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Límites constitucionales al origen

separado y a la supervivencia

Pasamos ahora exclusivamente a los regímenes con presidencias

unipersonales elegidas por separado. Aunque los autores de El
Federalista consideraban imperativa la separación del origen y la
supervivencia del poder ejecutivo respecto del legislativo, la noción de
controles y equilibrios implicaba para ellos cierta superposición de
funciones, hasta el punto de que los federalistas no consideraban que el
"consejo y consentimiento" del Senado en los nombramientos del gabinete
del presidente constituyera una violación del principio de separación de
poderes. Entre los sistemas presidenciales, sin embargo, esta disposición
es rara: la separación completa del origen del poder ejecutivo de la
asamblea es la norma. Sin embargo, hay muchos otros regímenes, como
los sistemas presidencial-parlamentarios, en los que se obvia el
principio de la supervivencia de los poderes separados.
En este capítulo, consideraremos tres medios por los que se ha
limitado la separación entre origen y supervivencia en algunos
sistemas:
1. participación de la asamblea en el nombramiento de los ministros del gabinete,
2. censura de los ministros del gabinete por la asamblea, y
3. disolución de la asamblea por el presidente.
Los dos últimos atributos, en particular, pueden suponer fuertes
desviaciones del ideal madisoniano de que cada rama, segura de su
independencia, controlará sin vacilar a la otra en el proceso legislativo. Sin
embargo, se puede argumentar que la posibilidad tanto de censura como
de disolución fomenta la cooperación entre poderes, ya que cada uno
anticipa la probable reacción del otro a sus acciones. Veremos que el
hecho de que la censura o la disolución produzcan tal cooperación y
anticipación depende en gran medida de las normas específicas por las que
se ejerce cada autoridad, y de los incentivos que estas normas crean
para los políticos. En particular, incorporando un tema del capítulo
anterior, demostraremos que el impacto de la autoridad de censura de
la asamblea sobre la naturaleza y la estabilidad de los gabinetes
depende del proceso por el cual se nombran originalmente los
miembros del gabinete.
 I N V OL U C I Ó N D E L A S E M P R E S A S E N L A A P O I N T
ENCIADELOSMI E M B R O S D E C
A BI N E T E

En el presidencialismo arquetípico, el origen de todo el ejecutivo está

divorciado de la influencia del Congreso. En unos pocos sistemas
presidenciales, sin embargo,
 Límites del origen y la supervivencia 107
por separado
Aunque el presidente es elegido por sufragio popular, los nombramientos
para los cargos del gabinete están sujetos a la aprobación del Congreso.
La participación del Congreso en el nombramiento de los ministros del
gabinete parece en principio una amenaza para el principio de
separación de poderes tal como lo hemos definido. Si, de hecho, fuera
una asamblea la que nombrara a los ministros, dejaríamos de
considerar que el sistema es presidencialista. En los casos que vamos a
considerar, sin embargo, los poderes del Congreso en el proceso de
nombramiento son estrictamente negativos. Es decir, son poderes de
aprobación o desaprobación, pero no otorgan a la asamblea poder de
iniciativa en la formación del gabinete. Dado que las asambleas que
analizamos no pueden nombrar activamente a los miembros del ejecutivo,
no consideramos estos casos como violaciones del tercer criterio y, por
tanto, como desviaciones del presidencialismo. Por otra parte, el requisito
de consejo y consentimiento impone claramente cierta influencia del
Congreso en la construcción del ejecutivo. Merece la pena reiterar que la
disposición modal de los sistemas presidenciales no incluye la
aprobación del Congreso. En la gran mayoría de estos sistemas, los
presidentes nombran a sus gabinetes sin intervención del Congreso. En
este sentido, Corea 1987, Nigeria, Filipinas y Estados Unidos se desvían
de la norma presidencial.
El poder de iniciativa en el "juego de los nombramientos" otorga a los
presidentes un
La oposición del Congreso tiene una clara ventaja a la hora de cubrir los
puestos del gabinete con candidatos que les resulten aceptables. De la
observación del proceso de nombramiento en Estados Unidos se podría
deducir fácilmente que la ventaja se manifiesta simplemente en el
hecho de que tan pocos candidatos al gabinete son realmente
rechazados. Nosotros sostenemos que la dinámica de los
nombramientos en el Congreso es más sutil que eso.
Consideremos el "juego de los nombramientos" representado por la
figura 6.1, en la que planteamos que las preferencias del presidente y
de la asamblea (en Estados Unidos, el Senado) por los candidatos a
puestos de ministros del gabinete (secretarios) pueden representarse en
una dimensión. El punto P representa el candidato ideal del presidente
para un puesto determinado, mientras que el punto S representa el ideal
del Senado. En poirll I p9 el presidente es indiferente entre ocupar el
puesto o dejarlo vacante. Lo mismo ocurre con el Senado en el punto In.
Es decir, la presidenta prefiere dejar el puesto vacante y aceptar las
repercusiones políticas que se produzcan antes que cubrir el puesto con
un candidato más alejado de su punto ideal, P, es decir, I p. Y lo mismo
ocurre con el Senado para cualquier candidato más allá de IS. Si el
punto IS se encuentra a la izquierda del punto I P, como se muestra en la
figura 6.1, por definición, no habría ninguna sección del segmento de
línea S-P a lo largo de la cual un candidato pudiera ser aceptable para
ambas partes. El presidente nunca nombraría a un candidato aceptable
para el Senado, y el Senado nunca aceptaría a un candidato elegido por el
108 Presidentes y asambleas
presidente. El puesto quedaría vacante.
Consideremos ahora la figura 6.2, en la que el punto I se encuentra a la
izquierda de IS. Todos los
PUNTOS A LO LARGO DEL SEGMENTO DE LÍNEA IP-IS Representan a
los candidatos potencialmente aceptables. El objetivo del presidente es
nominar a un candidato lo más cercano posible a su punto ideal y que
siga siendo aceptable para el Senado. Ese candidato
 Límites del origen y la supervivencia 109
por separado

Figura 6.1. Puntos de indiferencia hipotéticos para el senado {S) y el presidente P):
no hay solapamiento, por lo que el puesto quedaría vacante.

Figura 6.2. Puntos de indiferencia hipotéticos para el senado (S) y el presidente

[P): el presidente designa al candidato en el punto IS

ser localizado en el punto IS. El objetivo del Senado, por supuesto, es

asegurar un nombramiento en el punto I p- La ventaja del presidente reside
en el hecho de que el poder de iniciativa es el poder de hacer una oferta
de "lo tomas o lo dejas". En la medida en que el presidente disponga de
información precisa sobre la ubicación del punto de indiferencia del
Senado, podrá nombrar a un candidato que se aproxime al punto IS. El
Senado es incapaz de asegurar una nominación en I a menos que pueda
convencer al presidente de que theta I p es lo mismo que In
A pesar del poder de iniciativa que acabamos de describir en manos
del jefe del ejecutivo, se podría pensar que la asamblea sigue teniendo
tanto el derecho como la capacidad de rechazar a varios nominados
hasta que el presidente encuentre otro que coincida a su vez con las
preferencias de la mayoría de la asamblea. ¿Por qué debería la
asamblea (el Senado en el caso de EE.UU.) conformarse con un
candidato que simplemente no presenta objeciones? La cuestión
adquiere mayor importancia cuando consideramos los sistemas
premier-presidenciales en los que el presidente nombra también a un
primer ministro, que debe ser aprobado por la asamblea. El juego de
nombramientos en esos regímenes sugiere un contraste crítico con el
juego de nombramientos en Estados Unidos. Por ejemplo, tenemos el
caso de la V República francesa en 1986, cuando el Presidente
Francois Mitterrand se enfrentó a una asamblea recién elegida en la
que su Partido Socialista había perdido la mayoría.
La Constitución francesa otorga al Presidente la facultad de proponer
un candidato a Primer Ministro. Mitterrand nombró Primer Ministro al
líder del principal partido de la oposición, Jacques Chirac, que, por
supuesto, fue confirmado por la Asamblea. ¿Por qué Mitterrand nombró
a su principal oponente, cuando, dado su poder de iniciativa en este
asunto, podría haber exigido que la asamblea aceptara a un primer
ministro moderado más del agrado del presidente? O, desde la otra
perspectiva, ¿por qué en Estados Unidos los presidentes republicanos
que se enfrentan a senados controlados por los demócratas no hacen lo
110 Presidentes y asambleas
mismo?
1 Para más información sobre la importancia de la iniciativa en los juegos políticos entre el
presidente y el congreso, véase Kiewiet y McCubbins (1985).
 Límites del origen y la supervivencia 111
por separado
¿Los Estados no actúan como Mitterrand, nombrando a funcionarios del
gabinete cuyas preferencias se ajusten a las de la mayoría de la
asamblea? La respuesta a esta pregunta está en la siguiente fase del
juego: ¿Quién tiene poder de destitución? Tras analizar la censura en
una serie de casos, veremos, en una sección sobre la formación y el
mantenimiento de los gabinetes, que la iniciativa presidencial en el juego
de los nombramientos no es más que una condición necesaria, pero no
suficiente, para que el presidente pueda obtener ministros que coincidan
en general con sus preferencias. Antes, sin embargo, será útil
considerar con más detalle el proceso de nombramiento en algunos
sistemas presidenciales.

Expertos en Estados Unidos

Evidentemente, las figuras anteriores son sólo heurísticas; los

nombramientos no pueden trazarse claramente en dos dimensiones, y
los candidatos no estarían disponibles en todos los puntos imaginables
del plano aunque pudieran estarlo. Pero las figuras demuestran muy
bien la ventaja estratégica que el poder de iniciativa proporciona al
presidente en el juego de los nombramientos, y hasta qué punto la
información incompleta o inexacta sobre las preferencias del otro jugador
limita esta ventaja. Además, las cifras demuestran que hay más de una
explicación posible de por qué en Estados Unidos se rechazan con tan
poca frecuencia los nombramientos para el gabinete. Se ha sugerido que
el Senado de EE.UU. ha olvidado o abandonado su poder de "consejo y
consentimiento" (Hess 1988; Moe 1987, 1989).° No vemos ninguna razón
para creer que el Senado abandonaría voluntariamente este formidable
poder y adoptaría una norma de con- sentación para las votaciones de
nombramientos. Además, el rechazo periódico de un candidato al
gabinete indica que los senadores no han olvidado su autoridad en
conjunto. Para nosotros, es más plausible que la regularidad con la que
se aceptan los nombramientos demuestre simplemente que los
presidentes estadounidenses suelen tener bastante buena información
sobre la indiferencia del Senado, o bien que suelen ser cautelosos a la
hora de nombrar candidatos más cercanos al punto ideal del Senado que
a su punto de indiferencia, con el fin de evitar batallas políticas.
No obstante, hay indicios de que las reformas en el nombramiento
En este sentido, la tensión entre el ideal presidencial de separación de
poderes y la participación de los congresistas en la construcción del
ejecutivo es bastante evidente. Aquí, la tensión es bastante evidente
entre el ideal presidencial de separación de poderes y la implicación de
los congresistas en la construcción del ejecutivo. En la medida en que
los senadores reconocen el derecho del presidente a cubrir los puestos
del gabinete con candidatos políticamente compatibles con el
presidente, el único espacio que queda en la separación pública de
poderes es el de los congresistas.
112 Presidentes y asambleas
2 Este tema no es en absoluto nuevo entre los estudiosos de Estados Unidos. Ford (1898)
propuso la misma idea de un Senado aquiescente en el siglo XIX.
 Límites del origen y la supervivencia 113
por separado
curso para las objeciones del Senado es para las objeciones basadas
en deficiencias de personalidad y carácter (por oposición a las
políticas).
El nombramiento de John Tower como Secretario de Defensa por el
presidente George Bush en 1989 ilustra muy bien este punto. Tower era
inaceptable para muchos senadores por razones políticas; era mucho
más belicista que la media del Senado. Sin embargo, decenas de
senadores que sin duda lo consideraban políticamente inaceptable
justificaron su voto negativo a la nominación por los supuestos excesos
sociales, la bebida y la vida de mujer de Tower. Hábitos que no suelen
levantar ampollas en el Capitolio. El caso de Tower contrasta
fuertemente con el rechazo del Senado a Robert Bork como candidato
al Tribunal Supremo menos de un año antes. Las objeciones a Bork
eran puramente políticas, y así se justificaron públicamente.
La diferencia en el discurso del Senado entre los dos casos parece
particularmente extraña dado que el puesto de Tower en el gabinete era
un cargo explícitamente político, mientras que el de Bork era
ostensiblemente apolítico. Pero la diferencia pone de relieve una
importante cualidad de los nombramientos en los sistemas
presidenciales. Se entiende que el gabinete es el recurso político
exclusivo del presidente, sobre todo porque sólo él puede destituir a un
miembro del gabinete (mientras que ni el presidente ni el Senado pueden
destituir a un juez del Tribunal Supremo). Aunque el Senado puede
rechazar candidatos -y de hecho los rechaza por motivos políticos en
ocasiones-, el rechazo por motivos políticos es difícil de defender y a
menudo no merece la pena, ya que un presidente siempre puede
destituir a un miembro del gabinete que considere demasiado receptivo a
las preferencias del Senado. Por tanto, para los rechazos ocasionales
se buscan otras justificaciones, tal vez inventadas. La dificultad de los
senadores para oponerse a los nombramientos del gabinete debería
contribuir a explicar por qué sólo se han rechazado nueve
nombramientos del gabinete en la historia de Estados Unidos, en
comparación con veintiocho nombramientos para el Tribunal Supremo.
En una sección posterior de este capítulo hablaremos más sobre esta
comparación entre los nombramientos del gabinete y los del Tribunal
Supremo.

Otros casos
Aparte de Estados Unidos, sólo Corea, Nigeria y Filipinas requieren
algún tipo de aprobación del Congreso para los candidatos presidenciales
al gabinete. Las experiencias coreana y nigeriana son breves en el
momento de redactar este informe, por lo que no podemos ofrecer un
análisis de su funcionamiento real. Lo que sí podemos hacer es
considerar los procesos en sí mismos, y cómo pueden parecerse o
diferenciarse de la experiencia en Estados Unidos. En Corea, el
requisito de confirmación sólo data de 1987 y, de todos modos, es más
114 Presidentes y asambleas
restringido que en los demás casos aquí considerados. Sólo el primer
ministro está sujeto a la confirmación de la asamblea unicameral.
Posteriormente, el primer ministro nombra a los demás ministros del
gabinete. Ni el primer ministro ni ningún otro miembro del gabinete están
sujetos a la confianza permanente de la asamblea; así, como es
 Límites del origen y la supervivencia 115
por separado
Así que, por definición, en los sistemas presidenciales (pero no en los
premier-presidenciales), sólo el presidente puede destituir a los
miembros del gabinete. En el contexto coreano, la capacidad del
presidente para conseguir ministros de su gabinete que le resulten
aceptables depende totalmente de lo buen agente que resulte ser el
primer ministro. Si los presidentes se ven obligados por la asamblea a
transigir considerablemente en la elección de este funcionario, podrían
sufrir una importante pérdida de agencia en la composición de "todo" su
gabinete. Sin embargo, dado que el proceso de cubrir el puesto de
primer ministro es idéntico al juego de nombramientos de la figura 6.2,
cabe esperar que los gabinetes coreanos reflejen fielmente las
preferencias del presidente, aunque no necesariamente el ideal de éste.
En Nigeria, sólo se han elegido dos presidentes en virtud de la
constitución de 1979, que fue suspendida en un golpe militar en 1983, pero
cuyo restablecimiento estaba previsto para 1992. El artículo 135 de la
constitución restringe los nombramientos del presidente en los
ministerios de dos maneras. En primer lugar, como en Estados Unidos,
se requiere la confirmación del Senado. En segundo lugar, debe haber al
menos un ministro nativo de cada estado. Ambas disposiciones intentan
garantizar la representación del mayor número posible de los diversos
grupos étnicos de Nigeria, ya que las fronteras estatales se basan en las
comunidades étnicas y cada estado tiene la misma representación en el
Senado.
En Filipinas, los nombramientos del gabinete están sujetos a la
aprobación de la Comisión de Nombramientos del Congreso, formada por
el presidente del Senado, doce senadores y doce representantes. La
comisión se elige en función de la representación proporcional de los
partidos en cada cámara". El Presidente del Senado preside la
Comisión, pero sólo vota los nombramientos en caso de empate. La
disposición de la Constitución filipina de 1935 que prevé una forma de
aprobación por el Congreso de los nombramientos del gabinete puede
representar una emulación de una de las características inusuales del
presidencialismo estadounidense. Varios análisis de la historia política
filipina señalan que las impugnaciones del Congreso al dominio
presidencial en la formulación de políticas se hicieron más frecuentes en
los años cincuenta y principios de los sesenta que en los treinta y finales de
los cuarenta (Veloso y Guzman 1969; Stauffer 1975), y que las
impugnaciones del Congreso a la discrecionalidad presidencial
afectaron al proceso de nombramiento. La Comisión de Nombramientos
ejerció su autoridad para rechazar nombramientos durante la década de
1960 hasta el punto de suscitar críticas de que estaba acosando al
presidente (Stauffer 1970).

CENSURA DE LOS MIEMBROS DEL GABINETE

Al igual que ocurre con la selección del ejecutivo por el Congreso, la

previsión de la censura de los miembros del gabinete por parte de la
116 Presidentes y asambleas
asamblea puede suponer una ruptura drástica con la separación de
poderes, siempre que la censura conlleve una responsabilidad
ministerial significativa ante la asamblea: el derecho de la mayoría de la
asamblea a
3 Constitución filipina, Artículo VI, Sección 18, y Artículo VII, Sección 16.
 Límites del origen y la supervivencia 117
por separado
destituir a ministros individuales o a todo el gabinete. En algunos sistemas,
la censura no siempre ha implicado la destitución automática de un
ministro o del gabinete, como implica el término en un gobierno
parlamentario. En algunos sistemas presidenciales, la censura es una
reprimenda política oficial a un miembro del ejecutivo por parte del
congreso, pero la decisión de mantener o no al funcionario censurado
corresponde en última instancia al presidente. Cuando la censura (a
veces llamada "in- terpelación") no es vinculante, podríamos referirnos a
ella como "desdentada". A continuación, hay casos en los que la práctica
real de la censura ha sido poco frecuente o simplemente no ha supuesto
una amenaza política para el ejecutivo, a pesar de estar prevista en la
constitución. Entre los casos de este grupo, consideraremos las
condiciones específicas que reducen la frecuencia o la eficacia de la
práctica. Cuando el término "censura" tiene sentido y puede equipararse
a la confianza parlamentaria es en los casos en que las asambleas han
recurrido a la censura como medio potente y habitual de ejercer presión
sobre un ejecutivo presidencial exigiendo la destitución de los ministros
censurados. Aquí, por supuesto, el impacto de la censura en el
equilibrio de poder entre el ejecutivo y la asamblea ha sido más
profundo: Un régimen con una disposición de este tipo no es
presidencialista.

Potente censura: Perú, la "república

parlamentaria" chilena y Ecuador
Dos casos latinoamericanos merecen especial atención porque su
potente censura ha representado un gran contraste con la norma del
presidencialismo puro en la región. Se trata de Perú y Chile (antes de
1925). Un tercer caso, Ecuador, también ha empleado la censura, pero
existen ambigüedades preocupantes en el lenguaje constitucional que
pueden exacerbar los enfrentamientos entre poderes.
Tanto en Perú como en Chile, los presidentes han seguido siendo los
jefes formales del gobierno (aunque ineficaces) a pesar de la rotación
del gabinete. Sin embargo, en ambos casos, la rapidez con la que las
oposiciones mayoritarias del Congreso han disciplinado a los gabinetes
ha significado que los ministros han tenido que responder directamente
ante el Congreso por sus acciones y han dependido del Congreso para
sobrevivir.
Aunque la censura del Congreso se incluyó en la Constitución
peruana de 1933, la disposición sólo se ejerció seis veces en los treinta
años siguientes (Needler 1965:158). Durante gran parte de este tiempo,
por supuesto, Perú estuvo gobernado por gobiernos que no podían
calificarse de democráticos. Durante la primera administración del
presidente Fernando Belaunde Terry (1963-8), la Alianza Popular
Revolucionaria Americana (APRA), en oposición al presidente, esgrimió
libremente el arma de la censura. Como explicó el líder del APRA, Raûl
Haya de la Torre: "No ganamos el Palacio [presidencial], pero sí el
118 Presidentes y asambleas
Congreso, y desde allí hemos empezado a enseñar la concepción de
una nueva democracia, a dotar al Parlamento de verdadera jerarquía
institucional. Es el Parlamento el que hace las leyes que son las normas
 Límites del origen y la supervivencia 119
por separado
y la base de una democracia organizada" (McCoy 1971:352). El primer
gabinete de Belaunde fue censurado a los seis meses de su toma de
posesión. Culpando en parte a la responsabilidad del gabinete por la
inestabilidad que precedió al golpe de 1968 en Perú, McCoy escribió
que "la inestabilidad del gabinete se debió principalmente a la presión
del Congreso" y que "muchos ministros e incluso gabinetes enteros
dimitieron bajo amenaza de censura" (McCoy 1971:351-2). Para 1968,
el New York Times informó que durante su mandato de cinco años, el
presidente Belaunde Terry nombró 178 ministros de gabinete.-
La actual Constitución peruana de 1979 mantiene la censura
parlamentaria (art. 226). En los dos primeros gobiernos que siguieron a la
redemocratización de 1980, los presidentes Belaunde Terry y Alän
García disfrutaron de sendas mayorías en el Congreso (una coalición
fiable en el primer caso, una mayoría unipartidista en el segundo). Sin
embargo, con la elección de Alberto Fujimori a la presidencia en 1990, el
sistema peruano se enfrenta de nuevo al problema de un presidente que
carece de una mayoría estable en el Congreso. Además, en este caso,
el presidente se autoproclama ajeno a la política partidista. Si bien es
pronto para evaluar el funcionamiento del sistema en estas condiciones,
somos cautelosos en cuanto a que la disposición para la censura,
combinada con la autoridad presidencial absoluta para cubrir los puestos
vacantes en el gabinete, puede ser una receta para la inestabilidad
extrema del gabinete, y un posible enfrentamiento entre el presidente y el
congreso. En el capítulo 8 analizaremos los problemas teóricos de esta
fórmula. Por ahora, consideremos los resultados de otro régimen de este
tipo: La llamada República Parlamentaria de Chile.

Chile. En sus dos volúmenes de historia de Chile hasta 1925, Julio Heise
González (1974) sostiene que el país era mucho más parlamentario (y, a
la inversa, menos presidencialista) de lo que generalmente han
reconocido los politólogos e historiadores, incluso antes de lo que
comúnmente se denomina la "República Parlamentaria" de 1891-1925
(Heise 1974, 1:61-3). Uno de los factores clave que, según Heise,
contribuyó a la calidad parlamentaria del sistema fue la censura del
Congreso a los ministros del gabinete. La censura ya existía en la
Constitución chilena de 1833, aunque no se invocó hasta 1849. A lo
largo de la segunda mitad del siglo XIX, la censura fue el medio habitual
por el que las mayorías del Congreso imponían el cumplimiento político al
ejecutivo. Entre 1862 y 1864, y en 1870, 1875, 1878, 1881 y 1890, se votó
en numerosas ocasiones la censura de un ministro o de todo el gabinete.
Además, muchos más cambios ministeriales en la década de 1880 fueron
provocados por la amenaza de censura. A lo largo de este período, los
votos de censura fueron defendidos por los congresistas sobre la base de
que los ministros destituidos "simplemente representaban la política del
Presidente", y que su mantenimiento en el cargo contradecía los
fundamentos de una república parlamentaria (Heise 1974, 1:63-7).
120 Presidentes y asambleas
4 New York Times, 6 de octubre de 1968, p. 4E.
 Límites del origen y la supervivencia 121
por separado
La oposición al principio de responsabilidad del gabinete fue fundamental para
las objeciones del presidente José Manuel Balmaceda al sistema político
vigente en 1890. Sin embargo, con la derrota de Balmaceda y la promulgación de
la Constitución de 1891, Heise sostiene que el compromiso con el principio de
responsabilidad fue prácticamente unánime entre los líderes de los principales
partidos políticos chilenos (Heise 1974, 1:121). Por último, aunque no
presenta datos exhaustivos, Heise sostiene que la censura fue habitual
durante el período 1891-1925, proporcionando una "válvula de escape" para el
alivio de la tensión política entre los poderes. Además, sostiene que el
control que el poder legislativo ejercía sobre los ministerios creó una
situación en la que el presidente ni siquiera era necesariamente jefe de
gobierno. Más bien, el cabi- net reflejaba la voluntad de la mayoría
parlamentaria, mientras que el presidente "desempeñaba el papel de regulador
entre el gobierno y la oposición" (Heise 1974, 2:118-19). Aunque el
sistema descrito por Heise parece un poco más difícil de manejar que el
parlamentarismo puro, su disposición para la censura, como la de Perú, violaba
claramente los principios del presidencialismo.

Ecuador. La Constitución de Ecuador de 1929 permitía un "voto de confianza"

del Congreso a los ministros del gabinete. Las constituciones de 1945,
1946, 1967 y 1978, sin embargo, han permitido en su lugar los votos de
"censura". Aunque los estudiantes de procedimiento parlamentario pueden
no reconocer una distinción entre los dos, y los hemos usado
indistintamente, la diferencia en Ecuador a menudo ha sido entre
destitución y reprimenda simbólica. La censura ha sido tratada como no
más que una recomendación de destitución por parte del congreso,
siendo el presidente quien toma la decisión final sobre si se mantiene o
no al ministro. Sin embargo, la práctica ha tenido cierta importancia
política. Pinoargote sostiene que las mociones de censura han sido utilizadas
por el Congreso ecuatoriano para obtener concesiones del ejecutivo desde
el siglo XIX. Aunque no proporciona una lista exhaustiva de censuras,
Pinoargote (1982:41-2) señala casos específicos en 1961, 1970 y 1979 en los
que el procedimiento se ha utilizado para cuestionar la legitimidad del
gabinete. Sin embargo, la Constitución de 1978 sigue siendo ambigua.
El aspecto más problemático del mecanismo de censura ecuatoriano para
los estudiantes de instituciones políticas es que la propia Constitución de 1978 no
aclara si la censura debe aplicarse por motivos políticos o sólo en casos
de infracciones penales, como en el juicio político. Como señala
Pinoargote, el Artículo 59, Sección (f) autoriza al congreso a realizar
"juicio político" a los miembros del ejecutivo "por infracciones
cometidas en el ejercicio de funciones oficiales". La implicación es que la
censura puede ser un procedimiento legal, como el juicio político. Además,
la Constitución utiliza un lenguaje diferente para referirse a la censura
de distintos funcionarios. Por ejemplo, el presidente puede ser censurado,
pero sólo por aceptar sobornos, traición o similares. No se imponen tales
restricciones a la censura de los ministros del gabinete. Hemos entrado en
esta discusión sobre la censura en Ecuador no para tratar de resolver
122 Presidentes y asambleas
la cuestión de si la censura ha sido o no eficaz en el caso concreto para
hacer que los gabinetes se aproximen a la voluntad de la mayoría de la
asamblea, sino indicar que las disposiciones relativas a la censura deben
ser explícitas en cuanto a si se pretende utilizarlas por motivos políticos
o no. La Constitución ecuatoriana está plagada de ambigüedades que
sólo sirven para elevar el tono de la confrontación cuando el presidente y
la mayoría de la Asamblea son de tendencias políticas diferentes.

Censura restringida: Uruguay, Guatemala y Cuba

En otro grupo de sistemas con disposiciones constitucionales para la
censura, el mecanismo tampoco ha demostrado ser una amenaza para
la independencia del ejecutivo. Sin embargo, no es que la censura en
estos sistemas sea ineficaz, sino más bien que se ha aplicado con tan
poca frecuencia o ineficacia. Las razones residen en disposiciones
constitucionales que merecen una breve consideración.

Uruguay. En Uruguay, el congreso puede invocar la censura sólo a

riesgo de iniciar un proceso en virtud del cual el presidente puede
disolver la propia asamblea". Entre 1934 y 1952, además, si la censura
del congreso hubiera llevado a la disolución, el siguiente paso para la
asamblea que fuera devuelta podría haber sido la destitución del
presidente. Este proceso se discute más adelante, en una sección
separada sobre la disolución. Bajo cualquiera de estas condiciones,
entonces, para las dos cámaras del congreso, actuando conjuntamente
como Asamblea General, invocar la censura ha sido comenzar un juego
de gallina política con el presidente. Debido a esta disuasión, la
asamblea uruguaya apenas ha hecho uso de su poder para destituir a los
ministros del gabinete. En 1969, la asamblea censuró a uno de los
ministros del Presidente Pacheco, pero por menos de una mayoría de
dos tercios. En estos casos, la Constitución permite al Presidente vetar la
censura, lo que hizo Pacheco. Entonces, miembros de la facción del
senador Jorge Batlle Bere del propio Partido Colorado de Pacheco
desertaron para mantener la censura y asegurarse de que el presidente
no pudiera invocar la disolución (Gillespie 1989:22; Gonzà- lez 1989:5-
6). Al hacerlo, la facción de Batlle Bere declaró explícitamente que la
defección representaba sólo una maniobra política y no una defensa del
principio de responsabilidad del gabinete. Este es el único caso de
censura en Uru- guay fuera del período del ejecutivo plural, o colegiado.
Pero incluso bajo las condiciones del colegiado, la censura no tenía las
implicaciones políticas que tiene bajo un ejecutivo unitario. Los titulares
de los ministerios que estaban sujetos a censura eran principalmente
administradores, mientras que los miembros del Consejo Ejecutivo -la
presidencia colegiada que era la aproximación del Cofegiado a un
gabinete- no podían ser destituidos por la asamblea.
La censura es una disposición potencialmente poderosa en el sistema
institucional uruguayo.
 Límites del origen y la supervivencia 123
por separado
arreglo. Pero para la asamblea invocarlo corre el riesgo de una versión
desequilibrada de
5 No fue así durante el período del colegiado (1952-66), ni lo es cuando el voto de
censura se aprueba por una mayoría superior a dos tercios.
124 Presidentes y asambleas
destrucción mutua asegurada. Esta disuasión ha creado un pulso a veces
incómodo entre el Congreso y el Ejecutivo, impidiendo que la censura se
utilice para hacer cumplir la responsabilidad del gabinete.

Guatemala. La Constitución guatemalteca también prevé la interpelación

y censura de los ministros por el Congreso. La mayoría de los diputados
del Congreso unicameral puede votar la censura de hasta cuatro
ministros a la vez. El presidente, sin embargo, puede vetar la censura,
que requiere una mayoría de dos tercios para ser anulada.6 Así pues, la
censura no puede utilizarse para invocar la responsabilidad del gabinete
ante la mayoría legislativa. No conocemos ningún caso en que se haya
iniciado siquiera el proceso (García Laguardia y Väsquez Martínez
1984:76-7).7

Cuba. El sistema político cubano de la década de 1940 se ha

denominado "semiparlamentario", principalmente porque la constitución
de 1940 establecía la responsabilidad política de los miembros del
gabinete ante el Congreso (Stokes 1949). En nuestra opinión, el sistema
seguía funcionando esencialmente como presidencial. Los presidentes
eran elegidos directamente y por periodos absolutamente fijos. Además,
como señala el propio Stokes, el presidente cubano seguía siendo el jefe
efectivo del gobierno incluso cuando la nueva constitución creó el cargo
de primer ministro (Stokes 1949:342-3). No obstante, el voto de censura
durante este periodo sigue siendo digno de atención, en gran medida
porque una de las principales intenciones de los redactores de la
constitución de 1940 era crear la responsabilidad del gabinete. En este
intento sólo tuvieron un éxito mínimo, principalmente porque había
algunos impedimentos de procedimiento para la aplicación de la
responsabilidad. Un nuevo miembro del gabinete no podía ser
censurado hasta seis meses después de asumir el cargo, y no se
permitían mociones de censura en los últimos seis meses del mandato
presidencial. Tanto Fulgencio Batista como Ra- món Grau San Martín
nombraron a sus ministros sin tener en cuenta el equilibrio partidista en
el Congreso, a pesar de que en un principio ambos contaban con
mayoría en el Congreso.
oposición en el Congreso.
En mayo de 1942, el Congreso interpeló a todo el gabinete para
interrogarlo y evaluar la necesidad de un comité del Congreso sobre la
supervisión del ejecutivo. Aunque el Congreso votó a favor de la
confianza en todo el gabinete, todos los miembros presentaron sus
dimisiones al presidente Batista, que las aceptó todas menos una (Stokes
1949:348-9). El desafío del Congreso a la administración de Batista parece
haber provocado este cambio, aunque no se invocó específicamente la
disposición de censura.
Un segundo incidente demuestra cómo las disposiciones
constitucionales particulares para la censura en lo que otiierwise sería un
sistema presidencial puede fomentar
 Límites del origen y la supervivencia 125
6 Constitución de por separado
Guatemala, artículos 166-7.
7 Además, dados los largos periodos de gobierno no democrático en Guatemala, con
estrechos vínculos entre el ejército y la presidencia, es dudoso que el Congreso haya estado
en una posición lo suficientemente fuerte frente al ejecutivo como para desafiar a los
ministros del gabinete.
126 Presidentes y asambleas
presidentes para tratar de eludir la confianza pretendida del congreso. En
octubre de 1945, el Congreso votó a favor de censurar al ministro de
Comercio, Dr. Inocente Álvarez, pero lo hizo por cargos de fraude, no
por motivos políticos reconocidos. Más importante aún, el presidente
Grau respondió a la censura de su viejo amigo nombrando
inmediatamente a Álvarez primer ministro (Stokes 1949:360-1). El
movimiento de Grau fue claramente una provocación, pero el Congreso no
respondió al desafío. Así pues, aunque la medida formal de censura no fue
discutida, el principio de responsabilidad del gabinete fue derrotado. Sin
embargo, fue derrotado dentro de los límites de la Constitución. Los
presidentes (al igual que en otros regímenes parlamentarios) no estaban
obligados a obtener la aprobación previa para nombrar a un ministro. Por
lo tanto, aunque el Congreso podría responder con otra censura, en
estos regímenes no existe ninguna disposición que impida que este
ministro asuma inicialmente su cargo tras ser nombrado por el presidente.
Para complicar aún más las cosas en Cuba, una vez nombrado, un
ministro no podía ser censurado durante seis meses. Así pues, los
presidentes disponían de un amplio margen de maniobra para cubrir los
puestos o reorganizar sus gabinetes, a pesar de la disposición formal de
censura.

La censura y el juego de los nombramientos

Hemos visto que tanto en el Perú de los años sesenta como en la
llamada República Parlamentaria chilena, la responsabilidad del
gabinete ante la asamblea coexistió con presidencias elegidas
directamente. En este sentido, ambos parecen haber anticipado el tipo
de régimen que hemos identificado como premier-presidencial. Sin
embargo, nos gustaría dejar claro aquí por qué consideramos que estos
dos casos han sido presidente-parlamentarios en lugar de premier-
presidenciales (por razones más profundas que la simple ausencia de
un cargo de premier en el caso chileno), y por qué la diferencia entre
estos dos tipos de régimen es importante para las perspectivas de éxito
democrático.
En la discusión anterior sobre la participación de la asamblea en el
nombramiento de los miembros del gabinete, vimos que la iniciativa
importa mucho a la hora de estructurar el juego de los nombramientos.
Porque son ellos quienes hacen el nombramiento inicial, y porque el
gabinete se reconoce como dominio personal del presidente,
Los presidentes estadounidenses pueden conseguir miembros del
gabinete que se ajusten a sus preferencias políticas, incluso cuando el
Senado está controlado por la oposición. Además, los presidentes
estadounidenses, y no el Senado, tienen la facultad de destituir a un
miembro del gabinete a voluntad. En Francia, en cambio, el presidente
no puede destituir a un miembro del gabinete o al primer ministro, pero
la asamblea sí puede; por tanto, el presidente francés que se enfrenta a
una Asamblea Nacional controlada por la oposición es más débil en el
 Límites del origen y la supervivencia 127
juego de los
pornombramientos
separado que su homólogo estadounidense. En
Francia, la asimetría en los poderes de destitución compensa la
asimetría en el nombramiento: Mientras que el presidente conserva la
iniciativa en la proposición
8 En octubre de 1947, el ministro de Educación de Gran Bretaña fue censurado por razones
explícitamente políticas y dimitió inmediatamente. No conocemos ningún otro caso de
censura bajo esa constitución.
128 Presidentes y asambleas
Si el presidente no quiere nombrar a un primer ministro, la asamblea
tiene la iniciativa de destituirlo. Un presidente que no quisiera nombrar a
alguien que fuera aprobado y mantenido por la asamblea tendría que
estar dispuesto a dejar el puesto sin cubrir. Tal amenaza rara vez es
creíble. En Estados Unidos, la asimetría sólo favorece al presidente:
Una asamblea que no esté dispuesta a aceptar a ningún candidato
tendría que estar dispuesta a dejar el puesto vacante, lo que puede ser
políticamente costoso, especialmente a nivel de gabinete. El presidente,
en cambio, no soporta los costes políticos de dejar puestos sin cubrir,
siempre que esté dispuesto al menos a presentar candidaturas al
Senado9.
¿Cómo es el juego de los nombramientos en casos como los de Chile
antes de 1925 y Perú? En ninguno de los dos casos se requiere que el
candidato del presidente sea confirmado por la asamblea. Aunque la
asamblea puede censurar y destituir a los miembros del gabinete, como
en los sistemas presidencialistas, el presidente también puede destituir a
los miembros del gabinete a voluntad. La estructura del juego no obliga
en absoluto al presidente a mantener un gabinete aceptable para la
asamblea. Cuando la asamblea ejerce la censura, el presidente puede
simplemente seguir cubriendo los puestos del gabinete a buen ritmo. En
Chile y Perú, por tanto, hay simetría en el juego tras el nombramiento,
ya que tanto el presidente como la asamblea pueden destituir al
gabinete o a sus miembros. Pero como sólo el presidente puede
proponer a los designados, la asamblea carece de la capacidad de
hacer valer sus propias preferencias. Así, la censura se convierte en un
poder estrictamente negativo, con el que acosar al presidente, pero no
un poder con el que reconstituir el gobierno. Como vimos en el capítulo
4, la simetría en los poderes de destitución contribuyó al conflicto entre
poderes en Portugal (1976-82), y también a la inestabilidad crónica del
gabinete en la República de Weimar alemana. Sostenemos que dar a la
asamblea el poder de censurar pero privarla de la capacidad de
construir un nuevo gobierno, permitiendo al presidente proponer
nombramientos y destituir a miembros del gabinete, es una peligrosa
receta para el conflicto y la inestabilidad, del tipo que llevó al golpe de
Estado en Perú en 1968.

C A BI N E T O S D E B U I L D A D Y M A N T A N I Z
A C I Ó N

Nuestro punto de vista se ilustra más claramente en la Tabla 6.1, que sitúa a
todos los regímenes analizados en este libro en función de cómo se cubren los
puestos del gabinete y cómo se destituye a los ministros o a gabinetes enteros.
En las filas de la tabla, los regímenes se agrupan según quién tenga la
autoridad para cubrir los puestos del gabinete: el presidente, la
asamblea, o ambos trabajando en consenso.'0 En
 Límites del origen y la supervivencia 129
por separado
9 Por supuesto, en algunos casos, y especialmente en los niveles inferiores de la burocracia
designada, incluso la tarea de presentar candidaturas para los cientos de puestos ejecutivos que hay
que cubrir puede desbordar a una administración, como ocurrió con la de George Bush
durante los dos primeros años.
10 Los regímenes se sitúan en esta figura según las puntuaciones dadas a la formación del
gabinete y a la disolución del gabinete en la Tabla 8.2, más abajo. Incluso en el
capítulo 8, nuestro sistema de puntuación pretende aproximar y ordenar los poderes
presidenciales, no cuantificarlos. Además, para la tabla 6.1, hemos desglosado aún más
algunas puntuaciones, para ofrecer una ilustración amplia, pero aproximada, del origen y la
supervivencia de los gabinetes. Por ejemplo, los sistemas presidenciales
130 Presidentes y asambleas

Cuadro 6.1. Llenado y despido de armarios

Desestimar
Presidente Asamblea O bien
President Presidencial Finlandia Presidente-
e (por ejemplo, Islandia parlamentario
Costa Rica, (primer (por ejemplo,
Venezuela) ministro- Chile antes de
presidente) 1925, Namibia,
Perú, Sri Lanka)
Fil1 Montaje Parlamentario
sistemas
Ambos Otros sistemas La mayoría de los Portugal 197G
presidenciales: sistemas
Corea 1987 premier-
Nigeria presidenciales
Filipinas (por ejemplo,
Estados Unidos Francia,
Portugal 1982)

las columnas, los regímenes se agrupan según quién posea el poder de

destituir a los ministros: el presidente, la asamblea o cualquiera de los dos
por sí solo. Dos de las nueve casillas de la figura están vacías. No
conocemos ningún régimen en el que sólo la asamblea ocupe los
puestos del gabinete, pero en el que un presidente -exclusivamente o
además de la asamblea- tenga el poder de destituir ministros. En los demás
recuadros hay al menos un régimen existente o histórico. En la parte
superior izquierda se encuentran la mayoría de los sistemas que hemos
identificado como presidencialismo puro, en los que el gabinete es
literalmente el dominio personal del presidente. En la parte inferior
izquierda se encuentran los sistemas que también consideramos
presidencialistas, pero en los que el dominio del presidente sobre el
gabinete se ve ligeramente mitigado por el requisito de que la asamblea
(o alguna delegación de la misma) apruebe los nombramientos del
gabinete. En nuestro debate y modelización del juego de los
nombramientos, sugerimos que la iniciativa del presidente en los
nombramientos y la capacidad de hacer ofertas de "lo tomas o lo dejas"
le proporcionan una clara ventaja sobre la asamblea a la hora de
conseguir los objetivos deseados.
citas.
En la columna central de la figura se encuentran los regímenes
parlamentarios puros y los sistemas premier-presidenciales, que han
tenido más éxito. Las diferencias entre estos regímenes (en la cuestión
de la formación del gobierno y los poderes dis- misorios) radican en
quién nombra al gabinete. En pocas palabras, si un presidente elegido
popularmente tiene alguna autoridad sustantiva para cubrir los puestos
del gabinete, el régimen puede ser premier-presidencial. Si el gabinete
se nombra a través de una asamblea
 Límitesnombran
en los que los presidentes del origen y lamiembros
a todos los supervivencia
del gabinete, previa aprobación 131
de la
asamblea, se agrupan con aquellos sistemas premier-presidenciales en los que el
por separado
presidente nombra al premier, quien posteriormente nombra a los ministros. A pesar de
las diferencias, sostenemos que en todos estos regímenes, "tanto" el presidente como
la asamblea tienen poderes significativos a la hora de formar el gabinete. A efectos
del cuadro 6.1, se ignoran estas diferencias.
120 Presidentes y asambleas
Por iniciativa popular o de los partidos en la asamblea, el régimen se
acerca más al parlamentario, incluso si un jefe de Estado ceremonial
nombra formalmente a un primer ministro". Los sistemas premier-
presidencial que se muestran difieren en las particularidades de cómo
se nombran los gabinetes. En Finlandia e Islandia, el presidente nombra
a todos los miembros del gabinete, que, por supuesto, están sujetos a la
censura parlamentaria. En Francia y Portugal, el presidente sólo
nombra al primer ministro, que procede a cubrir los puestos del gabinete
tras ser confirmado por la asamblea. En ambos casos, sin embargo, el
Presidente es quien da el primer paso en la formación del gabinete, tras
lo cual éste depende exclusivamente de la Asamblea para sobrevivir.
Como se ha sugerido, este formato fomenta la negociación y el
compromiso entre el presidente y la asamblea sobre el nombramiento de
los miembros del gabinete al principio del juego de nombramientos. El
recurso del presidente es su iniciativa en el juego y la capacidad de
hacer que la asamblea asuma un coste político desproporcionado por
dejar el gabinete sin cubrir si rechaza a todos los nominados. El
principal recurso de la asamblea es su capacidad exclusiva de no cubrir
el gabinete, aunque también puede imponer un coste político al presidente
cuyos nombramientos rechaza habitualmente, si se percibe que el
presidente hace nombramientos poco razonables. Así pues, los
presidentes tienen un incentivo para nombrar al candidato aceptable
con el que sean más compatibles políticamente. El incentivo de la
asamblea es aceptar al primer candidato para el que los costes políticos
del rechazo (y, por tanto, de dejar el gabinete vacío) sean mayores que
los costes de la confirmación.
Si nos desplazamos hacia la derecha en la Tabla 6.1, nos encontramos
con el más problemático
entre aquellos en los que tanto el presidente como la asamblea pueden
destituir a los ministros del gabinete. Anteriormente sugerimos que la
interacción entre el gobierno y el juego de nombramientos se hace más
compleja, y potencialmente peligrosa, cuando hay asimetría en el
nombramiento y simetría en la destitución. Si esto es cierto, entonces
Portugal (1976-82), aunque único, podría no haber resultado
problemático, porque aunque tanto el presidente como la asamblea
podían destituir a los ministros, ambos estaban también obligados a
construir un gabinete. De hecho, el conflicto entre los poderes
gubernamentales que dio lugar a la reforma constitucional de 1982 se
basó más en las diferencias entre un presidente no partidista y los
partidos de la asamblea, y no amenazó con generar una crisis de
régimen o un desorden político. Por lo tanto, no consideramos que un
acuerdo de este tipo sea necesariamente inviable, ya que existen los
mismos incentivos para la promesa que en otros sistemas en los que los
nombramientos presidenciales requieren el consentimiento de la
asamblea. No obstante, la responsabilidad de los miembros del gabinete
tanto ante el presidente como ante la asamblea puede generar una
"confusión" de lealtades en el ejecutivo, como veremos más adelante.
 Límites del origen y la supervivencia 121
En resumen, la fórmula de Portugal 1976 es algo más torpe que la de
por separado
los regímenes premier-presidenciales de la columna central del cuadro
6.1, pero ciertamente supe-

11Podría seguir siendo premier-presidencial, si el presidente ostenta los poderes de disolución.

122 Presidentes y asambleas
rior a los demás regímenes presidencialistas-parlamentarios del
recuadro superior derecho.
Los sistemas problemáticos, por tanto, son aquellos en los que sólo el
presidente ocupa los puestos del gabinete, pero en los que tanto el
presidente como la asamblea pueden destituir a los ministros. Estos
regímenes podrían calificarse de "confusos", en el sentido de que la
responsabilidad de los miembros del gabinete es poco clara y muy
posiblemente contradictoria. También pueden calificarse de "asimétricos",
ya que sólo el presidente realiza los nombramientos, mientras que
cualquiera de los dos poderes puede desmontar el gabinete. El
problema es que no hay incentivos para la negociación y el compromiso
por parte de ninguno de los actores, ni en la fase de cubrir los puestos
del gabinete ni en la de destituir a los ministros. El presidente cubre los
puestos sin restricciones. Así pues, el único medio que tiene la asamblea
de afectar a la constitución del gabinete es destituirlo. Pero se trata de
una herramienta puramente destructiva, que no ofrece ninguna forma de
garantizar que el gabinete o la cartera que siga a la destitución sea
aceptable. Además, como los puestos del gabinete no tienen por qué
quedar vacantes indefinidamente, ni el presidente ni la asamblea pueden
ser considerados directamente responsables de un estancamiento
prolongado. En cambio, la estrategia dominante para cada jugador es
hacer el siguiente movimiento, creando un juego de nombramiento-
destitución en el que no existe un equilibrio estable "2. Así, cuando el
presidente y la asamblea están en desacuerdo, el acuerdo fomenta el
patrón inestable de nombramiento y destitución que vemos en Weimar,
Cuba, Perú y Chile antes de 1925. Cabe esperar que dos sistemas más
recientes, Colombia 1991 y Namibia, tropiecen con dificultades similares.

E L G R A M A D E A P O I N T E - D IS M ISSA
L

Una vez analizados los procesos de creación y mantenimiento de

gabinetes bajo diversos formatos institucionales y sus posibilidades de
compromiso o conflicto, volvemos ahora al razonamiento espacial. El
juego de nombramientos que acabamos de presentar puede ampliarse
ahora para dar cabida no sólo a la jugada inicial -el nombramiento-, sino
también a la siguiente, teniendo en cuenta quién tiene autoridad para
destituir a una persona nombrada.
La tabla 6.2 representa la importancia del poder de iniciativa en el
juego de nombramiento-destitución. Cuando un partido tiene la iniciativa,
ya sea al hacer un nombramiento o al destituir a un cargo, le damos un
valor de dos puntos. Puesto que deseamos situar a los jugadores
(presidente y asamblea) en los extremos opuestos de una escala
unidimensional para trazar las preferencias y predecir los resultados en
un juego de dos jugadores, la nominación o destitución del presidente
es un + 2, mientras que la destitución de la asamblea (mediante
censura) es un -2, desde el punto de vista de su efecto sobre la
 Límites del origen y la supervivencia 123
capacidad del presidente para conservar los nombramientos ideales. La
por separado
confirmación de la asamblea, al ser un poder reactivo, más que de
iniciativa, la puntuamos como - 1 desde la perspectiva del presidente; el
presidente
12Para un extenso debate teórico sobre las estrategias dominantes, véase Ordeshook (1986),
cap. II.
3.
122 Presidentes y asambleas

Tabla 6.2. Esquematización de los poderes presidenciales en el juego nombramiento-

destitución

Presidente Asamblea
Nominar Desestimar Confirmar Desestimar Total Exam les
2 2 0 4 Mayoría de sistemas
2 2 -1 0 3
2 2 0 -2 3 pres. EE.UU.,
2 2 -I -2 1 Filipinas Perú,
2 0 -1 0 1 Weimar Portugal
2 0 0 -2 0 1976
2 0 -1 -2 -1 Tribunal Supremo
de EE.UU. Finlandia,
Islandia Francia

pierde poder frente a la asamblea cuando ésta debe confirmar sus

nominaciones. Si la asamblea, o un agente de la misma, pudiera iniciar
los nombramientos presentando un candidato, ganaría dos puntos, lo que
significaría un -2 en el poder presidencial. La escala resultante se
representa en la figura 6.3 y va de -4 (que representa el candidato ideal
de la asamblea) a +4 (que representa el punto ideal del presidente).
Debemos advertir que estas puntuaciones no representan una
cuantificación específica; más bien, este ejercicio es una heurística en la
que las puntuaciones representan una ubicación relativa en un modelo
espacial unidimensional. En la tabla 6.2 se muestran los distintos
acuerdos institucionales en orden numérico, pero en el texto que sigue
los tratamos en un orden diferente, procediendo por tipo de régimen,
como en discusiones anteriores. La discusión que sigue nos permite
volver a la figura 6.3 y ver cómo los distintos acuerdos institucionales
afectan a los resultados probables en el juego de nombramiento-
destitución.
El modelo espacial sugiere que los miembros del gabinete
estadounidense o filipino
se situarían aproximadamente en el punto 3 de la figura 6.3. Por tanto,
estarían cerca, pero algo alejados, del punto ideal del presidente. Los
presidentes estadounidenses podrían esperar a un 4, pero para ello
tendrían que estar dispuestos a arriesgarse a un escaño vacío, ya que
no tienen el poder de nombramiento sin restricciones de los presidentes
en la mayoría de los demás sistemas presidenciales, como Costa Rica o
Venezuela. En cuanto a la asamblea (el Senado en Estados Unidos),
debe preferir un escaño vacío o una rotación constante para no
confirmar un nombramiento a los 3 años, ya que el presidente siempre
puede destituir a un ministro que se aleje demasiado de las preferencias
presidenciales. En otras palabras, como vimos en la Figura 6.2, las
curvas de indiferencia se solapan más cerca del punto ideal del
presidente que del de la asamblea, suponiendo que exista una
divergencia entre las preferencias del presidente y la mayoría de la
 asamblea. Límites del origen y la supervivencia 123
Si el presidente inicia el
por separado proceso de nombramiento, previa confirma-
asamblea, pero tampoco puede desestimar, tenemos un caso como el de la
Tribunal Supremo de EE.UU. La puntuación, según el método de la
tabla 6.2, es por tanto + 1. El modelo implica, por tanto, que los
presidentes normalmente tendrían que
124 Presidentes y asambleas

A
-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4
Ausüt Fhhnd, fbnœgfl76, CNkpm25, lLzcx87, Asg.,BrmüT,
Eanœ, Tœtæd U.S.Sup.Ct Cbloœbia9l, Nigcña CtntclTŒ,
Pœtutnl 82 Ecundor, f-eni, milippines, Colombie pm-91,
(W*ùnar) Gabinete de EE.UU. cœtn Rice.
Dom. (No estable Rep.. El Salvador,
equilibrio) Gusi., Corea 62,
Mcz.,Niv.,
Pan.,

Figura 6.3. Resultados esquematizados de los equilibrios en el juego de

nombramiento-despido, relativos a los puntos ideales del presidente P) y de la
asamblea (A).

se conforman con nombramientos que se acercan menos a su ideal que

en el caso de los gabinetes, pero siguen estando más cerca de las
preferencias presidenciales que de las de la asamblea. Esto resulta ser
otra forma de decir que, dado que estos nombramientos no están sujetos a
que se limite su promoción profesional si se desvían de las preferencias
presidenciales (o de la asamblea), están relativamente libres de
restricciones políticas. Sabiendo esto, las mayorías del Senado en
Estados Unidos deberían ser más capaces de exigir nombramientos que
se alejan del ideal del presidente (en el momento del nombramiento)
que en el caso de los puestos del gabinete. La frecuencia de los
rechazos, en relación con los puestos del gabinete, así lo confirma, al
igual que la aparición ocasional de "errores", jueces que demuestran en
el cargo que se desvían de las preferencias de los presidentes que los
propusieron. Aun así, el presidente mantiene la iniciativa en el juego de
los nombramientos, lo que anima al Senado a ser cauto a la hora de
rechazar a un candidato, consciente de que, en caso de rechazo, un
candidato sustituto puede no ser mejor para ellos, y podría ser peor".
Consideremos ahora el caso de los nombramientos del gabinete en
una premier-.
Sistema presidencial que presenta el juego de nombramiento-destitución
característico de Francia: El presidente nombra al primer ministro, sujeto
a confirmación, pero sólo la asamblea puede destituirlo. El modelo
predice un equilibrio en
-1. En otras palabras, vemos que el puesto de primer ministro y, por
extensión, otros puestos del gabinete, deberían ser ocupados por
alguien más cercano al punto ideal de la mayoría de la asamblea que al
punto ideal del presidente, pero que la asamblea no obtendría su ideal.
¿Qué ocurrió en Francia en 1986, cuando el Presidente François
Mitterrand nombró Primer Ministro al líder de la coalición mayoritaria de
la asamblea, Jacques Chirac, que representaba el punto ideal de la
asamblea (-4 en el gráfico)? ¿Por qué no intentó cubrir el puesto con
algún otro derechista que no le resultara tan desagradable como Chirac,
su principal oponente político? La respuesta, una vez más, está en la
fase de despido.
13 Hay algunas constituciones presidenciales (El Salvador, por ejemplo) en las que sólo la
 Límites del origen y la supervivencia 125
asamblea cubre laspor separado
vacantes del Tribunal Supremo. Este tipo de arreglo conduce a una
predicción de nombramientos en -2 (la puntuación para la nominación de la asamblea, no
sujeta a confirmación o destitución), o que responden a la asamblea más que al presidente,
pero que se alejan del ideal de la asamblea. Merecería la pena llevar a cabo una
investigación sistemática de las decisiones judiciales en casos con este tipo de proceso de
nombramiento.
126 Presidentes y asambleas
del juego, así como en la falta de interés de Mitterrand por provocar una
confrontación (véase el capítulo 4 y también Pierce 1990). Si en un
sistema de este tipo el presidente prefiere la inestabilidad del gabinete o
los puestos vacíos a aceptar un -4, puede nombrar un -1, a pesar de
saber que la asamblea tiene la siguiente jugada y puede derrocar al
gobierno. Si el presidente prefiere un gabinete estable (-4) a la utilidad
marginal de un - 1 (que, al fin y al cabo, seguiría perteneciendo al otro
lado de la división partidista en un sistema de partidos bipolar como el
francés), también podría nombrar a un - 4. Ésta es una caracterización
justa del cálculo que hizo Mitterrand al nombrar a Chirac. Sin embargo, la
posibilidad de que un presidente se arriesgue a una crisis de gabinete al
negarse a nombrar en el punto ideal de la asamblea, o muy cerca de él,
es real y, como se indica en el capítulo 4, la experiencia francesa de
1986 a 1988 no prueba en absoluto que la cohabitación deba ir tan bien
como en ese ejemplo.'-.
Aunque el juego de nombramiento-destitución sea exactamente como en
Francia, fuera...
puede ser diferente si existe un sistema de partidos multipolar. En tal
caso, con partidos divididos en varias dimensiones y, por tanto, sin una
mayoría clara y estable, la iniciativa del presidente podría permitir un - 1,
ya que no estaría tan claro qué candidato representaría el punto ideal
teórico de la asamblea. Los presidentes podrían explotar esta
incertidumbre con su poder de iniciativa. Son incluso más libres de
hacerlo si tienen el poder de nombrar a todos los miembros del
gabinete, en lugar de sólo al primer ministro, sin un voto formal de
confirmación (normalmente llamado investidura en el contexto
parlamentario). En tal caso, el modelo predice nombramientos a 0. Así
pues, teóricamente, los presidentes que operan en este tipo de entorno
institucional deberían poder conseguir nombramientos más cercanos a
su ideal que en sistemas estructurados como el francés. Sin embargo,
la capacidad de la asamblea para invocar la censura de nuevo, como en
Francia, implica que los presidentes tendrían que estar dispuestos a
tolerar una considerable rotación en los gabinetes para maximizar la
proximidad de los gabinetes a su punto ideal. En su lugar, podrían optar
por nombramientos en puntos situados más a la izquierda en la figura
6.3.
Esta modelización del juego que acabamos de describir nos permite
hacer algunas in-
En los últimos años se ha especulado sobre Finlandia e Islandia, dos
sistemas presidencialistas en los que el presidente nombra a todos los
miembros del gabinete. Tanto la frecuente descripción de los presidentes
finlandeses como personas que desempeñan un papel más importante
que el legal en la formación de los gabinetes (por ejemplo, Duverger
1980) como la altísima rotación en los gabinetes (Strom 1990) pueden
explicarse con nuestro modelo. Si los presidentes finlandeses (o al
menos el largo reinado de Urho Kekkonen) han buscado regularmente
nombramientos en el punto medio de la escala, la censura frecuente
 Límites del origen y la supervivencia 127
sería el resultadopor
previsto. Por otra parte, en Islandia, donde se observa
separado
que los presidentes no han ejercido los poderes que tienen derecho a
ejercer, la censura ha sido más frecuente.

14Véase el capítulo 12 para más información sobre la cohabitación y las formas de

diseñar constituciones premier-presidenciales para que sea menos probable o menos
problemática.
128 Presidentes y asambleas
cise (Duverger 1980) y donde la rotación de los gabinetes es mucho
menor, a pesar de un sistema multipartidista (Lijphart 1984), podría
decirse que se debe a que los presidentes han evitado regularmente
provocar la censura haciendo nombramientos más cercanos al punto
ideal de la asamblea.
A continuación debemos considerar los casos en los que el
presidente realiza nombramientos sin necesidad de confirmación, pero
tanto el presidente como la asamblea pueden destituir a los ministros.
Tales regímenes, que hemos denominado "presidente-parlamento", se
han encontrado en la República de Weimar alemana, Perú y otros
casos que hemos identificado. El esquema de la Tabla 6.2 sugiere un
equilibrio en torno a 2, lo que implica un consenso sobre los
nombramientos del gabinete sólo ligeramente más alejado del ideal del
presidente que en los sistemas presidenciales que requieren
confirmación. Sin embargo, como ya se ha indicado, es probable que la
estrategia dominante para cada jugador en este juego sea hacer su
jugada en lugar de negociar un compromiso. Los presidentes pueden
nombrar a un 4 y atreverse a que la asamblea lo censure. Los
presidentes pueden nombrar a un funcionario más aceptable para la
asamblea, con la seguridad de que también pueden destituirlo en
cualquier momento. La inestabilidad crónica del gabinete es el resultado
probable de este diseño cuando el presidente y la asamblea son de
tendencias políticas opuestas.
Tal vez algo menos conflictivo, como ya se ha comentado, sea un juego
como el de la Constitución portuguesa de 1976, en el que tanto la fase
de nombramiento como la de destitución implican poderes compartidos.
Este diseño puede ser el que más probabilidades tenga de generar
gabinetes de consenso y, por tanto, una verdadera confianza conjunta.
La razón es que el presidente no puede hacer un nombramiento a los 4
años y simplemente atreverse a una censura como en casos como el de
la República de Weimar. Además, como en Estados Unidos o Filipinas,
cualquier intento de obtener un 4 en contra de los deseos de la
asamblea requeriría la voluntad por parte del presidente de dejar el
puesto vacante, lo que presumiblemente es peor que la rotación. Este
diseño introduce la confianza mutua en la fase de nombramiento, lo que
supone una clara mejora con respecto a diseños como los de la República
de Weimar y Perú. Sin embargo, seguimos desaconsejando este sistema,
en parte porque su uso muy limitado no permite realizar evaluaciones
empíricas significativas. Además, persiste el problema de la falta de
autoridad última (y, por tanto, de responsabilidad última ante el
electorado) de las acciones del gabinete. Los sistemas presidenciales o
premier-presidenciales otorgan a uno u otro jugador del juego la
autoridad última mediante el ejercicio de poderes de destitución
asimétricos.
Las disposiciones que más favorecen una rendición de cuentas clara
en los gabinetes son las que prevén una asimetría en la autoridad para
destituir gobiernos o ministros. Cuando sólo el presidente puede
 Límites del origen y la supervivencia 129
destituir, los gabinetes tenderán a aproximarse a las preferencias del
por separado
presidente. Cuando sólo la asamblea puede destituir, las preferencias
de la mayoría de la asamblea se aproximarán. Cuando la rama que
tiene la autoridad exclusiva para destituir no es la única libre para cubrir
los puestos, como es el caso en Francia y Estados Unidos, existe un
control potencialmente deseable por parte de una rama sobre las
preferencias de la otra,
130 Presidentes y asambleas
en comparación con los casos de presidencialismo puro (Costa Rica, por
ejemplo) o de parlamentarismo puro. Sin embargo, cuando los poderes se
solapan hasta el punto de que el juego de la destitución es simétrico - y
especialmente si la fase de nombramiento del juego es asimétrica - el
conflicto y la inestabilidad son riesgos graves.

D IS O L U C I Ó N D E L A S E M B L E A C I Ó N

La disolución de la asamblea por el presidente es una ruptura

significativa con el principio de separación de poderes y la última que
trataremos. Sin embargo, en los dos primeros sistemas considerados
aquí, la disolución se ha limitado a situaciones extraordinarias; en el
tercero, la disposición para la disolución es totalmente nueva y no se
utiliza. Paraguay y la Constitución de Chile de 1989 son los únicos casos
que conocemos en los que el Presidente tiene tanto la facultad de dirigir
el gabinete como la de disolver la asamblea por iniciativa propia".6 Tanto
en el caso uruguayo como en el peruano, la disolución sólo puede
invocarse después de que el Congreso haya censurado a los ministros del
gabinete -o incluso a todo el gabinete- por razones políticas.
La disposición relativa a la disolución parece proporcionar una re
fuente para resolver el problema del bloqueo del Congreso denunciado
por los críticos del presidencialismo. De hecho, en un contexto
parlamentario, la disolución hace precisamente eso. Por un lado, el
ejecutivo parlamentario puede utilizar la amenaza de disolución como
palanca para asegurarse el apoyo legislativo a las propuestas del
gabinete. Por otra parte, la disolución no está exenta de riesgos para el
ejecutivo parlamentario y, por tanto, no puede utilizarse
indiscriminadamente; los votantes pueden muy bien devolver un
parlamento que sustituya al gobierno actual. Cuando la autoridad que
ejerce el poder de disolución está fuera del parlamento, como en el caso
de un presidente, existe un control externo sobre el parlamento y sus
gabinetes. De hecho, una forma hipotética de premier-presidencialismo
sería aquella en la que el poder de disolución es el único poder político
que ejerce el presidente. Si la disolución diera lugar a que los votantes
devolvieran mayorías parlamentarias más afines al presidente, éste
podría obtener un gabinete (y, por tanto, una política) más cercano a sus
preferencias. Si, por el contrario, los votantes le devuelven parlamentos
opuestos, deberá aceptar un gabinete que no sea de su agrado. Donde
la disolución adquiere características muy diferentes es cuando los
gabinetes son responsables conjuntamente ante el presidente y el
parlamento, o cuando son gabinetes presidenciales. En el primer caso, a
menudo la disolución sólo se permite tras la censura de los ministros. En
el primer caso, a menudo la disolución sólo se permite tras la censura de
los ministros.
15 En el momento de redactar este informe, estaba prevista una asamblea constituyente para
revisar la Constitución.
 Límites del origen y la supervivencia 131
16A continuación sepor separado
describe la actual disposición chilena para la disolución de la
Cámara de Diputados, que, por supuesto, aún no ha sido probada.
132 Presidentes y asambleas

selectivamente como palanca para asegurar mayorías a favor de las políticas

gubernamentales. En el caso de los gabinetes presidenciales, el presidente
sigue siendo el jefe del gobierno aunque vuelva un congreso hostil tras la
disolución. En tal situación, es probable que el problema del bloqueo se
mantenga o incluso se antagonice.
Veamos ahora algunos sistemas que no son premier-presidenciales según
nuestra definición, pero en los que, no obstante, se ha establecido
alguna disposición constitucional para la disolución.

Uruguay
Durante los periodos de la historia uruguaya en los que se ha permitido
la disolución (1934-52, 1967-73, y 1983-actualidad), ésta siempre ha
estado supeditada a la censura de los ministros del gabinete por parte de la
asamblea. Bajo las constituciones de 1934 y 1942, las dos cámaras del
congreso, actuando conjuntamente como Asamblea General, podían censurar a
los ministros del gabinete. Si la censura se aprobaba por menos de dos
tercios de los votos, el Presidente tenía derecho a disolver el Congreso y
convocar nuevas elecciones. Sin embargo, si la nueva Asamblea General
mantenía la censura original, todo el gobierno, incluido el presidente,
caería (Gonzàlez 1989:4). Durante el periodo del ejecutivo colegiado (1952-
66), el congreso conservó el derecho de censurar a los ministros, pero no
a los miembros del Consejo Ejecutivo. A su vez, el ejecutivo no tenía
autoridad para disolver la legislatura (Gillespie 1989:12). En la
Constitución de 1967, con la vuelta al ejecutivo unitario, se concedió de
nuevo al Presidente el derecho a disolver el Congreso, aunque en condiciones
algo más restrictivas. Si la Asamblea General aprobaba una moción de censura
por menos de dos tercios de los votos, el Presidente podía negarse a destituir
al ministro en cuestión. La votación debía repetirse entonces, y el presidente
sólo podía disolver el Congreso si menos del 60% de los legisladores apoyaban
la censura. Además, el Presidente sólo podía hacerlo una vez durante su
mandato, y no durante el último año del mandato de una asamblea. La
Constitución de 1967 se ha mantenido prácticamente intacta desde la vuelta a
la democracia en 1983, incluidas las disposiciones relativas a la
disolución.
A pesar de los muchos y prolongados períodos en los que la disolución
ha sido posible en Uruguay, nunca se ha invocado. Para el período 1934-
52, Gonzälez (1989) atribuye este hecho al control constante del ejecutivo por
parte del Partido Colorado y al suficiente apoyo del Congreso. Sin embargo,
incluso desde 1967, cuando se reinstituyó la disposición para la disolución,
el proceso nunca se ha llevado a cabo, y sólo se ha iniciado una vez. En el
incidente de 1969 que comentamos en la sección sobre la censura, los
legisladores pudieron protegerse de la amenaza para sus cargos que supone la
disposición de disolución mediante una deserción políticamente calculada de
 Límites del origen y la supervivencia 133
por separado
miembros del partido del presidente. Desde la vuelta a la democracia,
ningún movimiento hacia la disolución ha progresado tanto. En un momento
dado, con su ministro del Interior enzarzado en una polémica sobre
brutalidad policial, el presidente Julio Sanguinetti
134 Presidentes y asambleas
amenazó con la disolución, evitando con éxito una votación de censura
(Gillespie 1989:36).
Las variaciones en las normas uruguayas y los episodios
relacionados ilustran muchos de los puntos que deseamos tratar en
relación con la disolución. En primer lugar, aunque la disolución nunca
se invocó durante ese período, las constituciones de 1934 y 1942
permitían la posibilidad de un voto de censura del Congreso al ejecutivo
tras cualquier disolución del Congreso. Aunque el proceso sólo podía
iniciarse tras un voto de censura, el requisito de confianza mutua era
una característica claramente no presidencial de esas constituciones.
En segundo lugar, el hecho de que el presidente no pueda ser
destituido como jefe de gobierno en virtud de la disposición actual,
independientemente de los resultados de las nuevas elecciones al
Congreso, sugiere que el bloqueo es probable incluso después de la
disolución, en caso de que se produzca. En tercer lugar, la disposición
de disolución sólo tras la censura no refuerza significativamente al
presidente frente al Congreso, ya que la disolución no puede utilizarse
como iniciativa ejecutiva. Un presidente sólo puede invocar la disolución
cuando está siendo atacado, para salvar a un gabinete asediado. El
hecho de que no se haya invocado la disolución a pesar de las
condiciones de inmovilismo subraya este punto. Por último, es posible
que un presidente intente provocar la censura de los ministros para
que se den las condiciones necesarias para la disolución. Sin
embargo, esta estrategia requeriría una lealtad política extraordinaria
por parte de los ministros "kamikazes" y sería excesivamente
arriesgada, dado el potencial de enemistad con el Congreso. Sugerimos,
por tanto, que la disolución en las condiciones uruguayas seguirá siendo
probablemente un arma defensiva, si es que llega a utilizarse.

Perú
Según la Constitución peruana de 1979, existe la posibilidad de disolución en
respuesta a la censura del gabinete, pero las condiciones son más
restrictivas que en Uruguay. El Gobierno peruano tiene una estructura
pseudoparlamentaria, ya que el Presidente, elegido por sufragio directo,
nombra a un Primer Ministro para encabezar el gabinete. El presidente y el
primer ministro nombran entonces de común acuerdo a los miembros del
gabinete "7. Sin embargo, nos referimos al acuerdo como
pseudoparlamentario, ya que el presidente sigue siendo el jefe de
gobierno en todo momento, mientras que el primer ministro actúa como jefe de
gabinete. El gabinete está sujeto a la confianza de la Cámara de Diputados. La
Cámara puede censurar a un ministro o a todo el gabinete por mayoría simple".
Sin embargo, el Presidente sólo puede disolver la Cámara después de que
ésta haya votado en contra de tres gabinetes, e incluso entonces sólo puede
hacerlo una vez por legislatura, y no durante el último año de una
legislatura 19
 Límites del origen y la supervivencia 135
por separado
17 Constitución peruana (Art. 216).
18 Ibid. (art. 226).
19 Ibid. (arts. 227, 228, 229).
136 Presidentes y asambleas
No conocemos ningún caso en el que se haya invocado la disolución
en Perú, ni siquiera en el que se haya establecido la condición suficiente
de tres votos de censura. En estas condiciones, incluso más que en
Uruguay, parece que la disolución seguirá siendo el recurso de un
presidente asediado y altamente conflictivo, y probablemente no
constituya una gran amenaza para el Congreso.

Gabinetes presidenciales "chilenos", pero disolución

En su disposición sobre la disolución, la Constitución chilena de 1989

se aparta mucho más del principio de separación de poderes que las de
Uruguay y Perú. En estos dos últimos países, las condiciones para la
disolución deben crearse (y pueden evitarse, como hemos visto)
mediante la acción del Congreso. En Chile no es así. El presidente
chileno puede disolver la Cámara de Diputados una vez durante un
mandato, y no en el último año del mandato; pero no hay otras
condiciones estipuladas.20 La falta de condiciones previas parece implicar
un enorme cambio de poder hacia el ejecutivo en Chile en relación con el
equilibrio Congreso-Ejecutivo anterior a 1973. De hecho, el poder del
presidente chileno para disolver la cámara puede ser incluso más
significativo que el poder de un ejecutivo parlamentario para disolver la
asamblea, ya que para el ejecutivo chileno hacerlo no implica ningún
riesgo para su propia supervivencia.
En este momento, es difícil determinar hasta qué punto este sistema
institucional
No obstante, el grado en que compromete el principio de separación de
poderes es suficiente para que Chile no sea considerado un verdadero
régimen presidencialista según nuestro criterio. Sin embargo, el grado en
que compromete el principio de separación de poderes es suficiente
para que Chile no sea considerado un verdadero régimen presidencial
según nuestros criterios. De hecho, sería más apropiado llamar al
régimen "superpresidencialista". Por otro lado, ni Uruguay ni Perú se
considerarían no presidenciales debido únicamente a la disolución (la
potente censura de Perú, sin embargo, sí convierte al régimen en no
presidencial). En ninguno de los dos casos se ha invocado la disolución,
por supuesto; pero lo que es más importante, en ninguno de los dos
casos los ejecutivos pueden tomar la iniciativa de disolver el congreso
excepto bajo una serie de condiciones extraordinarias en las que los
gabinetes nombrados por el presidente hayan sido censurados por el
congreso, bien excesivamente, bien por mayorías menos que
abrumadoras.

C O NC L U SIO N

Este capítulo ha hecho hincapié en tres puntos centrales. En primer

lugar, tenemos más pruebas del argumento, expuesto al principio del libro,
 Límites del origen y la supervivencia 137
de que existe una porenorme
separado
variedad de acuerdos institucionales para las
relaciones entre la asamblea y el ejecutivo en los sistemas generalmente
agrupados como presidenciales. Para los estudiosos de las instituciones
políticas, esta afirmación debería parecer evidente. Sin embargo, es
20 Constitución chilena (Art. 32, Sec. 5).
138 Presidentes y asambleas

Merece la pena insistir en este punto, sobre todo porque gran parte de
la literatura actual que critica el presidencialismo se apoya en
descripciones generales de las relaciones entre la asamblea y el
ejecutivo. Entre sus críticos, el presidencialismo tiende a ser descartado
como un tipo de régimen monolítico. Aquí pretendemos hacer hincapié en
la propia diversidad de disposiciones institucionales de los sistemas
presidenciales y premier-presidenciales, de modo que podamos
comprender mejor qué disposiciones específicas generan conflictos entre
los poderes, y si estas disposiciones pueden modificarse, a falta de
eliminar por completo al jefe del ejecutivo elegido popularmente.
En segundo lugar, gran parte de nuestro debate ha puesto de relieve
las ambigüedades del concepto de separación de poderes. Hemos
sugerido que una mera disposición de censura o de disolución no
representa necesariamente un salto a un ejecutivo parlamentario. Así,
cuando la autoridad para amenazar la supervivencia del otro poder
depende de las acciones de ese otro poder, existen serias limitaciones
en el uso y el impacto de la censura o la disolución. Por ejemplo, el
poder de disolución no fortalece tanto a los presidentes que sólo
pueden utilizarlo cuando su gabinete (o gabinetes sucesivos) ha sido
destituido, como el poder de disolución que puede utilizarse a voluntad.
La variedad de disposiciones, y a veces de combinaciones
contingentes, de los poderes aquí examinados sugiere que muchos de
los regímenes considerados ampliamente presidenciales (o
parlamentarios, como Chile 1891-1925 o Cuba en la década de 1940)
eran en realidad híbridos.
En tercer lugar, consideramos importante el punto de que la "confusión"
sobre a quién
el gabinete es responsable es una receta para la peligrosa inestabilidad
del gabinete. Esto es especialmente cierto cuando una sola rama nombra
al gabinete para empezar. No conocemos ningún régimen en el que sólo
la asamblea nombre un gabinete que pueda ser destituido tanto por el
presidente como por la asamblea. Pero hemos analizado una serie de
casos problemáticos en los que los presidentes nombran por sí solos a
los gabinetes, que luego son responsables tanto ante el presidente
como ante la asamblea. Hemos examinado los incentivos de cada
jugador (presidente y asamblea) en un "juego" de nombramiento y
destitución, y hemos llegado a la conclusión de que la asimetría de poder
en un juego de este tipo es desventajosa para la estabilidad del gabinete y,
muy posiblemente, del régimen.
Hemos terminado nuestro examen del origen constitucional y la
supervivencia de la asamblea y el ejecutivo en los sistemas
presidencialistas y premier-presidencialistas. Hemos ofrecido una visión
general de cómo se construyen los ejecutivos y cómo coexisten con
asambleas que pueden representar una agregación de intereses distinta
de la suya. Nos hemos centrado en el papel y la fuerza de los
presidentes elegidos popularmente en estas áreas. En el capítulo 7
pasaremos a discutir los poderes legislativos de los presidentes, en
 Límites del origen y la supervivencia 139
particular los poderes de veto y de decreto.
por separado