PARTE 6 - Poderes Legislativos - Unlocked

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Poderes legislativos de los presidentes
I NT RO D U C C I Ó N
En cuanto al tema del poder presidencial en el proceso legislativo, nos

interesan dos temas principales: el alcance del poder presidencial
constitucional (en- trinchado) y el alcance del poder legislativo delegado
al presidente por el congreso. Estos dos tipos de poder legislativo no
están desvinculados. En particular, argumentamos que la presencia
del primero puede fomentar la delegación del segundo, sugiriendo
también que los estudiosos de los sistemas presidenciales han
confundido regularmente la autoridad delegada con la usurpación del
poder político por parte de los presidentes. Reconocemos que cualquier
supresión de autoridad implica la posibilidad de pérdida de agencia,
pero pretendemos demostrar que las condiciones en las que se
produce la delegación pueden limitar en gran medida la posibilidad de
que los presidentes desafíen la voluntad del Congreso.
El capítulo comienza con un breve análisis de la distinción entre
poderes legislativos consolidados y delegados en los sistemas
parlamentarios y presidenciales. A continuación se examinan el alcance y
la configuración de los poderes presidenciales en los sistemas con
presidencias elegidas, centrándose en el veto, la autoridad para
presentar leyes, el poder de decreto y los poderes de emergencia. Es
en los ámbitos de los poderes de decreto y de emergencia donde la
cuestión de la delegación frente a la autoridad arraigada es más
pertinente. Cuando proceda, incluiremos en el debate los poderes
legislativos de los presidentes de los sistemas premier-presidenciales. Sin
embargo, a la mayoría de estos presidentes no se les conceden tales
poderes constitucionales, y cuando se delega la autoridad legislativa en
tales sistemas, generalmente se trata de una delegación de la asamblea
al primer ministro o al gabinete. Por lo tanto, los sistemas premier-
presidenciales no ocupan un lugar destacado en este debate.
D E L E G A C I Ó N V E R SU S C O N ST IT U C I O N A L P O
W E R S
Como se señaló en el capítulo 2, uno de los criterios que definen el presidencialismo
es que el presidente posee cierto poder legislativo. Aunque el ejecutivo de
cualquier sistema parlamentario también posee poder legislativo, hay dos
distinciones importantes entre los sistemas parlamentarios y
presidenciales en este sentido.
132 Presidentes y asambleas
espectro. En primer lugar, un ejecutivo parlamentario sólo tiene los
poderes legislativos que le ha delegado la asamblea, mientras que un
ejecutivo presidencial suele tener poderes legislativos consolidados,
además de los poderes delegados por la asamblea. La segunda
distinción es que, dado que algunos poderes legislativos se otorgan
constitucionalmente al presidente, existen grandes diferencias entre los
sistemas presidenciales en cuanto al grado de poder legislativo de sus
ejecutivos.
La importancia de la delegación para distinguir a los ejecutivos
parlamentarios de los presidenciales (y a algunos ejecutivos presidenciales
de otros) no puede exagerarse. Un ejecutivo parlamentario con una base
segura de apoyo entre la mayoría de la asamblea puede legislar
prácticamente sin trabas. Es decir, casi todas las propuestas de ley
pueden ser iniciadas por el gabinete y apoyadas sin enmiendas tras su
lectura oficial ante el parlamento. Sería insensato, sin embargo, deducir
de esta situación que el parlamento es impotente y que el régimen es,
por tanto, una "democracia de fachada." Sin embargo, tales suposiciones
se hacen regularmente con respecto a los sistemas presidenciales en los
que se observa que el congreso no desempeña un papel significativo a
la hora de legislar y más bien parece ser soslayado o, en el mejor de los
casos, actuar como un "sello de goma".
¿Qué ocurre en estas situaciones? En el hipotético caso
parlamentario del partido mayoritario que acabamos de esbozar, existe
un claro equilibrio derivado del equilibrio constitucional de poderes entre
el ejecutivo y la asamblea. En la medida en que el partido mayoritario
pueda llegar a un acuerdo interno sobre cuestiones políticas, las
propuestas del gabinete reflejarán la posición general del partido en su
conjunto. Cuando el gabinete es un gobierno minoritario o de coalición,
encontrar ese acuerdo básico puede ser más complicado y el alcance
del acuerdo más limitado, pero aun así los poderes que tenga el
gabinete para hacer y aplicar la ley reflejan una delegación del
parlamento en el ejecutivo. Al haber sido elegidos como agentes
ejecutivos de la mayoría parlamentaria, los miembros del gabinete han
recibido la autoridad para llevar a cabo la voluntad de dicha mayoría.
De vez en cuando, casi inevitablemente, el ejecutivo puede desviarse
de la orientación política prevista por la corriente principal del partido o
partidos que constituyen la mayoría de la asamblea. En el lenguaje de
los enfoques principal-agente, se dice que el principal - en este caso, el
partido que ostenta la mayoría parlamentaria - sufre pérdidas de agencia.
¿Qué ocurre si estas pérdidas de agencia se agravan pero el agente -en
este caso, el gabinete- no cambia de actitud? El requisito de la confianza
parlamentaria significa que los mandantes pueden ejercer su última
sanción, votando a favor de la censura y provocando así la caída del
gobierno.
En un sistema presidencial, puede resultar más difícil ver qué
representa la delegación de autoridad y qué representa un ejecutivo que
simplemente circunvala a la asamblea mientras ésta abdica de su propia
Poderes legislativos de los 133
autoridad. Gran parte de la literatura sobre el sistema estadounidense
presidentes
sostiene que el Congreso ha abdicado de su
1 Para un ejemplo típico, véase Conaghan, Malloy y Abugattas (1990).
El Congreso no tiene poderes formales para legislar, sino que lo hacen
las agencias reguladoras ejecutivas (Lowi 1979; Fiorina 1982; Moe
1987). Sin embargo, como se argumenta en McCubbins y Schwartz
(1984), y Kiewiet y McCubbins (1991), el Congreso conserva una serie de
medios para minimizar sus pérdidas de agencia.
En muchos sistemas presidenciales latinoamericanos, la emisión de
decretos desempeña un papel importante en la formulación de políticas.
El uso generalizado de decretos plantea la cuestión de hasta qué punto
los congresos de estos sistemas mantienen un papel en el proceso
legislativo. Desgraciadamente, en nuestra opinión, se ha investigado
muy poco sobre los procesos legislativos de las democracias
presidenciales distintas de Estados Unidos. Con demasiada frecuencia,
los estudios sobre determinados países han argumentado que los
congresos son sellos de goma o que el ejecutivo usurpa regularmente sus
poderes (Taylor 1960; Scott 1973; Levine 1973; Kelley 1977; Väzquez
Carrizosa 1979; Suàrez 1982; Linz 1987; Archer y Chernick 1988).
Nosotros sostenemos, sin embargo, que, como en Estados Unidos,
muchos de estos poderes han sido delegados por el Congreso. Como
tales, también pueden ser revocadas.
Hay otro elemento en los poderes legislativos de los presidentes que va
más allá de la supresión: los poderes constitucionales de los presidentes
sobre la legislación varían bastante entre las democracias
presidenciales. En el capítulo 8 presentamos una clasificación de las
constituciones presidenciales en función del grado de autoridad
legislativa que se otorga constitucionalmente a sus presidentes. Si un
ejecutivo determinado es constitucionalmente poderoso en relación con la
asamblea en el proceso legislativo, entonces estamos ante un caso en el
que se está produciendo algo más que una delegación, pero no ante un
caso de elusión, ya que los presidentes en tales casos están actuando
dentro de su autoridad constitucional.
Con respecto a la cuestión de la usurpación presidencial -o abdicación
del Congreso- de los poderes legislativos, en este capítulo pretendemos
hacer las siguientes puntualizaciones. En primer lugar, la delegación de
poderes de la asamblea al ejecutivo no es ni usurpación ni abdicación si
la autoridad se delega con cuidado, de forma que puedan detectarse las
pérdidas de la agencia y la autoridad pueda revocarse fácilmente. En
segundo lugar, en la medida en que la Constitución otorga amplios
poderes a los presidentes, es inexacto hablar de abdicación del
Congreso o usurpación presidencial. Es decir, el congreso no puede
abdicar de lo que no tiene y el ejecutivo no puede usurpar lo que
legalmente tiene. En tercer lugar, es importante examinar los poderes
legislativos que se conceden constitucionalmente a los presidentes,
tanto para apreciar las grandes diferencias entre los poderes del cargo
en los distintos sistemas, como para determinar si algunas
configuraciones del poder legislativo son menos propicias para unas
relaciones fluidas entre la asamblea y el ejecutivo, y quizá incluso más
propensas a las crisis de régimen.
presidentes
C O M P A R T I R L E G ISL A T I V A S D E P R ESID E N
C I A S
Consideremos ahora los poderes legislativos básicos que los presidentes

pueden tener asignados constitucionalmente. El primero es el veto, pero hay
muchas variantes de este poder.
poder. Las disposiciones sobre anulación varían, al igual que las

disposiciones que establecen si el presidente puede vetar partes de un
proyecto de ley (veto parcial) o si debe aceptar o vetar todo el proyecto
(veto global). Si un ejecutivo ejerce un veto parcial, es un arma poderosa
contra el congreso y puede hacer que éste sea mucho menos eficaz a la hora
de aprobar, por ejemplo, leyes de tipo clientelista que si el presidente sólo
dispone de un veto global. También hay variaciones considerables entre
los sistemas presidenciales en cuanto al grado en que la legislación
y la elaboración de normas pueden llevarse a cabo mediante decretos
o bajo estados de emergencia.
V A R I A C I O N E S D E L V E TO
En todos los sistemas presidenciales, el veto es la conexión más

consistente y directa del presidente con el proceso legislativo. En teoría, se
considera el principal control del presidente sobre el poder del Congreso.
Sin embargo, la naturaleza del poder de veto previsto en las constituciones
presidenciales varía enormemente. Muy restringido, el veto puede no dar
al presidente más que la oportunidad de expresar su desaprobación de
una ley, sin capacidad para bloquearla. En el otro extremo del
espectro, puede dotar al presidente de poder efectivo para designar los
detalles de grandes paquetes legislativos. O, por supuesto, el poder
efectivo del veto puede situarse entre estos extremos. Evidentemente, las
variaciones del veto pueden inclinar la balanza de poder entre el Congreso
y el Ejecutivo fuertemente hacia uno u otro, y pueden hacerlo sin afectar
al principio central del presidencialismo de que el origen y la supervivencia
de los dos poderes sigan siendo independientes.
A la hora de evaluar las repercusiones de los formatos alternativos
de veto, será útil dividir las variaciones en tres categorías, que
abordaremos por orden:
1. vetos parciales;
2. vetos de bolsillo;
3. condición para la anulación.
Veto parcial
Los vetos parciales (también conocidos como vetos por artículos)
aumentan drásticamente el poder presidencial. Con un veto parcial, el
Congreso no puede presentar grandes paquetes legislativos al Presidente, lo
que obliga a éste a aceptar proyectos de ley porcina u otras enmiendas
objetables o "cláusulas adicionales" para aprobar la legislación deseada.
El veto parcial permite al presidente vetar elementos específicos de la
legislación mientras promulga el resto. Aunque técnicamente sigue siendo un poder
negativo, el veto parcial permite al presidente desarmar la legislación y así
presidentes
elaborar paquetes finales que sean más aceptables para el ejecutivo. Como
resultado, el poder presidencial se hace más flexible y potente de lo que
es posible con el engorroso veto global. A la inversa, se pierde o
debilita una de las principales bazas de negociación del Congreso y su
capacidad de "logroll".
Los vetos parciales son comunes en los sistemas presidenciales
latinoamericanos. Brasil, Chile, Colombia y Ecuador son algunos de los
países que han tenido durante mucho tiempo constituciones que
conceden al presidente un veto parcial. En Filipinas, como en varios
estados de EE.UU., el veto parcial sólo se aplica a la legislación
presupuestaria o de asignaciones, mientras que en muchos otros
países se aplica a cualquier legislación a la que el presidente se
oponga en parte.
Al igual que en el caso de los vetos de paquetes, las condiciones
para su anulación varían ligeramente de un sistema a otro. La anulación
de vetos se analiza a continuación.
Veto de bolsillo
En todos los sistemas presidenciales, el presidente debe tomar alguna
medida sobre la legislación aprobada por el congreso - promulgarla o
vetarla - en un plazo determinado. El plazo suele ser de diez o catorce
días, pero en algunos casos puede acortarse a cinco días si el Congreso
decreta que la acción es "urgente". El veto de bolsillo, por tanto, nunca
es ilimitado, en el sentido de que un presidente podría simplemente
negarse a promulgar una ley, sin vetarla, y así acabar con ella sin
arriesgarse a que sea anulada. Sin embargo, si un proyecto de ley se
aprueba en la última semana del congreso, el presidente podría esperar
hasta el periodo de receso antes de vetarlo. Si sólo el presidente está
autorizado a convocar sesiones extraordinarias del Congreso, cualquier
acción de anulación se retrasará necesariamente hasta el siguiente
Congreso. El veto de bolsillo fortalece considerablemente al presidente en
relación con el Congreso, al negar a éste el último movimiento del proceso
legislativo: su oportunidad de responder al veto.
Más que un simple poder negativo, el veto de bolsillo es un poder
pasivo. En muy pocos sistemas presidenciales se imponen
restricciones a su uso, quizá porque el imperativo de regular la
prerrogativa de un funcionario de no hacer nada es menos apremiante
que la necesidad de regular las acciones presidenciales. Sin embargo,
tanto en Guatemala como en Honduras, el veto de bolsillo está
explícitamente prohibido en la constitución.2 El Congreso no entra en
receso hasta que el presidente haya promulgado o vetado todos los
proyectos de ley pendientes, y el Congreso haya tenido la oportunidad
de anularlos.
Condiciones para la anulación
Entre los sistemas presidenciales, el requisito modal para que el Congreso

anule un veto es una mayoría de dos tercios en ambas cámaras para los
sistemas bicamerales, o en la cámara única para las asambleas
presidentes
unicamerales. También es importante señalar que entre los sistemas
presidencialistas, los vetos efectivos (los que requieren una mayoría
extraordinaria para ser anulados) están casi totalmente ausentes. La
omnipresencia de la regla de los dos tercios entre las constituciones
presidenciales puede ser un testimonio de la influencia de la
Constitución de EE.UU. en el sistema presidencial.
2 Guatemala, Artículo 178; Honduras, Artículo 217.
posteriores creadores de sistemas presidenciales. O tal vez sería menos
parroquial sugerir que este límite para las mayorías extraordinarias se
ha convertido en un punto focal al estilo de Schelling para los
constructores de constituciones (Schelling, 1960). En cualquier caso, la
cuestión es que no hay ninguna lógica inherente al gobierno
presidencial que exija el límite de dos tercios. El poder del presidente se
podría reducir o aumentar fijando el límite en tres quintos o tres cuartos,
respectivamente, manteniendo un control ejecutivo similar sobre el
Congreso. Ha sido raro que las anulaciones requieran más de dos
tercios, pero las anulaciones de menos de dos tercios son bastante
comunes.
Al considerar casos con umbrales más bajos para la anulación,
debemos distinguir entre mayoría absoluta y mayoría simple. La mayoría
absoluta es el 50% más uno de los miembros de la asamblea (o de cada
cámara, en su caso), mientras que la mayoría simple es el 50% más uno
del quórum. Dado que en casi todos los sistemas las leyes se aprueban
por mayoría simple y que con frecuencia no están presentes todos los
miembros o algunos miembros o partidos se abstienen, elevar el
requisito de anulación del veto a la mayoría absoluta implica que
algunas leyes pueden no superar este obstáculo cuando son vetadas
por el presidente. En Venezuela, el presidente puede vetar un proyecto
de ley, y la anulación inmediata requiere una mayoría de dos tercios.
Sin embargo, una mayoría simple puede devolver el proyecto a la mesa
del presidente. El Presidente puede volver a vetar la ley, pero la
segunda vez una mayoría simple del Congreso puede promulgarla (art.
173). En tal caso, el "veto" del presidente no requiere en última instancia
una mayoría mayor para anular las objeciones del presidente que para
aprobar el proyecto de ley en primer lugar. Aunque la Constitución pueda
referirse al proceso de revisión como un veto, el proceso no constituye un
veto ejecutivo efectivo tal y como se entiende comúnmente. Más bien,
constituye un proceso formal por el que los presidentes pueden "hacer
públicas" (Kernell 1986) sus objeciones a una legislación concreta,
obligando al congreso a volver a insistir en su apoyo a un proyecto de
ley. Pero una asamblea persistente al final es soberana sobre la
legislación. Este tipo de "veto" se encuentra también en muchos sistemas
presidencialistas, incluida Francia. El control ejecutivo que supone un
veto efectivo es más importante cuando el presidente se enfrenta a una
mayoría opositora en el Congreso. Por lo tanto, cuando la disciplina de
partido es estrecha y el requisito para la anulación es una mayoría
simple, la inmunidad del Congreso frente a este control se acentúa. Este
es el caso de Venezuela, donde la estructura de listas cerradas garantiza
una disciplina de partido casi hermética. Coppedge (1992) ha
proporcionado ejemplos, de varias administraciones, en los que los
presidentes de las minorías en Venezuela han sido impotentes para
impedir que las estrechas mayorías del Congreso legislaran "por encima
de sus posibilidades". Según Coppedge, dado que el congreso puede
eludir al presidente venezolano en el proceso legislativo, existe el peligro
de que dicho presidentes
presidente simplemente no ejecute las leyes que son
aprobadas por escasa mayoría a pesar de las objeciones del ejecutivo.
En Brasil y Nicaragua, tanto el paquete como los vetos parciales sólo
requieren una mayoría absoluta, y no extraordinaria, para ser anulados.
En hrst
A primera vista, el hecho de que la anulación sólo requiera una mayoría
absoluta puede parecer indicar que la posibilidad de un veto parcial
sería mínima. Sin embargo, incluso tan restringido, el veto parcial podría
ser una poderosa herramienta para estos presidentes. Considérese el
clásico "logroll" legislativo, en el que los miembros de la asamblea
agrupan diversas partidas de gasto "pork barrel", adjuntando las partidas
a la legislación que el presidente considera crítica. Cada una de estas
partidas puede beneficiar a una minoría de miembros de la asamblea -
quizá sólo a uno- y no sobreviviría a una votación a favor o en contra por
sí sola. Sin embargo, a través del logroll, los miembros de la asamblea
acuerdan apoyar los artículos de los demás para asegurarse una
mayoría para los suyos. Si los presidentes que sólo disponen de un
paquete de veto consideran que el resto de la legislación es más
deseable que el porcino objetable, la firmarán. Consideremos ahora la
respuesta de un presidente con un veto parcial, incluso con una
anulación por mayoría simple. Si hay que votar cada parte vetada del
proyecto de ley, la estrategia de logroll se desmorona. Elemento por
elemento, la carne de cerdo es impopular en todos los distritos o
partidos.
Además de estos ejemplos de umbrales bajos para la anulación, hay
casos en los que el requisito de una mayoría extraordinaria para la
anulación sólo se exige o se flexibiliza para determinados tipos de
legislación. En Colombia, antes de 1991, la anulación de un veto sobre
la legislación relativa a las asignaciones exigía mayorías de dos tercios,
mientras que la anulación para el resto de la legislación sólo requería
mayoría absoluta (art. 88). Aunque el proceso presupuestario
colombiano se vio complicado por otras disposiciones institucionales
además del veto, esta disposición refuerza la influencia del presidente
en asuntos presupuestarios en relación con cuestiones no fiscales. En
Paraguay, donde la experiencia real con el gobierno no autori- tario ha
sido mínima, la constitución exige una mayoría de dos tercios para
anular un veto global, pero sólo una mayoría simple para anular un veto
parcial (Art. 158, 159). En Ecuador, en cambio, un veto parcial puede ser
anulado por mayoría de dos tercios, mientras que el Congreso por sí solo
no puede anular en absoluto un veto global. No obstante, el Congreso
puede someter a referéndum la legislación vetada (Art. 69, 70). En
Ecuador, el presidente se enfrenta a un sutil cálculo a la hora de decidir
si ejerce el veto parcial. El veto parcial puede ser anulado por dos tercios
de los votos, mientras que el veto global no puede ser anulado
directamente por el Congreso. Sin embargo, el Congreso puede solicitar
que la legislación vetada como paquete se someta a referéndum. Por lo
tanto, el uso del veto parcial puede reducir los obstáculos para la
anulación en ese punto concreto, ya que no es necesario un referéndum;
pero también podría impedir que el congreso pasara "por encima del
presidente" al pueblo para aprobar todo el paquete.
La Constitución boliviana exige una mayoría de dos tercios en una sesión
conjunta de los ministros.
Congreso para su anulación (art. 77). Si el veto tuviera lugar en las dos
presidentes
cámaras por separado, el poder de los departamentos menos poblados
se vería ampliado en el Senado, como es habitual en todos los asuntos
legislativos en los sistemas bicamerales en los que la representación en
la cámara alta está geográficamente determinada. Dado que la votación
tiene lugar en sesión conjunta, el poder de los departamentos menos
poblados se vería amplificado en el Senado.
En Brasil, las votaciones sobre las anulaciones también se celebran en

sesión conjunta. En Brasil, las votaciones sobre anulaciones también se
celebran en sesión conjunta.
Como hemos señalado anteriormente, el poder del presidente en los
sistemas premier-presidenciales suele quedar relegado a la esfera de la
formación del gobierno y, posiblemente, a la disolución de la asamblea. Como
el principio de separación de poderes se ve comprometido, el principal
control que Madison consideraba protegido por la separación de poderes
suele estar ausente; las constituciones premier-presidenciales rara vez
proporcionan al presidente un veto efectivo. El modelo argentino de
primer ministro-presidente propuesto sería una excepción, ya que
requiere una anulación de dos tercios. El régimen transitorio de primer
ministro-presidente de Polonia después de 1989 también prevé este tipo de
veto. La Constitución portuguesa de 1976 preveía el veto absoluto del
presidente, al estipular que ninguna ley podía convertirse en ley sin la
firma del presidente. Esta disposición, sin embargo, fue suprimida en la
reforma constitucional de 1982, dejando al actual presidente con un poder de
veto débil sobre la legislación en la mayoría de los asuntos, salvo la
política exterior (donde hay un veto y una anulación de dos tercios). Además,
varios regímenes presidencial-parlamentarios han previsto la anulación de los
vetos por dos tercios. Entre estos casos se encuentran la "República
Parlamentaria" de Chile, Cuba en la década de 1940 y Namibia.
De las áreas que hemos identificado en las que los sistemas presidenciales
varían, las
Los formatos de veto ofrecen el mayor abanico de posibilidades de
manipulación. Los otros tipos de variación que examinamos pueden tener una
enorme repercusión en las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo, pero
los diversos modelos para el ejercicio del veto pueden adaptarse para ajustar
las fuerzas relativas de los poderes, en incrementos grandes o pequeños, y
para situaciones y tipos de legislación específicos.
OTROS PROVEEDORES DE SERVICIOS LINGÜÍSTICOS
Pasamos ahora a examinar los demás poderes legislativos de los

presidentes, incluida la autoridad especial para introducir legislación,
los poderes de decreto y los poderes de emergencia de los ejecutivos en
los sistemas presidenciales y premier-presidenciales. La sección anterior
ilustra que, en todos los sistemas presidenciales, el veto es la
herramienta más frecuente, flexible y rutinaria con la que los
presidentes pueden influir en el proceso legislativo. Sin embargo, también
hemos visto que algunos jefes del ejecutivo en sistemas presidenciales, y
la mayoría en regímenes de primer ministro-presidente, no disponen de
un veto efectivo. En estos casos, y cuando el presidente se enfrenta a
una mayoría opositora en
presidentes el Congreso, cabe esperar que un
presidente elegido de forma independiente sea irrelevante para los
resultados políticos. El Congreso no puede cesar a un ejecutivo como en
un gobierno parlamentario, pero incluso una mayoría mínima puede
legislar "por encima del presidente", como vimos en el caso
venezolano.
La primera pregunta que surge, entonces, es: ¿Un presidente sin
veto implica necesariamente la soberanía absoluta del Congreso? Veremos
que un
El conjunto de poderes legislativos sin derecho de veto existe en diversas
combinaciones entre los regímenes con presidentes electos. Todos ellos
constituyen un verdadero poder legislativo. En la mayoría de los sistemas
presidenciales, además, existe al menos uno de estos poderes además del veto
efectivo. La segunda pregunta, entonces, es: ¿De qué manera los poderes
legislativos sin veto fortalecen a los presidentes en relación con las
asambleas?
Introducción legislativa y competencias presupuestarias
El poder presidencial sin derecho de veto más común es la autoridad para

introducir legislación en el Congreso. La mayoría de los presidentes tienen
autoridad para presentar propuestas legislativas, pero incluso en los casos en
que no la tienen, no existe ninguna restricción significativa al poder
presidencial. Sin duda, cualquier presidente puede encontrar a algún miembro
de la asamblea que presente el proyecto de ley deseado. Donde las
disposiciones relativas a la presentación de leyes cobran importancia es
en aquellos casos en los que sólo el presidente puede presentar determinados
tipos de propuestas legislativas. En particular, muchas constituciones
otorgan poderes de iniciativa al
presidente en materia presupuestaria.
La importancia de la introducción legislativa, especialmente cuando es
competencia exclusiva del ejecutivo, es cuádruple. En primer lugar, saca a los
presidentes de la posición en la que sólo pueden responder a las propuestas
legislativas del Congreso. En el debate sobre la aprobación por el Congreso
de los nombramientos presidenciales del capítulo 6, utilizamos un modelo
espacial simple para demostrar la ventaja que este poder de iniciativa
asimétrico supone para el presidente. Así, cualquier presidente con
autoridad para presentar leyes tiene el potencial de contrarrestar las propuestas
legislativas insatisfactorias del Congreso intentando conseguir una mayoría
parlamentaria para una legislación alternativa más de su agrado.
En segundo lugar, la ventaja de la iniciativa aumenta cuando se otorga
al presidente la autoridad exclusiva para introducir determinada
legislación. Cuando se otorga al ejecutivo la autoridad exclusiva para
iniciar la legislación en determinadas áreas políticas clave, como en Brasil,
presidentes
Chile, Colombia y Uruguay, el presidente se convierte necesariamente en el
actor legislativo más importante en esos ámbitos. Incluso si la legislación
presidencial puede ser enmendada en el Congreso, los congresistas se limitan
a una posición reactiva, capaz sólo de modificar. Si el presidente no quiere
hacer nada, no se puede hacer nada. En resumen
Cuando los presidentes, o los ministros que rinden cuentas exclusivamente
a los presidentes, pueden iniciar la legislación por su cuenta, suelen
figurar entre las principales fuerzas del proceso legislativo.
En tercer lugar, el poder legislativo es aún mayor cuando el presidente puede
hacer propuestas de "lo tomas o lo dejas", es decir, que no se pueden
enmendar. Aunque estas restricciones a la enmienda son poco frecuentes,
existen en Uruguay, donde el Congreso no puede aumentar las exenciones
fiscales propuestas por el presidente ni reducir los precios máximos
propuestos. En Chile existían restricciones similares antes de 1973. El
Congreso no podía aumentar el techo de gasto propuesto por el presidente.
en determinadas partidas sin crear simultáneamente nuevos créditos o
reducir otras partidas. La actual Constitución chilena va un paso más
allá: El proyecto de ley de presupuestos del Presidente impone un techo de
gasto que no puede modificarse (art. 64), lo que significa que el
Congreso puede modificar la asignación de créditos, pero sólo dentro
de un presupuesto fijo. Otras constituciones han ido aún más lejos al
conceder la iniciativa al Presidente en materia presupuestaria. Por
ejemplo, en las constituciones coreanas de 1962 y 1987, el Congreso ni
siquiera puede desplazar los gastos de una partida a otra, y mucho
menos aumentar las partidas de gasto; sólo puede reducir las
cantidades propuestas para determinadas partidas.
En cuarto lugar, los presidentes suelen ser capaces de influir en la
agenda legislativa combinando el poder de introducción con ventajas
espectaculares en materia de información. La naturaleza centralizada
de los ejecutivos les proporciona una ventaja sobre las asambleas en la
recopilación y gestión de la información. Gran parte de la información
más importante para elaborar paquetes legislativos viables está
disponible principalmente en los ministerios y la burocracia del poder
ejecutivo. En muchos países presidenciales, además, el Congreso está
notoriamente mal financiado y carece de personal suficiente. Cuando
los presidentes tienen poderes extraordinarios en el proceso
presupuestario, pueden incluso ser capaces de cultivar esta ventaja
informativa manteniendo al Congreso con una financiación insuficiente.
Poderes de decreto
El poder de decreto presidencial está relacionado con el poder de
presentar leyes en el sentido de que invierte la relación estándar por la
que el congreso propone acciones mientras que el presidente sirve de
puerta de veto. Pero va más allá. Un proyecto de ley presentado por el
ejecutivo debe pasar por el proceso legislativo ordinario en el congreso
y luego ser presentado de nuevo al presidente para su aprobación o, si
el congreso ha modificado más allá de lo que el presidente aceptará,
veto. Un decreto ley no es simplemente un proyecto presentado por el
ejecutivo, sino una ley o reglamento promulgado por el ejecutivo. En
algunos casos, el Congreso debe actuar específicamente para aceptar o
"vetar" un decreto. En otros casos, el decreto se mantiene a menos que
el Congreso lo rechace expresamente. En otros, y lo que es más
importante para el equilibrio de poderes, un decreto es simplemente una
ley promulgada por el ejecutivo y no está sujeta a la revisión del
Congreso.
Distinguimos entre dos variantes de la autoridad de decreto concedida
a los presidentes. La primera es la autoridad constitucional para legislar
por decreto en áreas políticas específicas, por lo que el decreto es ley a
menos que sea revocado por el congreso. La segunda es la facultad de
legislar por decreto delegada por el congreso al presidente.
La primera forma, la autoridad de decreto constitucional, se
encuentra, actualmente con diversas limitaciones y permutaciones, en
presidentes
unos pocos países, entre ellos Brasil, Chile e Islandia.° En virtud de la
Constitución brasileña de 1988, el presidente puede
3 Históricamente, el presidente de la Alemania de Weimar tenía amplios poderes para
dictar decretos, como se analiza en el capítulo 4.
decretar leyes "urgentes" que entran en vigor inmediatamente; pero si
no son aprobadas por el congreso en un plazo de cuarenta y cinco días,
pierden su efecto. Dado que el presidente puede decretar el mismo
asunto una vez más, esta cláusula de "urgencia" otorga al presidente un
poder de decreto que no está sujeto a rescisión. En Chile, según la
constitución de 1989, el presidente, con el consentimiento del gabinete,
puede decretar gastos que no pueden ignorarse sin "causar un grave
perjuicio al país" (.4rt. 32, Sec. 22). También en Islandia, el presidente
puede promulgar decretos con fuerza de ley cuando el parlamento no
está reunido. No obstante, dichas leyes están sujetas a aprobación o
rechazo en cuanto el parlamento vuelva a reunirse, lo que puede hacer
por iniciativa propia en cualquier momento.
Este primer tipo de poder de decreto permite al presidente dominar la
agenda mediante la cual se considera la legislación aplicable. Sin
embargo, sería engañoso afirmar que cualquiera de estos presidentes -
suponiendo procesos electorales competitivos- puede utilizar sus poderes
de decreto desenfrenadamente y sin ningún control del Congreso. En
todos los casos, los poderes de decreto están integrados en una
estructura constitucional que impone muchas restricciones a los
presidentes en otros aspectos del proceso legislativo. Por ejemplo,
aunque teóricamente el presidente brasileño puede declarar urgente un
asunto, esperar a que el Congreso vote para anularlo y luego volver a
decretarlo repetidamente, un presidente tan decidido podría encontrar
muchos obstáculos en su camino por parte del Congreso. El más
importante sería la capacidad del Congreso para anular con relativa
facilidad (una mayoría absoluta, en lugar de dos tercios) cualquier veto
presidencial. Además, por supuesto, el congreso puede utilizar sus
poderes presupuestarios, aunque estén algo restringidos, para recortar
las aprobaciones deseadas por el presidente. Así pues, los poderes de
urgencia dan al presidente un margen considerable para dar forma a la
agenda legislativa, pero el presidente no podría ganar una confrontación
total, dadas las considerables armas legislativas de que dispone el
Congreso.
En Colombia antes de 1991 el presidente con el consentimiento de todo el
gabinete
Los ministros podían declarar el Estado de Sitio o el Estado de
Emergencia Económica sin la sanción del Congreso y dictar decretos
con fuerza de ley. Dada esta autoridad, y la existencia de una u otra
forma de estado de excepción durante casi tres cuartas partes del
tiempo desde 1958 (Archer y Chernick 1988), puede decirse que el
presidente colombiano ha tenido importantes poderes para promulgar
leyes por su cuenta. Sin embargo, en una lectura cuidadosa de la
Constitución, lo que a primera vista parece una ausencia virtual de
restricciones institucionales sobre estos poderes supuestamente
excepcionales se revela como una delegación institucionalizada. En una
enmienda de 1968, el Congreso asumió el poder de rechazar o
modificar una declaración de estado de emergencia, aunque no de
estado de sitio. La propia Constitución puede ser modificada por
presidentes
mayorías absolutas en sucesivos congresos, por lo que cabe imaginar que
incluso el poder de decreto constitucional del Presidente podría ser
revocado con relativa facilidad si se abusara de él hasta el punto de que
dejara de ser un poder excepcional.
servían a los intereses del Congreso.4 Como prueba de que esto es
así, considérese que la Constitución establecía que cualquier ley
promulgada durante dichos periodos caducaba cuando finalizaba el
periodo de excepción. El hecho de que muchas de estas leyes fueran
convertidas posteriormente en legislación ordinaria por el Congreso
(Archer y Chernick 1988) sugiere simplemente que los decretos de
"emergencia" aprobados por el presidente no se desviaban
sustancialmente de las preferencias mayoritarias del Congreso. Si es
así, entonces el proceso legislativo colombiano, a menudo presentado
como abdicado por el Congreso, estaba en equilibrio después de todo,
aunque un equilibrio basado en un contexto institucional sesgado a
corto plazo hacia un ejecutivo que siempre puede convocar otro "estado
de excepción". Como tales, los poderes de decreto "extraor dinarios" y
"temporales" del presidente colombiano eran, de facto, poderes
legislativos ordinarios que servían para superar la lentitud y los retrasos
que caracterizan la legislación ordinaria del Congreso, pero no para
atropellar las preferencias y prerrogativas del Congreso.
En la mayoría de las constituciones que permiten la legislación por
decreto presidencial, hay
son poderes compensatorios en manos de la asamblea. En Brasil y
Colombia, la relativa facilidad para anular el veto es uno de estos
poderes compensatorios. En Francia, la República alemana de Weimar,
Islandia, la constitución coreana de 1948 y la nueva constitución
colombiana (así como en Brasil tras una enmienda constitucional en
1961), la asamblea tiene poder de censura sobre los ministros del
gabinete. En todos los casos, la asamblea tiene al menos poderes
restringidos sobre el presupuesto. Sin embargo, el hecho de que las
asambleas dispongan de medios para impedir que los presidentes
hagan un uso desenfrenado de su autoridad para dictar decretos no
implica que estos poderes no otorguen a los presidentes una formidable
ventaja en el proceso legislativo. Aunque un presidente debe tener en
cuenta los costes en que puede incurrir cuando se emite un decreto que
va más allá del sentimiento mayoritario conocido del Congreso, la
existencia de la autoridad permite a los presidentes acercar los
resultados legislativos a su punto ideal más de lo que sería factible si
sólo pudieran convertirse en ley las medidas sancionadas por el
Congreso. Volveremos sobre ello más adelante en forma de modelo
espacial cuando consideremos los poderes de decreto delegados por el
Congreso.
4 Además, y como solución más a corto plazo y poco sistemática, Archer y Chernick (1988)
informan de que la Corte Suprema de Colombia ha revisado cada vez más, y en algunos
casos anulado, la legislación promulgada durante los estados de excepción. Según la
Constitución de 1991, los poderes de excepción están limitados en el tiempo, sujetos a la
aprobación del Senado antes de su prórroga y más vigilados por el Congreso debido a que los
miembros del gabinete dependen de la confianza de las cámaras.
5 La discusión de Archer y Chernick (1988) sugiere que esta última observación sobre la amenaza
siempre presente de un nuevo estado de excepción no es la explicación completa de la aceptación de
estos decretos por parte del Congreso. Indican que los presidentes no pueden esperar emprender
presidentes
ninguna reforma fundamental bajo los estados de excepción, presumiblemente porque el
congreso no convertiría tales decretos en legislación ordinaria. Se trata, pues, de un
argumento según el cual el congreso sólo acepta aquellos que no difieren mucho de sus
propias preferencias.
Distinción entre decretos legislativos y elaboración de normas

Cualquier estudioso de la política latinoamericana reconocerá de
inmediato que los "decretos" se emiten con mucha más frecuencia y en
muchos más países de lo que aquí se indica. ¿Estamos, por tanto,
pasando por alto algún factor del poder presidencial que no puede
explicarse por referencia a los poderes constitucionales "formales"?
El problema es en gran medida semántico. En América Latina el
término decreto se utiliza más ampliamente de lo que lo utilizamos
en este libro. Prácticamente cualquier acto ejecutivo, desde una
decisión reglamentaria hasta una ley sancionada constitucionalmente,
pasando por un indulto, se denomina decreto. Nosotros utilizamos el
término de forma más restringida; sólo aquellas leyes que el presidente
puede iniciar y que mantienen fuerza de ley a menos que el Congreso las
revoque (vete) de forma específica reciben el nombre de decretos
leyes. Aunque uno no se dé cuenta al leer la literatura sobre América
Latina, pocos sistemas conceden esta forma de autoridad por
decreto. Además, la mayoría sólo lo permiten en áreas políticas
especificadas por la Constitución, como ya se ha dicho, y enmarcan la
autoridad dentro de normas constitucionales que restringen
significativamente los poderes legislativos presidenciales de otras
maneras.
En la mayoría de los demás casos de decretos en América Latina o en
otros lugares se trata de cuestiones reglamentarias y no de nueva
legislación. Como tales, el abanico de opciones que puede "decretar" el
presidente (o, en algunos casos, un ministro) está limitado por la
legislación ya aprobada por el congreso y, en caso necesario, aprobada por
el presidente a través de los procedimientos legislativos ordinarios. Así
pues, estos decretos reglamentarios no difieren mucho de la autoridad
normativa concedida a las agencias independientes en Estados Unidos,
donde nunca se utiliza el término "decreto". Si los parámetros dentro de
los cuales los ejecutivos de algunos sistemas dictan reglamentos están
mucho más vagamente circunscritos que en Estados Unidos, una de las
razones es el mayor poder legislativo de dichos presidentes en el proceso
legislativo ordinario en comparación con Estados Unidos. Por ejemplo,
allí donde el presidente puede vetar parte de cualquier proyecto de ley, la
capacidad del Congreso para afinar la legislación está muy limitada y la
delegación de autoridad específica al ejecutivo es una solución obvia.
Distinción entre decretos legislativos y poderes de emergencia
La legislación por decreto, tal como la hemos definido, debe distinguirse no

sólo de los decretos reglamentarios (elaboración de normas), sino también
de los estados de excepción. En casi todos los sistemas presidenciales
distintos de presidentes
Estados Unidos, y también en algunos sistemas
presidencialistas, los poderes de excepción permiten al presidente
suspender las libertades civiles y tomar el mando directo de los organismos
locales en tiempos de agitación. Las constituciones difieren en el grado en
que se requiere la ratificación del Congreso o la supervisión de los estados
de excepción. En Costa Rica y Namibia, por ejemplo, el estado de
excepción sólo puede declararse con la ratificación del Congreso.
el consentimiento de dos tercios de la asamblea. Varias requieren la
acción del Congreso, pero sólo el voto de una mayoría simple para
mantener el estado de emergencia. El artículo 16 de la Constitución
francesa confiere al Presidente una autoridad amplia y vagamente
definida cuando la "independencia" o la "integridad" de la nación se ven
amenazadas. La disposición francesa, que sólo exige consultar al
primer ministro, a los presidentes de las dos cámaras de la Asamblea y
al Consejo Constitucional, ofrece potencialmente los poderes de
emergencia más amplios de cualquier presidencia. Si el primer ministro
pertenece a un partido o coalición diferente a la del presidente, el
requisito de "consulta" con el primer ministro puede implicar un control
sobre el presidente. Sin embargo, es potencialmente significativo que el
lenguaje constitucional no sea más contundente, quizás requiriendo el
"consentimiento" del primer ministro y de la asamblea, en lugar de una
mera consulta. Los poderes de emergencia no se han puesto a prueba
en Francia en situaciones en las que el presidente y el primer ministro
están políticamente divididos. Lo único que podemos decir es que una
redacción como la de la Constitución francesa puede provocar una
crisis constitucional.
En general, sólo en muy pocos regímenes se decreta el estado de excepción.
implican poderes legislativos. El caso de Colombia ya ha sido tratado.
En El Salvador, el presidente puede autorizar el desembolso de fondos
no apropiados para satisfacer las necesidades creadas por la
emergencia. Y en Ecuador y Bolivia, los presidentes pueden adelantar
la recaudación de impuestos y otros ingresos (pero no autorizar
nuevos), para atender las necesidades presupuestarias generadas por
la emergencia. En Chile, antes de 1973, el presidente podía disponer de
una cantidad equivalente al 2% del presupuesto para hacer frente a
necesidades de "emergencia", a su discreción. Aparte de estos
ejemplos, los presidentes no gozan de poderes especiales de decreto
legislativo en estados de sitio o de emergencia.
Delegación de poderes de decreto
Según otra variante, el Congreso puede delegar en el presidente la

facultad de promulgar decretos durante un tiempo determinado y en
determinadas áreas políticas. Las constituciones de Chile, Colombia,
Perú y Venezuela permiten específicamente tales delegaciones, aunque
esperamos que, a menos que se prohíban explícitamente, sigan siendo
una opción para el Congreso. Dado que este poder puede ser retirado
prematuramente por ley, los efectos de delegar dicha autoridad
dependen del requisito de anulación del veto. Curiosamente, en Perú y
Venezuela, el Congreso puede revocar una delegación de autoridad de
decreto por mayoría simple, incluso frente a una objeción presidencial,
ya que en ambos casos no se requiere una mayoría extraordinaria para
anular un veto. En otros casos, como el de Colombia antes de 1991, se
requiere mayoría absoluta. Cuando un partido tiene la mayoría de todos
presidentes
los miembros, pero menos de dos tercios, un veto que no requiera más
que una mayoría absoluta para ser anulado hace que la delegación de
poderes por decreto sea mucho menos costosa que si se requiere una
mayoría absoluta.
IC1/2 C2/3
Figura 7.1. Puntos ideales presidencial (P) y congresual (C) en política

hipotética: punto de indiferencia para mayoría simple (TIC,) y mayoría de dos
tercios (fp'. )
Se requiere una mayoría más amplia para retirar dicho poder. En estos
países, por lo tanto, el efecto real de delegar la autoridad del decreto es
simplemente transferir los poderes de iniciativa legislativa al presidente
mientras dure el periodo del decreto. Si el presidente decretara una ley
que fuera objetable para la mayoría del Congreso, es de esperar que el
poder de decreto fuera rápidamente retirado. Por otra parte, según la
nueva constitución chilena, una vez que se delega el poder de decretar,
no puede retirarse prematuramente a menos que el presidente capitule
o que el congreso anule el veto presidencial por dos tercios de los votos
de cada cámara. En estas condiciones, a menos que un partido o una
coalición estable ocupe al menos dos tercios de los escaños (algo
relativamente raro), la delegación supondría una abdicación de la
autoridad legislativa en favor del presidente.
La situación se representa en la figura 7.1. Para un tema dado sobre
el que el presidente podría emitir un decreto, el punto P es la política
ideal del presidente y el punto C es la del congreso. El TIC representa el
punto en el que la mayoría del Congreso es indiferente entre el statu
quo y una nueva legislación que se acerque más al ideal del presidente
que al del Congreso. Este punto no es necesariamente el mismo que el
punto C, ya que el poder de iniciativa pertenece ahora al presidente. Las
teorías de la elección social (Arrow 1951; McKelvey 1976) nos muestran
que las mayorías del Congreso rara vez serán únicas en un punto
político dado,6 por lo que esperamos que el punto ideal del Congreso y su
punto de indiferencia no sean exactamente los mismos. pero IC , mucho
más lejos del punto C, es el punto en el que dos tercios de los miembros
son indiferentes entre una iniciativa presidencial y el statu quo. Dicho de
otro modo, el TIC es el punto más allá del cual cualquier decreto presidencial
sería revocado por la mayoría, pero el CI es el punto más allá del cual
tendría que llegar un decreto presidencial para que el Congreso anulara
el veto que probablemente se produciría si intentara revocar el poder de
decreto. Lo que muestra la figura 7.1 es el área, en el "espacio político",
que un congreso abdica en una cuestión determinada si delega el poder
de decreto en un presidente.
6 Con una fuerte disciplina de partido (por ejemplo, con sistemas electorales de listas
cerradas) o bicameralismo (véase Miller y Hammond 1989) o ambos, una asamblea puede
aproximarse más a una posición mayoritaria única de lo que suponen la mayoría de los modelos
de inestabilidad de la elección social. Aun así, la relevancia de los distintos puntos "ideal"
e "indiferencia" para entender la delegación sigue vigente. Con el tiempo, el punto
legislativo ideal incluso de una mayoría disciplinada de una legislatura bicameral puede
cambiar con respecto al punto en el que se encontraba cuando se realizó la delegación,
Poderes
mientras que las preferencias legislativos
del agente de los
pueden no cambiar o hacerlo de forma diferente. Así 159
pues,
el modelo que desarrollamos aquí debería ser aplicable, en mayor o menor medida, a cualquier
presidentes
situación en la que una asamblea delegue poderes de decreto.
presidente que sólo puede revocarse con una legislación que requiera
una mayoría extraordinaria. En este modelo, la cantidad de abdicación es
el espacio entre los puntos ZC i/, ítnd fC z". El espacio entre ICE Und C, a
su vez, es la cantidad de abdicación que implica delegar el poder de
decreto que puede ser revocado por mayoría simple.
Cuando la delegación no implica abdicación, cabe esperar que el
Congreso recurra a la delegación como medio para superar los
problemas de coordinación en el proceso legislativo. El incentivo para
delegar, por supuesto, dependería de la capacidad del congreso para
minimizar las pérdidas de la agencia para el presidente (véase
Kiewiet y McCubbins 1991), y del alcance de sus propios problemas
de coordinación. Los datos al respecto son sugerentes. Archer y
Chernick (1988) informan de que los presidentes colombianos tuvieron
poderes de decreto el 75% de las veces entre 1958 y 1988, no
necesariamente por amenazas al orden político sino porque las
coaliciones legislativas eran muy frágiles. Lamentablemente, Archer
y Chernick no distinguen entre los poderes de decreto delegados por
el Congreso y los poderes de "emergencia económica" declarados por el
presidente. En Venezuela, sólo se han concedido poderes de decreto a
los presidentes con apoyo mayoritario en el congreso - tres presidentes
de Acción Democrática han solicitado y recibido poderes de decreto
desde que se promulgó la constitución actual en 1961. En ningún caso
la autoridad fue revocada prematuramente. Sin embargo, durante su
primera presidencia, Carlos Andrés Pérez promulgó la asombrosa cifra
de 830 decretos y creó cincuenta y una comisiones gubernamentales
sobre una amplia gama de áreas políticas en el espacio de doce meses.
Coppedge (1988) informa de que en el único caso posterior de delegación
que estudió, el partido en el congreso fue cauto a la hora de limitar el
alcance de los poderes de decreto que autorizaba.
Aunque las condiciones específicas que rodean a los poderes de
decreto son diversas, son una forma común de autoridad legislativa sin
veto para los presidentes. En algunos casos, los decretos superan al veto
como principal fuente de poder presidencial en el proceso legislativo. Esto
es más evidente en Perú y Venezuela, donde el veto es ineficaz. También
es el caso de Colombia, donde el poder de decreto en la esfera
económica puede ser arrebatado por el presidente sin un claro control
del Congreso. En Chile, la posibilidad de delegar el poder de decreto es
formidable, pero queda por ver si el Congreso delegaría alguna vez
tal autoridad a un presidente, dada la dificultad de retractarse.
C O NC L U SIO N
Este capítulo comenzó señalando la distinción entre el poder legislativo

constituyente afianzado y el poder presidencial delegado. Hemos analizado
el alcance de cada tipo en los sistemas con presidencias elegidas. En
cuanto al primer tipo, hemos llegado a la conclusión de que, aunque el veto es
el poder legislativo presidentes
más común de los presidentes, no está configurado de
manera uniforme en todos los sistemas ni es el único poder arraigado
significativo. Nuestro examen
El análisis de los vetos demuestra que hay una serie de factores que
determinan su impacto en la fuerza presidencial, entre ellos las condiciones para
su anulación, la capacidad de vetar temas específicos, las restricciones sobre el
tipo de legislación que puede vetarse y la presencia o prohibición de vetos de
bolsillo. Además, hemos demostrado que la autoridad del presidente para
presentar leyes le convierte desde el principio en un actor central del
proceso legislativo, y en un actor privilegiado si se le concede la autoridad
exclusiva para presentar ciertos tipos de leyes, o si se imponen restricciones
a las enmiendas del Congreso. Hemos señalado que los poderes de
emergencia concedidos a los presidentes que no requieren la aprobación caso
por caso del Congreso, con unas pocas excepciones, no incluyen la
autoridad legislativa. Y hemos argumentado que, cuando existen otros
poderes de decreto que no son de emergencia, también se ejercen por
delegación del Congreso con más frecuencia de lo que han reconocido
los estudiosos del gobierno presidencial.
A este respecto, subrayamos que los congresos que parecen ser actores
pasivos y reactivos en el proceso legislativo bien podrían ser aquellos que
han delegado autoridad legislativa en el presidente. Pero, argumentamos, sería
cometer una falacia de equilibrio declarar a estos congresos ineficaces sin
examinar los términos en los que se delega la autoridad. Como hemos
descubierto, en la mayoría de los sistemas en los que se puede delegar la
autoridad para dictar decretos, por ejemplo, el congreso también puede
retractarse fácilmente.
Hemos observado que entre los estudiosos de la política
latinoamericana (que, por razones geográficas, se enfrentan con más
frecuencia a las presidencias), la afirmación de que el poder de decreto es
más generalizado y amplio de lo que realmente es puede basarse en parte en un
error de interpretación semántica. Es decir, el término español decreto se
utiliza para describir lo que en inglés llamamos regular rule-making
authority, así como para demarcar el poder real de decreto legislativo. Sin
embargo, sugerimos que es más probable que el poder de decreto real se delegue
en los presidentes cuando se dan ciertas condiciones. Una de ellas es que el
presidente ya posea fuertes poderes arraigados, como el veto parcial o el
derecho exclusivo de introducción legislativa, y por tanto sea capaz de ajustar la
legislación independientemente de la voluntad del Congreso. Otra condición es la
fragilidad de las coaliciones mayoritarias del Congreso, tal vez en sistemas
multipartidistas, que pueden fomentar la delegación de la autoridad del
decreto para desbloquear el Congreso. En definitiva, hemos visto que los
poderes legislativos de los presidentes, tanto los arraigados como los
presidentes
delegados, varían mucho de un sistema a otro. Esto ya no debería
sorprendernos, puesto que hemos extraído conclusiones similares en los
capítulos 5 y 6, sobre la presidencia comparada. En el capítulo siguiente nos
dedicaremos a evaluar sistemáticamente el alcance y la configuración de
todos los poderes presidenciales -legislativos y gubernamentales- y a
extraer conclusiones sobre la relación entre el poder presidencial y los
resultados del régimen.
8
Evaluación de los poderes de la
Presidencia
En este capítulo emprendemos un proceso de evaluación de lo

poderoso que es un presidente en términos constitucionales.
Identificamos dos dimensiones básicas del poder presidencial: una
relativa al poder sobre la legislación y otra que abarca los poderes no
legislativos, incluida la autoridad sobre el gabinete y la convocatoria de
elecciones anticipadas al Congreso. Además, dado que estos últimos
poderes están directamente relacionados con la cuestión de la
separación de poderes, comparamos los poderes presidenciales sobre
la composición de los gabinetes con la separación entre el ejecutivo y la
asamblea. De este ejercicio podremos extraer dos lecciones principales
relacionadas entre sí. En primer lugar, los sistemas que puntúan alto en
cuanto a poderes presidenciales, y en particular los que son extremos
en cuanto a poderes legislativos presidenciales, son a menudo los que
han mostrado mayores problemas para mantener una democracia
estable. En segundo lugar, los sistemas que otorgan al presidente
poderes considerables sobre la composición del gabinete, pero que
también tienen un bajo nivel de separación entre la supervivencia de la
asamblea y los poderes ejecutivos, también tienden a estar entre los
casos "problemáticos". Quedan, pues, dos grupos básicos que, a
nuestro juicio, son "más seguros" para el éxito de la democracia: (1) los
que tienen una alta separación de supervivencia de poderes pero bajos
poderes legislativos presidenciales; y (2) los que tienen baja separación
de supervivencia pero también baja autoridad presidencial sobre el
gabinete. Estas categorías resultan ser las que se aproximan a los tipos
(más o menos "ideales") que hemos analizado en capítulos anteriores:
presidencial y premier-presidencial, respectivamente. Los regímenes más
problemáticos resultan ser híbridos.
P R O P I E D A D E S D E L O S P R E S I D E N T E S "
P R O P I E D A D E S L E G I S L A T I V A S
Para evaluar los poderes presidenciales, es posible concebir un sencillo

método de puntuación por intervalos sobre cada uno de los diversos
aspectos en los que varían los sistemas con presidencias elegidas. El
primer conjunto de aspectos se refiere a los poderes legislativos
presidentesal presidente. Estos aspectos son el veto,
otorgados constitucionalmente
el veto parcial, la autoridad presidencial para legislar por decreto, el
derecho exclusivo a iniciar determinadas propuestas legislativas, la
iniciativa presupuestaria y el poder de proponer referendos. Aparte del
ámbito legislativo, los aspectos del poder presidencial incluyen la
formación del gabinete, la destitución del gabinete, la ausencia de
censura por parte de la asamblea, y la posibilidad de que el gabinete se
reúna.
Evaluación de los poderes de la 149
Presidencia
disolución de la asamblea. Las puntuaciones de cada aspecto de cada
dimensión pueden sumarse para obtener un indicador global de los
poderes presidenciales en la dimensión respectiva. No se trata de un
método perfecto -por ejemplo, podría estar justificado ponderar unas
dimensiones más que otras-, pero es preferible a una clasificación
puramente no cuantitativa e impresionista o a no evaluar en absoluto
los poderes presidenciales comparativos.
Paquete vetoloverride. Como se ha expuesto en el capítulo 7, para que los

presidentes tengan alguna autoridad para influir en la producción
legislativa del Congreso, deben disponer de un derecho de veto sobre la
legislación. Sin embargo, si este veto fuera absoluto, ninguna ley objetada
por el presidente podría ser aprobada, por lo que el presidente sería
extremadamente poderoso. Este último escenario existía en Chile a mediados
del siglo XIX. Algo similar, pero no tan fuerte, existe hoy en Ecuador
sobre la legislación no presupuestaria. Un veto no puede ser anulado por el
Congreso por sí solo, pero la mayoría del Congreso puede someter el proyecto de
ley vetado a un referéndum vinculante, debilitando así potencialmente el
carácter absoluto del veto. En la mayoría de los demás casos, como en Estados
Unidos, el veto puede ser anulado por una mayoría de dos tercios del
Congreso. Como se ve en la Tabla 8.1, hemos dado una puntuación de 4 a un
veto que no puede ser anulado, 2 a uno que requiere una anulación de dos
tercios, y 0 a uno que puede ser anulado exactamente por la misma mayoría que
aprobó el proyecto de ley original. También son posibles casos intermedios". Si la
mayoría requerida es más difícil de obtener para el Congreso que una mayoría de dos
tercios, pero el veto no es absoluto, lo puntuamos con un 3. Incluimos a
Ecuador con un 3, porque la provisión para un referéndum significa que el
veto del presidente no es definitivo, pero es costoso para el Congreso buscar
anulaciones con gran frecuencia. En el otro extremo de la escala, puntuamos con un
I cualquier caso en el que la anulación del veto requiera más de una mayoría
simple pero menos de dos tercios. Aquí se incluyen varios casos en los que la
mayoría es del 50% más uno de todos los miembros (como en Nicaragua), en
lugar de la mitad más uno del quórum (como en Venezuela).
Veto parcial. Como se explica en el capítulo 7, algunos sistemas

presidenciales permiten al presidente vetar parte de un proyecto de ley en
lugar de simplemente aceptar o vetar todo el paquete. La mayoría necesaria
para anular un veto parcial varía, al igual que la mayoría necesaria para
anular un veto global. Por lo general, la mayoría es la misma para ambos
tipos de veto (Ecuador es un ejemplo).
1 No hemos considerado por separado los casos en los que la anulación se vota en
una sesión conjunta de ambas cámaras de una asamblea bicameral (Bolivia, Brasil),
en lugar de que ambas cámaras voten por separado. El hecho de que una disposición de
este tipo refuerce o debilite el poder presidencial depende de otros factores, como la
constitución de las dos cámaras y la probabilidad de que el presidente encuentre más
apoyo en la cámara alta (cuyo poder se diluye en una sesión conjunta con una
cámara baja normalmente más grande). En cualquier caso, la diferencia de
puntuación de estos sistemas sería marginal.
Presidencia
Tabla 8.1. Poderes de los presidentes elegidos popularmente
PODERES LEGISLATIVOS
Paquete Veto parcial
Veto/Anulación 4 Sin anulación
4 Veto sin anulación
3 Anulación por mayoría extraordinaria
3 Veto con anulación por mayoría superior a 2/3 (del
2 Anulación por mayoría absoluta de todos los
quórum) miembros
2 Veto con anulación que requiere 2/3 1 Anulación por mayoría simple de los quonim
Veto con anulación que requiere mayoría absoluta 0 Sin veto parcial
de la asamblea o mayoría extraordinaria
inferior a 2/3
0 No hay veto; o el veto sólo requiere mayoría Introducción exclusiva a la
simple legislación (ámbitos políticos
reservados)
4 Ninguna enmienda de la Asamblea
2 Enmienda restringida por la Asamblea
Decreto 1 Enmienda sin restricciones de la Asamblea
4 Competencias reservadas, no rescisión 0 Sin competencias exclusivas
2 El Presidente tiene autoridad temporal para
decretar con pocas restricciones
Autoridad para promulgar decretos limitada
0 Sin poderes de decreto; o sólo por Propuesta de referéndum
4 Sin restricciones
delegación de la asamblea 2 Restringido
0 No hay autoridad presidencial para proponer
Competencias presupuestarias referendos
4 El Presidente prepara el presupuesto; no hay
enmiendas
3 La Asamblea puede reducir pero no aumentar el
importe de las partidas presupuestarias
2 El Presidente fija el límite máximo del gasto
total, dentro del cual la Asamblea puede
modificarlo
i La Asamblea sólo puede aumentar los gastos si
designa nuevos ingresos
0 Autoridad ilimitada de la asamblea para elaborar o
modificar el presupuesto
COMPETENCIAS NO LEGISLATIVAS
Formación del Despido del Gabinete
Gabinete
4 El Presidente nombra a su gabinete sin 4 El Presidente destituye a su antojo a los ministros
necesidad de confirmación o investidura del gabinete
3 El Presidente nombra a los ministros del 2 Poderes de despido restringidos
gabinete
1 El Presidente sólo podrá destituir a un funcionario
previa aceptación
confirmación o investidura por la asamblea de la asamblea debe presentar gabinete alternativo)
i El presidente nombra al primer ministro, sujeto a
investidura, que a su vez nombra a otros
ministros
0 El Presidente no puede nombrar ministros
salvo en caso de
recomendación de la asamblea
Censura
4 La Asamblea no puede censurar ni
destituir al gabinete ni a los
ministros
2 La Asamblea puede censurar, pero el
presidente puede
responder disolviendo la asamblea
1 Vos "constructiva" de nO confianza(mayoría
152 Presidentes
por asamblea de ministro o gabinete alternativo y asambleas
Disolución de la Asamblea
0 El Gabinete o los ministros pueden ser 4 Unmsücd
censurados y destituidos por la Asamblea 3 Restringido por frecuencia o punto dentro del
plazo
2 Requiere nuevas elecciones presidenciales
1 Resucitado: sólo como respuesta a las censuras
0 Sin provisión
0
excepción). El poder del veto parcial cuando requiere una anulación de

dos tercios es un arma tan formidable en manos del presidente que hemos
calificado dicho poder como un 3. (Un veto parcial absoluto sería,
por supuesto, un 4.) Cuando se requiere una mayoría de todos los
miembros para
Presidencia
anulación (una mayoría absoluta), le damos un 2, mientras que una mayoría
simple de quórum es un 1. La razón por la que una anulación por mayoría simple
de un veto parcial no se puntúa como 0 es que una parte de un proyecto de ley que
se aprobó gracias a un logroll puede no aprobarse cuando se envía de nuevo al
congreso después de un veto, como seguramente ocurriría con todo el paquete.
Como se sugiere en el capítulo 7, los congresistas que votaron a favor de
una enmienda sólo para obtener el asentimiento a otras partes del proyecto
de ley ya no tienen incentivos para aprobar la enmienda cuando el
presidente ya ha promulgado las otras partes del proyecto de ley.
Decreto. Nos referimos aquí a la capacidad del presidente para hacer

leyes. Dicha facultad debe distinguirse de los decretos que tienen
carácter reglamentario o "normativo", como vimos en el capítulo 7. "Decreto"
se refiere aquí a la autoridad para promulgar nuevas leyes o suspender
las antiguas sin que el poder de decreto haya sido delegado previamente
a través de la legislación habilitante. La forma más severa de poder
legislativo presidencial se encuentra en Brasil, donde el presidente puede
declarar un asunto "urgente". Estos asuntos tienen fuerza de ley a partir
de dicha declaración y siguen siendo ley a menos que el congreso vote
explícitamente su revocación en un plazo de cuarenta y cinco días. Dado que no
se impide al presidente volver a declarar la misma medida tras la acción
del Congreso, un presidente decidido puede simplemente hacer ley por
encima del Congreso. La rescisión en este caso es ineficaz y la puntuamos con
un 4. Colombia antes de 1991 es un ejemplo de la segunda autoridad de
decreto más poderosa, por las razones que se detallan en el capítulo 7.
La unanimidad del presidente y el gabinete era necesaria para la
aprobación del decreto. Se requería la unanimidad del presidente y el
gabinete, pero como el presidente era el único que nombraba y destituía a
los ministros, se trataba de una restricción mínima. Puntuamos estos casos con
un 2. Casos como el de Colombia 1991, en el que el presidente y un
gabinete que no depende exclusivamente de la confianza de la asamblea
pueden imponer un estado de "emergencia" y legislar con poca o ninguna
participación de la asamblea, se puntúan con un 1. También se puntúan con un 1 las
disposiciones que conceden al presidente un gasto discrecional que no
supere una parte del presupuesto especificada constitucionalmente en caso
de "emergencias" declaradas por el ejecutivo.
Introducción exclusiva de legislación. Cuando la asamblea no puede

examinar leyes en determinados ámbitos políticos a menos que el presidente presente
primero un proyecto de ley, el presidente tiene un gran poder para fijar el
orden del día: si no quiere que se debata un asunto, no se debatirá. El mayor
poder sería si el presidente pudiera exigir un voto estricto a favor o en
contra, no sujeto a enmiendas por parte del Congreso. Tal poder no
existe en ninguna parte, pero podría preverse. Si existiera, lo puntuaríamos
con un 4. Considerablemente más débil, pero aún así significativa, es cualquier
restricción a la enmienda, que se puntuaría con un 2. Los poderes reales en
la mayoría de los sistemas que otorgan poder exclusivo de introducción
legislativa al presidente son aún más débiles: al igual que con cualquier proyecto de
ley, el congreso puede enmendarlo o rechazarlo de plano, por lo que damos a estos
países sólo un 1 en este poder.
Presidencia
Iniciativa presupuestaria. Varias constituciones estipulan que es el
presidente quien inicia el proyecto de presupuesto anual. Sin embargo,
esto por sí solo no sería un poder formidable. Habrá un presupuesto,
independientemente de que el Congreso pueda iniciarlo o no, por lo que
conceder el derecho de iniciativa al presidente significa poco a menos
que existan restricciones a la capacidad de enmienda del Congreso. Si el
presupuesto del presidente sólo pudiera ser aprobado o rechazado,
aunque el congreso obviamente estaría lejos de ser impotente, su
capacidad para atender necesidades políticas específicas a través del
presupuesto se vería fuertemente restringida. Sería como el veto del
paquete presidencial ya discutido: un instrumento contundente, que
simplemente requiere que la agencia iniciadora (aquí, el ejecutivo) haga
que todo el paquete sea mínimamente aceptable para la mayoría de los
legisladores. Este poder se puntuaría con un 4. En otros lugares existen
variaciones sobre las restricciones a las enmiendas, desde la prohibición
de que el Congreso aumente las cantidades asignadas a cualquier
partida o la creación de nuevas partidas (puntuado con un 3) hasta un
límite máximo del gasto total, dentro del cual el Congreso puede mover
los fondos (puntuado con un 2), pasando por la simple exigencia de que
el Congreso designe la fuente de ingresos de los nuevos gastos no
propuestos por el presidente (puntuado con un 1).
Propuesta de referendos. En algunos sistemas, el presidente está facultado

para proponer referendos, normalmente sobre asuntos que han sido
previamente sometidos a la aprobación de la asamblea. Si esta facultad
no tiene restricciones, la puntuamos con un 4. En algunos casos, existen
diversas restricciones a la facultad del presidente de someter propuestas
legislativas a referéndum. Por ejemplo, en Francia la Constitución exige
que la propuesta se haga conjuntamente con el gabinete o mediante
una resolución concurrente de las dos cámaras de la asamblea. En
Guatemala, el Presidente puede someter a referéndum cualquier asunto
de "especial importancia", pero también puede hacerlo el Congreso. Si
sólo el presidente tuviera este poder, como es el caso en Ecuador (excepto
en el caso de proyectos de ley vetados, como se acaba de discutir),
obviamente sería un 4. En tal caso, la capacidad del congreso para
considerar las enmiendas a un proyecto de ley se vería mermada por el
hecho de que el presidente siempre podría someter el asunto a un
plebiscito, en cuyo caso el texto preferido por el presidente se votaría a
favor o en contra. Sin embargo, y de forma única en Guate- mala, el
Congreso también tiene la facultad de someter asuntos a referéndum,
eludiendo así un posible veto presidencial. Esta simetría con el proceso de
iniciar un referéndum justifica una puntuación "restringida" (2) en el
poder del presidente.
COMPETENCIAS NO LEGISLATIVAS
En el ámbito de los poderes no legislativos están la autoridad

presidencial sobre el gabinete y la facultad de disolver la asamblea y
convocar nuevas elecciones.
Formación del gabinete. En algunos sistemas, el proceso de formación

del gabinete depende enteramente de las decisiones del presidente. Si el
presidente nombra a los miembros
Presidencia
En los casos en los que la asamblea (o un comité especial elegido por
ella, como en Filipinas) debe aprobar los nombramientos realizados por
el presidente, la capacidad del presidente para conseguir ministros
"ideales" se ve debilitada, por lo que puntuamos estos casos con un 3.
Mucho más débiles son los casos en los que el presidente nombra
primero a un primer ministro, que necesita la confirmación (o
investidura) parlamentaria, y el primer ministro nombra después al resto
del gabinete (con o sin participación presidencial). Estos casos se
puntúan con un 1. El más débil de todos, y por tanto puntuado con un 0,
es cualquier caso en el que el presidente no pueda nombrar a nadie
para un puesto del gabinete, incluido el de primer ministro, salvo previa
recomendación de la asamblea, o de un agente de ésta, como el
presidente de la cámara.
Destitución del gabinete. Muchos presidentes tienen derecho a destituir a

miembros del gabinete (o a todo el gabinete) a voluntad. Estos casos se
puntúan con un 4. En otros casos, el presidente no tiene tal poder, lo que
le otorga un 0. Tenemos algunos casos en los que el presidente puede
destituir a ministros, pero el poder está restringido. En Portugal desde
1982, por ejemplo, el presidente sólo puede tomar tal medida cuando
puede justificarla como respuesta a una amenaza a las propias
instituciones democráticas. Aunque los presidentes no necesitan ser
muy creativos para encontrar una "amenaza" a la democracia cuando
no les gusta la política de algún ministerio que goza de la confianza de
la asamblea, una medida de este tipo en momentos en que no existe
una amenaza evidente para el país podría ser objeto de revisión judicial
y acarrear costes políticos. Así pues, el poder es más débil que si el
presidente pudiera simplemente destituir a un ministro o al gabinete sin
ni siquiera estar obligado a dar una justificación. También podría haber
una restricción más fuerte que exigiera al presidente proponer un
ministro o gobierno alternativo que necesitaría la aprobación de la
asamblea antes de que el ministro o gabinete en funciones pudiera ser
sustituido. Esta destitución "constructiva" se puntuaría con un 1.
La censura. El poder de censura no es en realidad, por supuesto, un

poder presidencial sino de la asamblea. Sin embargo, afecta
directamente a la autoridad del presidente sobre el gabinete y está
claramente separada de la formación y destitución del gabinete. En
consecuencia, cuando no hay censura, lo que significa que sólo el
presidente puede destituir a los ministros, la autoridad del presidente es
más fuerte, de ahí la puntuación 4. Cuando la censura no está
restringida, la puntuación del presidente es 0. Hay algunos casos
intermedios -por ejemplo, Cuba, en el que un ministro no podía ser
censurado en sus primeros seis meses en el cargo- que reciben una
puntuación de 3 porque la restricción limitaba el grado en que los
ministros estaban realmente sujetos a la confianza de la asamblea. Si
un voto de censura está vinculado a un proceso que lleva a la disolución
de la asamblea, la puntuación es 2. Cuando una censura debe ser
"constructiva", exigiendo que la mayoría de la asamblea proponga un
nuevo ministro o gabinete en el momento de la censura, la puntuación
es 1.
Presidencia
Dtssolución de la asamblea. Algunos presidentes pueden disolver la
asamblea en cualquier momento, un poder que se puntúa con un 4.
Otros tienen poderes de disolución pero con restricciones. Si la
restricción se define en términos de frecuencia -una vez al año, por
ejemplo, como en Francia- o en términos de momento dentro del
mandato -no en los últimos seis meses del mandato del presidente,
como en Portugal-, la puntuamos con un 3. Otra restricción que hace que
el poder de disolución sea más simétrico con respecto a los poderes de
la asamblea es cuando el presidente también debe presentarse a la
reelección junto con la asamblea después de una disolución (como en
Namibia). Por lo tanto, puntuamos estas situaciones como 2. Más débil
aún (puntuada como 1) es cuando la disolución sólo puede invocarse
tras la censura o un cierto número de censuras de la asamblea (como
en Perú y Uruguay).
La tabla 8.2 muestra las puntuaciones en nuestras dos dimensiones del
poder presidencial para una muestra casi exhaustiva de democracias que
han tenido presidentes elegidos popularmente. En unos pocos casos, se
necesitan dos líneas para un caso dado porque los poderes del presidente
son diferentes según el tipo de legislación de que se trate. En tales
casos, sólo se muestran por separado los aspectos del poder presidencial
que difieren, siendo la línea principal simplemente una media de las dos
puntuaciones más bajas. Ahora pasamos a representar gráficamente
las puntuaciones de estos regímenes para visualizar lo poderosos que
son los distintos presidentes en las diferentes dimensiones.
V E RS U S N O L E G ISL A T I V A S D E L O S P O B R E
S
La figura 8.1 representa gráficamente la fuerza de los presidentes en

todos los casos en dos dimensiones. Así, los presidentes más fuertes
en ambas dimensiones se encontrarían en la región superior derecha,
mientras que los presidentes sin poder en ninguna de las dos
dimensiones estarían en el origen (0,0). La mayoría de los sistemas
comúnmente considerados presidenciales se sitúan en la línea vertical
que discurre por 12 en la dimensión del poder no legislativo. Así pues,
todos estos sistemas son idénticos en cuanto al grado de autoridad que
otorgan al presidente sobre el gobierno y la asamblea: Todos tienen
autoridad exclusiva sobre el gabinete y ninguno puede disolver el
congreso. Estos sistemas sólo difieren en la dimensión de los poderes
legislativos presidenciales, pero existe una gama muy amplia de
variación en esta dimensión. Dos sistemas se sitúan más a la derecha -
Chile 1989 y Paraguay- debido al poder adicional concedido al presidente,
que puede disolver el congreso. A la izquierda de este grupo se
encuentran los sistemas presidenciales en los que la asamblea debe
confirmar los nombramientos del gabinete. Todos los que están más a
la izquierda prevén la censura, incluyendo los varios casos de premier-
presidencialismo. Más adelante veremos otra forma de visualizar estos
casos que aclara la distinción entre regímenes presidenciales y premier-
presidenciales. Por ahora, sólo pretendemos evaluar una medida global
del poder presidencial, situado en un espacio bidimensional.
Hemos dividido el espacio de la figura 8.1 en seis regiones,
numeradas en sentido contrario a las agujas del reloj desde la parte
superior derecha. La región I está formada por la potencia
Presidencia
Tabla 8.2. Poderes de los presidentes elegidos popularmente por país
Paqu Parte. Excl. Budg. Taxi. Taxi. Cen- Disso-

ete. Veto Decret Intro. Potenci Refiér TOf. Forma Dism. seguro lución TOf.
o a ete. .
Veto
Argentina
promsal 2 0 0 0 0 0 2 4 4 4 0 12
actual 2 0 0 0 0 0 2 1 2 0 4 7
Austria 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 4 3
Bo1iv ia 2 0 0 0 0 0 2 4 4 4 0 I2
Rrazil
1946 2 3 0 1 1 0 7 4 4 4 0 12
1988 1 2 4 1 1 0 9 4 4 4 0 12
Bulgaia 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Chile
1891 2 3 1 1 1 0 8 4 4 0 0 8
1925 2 3 1 1 1 0 8 4 4 4 0 12
1969 2 d 1 2 1 2 12 4 4 d 0 12
1989 2 0 0 1 2 0 S 4 4 4 3 15
C oloni bia
anteriores a 1.5 2.5 2 1 1 0 8 4 4 4 0 12
1991 2 3
(gastos) i 2
(otros) 1 2 1 0 1 0 5 4 4 0 0 8
1991 1 0 0 0 0 0 1 4 4 4 0 12
Costa Rica 0
(presupues 2
to) (oihcr) 2 0 0 0 0 0 2 4 4 3 0 11
Cuba 1940 2 0 0 0 0 0 2 4 4 4 0 12
República
Dominican 1 .5 1.5 1 0 0 2 6 4 4 0 0 8
a Ecuador 0 0
(presupue 3 3
sto) (otros) 2 0 t 0 0 0 3 4 4 4 0 12
El Salvador 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 4 8
Finlandia 0 0 1 0 0 0 1 1 0 0 3 4
Francia 0 0 2 0 0 2 4 4 d 0 4 12
Alemania
(Weimar) 2 0 0 0 0 2 4 4 d 4 0 12
Guatemala 0 0 0 0 0 0 o o o o o o
Haití 2 0 0 0 0 0 2 4 4 4 0 12
Honduras 0 0 1 0 0 2 3 4 0 0 4 8
Irlanda 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Islandia
1 0 1 0 0 0 2 4 4 0 0 8
1948 2 0 1 0 3 0 6 4 4 4 0 t2
\ 962 2 0 1 0 3 0 6 1 4 4 0 9
1987 2 3 0 0 0 0 5 4 4 4 0 12
México 2 0 0 0 0 0 2 4 4 0 2 10
Namibia 1 2 0 0 0 0 3 4 4 4 0 12
Nicaragua 2 0 0 0 0 0 2 3 4 4 0 11
Nigeria 2 3 0 0 0 0 5 4 4 4 0 12
Panamá 2 2 2 0 0 0 6 4 4 4 4 16
Paraguay 0 0 0 0 0 0 0 4 4 0 1 9
Perú 2 3 0 0 0 0 5 3 4 4 0 Il
PhiI ippines
Portugal 4 0 0 0 0 0 4 1 4 0 4 9
1976 1.5 0 0 0 0 0 1.5 1 2 0 3 6
1982 2
(para. jx'l.) 1
(otros) 0 0 0 0 0 2 2 1 0 0 1 2
Rumanía 0 0 0 0 0 4 4 4 4 0 4 12
Sri Lanka 2 0 0 0 0 0 2 3 4 4 0 li
Siatcs Unidos 1 1 0 2 2 0 6 4 4 2 1 11
Uruguay 0 0 0 0 0 0 0 4 4 4 0 12
Venezuela
15
' Chile 69
J0 -
III
Poder legislativo
5- México,
Portugal 76
IV
Corea48
" '' Nauru

República de
Dofninicso
Irlanda
0 -f
0 5 10 15
Poder no legislativo
Figura 8.1. Poderes de los presidentes elegidos popularmente (los regímenes

democráticos que se han roto se indican con círculos)
ful presidentes. Las presidencias de la Región I tienen grandes poderes en

ambas dimensiones. La Región II comprende presidentes con grandes poderes
legislativos, pero cuyos poderes fuera del proceso legislativo son algo
más débiles. La región III está vacía, lo que refleja la falta de una razón lógica
para otorgar grandes poderes legislativos a un presidente cuyo poder sobre la
composición de los gobiernos es aún más débil que los de la región II. La
Región IV, en la parte inferior izquierda de la Figura 8.1, contiene a los
presidentes más débiles en ambas dimensiones. Casi todos los regímenes
presidencialistas se encuentran aquí. La región V también incluye
sistemas presidencialistas, así como otros sistemas con presidentes
moderadamente poderosos. Por último, la Región VI incluye sólo los sistemas
presidenciales conPresidencia
poderes legislativos relativamente débiles, pero con
grandes poderes sobre la formación del gobierno.
Si consideramos los resultados de los regímenes de la Figura 8.1,
encontramos razones para creer que las presidencias más poderosas son
también las más problemáticas. En primer lugar, eliminemos de la
consideración los casos que son
Tabla 8.3. Frecuencia del fracaso democrático, agrupado por regiones en la Figura 8.1
Región de Número de Número de Porcentaje

Figura 8.1 casos averías de averías
1 12 6 50
II 3 0 0
III 0 0 0
lV 4 0 0
V 4 1 25
VI 9 3 25
Nota: Se excluyen los sistemas no democráticos y las constituciones en las que en 1990
no se había completado un ciclo electoral completo.
claramente no democráticos, o que lo han sido durante la mayor parte de su

existencia. Este criterio elimina a México y Paraguay, que se encuentran
entre las presidencias muy poderosas de la Región I, lo que respalda
nuestra sugerencia del Capítulo 3 de que podría haber una afinidad entre las
presidencias muy fuertes y el autoritarismo. Según el criterio de la no
democracia, también deberíamos eliminar a Sri Lanka, ya que las elecciones
se suspendieron durante un largo período durante el estado de emergencia y el
conflicto civil. Otros casos que deben dejarse de lado para investigar la
relación entre los poderes presidenciales y el rendimiento democrático
son los que son demasiado nuevos para evaluarlos: Brasil 1988, Bulgaria,
Colombia 1991, Haití, Corea 1987, Namibia, Panamá y Rumania, así como la
mera propuesta de Argentina. Esto nos deja con treinta y dos casos,
que se agrupan por regiones de la manera indicada en el cuadro 8.3.
Aunque la muestra es demasiado pequeña para hacer afirmaciones de significación
estadística, seis de las diez rupturas se han producido en la región
que sospechábamos más problemática: las presidencias muy fuertes (Región I).
La mitad de estos casos han sufrido rupturas en algún momento. Así pues,
tenemos motivos para preocuparnos (en ausencia de una revisión
constitucional) por la viabilidad futura de la democracia en tres países.
En la década de 1980, Brasil y Filipinas han adoptado constituciones con
poderes al menos tan fuertes como en las anteriores constituciones fallidas.
Chile ha adoptado una nueva constitución que, si bien debilita los poderes
legislativos en Presidencia
comparación con el período anterior, amplía los poderes
no legislativos.
Las Regiones II y V de la Figura 8.1, que contienen los casos
"confusos" de autoridad presidencial-parlamentaria compartida sobre los
gabinetes, también incluyen varios casos de dudoso rendimiento
democrático, aunque sólo una ruptura (otros dos regímenes de este
tipo, la República de Weimar y Sri Lanka, se encuentran en la Región
I). Además de Perú, donde se produjo una ruptura, la república
parlamentaria chilena y Portugal 1976 generaron un descontento que dio
lugar a una importante revisión constitucional, reforzando los poderes
presidenciales generales en Chile y debilitándolos en Portugal. Por
último,
Entre este grupo se encuentra Ecuador, posiblemente el caso
latinoamericano con las relaciones presidente-congreso más agravadas en
la década de 1980 (Conag- han 1989).
Nos quedan dos regiones. Una, la Región IV, contiene tres
sistemas presidencialistas y ninguna ruptura.2 La otra, la Región VI,
contiene los sistemas presidencialistas con poderes legislativos
presidenciales relativamente débiles. De los nueve casos, dos
(Argentina y Nigeria) han sufrido rupturas en algún momento. El
sistema ambiguo de Cuba (véase el capítulo 6) también se encuentra
aquí. También observamos que los sistemas presidenciales más
longevos -todos con una puntuación de 11 ó 12 en la dimensión de
poder no legislativo- pueden encontrarse en el extremo inferior de la
escala de poderes legislativos presidenciales. Estos casos incluyen:
Costa Rica Estados
Unidos República Dominicana
Venezuela
Estas son las cuatro democracias presidenciales más longevas del

mundo (la otra es Colombia, donde los poderes presidenciales se
redujeron recientemente en ambas dimensiones). Si realmente existe un
vínculo, hay motivos para ser optimistas respecto a varias democracias
presidenciales incipientes que ocupan puestos bajos en cuanto a poderes
legislativos presidenciales. Regímenes como los de Argentina y El
Salvador, por ejemplo, han superado graves crisis que no han permitido
que se convirtieran en enfrentamientos entre los dos poderes electos del
gobierno por los poderes constitucionales, en parte porque la asamblea es
claramente el poder dominante.
S E P A R A C I Ó N D E C A BI N E T PO W E R SU R V I V A L Y P
R E SID E N T I A L : D E S A R R O L L O D E U N A P O L Í T
I C A C O M P R E H E N SI V A DE R EG I M E N T O S
A continuación examinaremos la relación entre la autoridad presidencial

sobre la cabi- red y el grado de separación entre la supervivencia de los
poderes ejecutivo y asambleario, temas tratados en el capítulo 6. Los
poderes legislativos no entran en consideración en absoluto. Lo que
nos preocupa aquí es la naturaleza del régimen y el poder del
presidente sobre sus funcionarios. Como se señaló en el capítulo 2,
éstas son las dimensiones en las que divergen los distintos tipos de
régimen. La consideración de estas dimensiones nos permitirá desarrollar
una tipología exhaustiva de regímenes. El valor de esta tipología no
estriba simplemente en que proporciona casillas en las que pueden
colocarse los regímenes empíricos, sino, más fundamentalmente, en
que nos permite percibir lo que hasta ahora no ha sido un punto obvio
para los estudiosos o diseñadores de regímenes: Cualquier régimen
democrático implica un cierto matiz sobre el grado en que los poderes
descansan sólo Presidencia
en el
2 Esta ausencia de rupturas entre los sistemas presidencialistas apoya la sugerencia
de Lijphart y Rogowski (1991) de que estos regímenes pueden estar
especialmente bien equipados para gestionar las divisiones políticas.
asamblea o en un funcionario elegido fuera de la asamblea (un
presidente). Seguimos teniendo tipos y definiciones ideales, como los
presentados en el capítulo 2, pero también tenemos muchos tipos
intermedios. Se trata de una constatación importante porque pone de
manifiesto que los tipos básicos (presidencial y parlamentario y, para el
caso, premier-presidencial) no se basan en principios incompatibles, sino
más bien en mezclas de elementos, como la supervivencia separada de
los poderes o la soberanía de la asamblea sobre los gabinetes, que
pueden aplicarse en diversos grados para dar lugar a diferentes
constelaciones de regímenes.
En el desarrollo de esta tipología, la puntuación de un régimen en
Autoridad del Gabinete Presidencial es la suma de las puntuaciones en
Formación del Gabinete y Destitución del Gabinete de la Tabla 8.2. La
otra dimensión tiene en cuenta la Censura y la Disolución. Para la última
puntuación de esta dimensión, sin embargo, es necesario invertir el
orden de puntuación del utilizado en la Tabla 8.2, ya que aquí no
estamos midiendo la disolución como un indicador del poder presidencial,
sino como un indicador del grado en que la supervivencia de la
asamblea está separada del presidente. Cuando un presidente tiene el
poder de disolver la asamblea, la supervivencia de ésta no está separada,
por lo que la puntuación de dicho régimen se reduce en esa dimensión.
La figura 8.2 muestra cómo encajan los casos en estas dos
dimensiones. Los grupos definidos anteriormente como cercanos a las
dos esquinas extremas, (0,0) y (8,8), engloban así los regímenes en los
que la definición de autoridad y supervivencia son más claras: premier-
presidencial y presidencial, respectivamente. En el extremo superior
derecho se encuentran los sistemas presidenciales "puros", con la
máxima separación de supervivencia y el máximo control presidencial
sobre el gabinete. A medida que nos alejamos de esta esquina pero
seguimos cerca de ella, un régimen sigue mostrando las características
del presidencialismo, como ocurre con los sistemas que están
ligeramente por debajo en la dimensión de autoridad sobre el gabinete:
Nigeria, Filipinas y Estados Unidos. Moviéndonos hacia la izquierda
encontramos varios regímenes que empiezan a desviarse de los
principios básicos de separación de poderes que definen el
presidencialismo. Entre estos regímenes se encuentran Chile 1989, Cuba
1940 y Uruguay, que, aunque no son tipos "puros", se parecen más a
los sistemas presidenciales que cualquier otro tipo que hayamos
identificado.
En la parte inferior izquierda están los sistemas premier-presidencial. En
el extremo inferior
La esquina izquierda (en 0,0), donde no tenemos casos empíricos, sería un
sistema en el que el primer ministro, cuya autoridad procede únicamente
de la mayoría parlamentaria, fuera constitucionalmente dominante sobre
el presidente. Sin embargo, como en este sistema no habría separación
de supervivencia, el presidente podría disolver la asamblea. En este
sistema hipotético, la única forma en que los presidentes podrían tener
alguna voz en la composición del gabinete sería utilizar su poder de
Presidencia
disolución. A veces esto podría funcionar para el presidente, ya que los
votantes obtendrían una mayoría a su gusto; otras veces podría no
funcionar. Así, la compatibilidad entre el Presidente y el Primer Ministro
(y el gabinete encabezado por este último) dependería enteramente del
gabinete que obtuviera la aprobación de la Asamblea. Esta característica
de
Arg.,Brar,CMk25M9,Colo.
p>91,
C.R.,D.R.,ES.,Guw.,Kon-62,
Presidente-
6 parlamentario I
Presidencial
[ Portugal 76
Presidenô al poder del
gabinete
2_ {
Premier- |
Montaje-
presidencial qpp
R
independien
te
0
0 6
Supervivencia separada
C.R. Costa Rica

R.D. República Dominicana
E.S. E Salvador
Figura 8.2. Supervivencia separada y poder del gabinete presidencial: una

tipología exhaustiva de los tipos de regímenes democráticos
sistema justifica situar el título del ejecutivo que depende de la confianza

del parlamento por delante del del funcionario elegido popularmente:
primer ministro-presidente. A medida que nos alejamos de la parte
inferior izquierda, o bien el presidente adquiere cada vez más autoridad
sobre la composición del gabinete (movimiento ascendente) o bien se
restringen, al menos en cierta medida, los poderes de disolución del
presidente (movimiento hacia la derecha).
También hay un grupo considerable de casos cerca de la parte
superior izquierda de la figura. Los regímenes de esta zona tienen una
autoridad dividida sobre el gabinete, así como una falta de separación
de poderes. El punto extremo lo representan la Alemania de Weimar y
Sri Lanka: sin separación de la supervivencia y con autoridad
presidencial para nombrar a los miembros de los gabinetes (sujetos a
censura), así como plena autoridad para destituir a los ministros. Debido
al papel más importante del presidente en estos regímenes que en el
premier-presidencialismo, y a la probabilidad de que el primer ministro
(si lo hubiera) Presidencia
no pudiera servir como un candidato viable para el
gobierno.
En algunos casos, como la nueva constitución de Colombia y la
república parlamentaria chilena, se trata de casos intermedios entre el
tipo presidencial y el presidencial-parlamentario. Algunos casos, como
la nueva constitución de Colombia y la república parlamentaria chilena,
son casos intermedios entre los tipos presidencial y presidencial-
parlamentario.
El grupo de regímenes que hemos identificado como presidencial-
parlamentario puede considerarse problemático, o incluso confuso, ya
que cada uno de ellos ha sufrido crisis de régimen y cada uno se ha roto
en algún momento o se ha reformado para ajustarse a uno de los tipos
puros, ya sea el presidencialismo o el primer presidencialismo. Por
ejemplo, la república parlamentaria de Chile se transformó en un
sistema presidencial tras un par de golpes presidenciales en 1925, y
Portugal se transformó hacia el tipo premier-presidencial mediante una
enmienda constitucional patrocinada por la asamblea en 1982. Aunque
este grupo consta de varios casos y, por tanto, constituye un tipo de
régimen identificable que ha resultado atractivo para algunos
diseñadores de regímenes, más recientemente para los delegados de las
asambleas constituyentes de Colombia y Namibia, sugerimos que es un
tipo que es mejor evitar.
Consideremos ahora la parte inferior derecha, para el último tipo
"puro" que sugieren las dos dimensiones de la figura 8.2. Literalmente
entendido, un régimen de este tipo sería aquel en el que existiera la
máxima separación de supervivencia de poderes -ni censura ni disolución-
pero ningún papel presidencial en la composición del gabinete. Que
sepamos, nunca ha existido un régimen de este tipo con un presidente
elegido popularmente. Sin embargo, el escenario que acabamos de
describir se aproxima a un régimen como el de Suiza, en el que todo el
gabinete es elegido por la asamblea pero no es responsable ante ella.
Bolivia se encontraría en una situación similar (a menos que la lista de
un candidato presidencial obtuviera la mayoría del voto popular),
aunque la asamblea elija formalmente sólo al presidente, que a su vez
elige al resto del ejecutivo. La dependencia del presidente, y por tanto
en última instancia de todo el ejecutivo, de la selección por la asamblea
-pero para un mandato fijo- implica la primacía de la asamblea en el
origen del ejecutivo en una medida que casi se aproxima a la de Suiza.
Por lo tanto, estos regímenes podrían colocarse en esta celda y
denominarse regímenes independientes de la asamblea, con el fin de
identificar tanto qué institución tiene el control sobre el origen del poder
ejecutivo, como la separación de la supervivencia.4
3 Como hemos comentado, la constitución de Namibia contiene una disposición que puede
hacer que las relaciones entre el presidente y la asamblea sean algo menos conflictivas que en
casos como los de Weimar o Sri Lanka: la disolución en Namibia requiere una nueva elección
presidencial.
4 Dado que los términos de la comparación exigen literalmente un presidente elegido popularmente, y
que hay mucho espacio en la parte inferior derecha de la figura 8.2 para casos intermedios,
¿hay alguna base para imaginar un régimen hipotético en el que un presidente tuviera
algunos poderes (limitados) sobre la composición del gobierno, pero hubiera separación
Presidencia
entre la supervivencia de la asamblea y los poderes ejecutivos? Imaginemos un presidente
elegido popularmente que pudiera proponer un gabinete a la asamblea, que tendría que
ratificar (o rechazar) la propuesta. Una vez
Unos pocos regímenes aparecen como fronterizos entre las categorías

principales. Ya nos hemos referido a algunos, como la nueva constitución de
Colombia, que son básicamente presidencialistas-parlamentarios pero que
tienden más hacia el presidencialismo debido a la falta de poder de
disolución. Finlandia e Islandia parecen ser regímenes intermedios entre los
presidentes-parlamentarios y los primeros-presidenciales. Aunque esta
situación es un tanto sorprendente, se debe a que ambas constituciones
establecen que "el presidente nombra a todos los ministros". Esta
característica, combinada con la disposición de que sólo la asamblea puede
destituir a los ministros, confiere al presidente una influencia al menos
marginalmente mayor sobre la composición del gabinete, tal como argumentamos
en el capítulo 6. Como consecuencia, existe la posibilidad de una mayor
inestabilidad de los gabinetes, aunque, como demuestra Finlandia, esto no tiene por
qué suponer una amenaza para el régimen, como es el caso de la combinación de
rasgos que caracteriza a la República de Weimar o a Sri Lanka. Si
Finlandia e Islandia representan casos que se desvían de un tipo ideal de
primer presidencialismo al conceder al presidente un poder marginalmente
mayor sobre los gabinetes, la constitución coreana de 1987 representa una
desviación del presidencialismo que concede al presidente un poder
marginalmente menor sobre los gabinetes. Para ello, establece que sólo el
primer ministro es nombrado directamente por el presidente, sujeto a la
confirmación de la asamblea. El primer ministro nombra a todos los demás
ministros. Todos los ministros, incluido el primer ministro, pueden ser
destituidos por el presidente, pero no están sujetos a censura, lo que
explica que este régimen se sitúe en el eje de la extrema derecha. Como
se analiza en el capítulo 6, este diseño hace que la capacidad del presidente
para conseguir su gabinete prefijado dependa por completo de lo buen
agente que resulte ser el primer ministro, pero el presidente conserva los
principales poderes de iniciativa en el proceso.
Regímenes parlamentarios. Otro pequeño grupo de casos intermedios en la

figura
8.2 resulta ser idéntico a uno de los tipos de regímenes más básicos: el
parlamentarismo. Literalmente, al igual que ocurre con los regímenes
independientes de la asamblea, los regímenes parlamentarios quedan
fuera de esta figura a menos que también haya un presidente elegido
Presidencia
popularmente. Sin embargo, en el mismo sentido en que los regímenes
independientes de la asamblea pueden acomodarse conceptualmente
dentro de las dimensiones de si la autoridad sobre el gabinete recae o no
en un poder constitucional elegido por separado, lo mismo ocurre con los
regímenes parlamentarios. Dichos regímenes cuentan con una asamblea
central del ejecutivo, pero no con un presidente elegido popularmente
con autoridad sobre el gobierno o para disolver el parlamento. Por lo
tanto, los regímenes parlamentarios tienen una puntuación de 4 en
supervivencia separada y 0 en autoridad presidencial.
ratificado, sin embargo, el gobierno no estaría sujeto a la confianza parlamentaria, ni

el presidente podría destituir a los ministros. (Por supuesto, si el presidente pudiera
disolver la asamblea, el régimen se situaría a la izquierda de la celda inferior
derecha).
5 Recordemos que nuestra definición de premier-presidencialismo sólo requiere que el presidente
tenga algunos poderes, pero que entre ellos no se incluya la autoridad ilimitada para
destituir a ministros o gabinetes que gocen de la confianza parlamentaria.
sobre el gabinete. Los casos de la figura 8.2 son Bulgaria, Haití e Irlanda.
En ninguna de estas constituciones el presidente tiene autoridad
constitucional, por lo que estos casos son efectivamente parlamentarios. Si
ignoramos la cuestión de si existe o no un presidente elegido
popularmente en un sistema parlamentario, basándonos en que dicho
presidente sería totalmente inútil de cualquier forma, entonces todos los
sistemas parlamentarios se sitúan en el punto (4,0) de nuestro gráfico,
junto con Bulgaria, Haití6 e Irlanda.
Otro tipo intermedio de régimen está representado por el caso de
Líbano, que se trató brevemente en el capítulo S. Líbano y regímenes
similares que han existido en algún momento en Indonesia, Kenia (antes
de 1969), Turquía y otros lugares, tienen un ejecutivo elegido totalmente
por la asamblea, pero parte de ese ejecutivo depende de la confianza
parlamentaria, mientras que otra parte tiene un mandato fijo que es, en
algunas constituciones, más largo que el del parlamento. Si la parte del
ejecutivo con mandato fijo es algo más que un jefe de Estado
ceremonial, la puntuación del régimen en el eje horizontal de la figura
8.2 es algo superior a 4 pero inferior a 8. (Sigue obteniendo una
puntuación de 0 en el eje vertical, dada la falta de un presidente elegido
popularmente con autoridad sobre el gabinete). Algunos de estos
presidentes elegidos por la asamblea tienen iniciativa en la formación
del gabinete, poder para disolver la asamblea, veto sobre la legislación o
alguna combinación de estos y otros poderes. Al igual que en los
regímenes independientes de la asamblea, el "presidente" en este
formato de régimen sigue siendo un agente del parlamento, pero más
independiente que un ejecutivo puramente parlamentario, dada la
ausencia de un voto de censura. Si el agente puede ser reelegido,
debería haber poca holgura entre los deseos de la mayoría
parlamentaria y las acciones del agente, ya que éste puede prever la
posibilidad de que se le deniegue la reelección. En algunos de estos
regímenes, sin embargo, el presidente no puede ser reelegido y, por
tanto, es potencialmente independiente. Aun así, dado el mecanismo de
confianza parlamentaria que vincula a una parte (normalmente la más
importante) del ejecutivo con la asamblea de forma permanente, estos
regímenes, aunque no son estrictamente parlamentarios, están más
cerca de ese tipo que de cualquier otro.
Un régimen alternativo posible: el "primer ministro" elegido directamente.

Una cuestión que podría plantearse es si existe o no algún régimen
concebible
6 Una interpretación del golpe militar que derrocó al presidente haitiano Jean Bertrand
Aristide en septiembre de 1991 es que el presidente, aunque enormemente popular, no había
conseguido la mayoría en ninguna de las dos cámaras del parlamento y, por tanto, era
impotente. Aristide utilizó su popularidad para incitar a la turba a actuar contra el
parlamento, obligándolo a aceptar a un primer ministro pro Aristide que el presidente no tenía
autoridad constitucional para imponer. Posteriormente, los militares destituyeron al
presidente con el argumento, no del todo infundado, de que estaba actuando de forma
inconstitucional. La experiencia haitiana sugiere que un presidente no debería tener cero
Presidencia
poderes constitucionales, incluso al mismo tiempo que varios otros casos que hemos estudiado
nos han llevado a la conclusión de que los poderes presidenciales deberían estar bastante
limitados en la constitución.
diseño que se situaría en el centro o cerca del centro de la figura 8.2,
donde no tenemos casos empíricos. Aunque no es la única
configuración posible que situaría un régimen en el centro de la figura,
existe un importante tipo de régimen alternativo que ha sido propuesto
por reformistas en países como Israel (Libai et al. 1990), Italia (Barbera
1990) y los Países Bajos (Lijphart 1984). Se suele decir que estas
propuestas incluyen la elección directa del "primer ministro", y Barbera
denomina a su propuesta "neoparlamentaria"; sin embargo, según
nuestra definición, el jefe de gobierno elegido sería un presidente. Las
propuestas consisten en la elección simultánea del jefe de gobierno (al
que llamaremos primer ministro, de acuerdo con la terminología de las
propuestas) y de la asamblea. El primer ministro podría disolver la
asamblea, pero entonces tendría que presentarse simultáneamente a la
reelección. Del mismo modo, la asamblea podría censurar al primer
ministro o a todo el gobierno, pero entonces tendría que presentarse a
la reelección junto con el primer ministro. Así, en la separación de
supervivencia, obtendríamos un 4, es decir, un 2 en cada aspecto, ya que
los poderes de censura y disolución están ambos restringidos al requerir
la nueva elección del poder que inició el proceso. La clasificación en la
dimensión vertical dependería del proceso específico por el que se
nombraría y destituiría a los miembros del gobierno distintos de su jefe
electo. La propuesta israelí exigiría que el primer ministro electo
presentara su gobierno a la asamblea para su investidura, lo que sugeriría
una puntuación de 3 en Autoridad del Gabinete (del Presidente). La
propuesta también permitiría al primer ministro destituir a los ministros a
voluntad, lo que llevaría a una puntuación combinada en esta dimensión
de 7. Debido a la posibilidad de que, especialmente en un contexto
multipartidista, el primer ministro y la mayoría de la asamblea no
siempre sean totalmente compatibles, podría ser aconsejable debilitar el
poder de destitución del primer ministro. De lo contrario, podrían
producirse algunos de los mismos tipos de conflictos que se dan en los
regímenes presidencial-parlamentarios, aunque los medios para
desbloquear la situación serían más simétricos, dada la capacidad de la
asamblea para destituir al "presidente". Algunas restricciones -por
ejemplo, por el número de destituciones o por el tiempo que un ministro
que goza de la confianza parlamentaria debe permanecer en el cargo
antes de ser destituido por el primer ministro- reducirían el resultado global
a un
5. Si el poder de destitución del primer ministro se hiciera "constructivo"
(similar a la moción de censura constructiva) exigiendo que el primer
ministro presente a la aprobación de la asamblea un candidato
alternativo para el ministro al que quiere sustituir, entonces el régimen
obtendría una puntuación de 4 en ambas dimensiones, sin que ninguno
de los dos órganos electos fuera más poderoso que el otro. Tendríamos
así el compromiso "definitivo" entre el principio de soberanía
parlamentaria sobre la composición de los gabinetes y el de poner la
autoridad gubernamental en manos de un funcionario
Presidencia
extraparlamentario. Incluso sin las restricciones sugeridas sobre el poder
del primer ministro elegido directamente, tal régimen es de hecho un
compro-
mise regime. Así pues, no es sorprendente que se desarrolle como
alternativa en algunos países donde existe insatisfacción con el
parlamentarismo existente. Quizá lo que debería sorprender es que no
existan casos empíricos, a partir de 1991.
C O N C L U SI O N E S : P R ESI D E N T I A L PO W E RS
Nuestro examen de las dimensiones del poder presidencial sugiere que

los regímenes con grandes poderes legislativos presidenciales son
problemáticos, al igual que aquellos en los que la autoridad sobre los
gabinetes es compartida entre la asamblea y el presidente. Estas
cuestiones deben abordarse sucesivamente. En materia legislativa,
sugerimos que las asambleas relativamente fuertes deberían asociarse
a un gobierno más estable y eficaz que las presidencias fuertes, ya que las
asambleas sirven de escenario para el ajuste perpetuo de los conflictos. Una
asamblea representa la diversidad de un sistema político mucho mejor que
un ejecutivo dependiente de los caprichos del presidente. Debido a la
diversidad de fuerzas representadas en una asamblea, un órgano de este
tipo tiene el potencial de abarcar puntos de vista divergentes y alcanzar
compromisos sobre ellos. La doble legitimidad democrática denunciada
por los críticos del presidencialismo -la afirmación de que no existe
ningún principio democrático que resuelva los conflictos sobre quién
puede pretender mejor representar la "voluntad" del electorado- se minimiza
en la medida en que se concede a una asamblea un papel más poderoso
en la legislación que al presidente. Así pues, el presidencialismo con un
congreso fuerte ofrece un principio democrático para la regulación de los
conflictos interprofesionales; ese principio es que la asamblea prevalece,
sujeta a la necesidad de compromiso con el presidente. Los presidentes
relativamente más débiles (los de Costa Rica y Estados Unidos, por
ejemplo) no pueden utilizar la autoridad legislativa por decreto para
romper un "atasco" en el congreso, como muchos presidentes pueden
hacer con perfecta legalidad. Así pues, una conclusión fundamental es que
las críticas a los regímenes presidenciales no deben plantearse como si
todas las presidencias fueran iguales, sino que estas críticas se aplican
con mayor fuerza a los presidentes fuertes.
En cuanto a la cuestión de la autoridad sobre los gabinetes, de nuevo
el control compartido que dijimos que tipifica el tipo presidente-
parlamentario va directo al corazón de la preocupación de muchos por
las legitimidades democráticas duales. Si no existe un "principio
democrático" que defina quién ocupa los puestos del gabinete, uno de
los elementos más básicos de cualquier democracia, es probable que
surjan conflictos de naturaleza muy básica. ¿Los ministros son del
presidente o de la asamblea? En algunos regímenes, la respuesta es
ambas cosas. En cambio, tanto en un régimen presidencialista como en
uno premier-presidencialista, la primacía de un poder sobre el otro está
clara. En ambos tipos existe un gabinete sometido (exclusiva o
principalmente) a uno u otro poder, incluso cuando los poderes están
controlados porPresidencia
tendencias políticas diferentes. Esto no evita el
conflicto, pero no está tan claramente garantizado que lo genere como
el tipo presidente-parlamento. Se supone que las instituciones
democráticas
ser reguladores de conflictos, no generadores de conflictos. O bien otorgar
grandes poderes legislativos al componente más mayoritario (la
presidencia) de un régimen destinado a ser consensuado, o bien conceder
autoridad compartida sobre la posición del gabinete, es un acuerdo
potencialmente peligroso. Por último, hemos visto en este capítulo que los
regímenes actuales, así como una prometedora propuesta de "primer ministro"
elegido directamente, implican combinaciones variables en dos
dimensiones: la separación de la supervivencia del ejecutivo y la asamblea, y
el poder presidencial sobre los gabinetes. En los próximos capítulos veremos
cómo interactúan los poderes presidenciales con los medios de elección de
la asamblea y el presidente.

PARTE 6 - Poderes Legislativos - Unlocked

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