del
desempleo— (Pollitt y Bouckaert, 2000: 252). El primer ministro Lange tuvo que
hacer frente a una fuerte oposición dentro de su propio partido, debido a la
controversia de 1987 relacionada con la privatización de las empresas públicas. Por
las presiones crecientes, Lange dimitió en 1989 y le sucedió el entonces ministro de
Justicia Geoffrey Palmer quien, a su vez, luego de 13 meses, fue sustituido por
Mike Moore, antiguo ministro de Asuntos Exteriores, quien ocupó el puesto
únicamente durante ocho semanas, hasta la victoria del Partido Nacional en 1990,
encabezado por Jim Bolger (Embajada de España, 2001d). Es así como el
nacionalista Bolger se convierte en primer ministro: como resultado de que su
partido supo capitalizar la impopularidad que los laboristas acumularon como
producto de la reestructuración económica y del sect or público que efectuaron en
la década de 1980.9

Pero pese a que las reformas liberales que comenzó el Partido Laborista fueron las
que llevaron al gobierno nacionalista de Bolger al poder, éste las continuó e incluso
las amplió. El gobierno de Bolger procedió a la casi total liberalización del mercado
de trabajo (abolición del asociacionismo obrero obligatorio y sustitución de la
negociación salarial colectiva por un sistema de contratos individuales, negociados
directamente entre las partes). Al mismo tiempo recortó drásticamente el gasto
social (sanidad y educación) para reducir el déficit presupuestario y también
mantuvo la política de privatización de las empresas públicas.

En julio de 1991 el gobierno anunció una reforma fundamental de la gestión y la

prestación de servicios sanitarios financiados por el Estado: la mayoría de los
grandes hospitales recibirían el estatuto de Empresas Sanitarias de la
Corona (Crown Health Enterprises, CHE), y los gestionaría con criterios más
comerciales un consejo de sección que se nombraría recurriendo a especialistas del
sector sanitario y del sector empresarial. Esta política también tenía la intención de
que muchas comunidades pequeñas se encargaran ellas mismas de sus hospitales
lotales para gestionarlos como empresas municipales (OCDE, 1993: 250).

Todas estas reformas se enmarcaron en la recesión económica de comienzos de la

década de 1990. Al igual que otros estudiosos, Christopher Pollitt señala que las
reformas gerenciales de 1983 a 1990 fluyeron directamente de la crisis económica
y financiera. De hecho, el gobierno en turno aprovechó la situación para poner en
marcha esa radical agenda de reformas (Pollitt y Bouckaert, 2000: 252) que, por
supuesto, cobraría su cuota política más tarde. No es de extrañar que a finales de
1991 Jim Bolger se convirtiera en el primer ministro más impopular desde la
existencia de los sondeos de opinión en Nueva Zelanda.

La respuesta ciudadana a la escalada mercantilizadora

Tras las elecciones de noviembre de 1993 el Partido Nacional se mantuvo en el

gobierno apenas por un estrechísimo margen. Como los ciudadanos no observaban
ningún cambio en las políticas de los gobiernos nacionalista o laborista, y ya
cansados de las reformas liberalizadoras de los años ochenta, en los procesos
electorales siguientes hubo un importante incremento de la popularidad de los
partidos pequeños, especialmente en detrimento del Partido Laborista que poco a
poco había ido perdiendo el apoyo de los trabajadores de bajos ingresos y de los
sindicatos.

Además, los partidos pequeños también se vieron reforzados durante el segundo

mandato del Partido Nacionalista (1993-1996), por motivo de la separación de
varios de sus parlamentarios, quienes se manifestaron descontentos con la política
gubernamental. Como resultado de la situación generada, las elecciones de octubre
de 1996 fueron las primeras bajo un sistema electoral proporcional-mixto: ninguno
de los dos grandes partidos obtuvo escaños suficientes para formar un gobierno de
mayoría (Embajada de España, 2001b).

La reforma en plena marcha

En 1992 la reforma continuó con la expedición de la Ley de contratos para el

empleo, que proporcionó una nueva estructura institucional para las relaciones
entre el sector privado y el sector público. En 1993 se reestructuraron
significativamente los departamentos de servicios públicos con la creación de
distintas entidades de la Corona para atender la salud, la ciencia, los programas de
construcción de vivienda y los sectores de transporte.

Por su parte, la Ley de responsabilidad fiscal de 1994 (otro gran pilar de la reforma
gerencial) decretó el mejoramiento de la conducta y la transparencia en
la policy fiscal, al especificar las responsabilidades de gerencia fisc al y fortalecer
los requerimientos de información de la Corona (PUMA, 1997: 230). Esto obligó al
gobierno a exponer sus objetivos fiscales y a explicar cómo se relacionarían para
echar a andar los principios de responsabilidad de gerencia fiscal (Pollitt y
Bouckaert, 2000: 256). De igual forma, esta ley estableció los principios de política
fiscal y las normas para publicar diferentes actos con consecuencias fiscales,
además de especificar lo que el gobierno debería publicar sobre los resultados de su
actuación, sus intenciones y sus propuestas para el corto y largo plazo (Arellano et
al., 2000: 4).

Dutante el periodo de 1990 a 1995 se examinaron casi todos los aspectos

relacionados con gestión de la educación, al tiempo que se reorganizó dicho servicio
con la intención de que progresivamente dejara de ser un sistema centralizado,
manejado por el Ministerio de Educación, para convertirse en un modelo de
autogestión en el que debían intervenir tanto los padres como la comunidad y los
profesores. Como resultado de esas reformas el ministerio se reestructuró y en
adelante sus funciones consistieron en formular la política general, asesorar al
gobierno sobre todos los aspectos de la educación, y supervisar las policies del
gobierno (OCDE, 1993: 250).

El sistema sanitario, que tradicionalmente había facilitado el tratamiento

hospitalario gratuito para urgencias a menores de 18 años, se reformó por un
sistema donde parte de los gastos de algunas atenciones elementales quedaban a
cargo del paciente, en combinación con un sistema de subvenciones pagadas a
algunos de ellos en función de sus rentas. En la actualidad, la gestión de los
servicios sanitarios depende del Ministerio de Sanidad, de una red de consejos
sanitarios locales, de otros ministerios interesados y de las corporaciones locales
que tienen alguna competencia en materia de salud pública (OCDE, 1993: 250).

Con base en este ambiente, en el que se desmantela el sistema de protección y

seguridad social, se crearon escenarios propicios para que el partido Primero Nueva
Zelanda (New Zeatand First, NZF) lograra gran popularidad elect oral, merced a
una campaña populista y económicamente nacionalista. Este partido suscribió un
acuerdo de coalición con el Partido Nacional, que mantenía la policy de reducción de
la deuda pública y generación de superávit presupuestario, pero contemplando una
serie de concesiones al NZF (incremento del gasto social y congelación del
programa de privatizaciones). Con estas policies se dio marcha atrás a algunas de
las medidas neoliberales.

No obstante, en 1997 una serie de escándalos menores en los que se vieron

envueltos miembros del NZF generaron tensiones entre los socios de coalición y
dañaron su credibilidad y popularidad. La coalición gubernamental se disolvió poco
después y casi la mitad de los 17 parlamentarios del NZP abandonaron el partido
para constituirse como independientes y apoyar al Partido Nacional, que gobernó en
minoría hasta su derrota frente a la coalición del Partido Laborista y la Alianza en
las elecciones del 27 de noviembre de 1999 (Embajada de España, 2001c).

Regreso a la rectoría estatal y a la reivindicación de lo político-social y del

nacionalismo

Con Helen Clark como primera ministra,10 el gobierno de coalición de centro-

izquierda (LP y la Alliancee),11 ha desarrollando una política coherente con los
compromisos asumidos durante la campaña electoral: expansión del gasto so tial,
particularmente en sanidad y educación; mayor intervencionismo público en la
economía y mantenimiento de la propiedad estatal sobre determinadas empresas
públicas estratégicas. Pero sin abandonar la ortodoxia macroeconómica de los
anteriores gabinetes conservadores: estabilidad de precios, generación de superávit
presupuestario y reducción de la deuda pública (Embajada de España, 2001c).
Como la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico lo
menciona, en la información disponible en su página electrónica, el nuevo gobierno
se ha comprometido a revigorizar al sector estatal (OCDE, 2000b).

De este modo, a partir de 1999, con la elección de un gobierno de coalición de

centro-izquierda, el experimento de Nueva Zelanda en gerencia pública fue objeto
de importantes reevaluaciones. Y aunque la esencia del "sistema orientado a
resultados" no se ha modificado, sí se han dejado atrás los conceptos inspirados en
el mercado, como aquel que observaba al sector público como un ámbito
transparente de subcontratistas organizado en torno a objetivos y planes
estratégicos (Norman, s/a, 2).

Vale la pena resaltar que los presupuestos generales del Estado para el periodo de
junio 2000 a junio 2001, incluyen una serie de nuevos programas que tratan de
responder a los compromisos asumidos por el gobierno de centro izquierda dur ante
la campaña elect oral, pero sin renunciar al mantenimiento de superávit
presupuestario (Embajada de España, 2001d): desarrollo de una economía
integradora e innovadora; mejora de la educación y formación; reducción de las
desigualdades entre la población blanca y no blanca (maorí y de otras islas del
Pacífico); restablecimiento de la confianza en el gobierno; servicios sociales fuertes;
protección y mejora del medio ambiente; y reforzamiento de la identidad nacional.

Un poco más adelante, en 2003, como producto de las problemáticas enfrentadas a

raíz de los efectos generados, sobre todo por la descentralización, la agenciación y
el desmantelamiento del servicio civil, las tendencias que se observaron en el
gobierno son las siguientes (Norman, s/a: 3-4):
1. Preocupación por la fragmentación que se generó en la provisión de servicios. Al
respecto se propuso establecer redes de agencias similares y algunas fusiones.
También se manifestó una preocupación por el distanciamiento que se creó entre
las políticas públicas y la prestación de servicios.

2. Un énfasis creciente hacia el empleo de personal centralizado y en cuanto a la

reducción en el uso de consultores.

3. La búsqueda de la restauración formal de los valores del servicio público en

respuesta a la preocupación por la declinación en la ética pública.

Estas tendencias se formalizaron en 2004 mediante actos legislativos. Tanto la

legislación como otros cambios menos formales surgieron como producto de una
"Revisión del Centro" efectuada en 2001,12 donde se abordaron cuestiones
relacionadas con un modelo de gestión descentralizada. Altos ejecutivos de la
Agencia Central y representantes designados políticamente hicieron la revisión. Allí
se identificaron tres áreas prioritarias de cambio:

— Lograr una prestación de servicios mejor integrada y enfocada en la gente. Poner

el énfasis sobre los efectos y servicios que buscan conseguir tanto el gobierno como
el público.

— Afrontar la fragmentación y mejorar el alineamiento a través de un fuerte foco

sobre efectos, mayor colaboración ent re agencias, reducción del número de
agencias.

— Destacar a la gente y la cultura del sector estatal. Crear un sentimiento

unificador de valores compartidos.

Adicionalmente, también se identificaron tres objetivos de cambio, muy diferentes a

los que se perseguían en la década anterior:

— Que las agencias gubernamentales presten servicios mejor integrados y

focalizados hacia las necesidades de la gente.

— Afrontar la fragmentación y asegurar que los segmentos del sector estatal

trabajen como conjunto.

— Construir un sector estatal fuerte, incluyendo una mayor capacidad y fuerte

liderazgo en materia de valores y estándares.

Estas muestras de algunas de las nuevas tendencias observadas en el gobierno de

Nueva Zelanda proporcionan elementos para afirmar que la reforma gerencial no
fue un éxito ni siquiera en un país que podría tener las dimensiones de una
empresa trasnacional.

Además, cabe resaltar que aunque las críticas a la administración pública mucho
contribuyeron a legitimar las reformas gerenciales, de acuerdo con la evidencia se
puede afirmar que la reforma de Nueva Zelanda no se llevó a cabo como una
respuesta a las presiones directas de los ciudadanos respecto al mal funcionamiento
de la administración pública, pues de hecho las medidas que se tomaron fueron
muy impopulares. Esto se refleja de manera clara en la alternancia en el poder que
se generó en los partidos (se pasó del bipartidismo que había predominado dur
ante toda la historia de Nueva Zelanda, al pluripartidismo); lo cual fue resultado de
que los dos partidos políticos principales siguieran la política económica neoliberal y
no ofrecieran ninguna respuesta a las demandas y las voces de los gobernados.
Esto debería ser motivo de reflexión para los gobiernos de otros países. Al parecer,
como un autor lo afirma, "Australia y Nueva Zelanda fueron los únicos países en los
que el ejecutivo adoptó reformas orientadas al mercado por las presiones
económicas globales" (Pollitt y Bouckaert, 2000: 254-255).

Conclusiones

En las reformas gerenciales de 1984 a 1990, la estructura fue el modo dominante

de cambio, pero desde 1999 existe precaución respecto a ver la reestructuración
como solución, básicamente porque demostró ser cara, consumidora de tiempo y
sin garantía de que los organismos reconstruidos resolverían los problemas y
necesidades existentes.

Esto, no obstante que la reforma gerencial estuvo fundada sobre bases económicas
y tuvo objetivos claros bien especificados, estableció relaciones claras entre todos
los participantes del sistema de gerencia pública (en particular entre los ministros y
jefes del ejecutivo); además de que dejó a los gerentes en libertad para gerenciar y
establecer la transparencia en todas las decisiones. Es decir, siguió fielmente las
indicaciones, conservando religiosamente los principios económicos y gerenciales en
los cuatro estatutos, que son al mismo tiempo los pilares de la reforma
neogerencial en ese país, y que ya mencionamos antes:

— Ley de las empresas de propiedad estatal (The State Owned Enterprises Act,

1986).

— Ley sobre el sector estatal (The State Sector Act, 1988).

— Ley de finanzas públicas (The Pubtic Finance Act, 1989).

— Ley de responsabilidad fiscal (The Fiscal Responsibility Act, 1994).

Tres de estas leyes las implementó el Partido Laborista en varias fases. En la

primera el gobierno reexaminó el papel del Estado en la economía, mediante la
demarcación de los respectivos papeles del sector público y privado, resaltando al
mercado como guía para la economía en lugar del modelo de Estado interventor. En
la segunda se establecieron departamentos del servicio público en empresas
autónomas propiedad del Estado, regidas por la State-Owned Enterprises Act. La
tercera fase centró las reformas en el núcleo del sector público y se efectuó en dos
partes: primero introdujo la State Sector Act en 1988 y luego la Public Finance
Act de 1989.

Mucho se ha hablado acerca de los alcances y logros de la reforma gerencial de

Nueva Zelanda, sobre todo de sus avances en la década de 1980, pero aunque
efectivamente se emprendió una amplia reestructuración en el sector estatal para
reducir a los efectivos de la función pública, el empleo total en la administración
central sólo disminuyó ligeramente de 1986 a 1990 un 3.1% (OCDE, 1993: 249).

Además, si bien la economía presentó cierto dinamismo ello no implicó

necesariamente que sirviera a la sociedad, pues se dio una gran concentración de
los ingresos en las corporaciones y en un estrato social pequeño (las privatizaciones
de 1987/1990 permitieron a los capitales estadounidense y japonés alcanzar gran
presencia).
Es muy probable que los primeros logros alcanzados con las reformas en Nueva
Zelanda se deban a que, por su escasa extensión territorial y poblacional, el país
ofreció un marco de maniobra con bajo grado de dificultad, pues los ministerios y
todas las organizaciones gubernamentales ostentaban, sin duda, una complejidad
menor a la de la mayoría de países del orbe. Y aunque implantar las reformas fue
sencillo, de hecho en eso radicó el mérito de Nueva Zelanda: en que sus reformas
gerenciales fueron el grupo de reformas más radi cal de los países de la OCDE. Lo
realmente difícil se enfrentó al intentar que la sociedad funcionara bajo ese tenor.

Pero no todo es malo, no deben dejar de mencionarse los aspectos positivos que se
considera que se lograron: más flexibilidad, creación de gerentes operacionales y
poderes descentralizados, y mayor disposición de información para el dominio
público. Aunque al respecto también debemos agregar que, con excepción de los
gerentes operacionales, lo demás desde hace mucho ha constituido un foco de
atención permanente de la administración pública en el tan criticado modelo
"clásico" weberiano.

Otro de los resultados menos positivos es el costo de la reforma, que no ha sido ni

estrechamente estimado y lo más probable es que sea muy alto, ya que incluye
trastornos o interrupciones y pérdida de continuidad y de memoria institucional.
Además, pese a que se han alcanzado gran cantidad de rendimientos, algunas
veces ha sido a cambio de perder la atención en los resultados. Finalmente, se ha
encontrado que la rendición de cuentas es poco clara, así como el monitoreo de los
acuerdos de entidades cumbre (Pollitt y Bouckaert, 2000: 257).

Como hemos podido apreciar, pretender que Nueva Zelanda es el ejemplo

emblemático de la aplicación exitosa de la nueva gerencia pública puede ser un
error, ya que salta a la luz que no todas las ideas encajaron a la perfección; por
ejemplo, a pesar de la privatización, muchas organizaciones comerciales
importantes permanecen dentro de la propiedad pública; es más, en términos
generales Nueva Zelanda todavía tiene un sistema político-administrativo muy
centralizado.

Como se deduce de esta experiencia, la nueva gerencia pública ostenta

limitaciones, pero sobre todo paradojas derivadas de las propias soluciones
propuestas. Por ejemplo, para implementar reformas de este tipo es preciso contar
con un Estado fuerte; para dar atención personalizada al cliente o para la rendición
de cuentas se necesita aumentar aún más el aparato administrativo y, por
consiguiente, los gastos. Esto es, incrementar precisamente lo que constituyó el
punto de partida que justificó las reformas gerenciales. En realidad, como lo han
afirmado Derlien, Guerrero, Hood, Pollitt y Wright, entre otros estudiosos de la
administración pública como ciencia política, la reforma radical basada en ese
modelo sólo tiende a revelar incoherencias, contradicciones y costos ocultos.

La nueva gerencia pública tiene como talón de Aquiles la exclusión de lo político y la

desnaturalización de lo público. La reflexión crítica sobre los principios que la
sustentan, junto con los pocos resultados que para mejorar a la administración
pública se han obtenido, han derivado en que tanto los encargados de implementar
la reforma como los estudiosos, los investigadores y los funcionarios se percaten de
la poca información que se tiene acerca del carácter potencialmente regresivo de
las medidas de reforma.

Como consecuencia, podrían haber fracasos y, por lo tanto, ser necesario reformar
las reformas en breve (Derlien, 1997-1998: 24). Esto que hasta hace poco sólo se
pronosticaba, ya ha empezado a suceder en Nueva Zelanda, donde, como hemos
visto, la implantación de las medidas neoliberales y las premisas neoclásicas
derivaron, en el año 2000, en una transición hacia el gobierno populista y
nacionalista que ofreció incrementos en el gasto soc ial y la congelación del
programa de privatizaciones.

A la luz del nuevo milenio, el gobierno neozelandés ha tenido que enfrentarse a las
problemáticas generadas por la fragmentación, producto de la agenciación de las
instancias de gobierno, lo mismo que problemas de coordinación y de personal, y
otros conflictos que surgieron a causa del distanciamiento entre las políticas
públicas y la prestación de servicios. Lo cual se ha afrontado mediante iniciativas
que vuelven a poner la atención en la centralización y el empleo de personal
centralizado, como medio para enfrentar la fragmentación. Aquí es importante
destacar otros efectos nocivos que provocaron las reformas gerenciales en Nueva
Zelanda, que antes de su aplicación contaba con un servicio publico unificado, no
partidista y con sistema de carrera, el cual fue prácticamente desmantelado y
cambiado por contratos de desempeño. La afectación a la ética en el servicio
público es emblemática; en este sentido se ha propuesto la restauración formal de
los valores del servicio público, ya que hay gran preocupación por la declinación en
la ética pública, que se vio muy afectada a causa del desmembramiento del servicio
civil.

Aunque las presiones y la promoción del modelo de la nueva gerencia pública hayan
constituido elementos relevantes para introducirla en diversos países, lo cierto es
que las condiciones nacionales han sido el determinante decisivo para su
implementación, y ello no es sino el reflejo de los resultados que en general ha
arrojado la reforma neogerencial. Los países únicamente han adoptado e
implementado lo que su realidad nacional les permite, porque además sus
necesidades son diferentes (incluso en los países donde se implantó la reforma bajo
condiciones coercitivas). Donde no se ha hecho con esas reservas, las
consecuencias varían desde el cambio de los grupos en el poder, como ocurrió en
Nueva Zelanda, o bien hasta incidir en un colapso del Estado, como sucedió en
Argentina. Por todo esto hoy en día, con conocimiento de causa, puede afirmarse
que hay desconfianza respecto de los efectos que las reformas gerenciales pueden
producir a largo plazo.

Reformas gerenciales en Nueva Zelanda de 1986 a 2000

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Notas

1
 Al igual que Omar Guerrero, Christopher Pollitt y Geert Bouckaert (2000: 61) han
manifestado que ha habido un salto injustificado hacia la idea de que el gobierno
que opera bajo el modelo burocrático weberiano tradicional no es capaz de moverse
hacia una nueva y moderna forma de organización, donde puedan resolverse los
problemas que venían afrontando.

2
 "Los estadounidenses y los británicos han sido formados de antaño dentro de un
sentimiento que identifica el interés privado con los negocios públicos. Igual cultura
detentan los canadienses anglófonos y los australianos, así como otros pueblos que
hablan el idioma de Shakespeare. La índole no-estatalista de la cultura británica y
angloamericana es patente a lo largo y ancho de su vida social, tal como es
apreciable en su concepto jurídico de la vida pública. Contrastando con esta cultura
pública, en la mayor parte de los países europeos e iberoamericanos prevalece un
criterio estatalista del que emana el derecho público y la función judicial" (Guerrero,
1999b: 162).

3
 Su extensión territorial equivale al total de los territorios de Chihuahua (245,962
km2) y Tabasco (24,612 km2) en nuestro país. O bien, a una parte que
corresponde a 7.26% del territorio mexicano que tiene un total de 1,964,382 km2.

4
 Para hacer más revelador el dato proporcional podemos mencionar que sólo un
municipio del Estado de México como Ecatepec de Morelos alberga a 1,621,827
habitantes, según datos del mismo año 2000, poco menos de la mitad de población
de Nueva Zelanda.

5
 En la década de 1980 gran parte del mercado europeo cerró sus fronteras a los
productos agrícolas del país y la crisis del petróleo incrementó notablemente el
precio de muchas de sus importaciones minerales y de productos manufacturados,
se tomaron importantes medidas de austeridad económica y reestructuración
industrial, se reorientó la política exterior y se declaró al país zona desnuclearizada
(Embajada de España, 2001b).

6
 Las ideas surgieron de las propuestas del asesor Derek Reiner, la consultora
Cooper y otras, con criterios de public choice (Martín, 2003: 7 y 12).
7
 Disociar la responsabilidad de las funciones comerciales de las grandes empresas
comerciales del Estado; que los gestores de las SOE las administraran como
empresas comerciales rentables; otorgar a los gestores capacidad de decisión sobre
la utilización de los recursos y la fijación de precios y la comercialización de los
productos, de acuerdo con los objetivos acordados con los ministros, de modo que
sean responsables de los resultados ante los ministros y el parlamento; eliminación
de barreras innecesarias a la competencia para que los criterios comerciales
faciliten la evaluación justa de los resultados de gestión (principio de neutralidad
competitiva); reestructuración individual de las SOE que así lo requieran,
orientándolas en relación con sus objetivos comerciales y serían dirigidas por
consejos compuestos por miembros procedentes del sector privado (OCDE, 1993:
258).

8
 En las décadas de 1980 y 1990 se proponían gerentes mentalmente
independientes, para crear culturas distintivas orientadas a la acción, contratando
personal con antecedentes en la gestión privada, donde fuera necesario, para curar
los males percibidos en la burocracia. Muy tempranamente durante el periodo de
reforma, existían altas expectativas acerca de que los gerentes con experiencia en
la gestión privada serían capaces y estarían dispuestos a asumir roles en el sector
público, y se creyó que así se podrían modificar las antiguas pautas
del management, dentro de un sistema cerrado. Sin embargo, la transferencia de
competencias personales resultó ser más difícil que lo que previeron los
reformadores. Las prescripciones de la NGP buscaron simplificar las relaciones y
utilizaron mecanismos similares a los del mercado como principal método de
control. Se apeló a unidades focales que entregaban productos bajo contrato, como
alternativa de negocio privado a los controles culturales y burocráticos lentos,
basados en personas (Norman, s/a: 7).

9
 El Partido Laborista es la formación política más antigua de Nueva Zelanda; fue
fundado en 1916, teniendo su origen en el movimiento socialista y sindical de
principios del siglo XX. Tradicionalmente, su apoyo lo ha obtenido de la clase
trabajadora de menores ingresos y los sindicatos. De manera general, los gobiernos
laboristas, desde la década de 1930 hasta la de 1960, promovieron el control
estatal de la economía y la expansión del Estado de Bienestar. No obstante, los
gobiernos laboristas de 1984 a 1990 se alejaron de la ideología tradicional del
partido, adoptando políticas de corte neoliberal, como son: desregulación de la
economía, liberalización comercial y reducción del Estado de Bienestar (Embajada
de España, 2001d).

10
 El eje de la campaña electoral de Helen Clark fue la política social, el perfil de su
programa era claramente socialdemócrata, por lo que estableció como prioridad la
sanidad, la educación pública, los transportes, el seguro de desempleo, la creación
de empleo y nuevos impuestos para las rentas más altas. Tres años después, el
Partido Laborista repitió victoria en las urnas el 27 de julio de 2002, cuando 41.4%
de los votos emitidos garantizaron la continuidad de Clark al frente del gobierno.

11
 En 1993, con la fusión de cinco pequeños partidos predominantemente de
izquierda (New Labour, Partido Verde, Mana Motuhake, Partido Demócrata y Partido
Liberal) nació la Alliance, con la intención de propugnar por la intervención y
regulación gubernamental en la economía, así como la provisión por el Estado de
los servicios sociales básicos (Embajada de España, 2001c).

12
 "Fortaleciendo el Centro" es la denominación dada a un programa de trabajo que
surgió de la Revisión del Centro del gobierno, el cual resume un conjunto de
iniciativas que entrañan un cambio pendular hacia una menor descentralización,
como solución para mejorar el desempeño del sector público (Norman, s/a: 4).
 

Información sobre la autora

Diana Vicher. Estudiante de doctorado en Ciencias Políticas y Sociales,

Universidad Nacional Autónoma de México. Profesora de la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales, UNAM. Líneas de investigación: administración pública, reforma
de la administración pública en los países de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico y en Hispanoamérica.