Separación de Poderes y Leyes Presidenciales en Venezuela

María Amparo Grau

1.- Regulación constitucional del principio de separación de los poderes

            Consideraciones Generales

            Constitución del 61

            Constitución del 99

2.- Poderes normativos del Presidente de la República

            Potestad reglamentaria

            Decretos leyes. Supuestos

Por delegación del congreso

En casos de emergencia: (estados de excepción).

3.-  Leyes presidenciales por delegación del congreso

            Constituciones Latinoamericanas

            Antecedentes en las Constituciones venezolanas

            Regulación en la Constitución del 61

            Regulación en la Constitución del 99

            Diferencias

4.- Práctica legislativa presidencial por delegación del Congreso, bajo la Constitución del 61

 
            4.1. Problemas:   a) Justificación

    b) La extensión de la delegación

    c) El plazo

    d) El carácter orgánico del decreto Ley

            4.2. Los Casos concretos de delegación

5.- Práctica legislativa presidencial por delegación del Congreso (Asamblea, bajo la Constitución
del 99

            4.1. Problemas: a) Justificación

       b) La extensión de la delegación.

                               c) El plazo

                               d) El carácter orgánico

                               e) La exclusión de la participación ciudadana

                               f) Las desviaciones de la técnica jurídica:

              

1. La técnica del error material

2. La técnica del anuncio del Decreto-Ley

            4.2. Los casos concretos

            a) Los 49 decretos leyes

            b) la última delegación

5.- Conclusiones

 
1.- Regulación constitucional del principio de separación de los poderes

            Consideraciones Generales

El Principio de Separación de Poderes supone un efectivo sistema de contrabalances entre las

ramas del Poder Público. La separación de poderes en su enunciación original concibe la distinción
orgánica entre Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial y exige autonomía en sus funciones, lo cual,
sin embargo no excluye el control y la colaboración entre ellos.

            Tomando entonces como criterio de distinción la existencia o la inexistencia de este

principio es posible vislumbrar dos escenarios: uno  en el que se niega la separación de poderes y
otro en el que la misma se encuentra reafirmada, dicho en otras palabras los regímenes pueden
clasificarse en (i) Regímenes de Confusión de Poderes,  conocidos como Regímenes de Asamblea
y Regímenes dictatoriales y (ii) Regímenes de Separación de Poderes, vale decir el Régimen
Parlamentario y el Régimen Presidencial.

            Así pues, en los Regímenes de confusión de poderes pueden darse dos casos: cuando el

Poder Legislativo se desarrolla sin un contrapeso adecuado por parte del Poder Ejecutivo se da
nacimiento a los denominados Regímenes de Asamblea, por el contrario, cuando se produce el
exceso inverso, es decir el Poder Ejecutivo no se encuentra contrarrestado por el Legislativo se
originan los regímenes dictatoriales. En cada uno de estos regímenes se presenta la hipertrofia de
un poder seguida por la negación de otro.

            Es importante señalar que, aun cuando los Regímenes de Asamblea presentan un vasto
desarrollo doctrinario, nos enseña la historia que su aplicación práctica ha sido irrealizable desde
que los contados casos en el que el mismo fue instaurado desembocaron en modelos alterados de
aquel ideado originalmente. Por el contrario, los Regímenes Dictatoriales han conocido, conocen y
conocerán experiencias puras y duraderas.

            Los Regímenes de Separación de Poderes  son los que realmente pueden desenvolverse

como sistemas de contrabalances entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Ellos se conciben
de forma diferente dependiendo del sistema adoptado por cada orden constitucional. Ciertamente,
para existir, la separación de poderes supone una distinción orgánica entre Poder Ejecutivo y
Poder Legislativo, lo cual exige además una autonomía funcional que, sin embargo no excluye la
colaboración entre ellos, vale decir, la existencia de mecanismos de presión. Es así como la
Separación de Poderes puede ser concebida por cada Constitución de forma rígida o de forma
atenuada, dando origen a modelos específicos: el Régimen Presidencialista y el Régimen
Parlamentario.

1.- El Régimen Presidencialista:  reposa, en teoría, sobre una separación rígida de poderes que se
pone de manifiesto tanto en el plano orgánico como en el funcional, pero que no excluye una
práctica institucional atenuada de ciertas formas de cooperación funcional. El Poder Ejecutivo
reposa sobre el liderazgo del Presidente de la República, jefe de Estado y jefe de Gobierno,
irresponsable políticamente y elegido por sufragio universal, siendo la legitimidad democrática de la
que goza la explicación para su total independencia institucional. Si bien el Presidente se
encuentra rodeado de sus Ministros y Consejeros quienes componen el cuerpo del gobierno, éste
no tiene una verdadera existencia autónoma desde que el Presidente estructurará su entorno de la
forma en la que lo crea conveniente, teniendo en todo caso la facultad de modificarlo en cualquier
momento.

            La independencia del Ejecutivo con respecto al Legislativo es complementada por la

independencia de este último con respecto al primero. El Parlamento, Asamblea, Cámara, o sea
cual sea la denominación adoptada se presenta, generalmente, con una estructura bicameral y es
elegida siguiendo distintas modalidades. Esta independencia reciproca de los órganos
constitucionales puede presentar el riesgo de la imposición de trabas y el nacimiento de conflictos
lo que explica que en los sistemas presidencialistas el funcionamiento de los poderes implica la
existencia de negociaciones en el plano funcional.

2.- El Régimen Parlamentario: Es definido tradicionalmente como un régimen político en el cual los
órganos ejecutivo y legislativo, efectivamente distintos, están llamados a colaborar en el ejercicio
de sus funciones para lo cual disponen de medios políticos que les permiten controlarse
mutuamente[1] Este sistema es de origen británico pero ha sido adoptado por varios países
siguiendo modalidades muy distintas; sin embargo puede decirse que, en líneas generales, este
régimen, en sus modalidades más frecuentes, reposa sobre la existencia de un ejecutivo “bicéfalo”
y un legislativo “bicameral”. En la cúspide del Poder Ejecutivo se encuentra situado un Monarca o
un Presidente electo. Este es políticamente irresponsable y la mayoría de sus decisiones deberán
contar con la aprobación (firma) del jefe del gobierno (Presidente del Consejo, Primer Ministro,
Canciller, etc). Por otra parte, el Parlamento “bicameral” esta compuesto por una Cámara alta
(Cámara de los Lords en Gran Bretaña, Cámara del Senado en Francia e Italia o Bundesrat en
Alemania) y una Cámara baja generalmente elegida por sufragio universal directo (Cámara de
Comunes en Gran Bretaña, Cámara de Diputados en Italia, Asamblea Nacional en Francia y
Bundestag en Alemania)

           

            Ha imperado en Venezuela, principalmente desde la Constitución de 1961, un sistema

peculiar, que se ha conocido como presidencialismo mixto. En él, el Presidente de la República,
electo por sufragio universal, actúa comúnmente dentro del Consejo de Ministros. Por su lado,
encontramos el Poder Legislativo, bicameral conforme aquél Texto. Sin embargo, ambos Poderes
colaboraban entre sí para el cumplimiento de sus funciones, sobre la base de un sistema que,
equilibrado, daba cierta preponderancia al Poder Legislativo. Así, por ejemplo, a éste correspondía
controlar la actuación del Presidente de la República y autorizar el nombramiento de ciertos
funcionarios del Poder Ejecutivo. Este, por su parte, tenía el derecho de veto sobre las Leyes,
pudiendo convocar a sesiones extraordinarias, entre otras funciones.

            Tales mecanismos se fundaban en la desconfianza hacia el Poder Ejecutivo, producto del

régimen dictatorial que por diez años había imperado en Venezuela. Además, la predominancia del
Poder Legislativo se justificada en la pluralidad política existente en su seno, al entenderse que esa
pluralidad, y la alternancia en el ejercicio del Poder Público, eran condiciones necesarias para
sustentar la democracia venezolana.

            La finalidad del principio de separación de poderes es, entonces, instaurar un

sistema de pesos y contrapesos al ejercicio del poder público. En Venezuela, Ambrosio
Oropeza ha señalado así que “...puesto que el poder público ostenta, aún bajo un régimen legal,
excepcionales facultades y derechos, desde muy temprano se pensó en crear eficaces
restricciones que hicieran difícil ejercerlo en forma tiránica o despótica....”[2]

            Como es sabido, en su evolución posterior el principio de separación de poderes ha sido

objeto de nuevas concepciones, debidas principalmente a los estudios de CHARLES
EISENMANN, quien sostenía que la llamada interpretación clásica o rígida del principio de separación
de poderes era errada, pues de la obra de MONTESQUIEU no se desprende que ninguna de las tres
autoridades recibe la totalidad de una función ni domina –con carácter de monopolio- tal función[3].

            El principio de separación de poderes se presenta en la actualidad, por tanto, con un matiz
diferente. Su fin último es evitar la concentración de poder y el absolutismo, en tanto elementos
perturbadores de la libertad del ciudadano. Pero su aplicación no puede ser tan rígida que impida
el funcionamiento de los órganos del Poder Público, especialmente teniendo en cuenta la
complejidad que su actuación ha tenido ante los cometidos asumidos por el Estado social. Frente
al principio de separación se prefiere en la actualidad el principio de colaboración: aún cuando
cada rama del Poder Público tiene su función propia, cada uno deberá colaborar entre sí para la
consecución de los fines estatales. Surge entonces un concepto relativo y dinámico del principio
que se comenta. En palabras de MANUEL GARCÍA-PELAYO “...no hay un modelo patentado, ni un
dogma de la división de poderes, sino que ésta tiene en cada tiempo sus propias peculiaridades de
actualización...”[4].

 
            La realidad política ha impuesto una distribución de competencias basada en la idea de la
colaboración de poderes[5]. A esta idea ha de agregarse el hecho de que no es solo la realidad
política la que impone la distribución de competencias de los poderes públicos con base al principio
de colaboración, éste se encuentra constitucionalmente consagrado en el artículo 136 de la
Constitucional de Venezuela de 1999 que dispone: «El Poder Público se distribuye entre el Poder
Municipal, el Poder Estatal y el Poder Nacional. El Poder Nacional se divide en Legislativo,
Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramas del poder público tiene sus
funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre si en
la realización de los fines del Estado»

Es debido a esta colaboración entre las funciones atribuidas constitucionalmente a los

órganos que conforman las ramas del poder público que el Ejecutivo, por ejemplo, tiene
intervención en el proceso legislativo mediante mecanismos como la iniciativa de ley o la
promulgación de la ley o que la Asamblea puede intervenir en la formación de la voluntad estatal
mediante la autorización de los créditos adicionales al presupuesto o para la celebración por parte
del Ejecutivo de contratos de interés nacional, para señalar tan solo unos ejemplos. Ello sin hacer
óbice a la función de control atribuida a la Asamblea sobre la actividad de la Administración.

Como bien lo explica Gustavo Tarre Briceño el principio de la colaboración de poderes

producirá sistemas de gobierno diferentes según sea la correlación de fuerzas en el órgano
legislativo. Si el partido o la coalición de partidos que sustenta el Ejecutivo posee mayoría
parlamentaria nos encontraremos frente a un gobierno fuerte, poderoso y apto para decidir
y, en consecuencia, a enfrentar los problemas del país, pero, a su vez, proclives al abuso
originado de una acción no susceptible de ser controlada. Así, la existencia de partidos
disciplinados lleva a que una sola voluntad, la del Presidente de la República, líder del partido de
gobierno, controle tanto el poder Legislativo como el poder Ejecutivo y el poder Judicial. Se trata
sobre todo de en el caso de gobierno mayoritario denominados por Douverger“La Monarquía
Republicana”[6].

Por el contrario un Presidente de la República que se encuentra ante un órgano

legislativo en el cual no encuentra mayoría parlamentaria o incluso en el cual la mayoría
parlamentaria la constituye las fuerzas de oposición al gobierno, nos encontraremos ante un
gobierno débil en el cual los mecanismos de colaboración de poderes podrían llegar a
entorpecer la acción del ejecutivo imponiéndole excesivos controles ya sean
presupuestarios, parlamentarios o políticos.

Dependiendo entonces de la representación que posea el Ejecutivo (Presidente de la República)

en el órgano legislativo podrán entonces tener lugar Gobiernos de poderes fuertes y Gobiernos de
poderes débiles. En tal sentido, si bien es cierto que el Ejecutivo como conductor de  la acción de
gobierno (fijar las metas de la nación y los medios para lograrlas) necesita de una gran dosis de
poder, también es cierto que el mismo debe encontrarse contrarrestado por los mecanismos de
control que sobre su ejercicio detenta el poder legislativo a los fines de evitar su abuso. De igual
modo la función natural del poder legislativo, - hacer la ley- se encuentra controlada mediante
variados mecanismos puestos a disposición del Ejecutivo por el texto constitucional a fines de
evitar los posibles excesos del legislador. Así, a la Asamblea Nacional, además de la función
legislativa, le corresponde ejercer el control sobre la acción del Gobierno y de la Administración
Pública Nacional a través de los mecanismos que para tales fines pone a su disposición el texto
constitucional y que se presentan como funciones materialmente ejecutivas del órgano legislativo.

En ocasión, la línea que separa el sistema de colaboración con el sistema de confusión de poderes
es ciertamente tenue, pero debe mantenerse a toda costa. El principio de separación orgánica –en
el sentido de interdicción de la acumulación de poderes en un órgano- es presupuesto para el
mantenimiento del Estado de Derecho y de la democracia efectiva. A su pérdida de sentido sigue,
por ende, una crisis del Estado de Derecho Democrático.

De tal manera, este principio fundamenta además modelos de Estado, pues puede referirse
igualmente a la división vertical del Poder, esto es, la repartición del Poder Político entre los
diversos entes territoriales que componen al Estado, dando lugar a formas federadas o de
autonomías dentro de un Estado de origen unitario.

Para analizar el tema central de nuestras reflexiones, nos referiremos muy brevemente a la
evolución constitucional venezolana, que con la Constitución de 1961 llegó a lograr cierto equilibrio
en el reparto de funciones entre las distintas ramas del Poder, consolidó un sistema de controles
entre ellas y además, en obsequio al fortalecimiento de la autonomía de las regiones, concibió un
proceso  de desarrollo legislativo para el logro efectivo de un reparto del Poder Político en el orden
nacional, estadal y municipal, ello, entre otras, a través de la posibilidad de elección de los
Gobernadores y una cláusula de descentralización que le permitió al Congreso, mediante una Ley,
en desarrollo de la Constitución, otorgar mayores competencias a las entidades político territoriales
estadales.

También nos detendremos en el proceso constituyente a la luz de este Principio de

separación de poderes y sobre el  diseño que la Constitución de 1999 efectuó respecto de la
separación de los Poderes no sólo en cuanto al reparto funcional sino en lo que se refiere al
modelo federal del estado y la autonomía de las regiones.

Seguidamente, nos referiremos a los poderes normativos del Presidente de la República,

como figura máxima del Poder Ejecutivo y haremos especial referencia sobre las habilitaciones
legislativas otorgadas en favor de éste, por parte del Poder Legislativo y su incidencia en el
principio de separación de poderes.
 

            Constitución de 1961

            Desde la Constitución de 1961 ha regido en Venezuela un sistema peculiar, que se ha

conocido como presidencialismo mixto. En él, el Presidente de la República, electo por sufragio
universal, actúa comúnmente dentro del Consejo de Ministros. Por su lado, encontramos el Poder
Legislativo, bicameral conforme aquél Texto. Sin embargo, ambos Poderes colaboraban entre sí
para el cumplimiento de sus funciones, sobre la base de un sistema que, equilibrado, daba cierta
preponderancia al Poder Legislativo. Así, por ejemplo, a éste correspondía controlar la actuación
del Presidente de la República y autorizar el nombramiento de ciertos funcionarios del Poder
Ejecutivo. Este, por su parte, tenía el derecho de veto sobre las Leyes, pudiendo convocar a
sesiones extraordinarias, entre otras funciones.

Este diseño de la separación de los Poderes no respondía entonces a un mero dogma

conceptual, antes bien y por el contrario, era  mecanismo fundamental y necesario para dar
sustento al incipiente régimen democrático.

Como es sabido, en su evolución posterior el principio de separación de poderes ha sido

objeto de nuevas concepciones, debidas principalmente a los estudios de Charles Eisenmann,
quien sostenía que la llamada interpretación clásica o rígida del principio de separación de poderes
era errada, pues de la obra de Montesquieu no se desprende que ninguna de las tres autoridades
recibe la totalidad de una función ni domina –con carácter de monopolio- tal función[7].

El principio de separación de poderes se presenta en la actualidad, por tanto, con un matiz

diferente. Su fin último es evitar la concentración de poder y el absolutismo, en tanto elementos
perturbadores de la libertad del ciudadano. Pero su aplicación no puede ser tan rígida que impida
el funcionamiento de los órganos del Poder Público, especialmente teniendo en cuenta la
complejidad que su actuación ha tenido ante los cometidos asumidos por el Estado social. Frente
al principio de separación se prefiere en la actualidad el principio de colaboración: aún cuando
cada rama del Poder Público tiene su función propia, cada uno deberá colaborar entre sí para la
consecución de los fines estatales. Surge entonces un concepto relativo y dinámico del principio
que se comenta.

     

El artículo 118 de la Constitución que entró en vigencia el 23 de enero de 1961 estableció

así el principio de separación de los poderes en concordancia con esta concepción moderna al
señalar que “...cada una de las ramas del poder público tiene sus funciones propias; pero los
órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del
Estado...”. Aún cuando la Exposición de Motivos aludía a la clásica interpretación de la doctrina de
Montesquieu, lo cierto es que, bajo esa Constitución, la división de poderes no coincidía con la
división de funciones: funciones propias de un Poder –la administrativa, por ejemplo- eran ejercidas
por otro –como el Legislativo-.

Sin embargo la colaboración de poderes establecida en la Constitución no implicaba

estricta igualdad entre ellos, pues se destacaba la predominancia del Poder Legislativo, hecho
expresamente querido por el constituyente del 61.

Tales mecanismos se fundaban en la desconfianza hacia el Poder Ejecutivo, producto del

régimen dictatorial que había imperado en Venezuela durante casi todo el siglo XX. Además, la
predominancia del Poder Legislativo se justificada en la pluralidad política existente en su seno, al
entenderse que esa pluralidad, y la alternatividad en el ejercicio del Poder Público, eran
condiciones necesarias para sustentar la democracia venezolana que estaba naciendo.

La Constitución de 1961 se basó, entonces, en el principio de colaboración de

poderes basados en dos instrumentos: controles e interferencias. Con los primeros, los
Poderes Públicos controlaban la actuación de los otros órganos, por ejemplo, cuando el Poder
Legislativo controlaba la actuación del Poder Ejecutivo.  También se admitía que un órgano
ejerciera funciones propias de otro: así, cuando el Presidente de la República era autorizado por el
Poder Legislativo (el Congreso) a fin de dictar medidas con rango y fuerza de Ley.

Otra peculiaridad era la existencia de órganos que no encajaban dentro de la distinción

tripartita de las ramas del Poder Público, como ocurría con el Ministerio Público y el órgano
Contralor y el Consejo Supremo Electoral. Los dos primeros, conjuntamente con la Defensoría del
Pueblo, dieron lugar en la Constitución del 99 a una nueva rama del Poder llamada “Ciudadana”, y
el último con otros órganos de igual naturaleza al denominado “Poder Electoral”. Permanecen, sin
embargo nuevos órganos constitucionales que no se insertan en ninguna de las ahora cinco ramas
del Poder Público, como por ejemplo, el Banco Central, ahora con rango constitucional, y el
Consejo Federal de Gobierno.

            Constitución de 1999

La Constitución de 1999 fue sancionada en un contexto de franco debilitamiento del principio

de separación de poderes. Ello se vio reflejado en su propio texto que recoge un sistema de
desequilibrio, con clara predominación del Poder Ejecutivo y centralización de atribuciones en el
Poder Nacional.

      a.- Perspectiva formal: La distribución horizontal y vertical de        Poderes en la

Constitución de 1999

La Constitución de 1999 rompió con la clásica división tripartita del Poder Público para sancionar
una distinción de cinco Poderes en el plano horizontal y tres en el plano vertical. En lo que respecta
a la distribución horizontal del Poder Público Nacional se incorporaron, además de las funciones
tradicionales, la innovación de los denominados Poder Electoral y Poder Ciudadano, cambio
motivado –a decir del constituyente- por el contexto social y político en el cual se debían dar signos
claros del respeto de la independencia y autonomía funcional de la que deben gozar los órganos
encargados de desarrollar las funciones respectivas.

Dispone el artículo 136 de la Constitución que el Poder Público se distribuye entre el Poder
Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional, ello un plano vertical. Horizontalmente, el Poder
Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Esto último no
representa sin embargo una novedad sustancial, pues bajo la Constitución de 1961, el Ministerio
Público y la Contraloría General de la República –ahora integrantes del Poder Ciudadano- y el
Consejo Nacional Electoral –ahora integrante del Poder Electoral- eran órganos constitucionales
que ejercían el poder público.

            Estos cinco órganos del Poder Público, como aclara el artículo 136, tienen sus funciones
propias, pero colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.

            Es por ello que la Constitución de 1999 sanciona potestades que permiten a un órgano
controlar la actuación de los otros. Así sucede, en particular, con la función de control
encomendada a la Asamblea Nacional, titular del Poder Legislativo.

            Esa Constitución reiteró, en su esencia, el sistema presidencialista mixto, pues si bien la

mayoría de sus instituciones pertenecen al régimen presidencialista, están previstas otras que por
su naturaleza pertenecen al sistema parlamentario. De allí que se imponga el análisis de los
mecanismos de control del Parlamento sobre la Administración Pública. Se nota, sin embargo, la
preponderancia del Poder Ejecutivo.

 
            Y es por ello que, si se asume esta visión formal, estática, habrá que concluir en la notable
influencia de la Constitución de 1961 y, por ende, en la asunción de un sistema de pesos y
contrapesos. Por ejemplo, ocurre así con las facultades de control constitucionalmente reconocidas
a la Asamblea Nacional sobre el Poder Ejecutivo y que, por vez primera, parten de la diferenciación
entre Administración y Gobierno.  En efecto, la atribución constitucional de la potestad contralora de
la Asamblea Nacional sobre el Gobierno y la Administración Pública Nacional está expuesta en el
artículo 187 ordinal 3° del texto constitucional. El control del órgano legislativo puede ser concebido
desde dos puntos de vista, dependiendo de las normas que regulen su ejercicio.  Así, por una parte
puede hablarse de un sistema de control “cerrado” cuando las atribuciones de control del órgano
legislativo deben ejercerse sólo en los términos que establece la propia Constitución. Por el
contrario podría hablarse de un sistema de control “abierto”, y de mayor incidencia en la separación
de poderes como base constitucional de la organización del Estado, en el caso de que los poderes
del órgano legislativo en su actividad de control de la administración vengan dados no sólo por la
Constitución sino por las disposiciones legales que este mismo órgano legislativo dicte[8].

             

            Bajo el Texto de 1999 puede hablarse de potestades de control más amplias en lo que a la
Administración Central se refiere, pues a ella ahora también se aplican los controles que se
establezcan en la ley. Esta modalidad de control abierto está establecida en la Constitución del 99,
en el artículo 187, ordinal 3, en el cual se prevé como competencia de la Asamblea
Nacional “ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la Administración Pública
Nacional, en los términos consagrados en esta Constitución y la ley”. Indudablemente que se
trata de un mecanismo de control aún más amplio que el establecido por la Constitución del 61, ya
que conforme al nuevo régimen constitucional podrá entonces el propio órgano legislativo regular
los términos en los que ejercerá el control de la Administración Pública Nacional, sin menoscabar
la autonomía que el principio de separación de poderes impone.

            La Constitución define cuales son los mecanismos por medio de los cuales la Asamblea
Nacional podrá ejercer tal control. Así el artículo 222 señala que “La Asamblea Nacional podrá
ejercer su función de control mediante los siguientes mecanismos: Las interpelaciones, las
investigaciones, las preguntas, las autorizaciones y las aprobaciones parlamentarias
previstas en esta Constitución y cualquier otro mecanismo que establezcan las leyes y su
reglamento!”.

            En relación con los mecanismos de control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo,
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dictó una importante sentencia que aclaró
significativamente el tema.

En efecto, podemos concluir que los mecanismos de control parlamentario sobre el Poder
Ejecutivo son heterogéneos e intercambiables. Según el numeral 3 del artículo 187, tal control
puede desplegarse sobre el Gobierno y sobre la Administración, a través de los instrumentos
previstos en el artículo 222. En relación con el control sobre los órganos de Gobierno, resultará
aplicable la declaración de responsabilidad política, en especial, mediante la moción de censura;
en relación con los órganos de la Administración, podrá la Asamblea adelantar investigaciones e
interpelaciones[9]. Tal es, precisamente, la interpretación que acogió la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de 25 de junio de 2002, caso Luis Cova Arria:

“...En primer lugar, la responsabilidad política es imputable sólo a las

máximas autoridades del Poder Ejecutivo, que son las personas que
ocupan cargos de dirección política.  De esta manera, cuando el
órgano que declara la responsabilidad es el órgano parlamentario
nacional (Congreso y ahora Asamblea Nacional) sólo puede ser
declarado responsable en lo político el Presidente de la Republica y
los Ministros, como órganos directos que son de aquél.  Nadie,
aparte de tales personas, puede incurrir en una responsabilidad de
tal naturaleza.  Lo que hace el órgano parlamentario es controlar la
actuación (u omisión) de quienes han resultado encargados de conducir
al Estado. El poder parlamentario no cesa con esa declaratoria de
responsabilidad política, sino que ésta podría ir seguida de otras
acciones, como la autorización para el enjuiciamiento del Presidente o el
voto de censura a uno o varios ministros. Por lo tanto, es evidente que el
Congreso de la República incurrió en  extralimitación de atribuciones al
declarar la responsabilidad política del recurrente, quien no ocupaba
ni ha ocupado puesto alguno de dirección política del Estado. Así se
declara.
 
La responsabilidad administrativa, en cambio, es mucho más amplia, ya
que puede declararse respecto de personas que no ocupen tan altos
cargos estatales. Se basa en las infracciones que, en criterio del órgano
que la declare, hayan cometido personas encargadas de la
Administración Pública. Esa misma responsabilidad administrativa podría
ser declarada por otros órganos, en concreto por la Contraloría General
de la Republica, pero para ello sí se exige el cumplimiento de ciertos
requisitos previstos en las leyes, debido a que la declaratoria apareja
unas concretas consecuencias directas sobre el afectado. Por ello, la
Constitución establece que es necesario el envío de los recaudos a los
órganos que sean competentes para hacer efectiva la responsabilidad.
 
Como se observa, ambas formas de declaratoria de responsabilidad
tienen un origen evidente: que el órgano parlamentario pueda controlar
efectivamente a la Administración Pública, cometido que tiene atribuido
constitucionalmente (artículo 139 del texto de 1961 y 187, numeral 3, del
actual). Así, el  poder contralor sobre la Administración Pública
Nacional tiene como consecuencia necesaria la posibilidad de
declarar responsabilidad, pero es ese mismo origen el que establece
su  límite: el Congreso podría investigar las mas variadas situaciones,
pero su poder de declarar la responsabilidad se restringe a las
personas que ocupen cargos en la Administración Pública, puesto
que son las que actúan por ella...”(destacado nuestro).

 
 No obstante, concluir, con vista a estas consideraciones, que los Poderes Públicos
funcionan en equilibrio, bajo el Texto de 1999, no es una afirmación que pueda sostenerse a
plenitud. A poco que se profundice en el articulado de la Constitución se llegará a una conclusión
muy distinta.

2. Perspectiva material: El desequilibrio de Poderes y el excesivo fortalecimiento

del Poder Ejecutivo

Aún recogiendo un régimen de control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo, como

herencia de la Constitución de 1961, lo cierto es que hay en la Constitución de 1999 un cierto
desequilibrio de poderes, en el cual es realzada la posición del Poder Ejecutivo por dos razones.
Así, se aprecia que los otros Poderes se someten a cortapisas que no han sido recogidas, sin
embargo, respecto del Poder Ejecutivo. Pero además, el Texto de 1999 otorgó a éste notable
primacía sobre el resto de los Poderes.

Se pueden constatar, así, desequilibrios en detrimento del Poder Judicial.  Así, según

el artículo 265, la Asamblea Nacional, por decisión de las dos terceras partes de sus miembros y
previa calificación de falta grave por parte del Poder Ciudadano, podrá destituir a los Magistrados
del Tribunal Supremo de Justicia[10].

Hay también desequilibrios en detrimento del Poder Legislativo, con ocasión del voto

de cesura que éste pude efectuar, y al cual antes nos referimos.  Dispone el Texto Constitucional
que la moción de censura sólo podrá ser discutida dos días después de presentada a la Asamblea,
la cual podrá decidir, por las tres quintas partes de los diputados, que el voto de censura implica
destitución del Vicepresidente Ejecutivo o del Ministro de que se trate[11].

Esta atribución concreta la existencia de instituciones típicas del régimen parlamentario

dentro del régimen presidencialista adoptado por el sistema constitucional venezolano. Consiste en
el principal instrumento de control político  ejercido por el órgano legislativo sobre la actividad del
gobierno y constituye un juicio de valor emitido por la Asamblea Nacional sobre un acto del Poder
Ejecutivo Nacional y que puede acarrear incluso la remoción de un Ministro o del Vicepresidente
Ejecutivo. En efecto en cuanto a este último el artículo 240 constitucional predica que la aprobación
de una moción de censura al Vicepresidente Ejecutivo, por una votación no menor de las dos
terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, implica su remoción y en este caso el
funcionario removido no podrá optar al cargo de Vicepresidente Ejecutivo o de Ministro por el resto
del período constitucional. Sin embargo ha de observarse que el texto constitucional del 99 incluye
la posibilidad a cargo de Presidente de la República - y como mecanismo de contrabalance a tan
fuerte facultad de la Asamblea- para disolver el órgano legislativo a consecuencia de la remoción
del Vicepresidente Ejecutivo en tres oportunidades dentro de un mismo período constitucional. El
decreto de disolución conllevará la convocatoria de elecciones para una nueva legislatura dentro
de los sesenta días siguientes a la disolución[12].

Pero lo que interesa subrayar es que el artículo 240 incluyó, en su segundo párrafo, una
disposición que vacía de contenido ese control. Así, la remoción del Vicepresidente Ejecutivo en
tres oportunidades dentro de un mismo período constitucional, faculta al Presidente de la República
para disolver el órgano legislativo. El decreto de disolución conllevará la convocatoria de
elecciones para una nueva legislatura dentro de los sesenta días siguientes a la disolución. Nótese
que a este control del Poder Ejecutivo no se contrapone control alguno del Poder Legislativo, quien
no puede interferir sobre el período presidencial.

También encontramos desequilibrios en detrimento del Poder Ciudadano,  pues sus

órganos podrán ser removidos por la Asamblea Nacional, previo pronunciamiento del Tribunal
Supremo de Justicia (artículo 279 de la Constitución). Idéntica función de remoción reconoce el
artículo 296, ahora en relación con los órganos del Consejo Nacional Electoral, quienes podrán ser
removidos de sus cargos por la Asamblea Nacional, previo pronunciamiento del Tribunal Supremo
de Justicia.

Se concluye de lo anterior que todos los órganos del Poder Público Nacional pueden ser
removidos de sus cargos. Incluso el Presidente de la República, quien puede ser destituido
mediante decisión del Tribunal Supremo de Justicia y previa autorización de la Asamblea (artículo
266, numeral 2 de la Constitución).

Pero en este conjunto de interferencias, insistimos, surge la figura del Poder Ejecutivo en
una clara posición preeminente. Algunos índices reveladores permiten apreciar la acumulación de
poder en la figura del Presidente. Por ejemplo, el Texto de 1999, en el numeral 8 del artículo
236, le reconoce amplísimas potestades para dictar actos con rango y fuerza de Ley, cuya
desproporción quedo en evidencia en el mes de noviembre de 2001, cuando el Presidente e
la República dictó cuarenta y nueve Decretos Leyes y, mas aún con la última delegación
otorga en 2007.

 
 Representa también un reforzamiento indeseable de la figura del Presidente, como se dijo,
la facultad de éste de disolver la Asamblea Nacional, con ocasión del ejercicio de las facultades de
control reconocidas a ella.

Además, la figura del Vicepresidente Ejecutivo refuerza la predominancia del Poder

Ejecutivo. Aún cuando no se trata de un funcionario de elección popular, conforme al artículo 233
de la Constitución, si la falta absoluta del Presidente de la República se produce luego de
transcurrido la mitad de su período, se encargará de la Presidencia, por el período remanente, el
Vicepresidente Ejecutivo.

Asimismo, la novedosa facultad del numeral 20 del artículo 236 de la Constitución, permite
al Presidente de la República, a través de Decreto, determinar la organización de la Administración
Pública e incluso, fijar el número de ministerios. Se suprimió de esa manera el control que ejercía
sobre la materia el Poder Legislativo a través de la Ley Orgánica  de Administración Central.

Otro elemento se refiere al período presidencial, que ha sido extendido a seis años con
posibilidad de reelección inmediata por seis años más (artículo 230). Se previó el mecanismo de
referendo político, con un rigor que lo hace, sin embargo, inoperante en la práctica, por exigir la
consumación de la mitad del período y por requerir  una votación igual o superior a la que obtuvo el
Presidente cuyo período se pretende revocar.

La Constitución parte entonces del fortalecimiento del Poder Ejecutivo, en detrimento del

principio de separación de Poderes. Pero además, la descentralización de competencias hacia
los Estados y Municipios ha quedado severamente limitada, por las escasas competencias
reconocidas a aquéllos y por el excesivo control del Poder Nacional sobre las atribuciones
reconocidas a los Estados y Municipios. Además de presidencialista, el sistema recogido en la
Constitución de 1999 es centralista.

Ejemplo notable de ello es el debilitamiento institucional del Poder Legislativo de los

Estados. En efecto, la Constitución de 1999 incorporó una serie de reformas a la regulación que de
los Consejos Legislativos (antes Asambleas Legislativas) establecía la Constitución de 1961. El
nuevo Texto Constitucional redujo la autonomía de los Estados, afectando especialmente a los
Consejos Legislativos. Así, en lo organizativo, se limitó la autonomía estadal al reservarse a la ley
nacional la regulación del régimen de la organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo.
En lo administrativo también hubo limitaciones, pues se asignó a la ley nacional la regulación de la
hacienda pública estadal. Asimismo, en lo tributario, se limitaron las facultades de coordinación
tributaria, las cuales se reservaron a la legislación nacional.
 

Por mandato expreso de la Constitución, en su artículo 162, todo lo relativo al régimen de

organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos corresponde a la Ley Nacional.

La Constitución parte entonces del fortalecimiento del Poder Ejecutivo, pero además, la

concepción federal descentralizada del Estado ha comprendido un esquema mucho menos
autónomo de las regiones y la descentralización de competencias hacia los Estados y Municipios
ha quedado severamente limitada, por las escasas competencias reconocidas a aquéllos y por el
excesivo control del Poder Nacional. Además de presidencialista, el sistema recogido en la
Constitución de 1999 es centralista.

Ejemplo notable de ello es la eliminación del sistema bicameral sustituido por una mera
consulta a los Estados cuando las leyes les sean atinentes;  el debilitamiento institucional del Poder
Legislativo de los Estados, pues la Constitución de 1999  reserva a la ley nacional la regulación del
régimen de la organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo. En lo administrativo
también hubo limitaciones, pues se asignó a la ley nacional la regulación de la hacienda pública
estadal. Asimismo, en lo tributario, se limitaron las facultades de coordinación tributaria, las cuales
se reservaron a la legislación nacional.

Con todo, y sin embargo, no pueden negarse ciertos avances formales en el proceso de
descentralización hacia los Estados y Municipios. La transferencia de competencias hacia esos
entes político-territoriales, bajo el esquema de la Constitución del 61, se inscribía dentro del marco
de un proceso de descentralización política, en cuanto se utilizó como mecanismo para reforzar la
autonomía de los Estados e incrementar el ámbito de responsabilidad política de sus autoridades,
lo cual se hacía necesario una vez que hubiere verificado el mecanismo de elección de
gobernadores en sustitución de la designación presidencial.

La Constitución de 1999 mantiene esta idea de transferir competencias del Poder Nacional
hacia los Estados, pero refuerza la importancia de que ésta efectivamente se produzca además
respecto de los municipios y las comunidades y grupos vecinales organizados (artículo 184 de la
Constitución).

De otra parte, desde el punto de la organización administrativa, la descentralización

territorial tuvo una considerable importancia desde que no existía una verdadera efectividad del
Poder Central para la satisfacción de los intereses de la comunidad en las distintas localidades. De
manera que la descentralización, y, más aún la transferencia de servicios a los Estados permitió
una más directa e inmediata satisfacción de los intereses de la colectividad.

Esta misma tendencia inspira al Constituyente de 1999, que ahora, enfatiza la transferencia
de servicios y competencias no sólo a los Estados sino a los Municipios y a la propia comunidad.

Puede entonces hablarse de distintos procesos de descentralización en distintos ámbitos

administrativos. Así, por una parte, se concibe (i) una descentralización administrativa mediante la
transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, y (ii) desde los
Estados hacia los Municipios y, además (iii) desde éstos hacia la comunidad organizada.

En la práctica, tal descentralización ha tenido una muy parca recepción. Antes por el
contrario, se aprecia una constante intervención del Poder Nacional en ámbitos propios de los
entes locales.

            2.- Poderes normativos del Presidente de la República

            2.1 Potestad reglamentaria

            La Constitución venezolana contiene como principio fundamental de organización del

Estado, la separación de los poderes en el sentido clásico del término, pues se establece –
repitiendo la regulación de la Constitución del 61- que “Cada una de las ramas del Poder Público
tiene sus funciones propias...” (artículo 136 de la CRBV). Además al definir las atribuciones del
órgano legislativo contempla  “Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el
funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional” (artículo 187.1 de la CRBV).

            En ese sentido, se atribuye la función normativa de manera típica y propia al órgano
legislativo, en consecuencia, la existencia de potestad normativa de la Administración posee un
carácter excepcional.
 

            En Venezuela, sólo por el traslado de criterios doctrinarios ajenos a nuestra normativa
Constitucional, puede darse cabida a la potestad reglamentaria implícita y sin habilitación expresa,
por parte del Poder Ejecutivo[13]. 

            En efecto, nuestra Carta Magna no hace mención alguna a la potestad normativa general –
como ocurre en España- ni a la posibilidad de dictar reglamentos autónomos o independientes. La
circunstancia de que en nuestro derecho sólo se reconozca constitucionalmente la facultad de
dictar reglamentos sólo en desarrollo de la ley veda la posibilidad.

            Tal imposibilidad –como señala Grau- deriva no sólo de la ausencia de habilitación

constitucional, sino de los principios de separación de poderes y legalidad que exige que la
atribución de competencias venga dada por ley.

            No obstante lo anterior, en la actualidad se observa la tendencia tanto de la doctrina como

de la legislación de habilitar, cada vez más, a la Administración, incluso la funcionalmente
descentralizada, para producir actividad normativa. En este sentido, se esgrime como justificación
de la potestad normativa de la Administración dos tipos de fundamento: (i) el constituido por “...la
imposibilidad de que el Legislativo pueda prever todas las contingencias en que haya de
encontrarse la Administración”[14]; (ii) y un segundo fundamento que proviene de “la propia
naturaleza de la Administración”, pues siguiendo a Gneist: “lo que una autoridad puede ordenar o
prohibir en cada caso particular puede ordenarlo o prohibirlo en general para todos los casos
semejantes en el futuro”[15].

            En otro orden de ideas, dentro de la actividad normativa de segundo grado que la
Constitución reconoce al Poder Ejecutivo, encontramos la facultad exclusiva de dictar, por vía
reglamentaria, las normas dirigidas a determinar el número, organización y competencia de los
Ministerios, el Consejo de Ministros, y demás organismos de la Administración Pública Nacional, de
acuerdo con los lineamientos que se fijen en la correspondiente Ley Orgánica[16].

            Como es evidente se trata de una potestad normativa de segundo grado, pues se refiere
expresamente a subordinación a la Ley Orgánica respectiva.  De manera que partiendo como lo
hemos hecho de que la potestad normativa interna se deriva de la autonomía y de la potestad de
organización que ella apareja, debe entenderse que esta regulación constitucional sirve como un
límite a la ley, es decir, como un caso muy especial de reserva reglamentaria.
 

            2.2 Decretos Leyes

           

            Según García de Enterría el Decreto Ley es "toda norma con rango de Ley que emana, por
vía de excepción, de un órgano que no tiene poder legislativo, concretamente del Gobierno o
Consejo de Ministros[17]”.  En ese sentido señala Jean Rivero que son “actos del gobierno para la
ejecución de su programa, pidiéndole al Parlamento la sanción de una ley que lo autorice a tomar,
durante un lapso limitado, medidas que competen normalmente al dominio de la ley[18]”.

            Aludiendo las anteriores definiciones, podemos concluir que los Decretos Leyes son actos
emanados del Poder Ejecutivo con fuerza de ley, mediante los cuales se establecen reglas de
derecho sobre materias propias de la ley formal.  Por lo tanto, tienen la fuerza derogatoria de las
normas jurídicas, al igual que los actos sancionados por la Asamblea Nacional conforme al
procedimiento especial pautado en la Constitución para esos efectos.

            Ahora bien, se puede clasificar los Decretos Leyes en dos tipos:

a).- Decretos- Leyes con habilitación legislativa: son actos con fuerza o rango de ley, bajo forma
de decretos, dictados por el Poder Ejecutivo, previa delegación conferida por el Poder Legislativo,
mediante una llamada “ley habilitante”.

            Esta atribución constitucional constituye una técnica legislativa que supone una necesaria
coparticipación del Poder Legislativo con el Poder Ejecutivo, ya que es indispensable que el órgano
parlamentario lo autorice mediante una ley formal habilitante. Además, el órgano legislativo debe
establecer las directrices, propósitos y marco general a que queda sometido el decreto con fuerza
de ley que emane del Gobierno.

            Los decretos-leyes por delegación legislativa tienen la eficacia derogatoria de las leyes,
mediante éstos el Presidente dentro del ámbito señalado por la ley habilitante, puede derogar y
modificar leyes dictadas por la Asamblea Nacional.

 
b).- Decretos- Leyes sin habilitación legislativa (En casos de emergencia. Estados de
excepción): puede ocurrir que ante una situación imprevista, el texto constitucional se encuentre en
la circunstancia de no poder garantizar su propia eficacia. Surge así una crisis constitucional, en
virtud de que la normativa de la Constitución no sirve para resolverla, lo que conduce a la
“imposición de la fuerza normativa de lo fáctico”.

            Ante esta alternativa, el constituyente puede optar por prever al máximo la configuración de
los distintos tipos de crisis constitucionales, razón por la cual incluye en la misma un ordenamiento
alternativo, es decir, un conjunto de normas que deroga temporalmente el orden constitucional
delineado para la normalidad, a los fines de encarar y superar la crisis.

            Ese ordenamiento alternativo, incluido en la Constitución, es conocido doctrinalmente como

“decretos de excepción”, los cuales obedecen a términos generales a la naturaleza de las crisis
encaradas por la Constitución, ya sea vinculadas a su funcionamiento (ej. crisis políticas o de
seguridad del Estado), o no vinculadas a su funcionamiento (ej. catástrofes naturales, crisis
económicas o sociales, etc.).

            Ahora bien, es necesario delimitar los llamados “estados de excepción”.  

b.1) Definición: es una institución nacida de la necesidad que aspira regular y ordenar el manejo de
las situaciones excepcionales hasta reestablecer la normalidad. La declaratoria se traduce
básicamente en una ampliación temporal de las facultades del Poder Ejecutivo.

           

            El artículo 337 de la Constitución Nacional los define como:

“…circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten

gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y
ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se
disponen para hacer frente a tales hechos”.

            Por otra parte, el artículo 2 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción (LOEE)[19], los
define como:

 
            “…circunstancias de orden social, económico, político, natural o                    ecológico, que
afecten gravemente la seguridad de la Nación, de sus         ciudadanos y ciudadanas o de sus
instituciones”.  

b.2).- Requisitos: los estados de excepción sólo pueden declararse ante situaciones objetivas de
suma gravedad que hagan insuficientes los medios ordinarios que dispone el Estado para
afrontarlo (artículo 2 de la LOEE).

b.3).- Características:

·                      No interrumpe el funcionamiento de los Poderes Públicos (artículo           3 de la

LOEE).

·                      Proporcional, toda medida de excepción debe ser proporcional a la         situación

que se quiere afrontar en lo que respecta a gravedad,           naturaleza y ámbito de
aplicación (artículo 4 de la LOEE).

·                      Temporalidad: toda medida de excepción debe tener una duración          limitada

(artículo 5 LOEE). Asimismo, podrá ser revocado por el           Presidente de la República,
la Asamblea Nacional o la Comisión             Delegada al desaparecer las causas que
justificaron su decreto.

·                      Excepcionalidad: el decreto que declare los estados de excepción          deberá

ser dictado en caso de estricta necesidad.

·                      Su interpretación debe ser de forma restrictiva.

b.4).- Efectos: el principal efecto de declarar el Estado de Excepción es la restricción de las

garantías, en base al artículo 337 de la Constitución, el cual establece “…podrán ser restringidas
temporalmente las garantías consagradas en esta Constitución”.

b.5).- Límites a la restricción de garantías: siguiendo la normativa establecida en el artículo 337 de

la Carta Magna no se pueden restringir las garantías “referidas a la vida, prohibición de
incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás
derechos humanos intangibles”.

 
            Asimismo, la LOEE establece en su artículo 7 que no podrán ser restringidas las garantías
a los derechos de: (i) la vida, (ii) el reconocimiento a la personalidad jurídica, (iii) la protección de la
familia, (iv) la igualdad ante la ley, (v) la nacionalidad, (vi) la libertad personal y la prohibición de
práctica de desaparición forzada de personas, (vii) la integridad personal física, psíquica y moral,
(viii) no ser sometido a esclavitud o servidumbre, (ix) la libertad de pensamiento, conciencia y
religión, (x) la legalidad y la irretroactividad de las leyes, especialmente de las leyes penales, (xi) el
debido proceso, (xii) el amparo constitucional, (xiii) la participación al sufragio y el acceso a la
función pública y (xiv) el derecho a la información.

b.6).- Tipos de Estado de Excepción: el artículo 338 de la Constitución los clasifica de la siguiente

forma:

-           Estado de Alarma: se podrá decretar cuando se produzcan catástrofes,   calamidades

públicas u otros acontecimientos similares que pongan     seriamente en peligro la seguridad de la
Nación, de sus ciudadanos o de             sus instituciones (artículo 8 de la LOEE). En cuanto a su
vigencia, no       podrá exceder de treinta días, pudiendo ser prorrogado por un
período            similar a la fecha de su promulgación (artículo 9 LOEE).

-          Estado de Emergencia Económica: se podrá decretar cuando se susciten circunstancias

extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación (artículo 10 de la
LOEE). Asimismo, su duración podrá ser hasta de sesenta días, prorrogable por un plazo
igual (artículo 12 de la LOEE).

-          Conmoción Interior: en caso de conflicto interno, grandes perturbaciones del orden público
interno y que signifiquen un notorio o inminente peligro para la estabilidad institucional, la
convivencia ciudadana, la seguridad pública, el mantenimiento del orden libre y
democrático; o cuando el funcionamiento de los Poderes Públicos esté interrumpido. No
podrá exceder de noventa días y siendo prorrogable hasta por treinta días más (artículo 13
de la LOEE).

-          Conmoción exterior: en caso de conflicto externo, no podrá exceder de noventa días y

siendo prorrogable hasta por treintas días más (artículo 14 de la LOEE).

            3.-  Leyes presidenciales por delegación del congreso

            3.1.-  Derecho Comparado
 

            En Francia, durante el período comprendido entre 1924 y 1940, sin previsión constitucional
acerca de la delegación legislativa, se puso en práctica la costumbre de que el Parlamento
acordase al Poder Ejecutivo plenos poderes para legislar sobre diversas materias. Se formó, pues,
mediante decretos-leyes una abundante legislación contentiva de reformas considerables.

            En la concepción democrática inicial, el Parlamento, surgido de la voluntad general de la

Nación, era el órgano soberano, el gobierno aún cuando poseía atribuciones propias, permanecía,
respecto de aquél, en una cierta subordinación.

            En los años de 1926 el legislador no estaba en la capacidad de enfrentar enteramente su

misión, debido a la multiplicación de las intervenciones del Estado, lo cual suponía una producción
legislativa mucho más abundante que aquella de la época liberal, por lo que el Parlamento no
permitió responder al aumento de esas necesidades. Además la situación política y económica
comenzaba a plantear problemas de urgencia que exigían soluciones rápidas ante las cuales, la
acción del legislador era lenta. Por lo tanto, las medidas a tomar imponían a menudo sacrificios que
arriesgaban o exponían a sus autores a la impopularidad.

            De allí comienza a surgir una técnica nueva, la de las leyes de plenos poderes, mediante
las cuales, el Parlamento confería al gobierno, durante un lapso de tiempo determinado, el poder
de realizar por vía reglamentaria todas las notificaciones a las leyes en vigencia que pueda exigir el
reestablecimiento de la situación. En este sistema, el acto que modificaba la ley era, formalmente
un acto del ejecutivo, sometido por tanto al control del juez; pero desde el punto de vista de su
autoridad, adoptaba las características de la ley. Es por ello, que la práctica se le dio el nombre de
decreto-ley.

            En el período comprendido entre las dos guerras mundiales, no sólo en Francia sino en
muchos otros países europeos se produjo el fenómeno de la legislación mediante decreto-leyes.

            Actualmente, en algunos países la Constitución autoriza al órgano legislativo para que, en

determinadas circunstancias, confiera al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias para dictar
normas con fuerza de ley. En ese sentido, tenemos:

 
a.- Constitución de la República de Italia: autoriza al Parlamento para delegar en el Poder
Ejecutivo, dentro de ciertas limitaciones, el ejercicio de la función legislativa, lo dispone en su
artículo 76. No está permitido el otorgamiento de poderes plenos al gobierno. Los actos que dicte el
gobierno en ejercicio de la delegación legislativa se denominan en Italia Decretos Legislativos.

b.- Constitución Política de Colombia: conforme a su numeral 10 artículo 50 corresponde al

Congreso “revestir hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje”, las facultades que el Congreso confiera al Ejecutivo deberán ser
precisas, es decir, determinadas, lo que en este caso significa, que el Congreso deberá indicar las
materias sobre las cuales autoriza al presidente a dictar normas con fuerza de ley.

c.- Constitución de Panamá: encomienda al Congreso análoga atribución, cuando establece

“Revestir pro tempore al Ejecutivo, cuando este así lo solicite, de facultades extraordinarias
precisas, que serían ejercidas mediante decretos leyes, siempre que la necesidad lo exija o las
convenciones públicas lo aconsejen”.

            Observamos, que los decretos leyes están inscritos dentro de los textos constitucionales de
países europeos y latinoamericanos, constituyéndose de esa forma como una figura excepcional
de intervención del Poder Ejecutivo en la actividad legislativa nacional.

            3.2 Antecedentes en las Constituciones venezolanas

            El antecedente más remoto de las leyes por delegación legislativa dentro de las
constituciones venezolanas es la reforma constitucional de 1945. Concretamente, su artículo 73
atribuía a ambas Cámaras del antiguo Senado como cuerpos legisladores la facultad de autorizar
temporalmente al Presidente de la República para ejercer determinadas y precisas facultades
extraordinarias destinadas a proteger la vida económica y financiera de la nación, cuando la
necesidad o conveniencia pública lo requiriesen. La disposición se repite en la Constitución de
1947 en idénticos términos, y parcialmente en la de 1953. En la de 1961 aparece consagrada en el
artículo 190, ordinal 8º.  

            Ahora bien, es necesario recalcar que esos textos constitucionales preveían una ley
especial de cuya vigencia dependía que el Presidente de la República pudiese dictar actos con
fuerza y rango de ley en materia económica y financiera, lo cual indudablemente, constituye un
antecedente de la llamada “ley habilitante” prevista en el artículo 203 de la Constitución de 1999,
en virtud de que esa ley “en lo sustantivo no hacía más que habilitar, mediante una autorización al
Presidente de la República para dictar actos normativos con fuerza de ley[20]”.

           

            3.3 Regulación en la Constitución de 1961

              El artículo 190, numeral 8º de la Constitución de 1961 establecía:

            “Son atribuciones y deberes del Presidente de la República:

                  8) Dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera cuando así lo

requiera el interés público y haya sido autorizado para ello por ley especial”.

            La norma constitucional transcrita consagraba un mecanismo de excepcional relevancia

que permitía al Presidente de la República, en Consejo de Ministros, previa autorización legislativa
mediante ley especial, para dictar medidas extraordinarias en materia económica o financiera con
el objeto de afrontar crisis en dicho ámbito, cuando el interés público así lo exigiere.

             

            3.4 Regulación en la Constitución de 1999

           

             El artículo 203 de nuestra Constitución Nacional define a las leyes habilitantes de la
siguiente forma:

            “(…) son leyes habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional      por las tres
quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las         directrices,            propósitos y marco
de las materias que se delegan al        Presidente o Presidenta de la República, con rango y valor
de ley.           Las          leyes habilitantes deben fijar el plazo para su ejercicio”.

            Según Antonio Moles Caubet, esta ley es una ley con características particulares, ya que,
es una ley que autoriza al Presidente de la República, y en sí misma no tiene contenido normativo
porque establece más bien una situación jurídica individualizada que habilita a la máxima autoridad
del Poder Ejecutiva para dictar actos de carácter legislativo y contenido normativo[21].
 

            De las características fundamentales que se desprenden de la norma precitada tenemos:

            (i) Es temporal, debe señalar el período de vigencia o plazo de su ejercicio.

            (ii) Establece los límites y lineamientos del Decreto- Ley que el Presidente de la República
vaya a dictare. En ese sentido, describe las directrices, propósitos y marco de las materias a
regular.

            Tal como señala Peña Solís[22], quizás en virtud de que se amplió en forma casi ilimitada
el ámbito de las materias sobre las cuales se puede delegar la potestad legislativa, mediante las
leyes habilitantes, a diferencia de la Constitución de 1961, que estaba restringida a la materia
económica y financiera, la disposición constitucional establece un procedimiento para su sanción,
en algunos casos más agravado, que el exigido para las leyes orgánicas, en cuanto a la mayoría
requerida para su aprobación. En efecto, conforme al artículo 203 de la Constitución, para la
sanción de las leyes habilitantes se requiere el voto favorable de las tres quintas partes de los
integrantes de la Asamblea Nacional; en cambio, para calificar las orgánicas se requiere el voto
favorable de las dos terceras partes de los integrantes presentes en la sesión, antes de iniciarse la
discusión del proyecto.

           

            Por otra parte, la Constitución no hace referencia a alguna al momento en el cual debe ser
realizada la aprobación de la ley habilitante. En ese sentido, consideramos que la misma debe ser
realizada una vez aprobado el último artículo, mediante una votación final sobre todo el proyecto,
tal como se ha dispuesto en la aprobación de las leyes habilitantes otorgadas al Presidente de la
República bajo la vigencia de la Constitución de 1999.

           

            4.- Práctica legislativa presidencial por delegación del Congreso, bajo la Constitución
de 1961

            Durante la vigencia de la Constitución de 1961 existían dos posiciones que trataban de

explicar la naturaleza jurídica de las habilitaciones legislativas. Una parte de la doctrina –Lares
Martínez y Pérez Luciani- afirmaba que la ley especial de habilitación consagrada en el artículo 190
ordinal 8º del Texto Constitucional, traía como consecuencia una delegación de funciones del
Poder Legislativo; en cambio, otra parte de la doctrina – José Guillermo Andueza y la Procuraduría
General de la República- señalaba que la mencionada norma consistía en una mera autorización,
ya que el Presidente de la República ejercía una potestad que le era propia de acuerdo a lo
establecido en el 190 constitucional.

            En cuanto a la primera tesis, afirmaba Lares Martínez que “…el Congreso tiene facultad
para delegar en el Poder Ejecutivo, la función de legislar en materia económica o financiera”,
agregando que “aparte de esa disposición, ninguna otra de la Constitución autoriza la delegación
legislativa. No puede, por tanto, el Congreso hacer delegación alguna fuera de la materia
económica o financiera[23]”.

            En ese mismo sentido, el profesor Pérez Luciani expresaba que “la delegación es un acto
que presupone en el delegante una competencia propia en orden al objeto de la misma, ya que sin
ésta no se tendría una verdadera delegación, sino más bien, una atribución de competencia a título
originario[24]”, por lo tanto, rechazaba la tesis de que la ley de habilitación constituía un acto
autorizatorio, ya que frente al mecanismo previsto en la Constitución, es evidente que no se trataba
de un acto o procedimiento autorizatorio, porque el mismo consistía en un juicio de conformidad
que dictaba el Poder Legislativo.

            La posición contraria a la tesis planteada, afirmaba que el Poder Legislativo, en efecto, lo
que dictaba era una autorización en favor del Poder Ejecutivo para ejercer una competencia que le
era propia por mandato constitucional. Como fundamento a tal afirmación, se argumentaba que:

(i) La Constitución no contemplaba la delegación de funciones del Poder Legislativo al

Poder Ejecutivo, tomando como base la disposición constitucional número 118 que
señalaba que: “cada una de las ramas del Poder Público tienes sus funciones propias”. 

(ii)  La delegación de poderes implicaba la modificación en la repartición de competencias y

se debía producir efectivamente una transferencia jurídica de las mismas. En ese sentido,
tal como afirma Gerardo Fernández, de ello resultaría que si el Congreso venezolano
delegara su poder, éste quedaría impedido de poder legislar dentro del ámbito y la materia
objeto de la delegación[25].

En cuanto a la naturaleza de la ley de habilitación o autorización que establecía la

Constitución de 1961, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en decisión
del 7 de marzo de 1988, consideró que la ley autorizante o habilitante era por su naturaleza una
“delegación excepcional” y en tal sentido, concluyó:

 
 “Esta delegación excepcional que hacen las Cámaras Legislativas de funciones que
le son propias, no sólo está delimitada por la norma constitucional que le sirve de
fundamento –materia económica y financiera-, sino también por la precisa determinación
del campo en que el Ejecutivo Nacional debe actuar como legislador emergente y del
tiempo dentro del cual puede ejercer semejante facultad” (Resaltado nuestro).

            Sin embargo, en decisión del 22 de marzo de 1988 la Sala Plena de nuestro Máximo
Tribunal, estableció un criterio contrario al expuesto por la Sala Político Administrativa y afirmó que
la ley de habilitación establecida en el artículo 190 ordinal 8º de la Constitución, no conllevaba a
una delegación sino a una autorización dirigida la Presidente de la República para ejercer una
atribución que estaba dentro de su ámbito de potestad. Expresamente, la Sala Plena señaló:

            “La Constitución, al otorgar al Presidente de la República la facultad de dictar

medidas extraordinarias en materia económico- financieras, cuando así lo requiere
el interés público, reconoce implícitamente al Jefe del Estado y del Ejecutivo
Nacional, como propia, la facultad de legislar en situaciones extraordinarias que
afecte seriamente la vida económica financiera del país, de allí que puede afirmarse
que en estos específicos casos el Poder Ejecutivo comparte con el Poder Legislativo la
potestad de dictar normas con fuerza de ley, siempre que medie autorización previa de
este último por ley especial”.

                       

            Observamos, que la habilitación legislativa bajo la Constitución de 1961 era considerada

como autorización para el ejercicio de una potestad propia del Poder Ejecutivo, la cual requería una
autorización o habilitación dado su carácter excepcional.

            4.1. Problemas

            4.1.1 Justificación de la delegación legislativa

En cuanto a su justificación, indudablemente que era el propio interés público, ya que en

definitiva, correspondía al Ejecutivo Nacional determinar si éste justificaba la solicitud de sanción y
promulgación de la ley de habilitación y era al Congreso el órgano encargado de apreciar el
alcance de dicha solicitud y si ésta llenaba los requisitos de conveniencia en virtud del interés
público, a los efectos de otorgarle su acuerdo. 

            4.1.2  La extensión de la delegación

 

            La Constitución de 1961 limitó el objeto de las habilitaciones legislativas a la materia

económica y financiera. En ese sentido, Andueza señalaba que debemos entender:

“por materia económica todo aquello que se relacione con la producción, intercambio y
consumo de bienes y servicios y con las medidas requeridas para que el sistema de
distribución funcione mejor. Asimismo, se considera materia financiera tanto la creación y
recaudación de impuestos y contribuciones con el objeto de cubrir los gastos públicos
como la utilización de los medios financieros para ejecutar una política económica y
social  [26]”.

En consecuencia, la habilitación legislativa sólo podía intervenir en ese ámbito de

aplicación, por lo tanto la ley de habilitación no podía ser general.

            4.1.3 El plazo de la habilitación

            En cuanto a la duración de la habilitación legislativa, la Constitución de 1961 no establecía

plazo alguno, al contrario de las provisiones provistas en las Constituciones de 1945 y 1947.

           

            Sin embargo, la doctrina y la práctica constitucional bajo la figura legislativa in comento,

determinó que la habilitación se otorgaba en un tiempo determinado. En concreto, en las 7 leyes de
delegación legislativa dictadas bajo la vigencia de la Constitución de 1961 se le estableció un plazo
determinado al Presidente de la República para ejercer las facultades que en dicho texto normativo
se delegaban, los cuales estuvieron comprendidos entre los 30 días y un año.

            4.1.4 El carácter orgánico del decreto Ley

           

            Los decretos- leyes establecidos en la Constitución de 1961 tenían la fuerza y valor de una
ley ordinaria, por lo tanto, podían modificar, total o parcialmente las leyes ordinarias y normas de
rango sublegal.

            El problema se presentaba al momento de determinar si un decreto ley podía derogar una
ley orgánica. Sobre este punto, se presentó la situación del artículo 1, numeral 6º de la ley
habilitante del 20 de junio de 1984, que autorizó el Ejecutivo a reformar la Ley Orgánica del
Servicio Consular., lo cual se concretó con el Decreto Ley dictado en fecha 27 de noviembre de
1984.

            Sobre este aspecto, la Corte Suprema de Justicia, en Corte Plena, en fecha 22 de marzo
de 1988, estableció:

“Por ello, al acoger la norma constitucional contenida en el artículo 163 el criterio formal
para calificar ciertas leyes como “orgánicas”,  nada impide que el Presidente de la
República en ejercicio de las atribuciones legislativas propias que le reconoce la
Constitución, dicte decretos- leyes que bien puede modificar la “ley orgánica”
anterior, cuya normativa priva sobre las leyes especiales que regulen la materia, como
expresa el aparte único del artículo 163 citado,  si así lo autoriza la ley especial que
dicten las Cámaras, puesto que será en este texto normativo donde se establecerán
con carácter preciso las materias económicas y financieras, así como los límites y
condiciones dentro de los cuales podrá ejercer el Presidente la facultad que le viene
dada constitucionalmente. Ello justifica el señalamiento que contempla el artículo 1 de la
Ley Habilitante de 1984, acerca de las materias a regular y el lapso durante le cual el
primer magistrado podrá ser unos de tal facultad”.

En consecuencia, durante la vigencia de la Constitución de 1961 el hecho de que la ley de

habilitación se le calificara como orgánica era motivo suficiente para que un decreto ley pudiera
modificar una ley de ese tipo, tal como se evidenció en el caso anterior.

                                          

            4.2. Los casos concretos de delegación durante la Constitución de 1961

            Como se señaló anteriormente, fueron 7 las habilitaciones legislativas decretas bajo la

Constitución de 1961, las cuales pasaremos a estudiar brevemente:

a.- Ley Habilitante de 1961[27]: El 29 de enero de 1961, el Congreso Nacional habilitó al

Presidente de la República del momento, Rómulo Betancourt, para ejercer la potestad de dictar
medidas económicas y financieras, bajo la figura de decretos leyes.  

            La duración que le otorgó el Poder Legislativo a tal habilitación fue de un año y comprendía
la (i) reorganización de los institutos autónomos, empresas del Estado y las compañías donde la
nación fuera dueña total o parcial; (ii) reorganización de los servicios públicos nacionales; (iii)
prorrogar hasta por un año los contratos colectivos celebrados con los trabajadores al servicio del
Estado e institutos autónomos; (iv) fijar los costos en los artículos y servicios de primera necesidad;
(v) modificar el impuesto sobre la renta, el impuesto sobre sucesiones y otros ramos de la Renta
Nacional mediante los parámetros que otorgara el legislativo; (vi) establecer sistemas de seguros
de cuentas de depósitos y de ahorro y prestar a los bancos e institutos bancarios que así lo
requieran la ayuda del Estado para asegurar su solvencia y liquidez.

b.- Ley Habilitante de 1974[28]: tras su ascenso al poder, el Presidente de la República Carlos

Andrés Pérez, solicitó al Parlamento la habilitación para legislar en temas económicos y
financieros. El 30 de mayo de 1974, el Congreso Nacional autoriza al Presidente de la República
a Dictar Medidas extraordinarias en Materia Económica y Financiera, por un lapso de un año.

            El objeto de la solicitud de habilitación estuvo fundamentaba en ejecutar reformas en el

sistema financiero nacional y mercado de capitales, a fin de acelerar el desarrollo económico del
país. En ese sentido, se produjo el proceso de la llamada nacionalización del sector gaseoso y de
hidrocarburos.

           

c.- Ley Habilitante de 1984[29]: al asumir la presidencia, Jaime Lusinchi adujo una serie de motivos
por los cuales el Poder Ejecutivo debía asumir la responsabilidad de ejecutar ciertas medidas con
rango de ley, debido al deterioro y estancamiento de la economía nacional durante los últimos
años. En tal sentido, el Congreso de la República lo habilita por el período de un año.

d.- Ley Habilitante 1993[30]: durante el gobierno constitucional de Ramón J. Velásquez, el

Congreso Nacional facultó al Presidente, por un lapso de 4 meses,  para tomar medidas en materia
económica y fiscal a través de un conjunto de decretos-leyes, los cuales estaban orientados en la
búsqueda de la soluciones en las áreas de reforma fiscal y financiera, debido a que en el Congreso
se encontraban proyectos de ley para la consecución de tales fines, que permanecían desde 1989
sin ser debatidos.

            Dentro de las habilitaciones que se le otorgaron en ese momento al Presidente, estuvo la

del establecimiento del Impuesto al valor agregado (IVA), la cual fue publicada en Gaceta Oficial de
fecha  24 de septiembre de 1993.

 
e.- Ley Habilitante de 1994[31]: bajo el segundo mandato de Rafael Caldera, el Ejecutivo Nacional
tuvo que manejar una vertiginosa espiral inflacionaria y un paralelo descenso de las reservas de
divisas, empleadas para el sostenimiento del bolívar frente al dólar. A este conflicto, se le sumó la
crisis del sistema bancario, la fuga de capitales, el alza inflacionaria y la paralización productiva del
país, en consecuencia fundamentalmente, por el control de cambios impuesto por el gobierno, que
dificultaba la obtención de divisas para adquirir insumos. Tras previa solicitud del Ejecutivo, el 15
de abril de 1994 el Congreso Nacional aprobó la autorización al Presidente de la República para
dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera por un lapso de 30 días

            Entra la materias más resaltantes para las cuales fue habilitado el Ejecutivo Nacional
estaban: (i) establecer un Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor, ley publicada el
27 de septiembre de 1996 y que derogó la Ley de Impuesto al Valor Agregado; (ii) reformar la Ley
de Impuesto sobre la Renta y el Código Orgánico Tributario; (iii) establecer un Impuesto a los
Débitos a Cuentas mantenidas en Instituciones financieras y (iv) establecer normas que regularen
las Concesiones de Obras Públicas y de Servicios Públicos Nacionales y derogar la Ley de
Construcciones, Explotaciones y Mantenimiento de Obras Viales y de Transporte en Régimen de
Concesión.

f.- Ley Habilitante de 1998[32]: tras nueva solicitud del Ejecutivo, el 2 de septiembre de 1998, el
Congreso Nacional aprobó habilitar al Presidente de la República a los fines de dictar medidas
extraordinarias en materia económica y financiera por un tiempo de 45 días.

            En ese sentido, se le autorizó para dictar la normativa que regulara el Fondo de
Estabilización Macroeconómica, el Régimen de Aduanas, en los términos aprobados en la
Comisión de Economía en la Cámara de Diputados. Asimismo, se le facultó para dictar la
normativa que regiría al subsistema de salud, el subsistema de pensiones, el subsistema de paro
forzoso y capacitación profesional, el subsistema de vivienda y política habitacional dentro de un
marco de salvaguarde de las condiciones del actual deudor hipotecario; y el del régimen que regule
el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y la transición al nuevo
sistema de seguridad social integral.

g.- Ley Habilitante de 1999[33]: tras la elección de un nuevo gobierno, el Presidente Hugo Chávez
Frías solicita al Congreso Nacional una ley de habilitación legislativa que le permitiera dictar
medidas extraordinarias en materia económica y financiera requeridas por el interés público.

        El objetivo de la Ley era habilitar al Ejecutivo Nacional para  tomar medidas extraordinarias en
el ámbito económico y financiero en sectores diversos, como: en la organización de la Administración
Pública Nacional, el ámbito Financiero, el ámbito tributario y en el ámbito económico sectorial.

 
            5.- Práctica legislativa presidencial por delegación bajo la Constitución de 1999.

            En la Constitución de 1999 se determina bajo la denominación de “ley habilitante” a la

norma legal que habilita al Presidente de la República para dictar decretos con rango y fuerza de
ley.

           

            Este tipo de ley, tiene una eficacia meramente formal, ya que contiene únicamente la
delegación de la potestad normativa al Presidente de la República para que en Consejo de
Ministros dicte decretos leyes, ajustándose a las directrices, propósitos y marco de las materias
que indica en su texto. Por tanto, el valor normativo de la ley habilitante no está necesariamente
sujeto o condicionado a que el Ejecutivo dicte los decretos leyes, ni aún en el caso de que
contenga disposiciones de detalles o específicas sobre la materia objeto de delegación que deban
ser reproducidas en el decreto ley[34].

            Dicho lo anterior, es necesario acotar que la ley habilitante tiene todos los efectos de una
ley formal, pero con la salvedad de que tiene una vigencia predeterminada, a diferencia de casi la
totalidad de todas las leyes, tal como expresamente el artículo 203 de la Constitución. Asimismo, la
mencionada disposición establece que es la Asamblea Nacional el único órgano facultado en forma
exclusiva y excluyente para sancionar la ley habilitante.

            5.1 Problemas

            5.1.1 La extensión de la delegación

            Tal como se señaló anteriormente, en la Constitución de 1999 no se estableció ningún

límite en cuanto a las materias que pueden ser delegadas por la Asamblea Nacional al Presidente
de la República, por lo tanto, debe considerarse superada la discusión derivada de la regulación
contenida en la  Constitución de 1961, en virtud de que ésta restringía la potestad del Poder
Ejecutivo a la materia económica y financiera.

            Bajo el nuevo régimen constitucional, todas las materias que se encuentran dentro de la
esfera de competencia de la Asamblea Nacional son susceptibles de convertirse en objeto de la ley
habilitante, tal como quedó demostrado en la última delegación legislativa, a la cual nos referiremos
posteriormente.
           

            Sin embargo, el artículo 203 de la Constitución Nacional impone como requisito de validez
para las leyes habilitantes, el establecimiento de las directrices, propósitos y marcos de las
materias que se delegan al Presidente de la República, es decir, los lineamientos fundamentales
que deberá necesariamente seguir el Ejecutivo al dictar los decretos leyes.

           

            5.1.2 Plazo de la Ley Habilitante     

           

            Dentro de los requisitos impuestos en la disposición regulatoria de las leyes habilitantes,

tenemos la obligación del establecimiento de un plazo durante el cual el Presidente de la República
tiene que ejercer la potestad legislativa transferida.

            Este plazo puede ser establecido de varias formas, puesto que la Asamblea Nacional
puede determinar que la vigencia de la ley va a ser hasta una fecha cierta, o puede establecer un
plazo, tal como ha sido la práctica legislativa venezolana.

            5.2.3. Carácter orgánico de los decretos leyes dictados bajo una ley habilitante.

            Bajo la Constitución de 1961, resultaba posible sancionar leyes orgánicas habilitantes,

invistiéndolas con tal carácter mediante su calificación por la mayoría absoluta exigida en la
Constitución.

           

            Con la Carta Magna promulgada en 1999 surgía la interrogante sobre la posibilidad de

continuar dictando decretos leyes con carácter orgánico. Ésta, quedó resulta por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo.

            En efecto, esa Sala pronunciándose acerca del carácter orgánico del Decreto con fuerza de
Ley Orgánica de Planificación dictado por el Presidente de la República bajo la vigencia de la ley
habilitante de 1999, determinó:

           
 “…esta Sala concluye que el Presidente de la República puede, en ejercicio de la
legislación delegada mediante ley habilitante, dictar decretos legislativos orgánicos,
y cuando éstos no se traten de los textos legales así calificados por la Constitución,
deberán someterse al control previo de la constitucionalidad de su carácter orgánico, por
ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, de acuerdo con lo previsto en
el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se
declara”.

Por lo tanto, la posibilidad que tiene el Presidente de la República para dictar decretos
leyes con carácter orgánico continúa acorde con el marco regulatorio de la Constitución del 99, con
la salvedad, de que si la ley a ser promulgada no tiene la calificación constitucional de orgánica,
deberá cumplir con el control previo de constitucionalidad ejercido por la Sala Constitucional.

5.2.4 La exclusión de la participación ciudadana

El artículo 62 de la Constitución Nacional consagra el derecho a la participación ciudadana

en la gestión pública, el cual, encomienda al Estado y a la sociedad el facilitar las condiciones que
permitan la participación de todos los ciudadanos en la formación, ejecución y control de la gestión
pública como medio para lograr la sociedad democrática, participativa y protagónica proclamada en
el Texto Fundamental. En ese mismo sentido, el artículo 135 y siguientes de la  Ley Orgánica de la
Administración Pública prevé la consulta a distintas organizaciones cuyos miembros se consideren
afectados por la puesta en marcha de los actos administrativos que se pretenden incluir en el
ordenamiento jurídico.

Bajo estas disposiciones legales, se ha propugnado que dentro de la formación de las

leyes habilitantes y los posteriores decretos dictados bajo su vigencia deben estar revestidos con la
participación ciudadana en sus procesos de formación.

Esta participación ha sido restringida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo de

Justicia. Al respecto, la Sala Constitucional en decisión del 17 de agosto de 2004 determinó que
conforme al artículo 137 de la LOAP se establece claramente una excepción con respecto a la
consulta obligatoria del proyecto de instrumento normativo que se pretende incorporar al
ordenamiento jurídico, en los casos de emergencia manifiesta o por razones de seguridad o
protección social. 

En efecto, el citado artículo de la LOAP expone:

Artículo 137. El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea
competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de
conformidad con el artículo anterior. Las normas que sean aprobadas por los órganos o entes
públicos o propuestas por éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido
consultadas según el procedimiento previsto en el presente Título.
 En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y
protección de la sociedad, el Presidente o Presidenta de la República, gobernador o gobernadora,
alcalde o alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aprobación de normas sin la consulta
previa. En este caso, las normas aprobadas serán consultadas seguidamente bajo el mismo
procedimiento a las comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no estatales; el
resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma y ésta podrá
ratificarla, modificarla o eliminarla.

Obligación de informar a la población de las actividades, servicios, procedimientos y organización de

la Administración Pública. (Resaltado nuestro)

Bajo este argumento, la Sala determinó que las circunstancias de hecho del caso concreto
exigían la urgente instrumentación de medidas destinadas a paliar o corregir dicha situación en
aras del interés general y, por lo tanto, los decretos y providencias administrativas impugnadas, no
requerían de la consulta prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública, en virtud de la excepción contemplada en el ultimo acápite del artículo 137 eiusdem y, en
consecuencia, su promulgación no infringió el derecho a la participación en los asuntos públicos
previsto en el artículo 62 de la Constitución.

Ahora bien, en tal exposición los Magistrados que votaron a favor del fallo in comento, no se
pronunciaron sobre el aparte siguiente del artículo 137 de la LOAP que expresa en tales casos en donde
priven circunstancias que impidan la participación ciudadana “las normas aprobadas serán consultadas
seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas y a las organizaciones públicas
no estatales; el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma y ésta
podrá ratificarla, modificarla o eliminarla”, argumento éste que si fue mencionado por el Magistrado Pedro
Rondón Haaz en su voto salvado.

5.2.5 Las desviaciones de la técnica jurídica

Con la Ley Habilitante que fuera otorgada al Presidente de la República en el año 2000, se
produjo por vez primera en el país, una serie irregularidades en la técnica legislativa utilizada por el
Ejecutivo Nacional al momento de dictar los decretos leyes, que contravinieron los principios que
fundamentan la habilitación legislativa.

               5.2.5.1. La técnica del anuncio del Decreto Ley

En el proceso de habilitación del año 2000, se produjo la táctica inaceptable por parte del
Poder Ejecutivo de publicar al vencimiento del lapso de habilitación todos los títulos de los decretos
leyes autorizados en el sumario de la Gaceta Ordinaria difiriendo su publicación para gacetas
extraordinarias que no estaban listas para esa fecha, poniendo en vigencia textos legales
inexistentes.
  

Tal proceder, tuvo como razón que para el momento del vencimiento de la Ley Habilitante
otorgada por la Asamblea Nacional, el Ejecutivo no había publicado leyes que estaban dentro de
su agenda legislativa.

            5.2.5.2 La técnica del error material

            Siguiendo con la misma táctica reprochable, se produjo una serie reimpresiones en los
textos normativos promulgados por el Ejecutivo Nacional, en los cuales se desprendían cambios en
la parte sustancial de las materias a regular, entre el Decreto publicado en un primer momento y su
posterior reimpresión, todo esto, bajo el argumento de un supuesto error material en la primera
impresión.

            Esto constituyó el origen de una práctica que se ha convertido una especie de regla en la
actividad legislativa del país, por cuanto en la actualidad, no es extraño ver en la Gacetas Oficiales
continuas reimpresiones de textos normativos promulgados por los distintos entes y órganos que
conforman los Poderes de la Nación utilizando el mismo argumento, para realizar cambios
sustanciales en la normativa promulgada.

            Particularmente, durante la ley habilitante del año 2000 se publicaron 49 Decretos Leyes,
de los cuales fueron reimpresos posteriormente doce[35], sin incluir dos más que fueron
reformados tan sólo meses después por la Asamblea Nacional[36].   

           

            5.2. Los casos concretos de delegación

            5.2.1. Los 49 decretos leyes

La desproporción de la norma que permite la habilitación del Presidente para legislar quedó
en evidencia en el mes de noviembre de 2001, cuando el Presidente de la República dictó cuarenta
y nueve Decretos Leyes. En relación con esta desmesurada atribución, Jesús Ramón Quintero, ha
señalado que “...la ampliación y sustancial modificación del concepto de habilitación legislativa del
Presidente de la República para legislar por medio de decretos-leyes, es necesario inscribirla
dentro de la misma línea de preeminencia o hegemonía del Presidente de la República como Jefe
de Estado y Jefe de Gobierno sobre los demás Poderes Públicos...”.

Las excesivas potestades normativas del Presidente de la República fueron ejercidas en noviembre
de 2001. A finales del 2000 la Asamblea Nacional había habilitado al Poder Ejecutivo para dictar,
en un año, diversas medidas con rango y fuerza de Ley. Ello desnaturalizó, por completo, el
marcado carácter excepcional de las potestades normativas extraordinarias del Presidente de la
República.

Nunca en la historia constitucional de Venezuela, al menos la contemporánea, el

Presidente de la República había sido habilitado para dictar Leyes por un año, en un número
cercano al medio centenar. Con ello se redujo significativamente las funciones del Poder
Legislativo. Además, el resultado final –como se observo anteriormente- fue un conjunto de leyes
contradictorias, muchas de escasa utilidad práctica y la gran mayoría contentivas de disposiciones
que fortalecen la intervención del Estado en la economía.

La poca sistemática de esos Decretos-Leyes quedó en evidencia, pues muchos fueron

reformados o reimpresos por “supuestas” errores en su primera impresión.

            5.2.2 La última delegación

            El 1º de febrero de 2007 fue publicado en Gaceta Oficial número 38.617 la Ley que Autoriza
al Presidente de la República para Dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las
materias que se delegan. El lapso dentro del cual el Poder Ejecutivo puede hacer uso de ésta
habilitación legislativa es de 18 meses.

            En ese sentido, se le otorgó amplias potestades al Ejecutivo Nacional para dictar normas
en diversas materias de interés nacional, tales como: de tipo financiero, tributario, político,
reordenamiento territorial y defensa.

            Observamos, que se delego al Presidente de la República la legislación en casi todos los

ámbitos de la Nación, eliminándose completamente todo el sentido de la separación de poderes y
de la necesidad de que en un Estado de derecho, las leyes emanen de la representación popular,
conforme a un procedimiento de formación de las leyes previsto en la Constitución.
 
            Asimismo, dada la amplitud de ésta delegación se ha cuestionado sobre la labor legislativa
que pudiera tener la Asamblea Nacional durante los próximos dieciocho meses, puesto que
pareciera que el órgano legislativo nacional se ha desprendido de todas las materias que según
mandato constitucional están bajo su potestad regulatoria.

            Además, con esta habilitación se ha contravenido la voluntad del constituyente del 99, ya
que era la intención de éste que al momento de otorgarse una ley habilitante al Presidente de la
República, la Asamblea Nacional estableciera claros límites materiales a las potestades legislativas
transferidas. Esto último, pareciera de difícil ejecución en estos tiempos cuando tenemos un Poder
Legislativo que se encuentra al servicio del Ejecutivo y donde no existe representación política
alguna de los sectores políticos del país que difieren del gobierno actual.

           

            6.- Conclusiones

            La crisis política actual en Venezuela se debe, en parte, al poco respeto que se ha
profesado al principio de separación de poderes. Se observa, una extralimitación del Ejecutivo
Nacional en las actividades propias de cada uno de los poderes nacionales, teniendo como
pináculo de esta situación, la ley habilitante otorgada por la Asamblea Nacional la cual no
establece límite alguno en las materias que pueden ser reguladas por el Presidente de la
República.

            Por lo tanto, es necesario que existan contrapesos entre los órganos que conforman los
Poderes Públicos Nacionales, estableciéndole como principio de su actividad la coparticipación.
Sólo así, es que podremos hablar de la existencia de un verdadero Estado Democrático cumplidor
de los principios constitucionales establecidos en nuestra Carta Magna.

BIBLIOGRAFÍA

C. Debbasch  y Daudet, “Lexique de termes politiques”. Dalloz, 1981, 3era edición

 
DIEZ, Manuel María. “Manual de Derecho Administrativo”. Tomo I. Edit. Plus Ultra. Buenos Aires

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PEÑA SOLIS, José “Manual de Derecho Administrativo” Volumen I, Colección de Estudios

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TARRE BRICEÑO, Gustavo, “Separación de Poderes en Venezuela”, en Estudios sobre la

Constitución. Libro Homenaje a Rafael Caldera. Tomo II, Caracas. 1979

[1] C. DEBBASCH  y. DAUDET, Lexique de termes politiques, Dalloz, 1981, 3era edición, p. 251

[2] OROPEZA, Ambrioso, La nueva Constitución venezolana de 1961,  Caracas, 1981, p. 365.

[3] TARRE BRICEÑO, Gustavo, “Separación de Poderes en Venezuela”, en Estudios sobre la Constitución.

Libro Homenaje a Rafael Caldera, Tomo II,  Caracas, 1979, pp. 1377 y ss.
[4] GARCÍA PELAYO, Manuel “La división de poderes y la Constitución de 1961”, Estudios sobre la
Constitución. Libro Homenaje a Rafael Caldera, Tomo II , ob. cit., p. 1407

[5] ANDUEZA, José Guillermo. “El Congreso”. Estudio Jurídico. Tercera Edición. Caracas. 1975.  p 35

[6] TARRE BRICEÑO, Gustavo, La Separación de Poderes en Venezuela, en  Estudios sobre la

Constitución,  Ob. Cit., p.1399

[7] TARRE BRICEÑO, GUSTAVO, “Separación de Poderes en Venezuela”, en Estudios sobre la Constitución.

Libro Homenaje a Rafael Caldera, Tomo II,  Caracas, 1979, pp. 1377 y ss.

[8] En el primer tipo de sistema, se enmarcaba el régimen previsto en la Constitución del 61. Así, conforme al
artículo 139 el Congreso debía ejercer el control de la Administración Pública Nacional Centralizada en los
términos establecidos en la Constitución, en tanto que el de la Administración descentralizada lo hacía en los
términos de la Constitución y la ley (artículo 230).

[9] En efecto, en relación con el Poder Ejecutivo, debemos señalar que en él concurren dos categorías de
órganos: los que integran la Administración y los que, además, integran el Gobierno. Todo funcionario que se
incorpore a la estructura orgánica del Gobierno participa en la conducción política del Estado pero además,
ejerce funciones propias de la Administración: el Presidente y los Ministros, por ejemplo. Por el contrario, hay
órganos que, integrados en la Administración, no participan de la naturaleza de Gobierno.

[10] En ese sentido, el 22 de agosto de 2002 se creó una Comisión Especial que investigaba la
Crisis del Poder Judicial, órgano que había sido previsto ya por acuerdo de la Asamblea Nacional
del 15 de agosto de 2002. Tal Comisión, entre otros objetivos, tuvo por finalidad investigar
presuntas irregularidades de algunos Magistrados del Tribunal  Supremo de Justicia, incluyendo a
su Vicepresidente. No deja de sorprender que un día antes, el 14 de agosto, el Magistrado
destituido fue ponente de la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia que declaró que no habían
méritos para enjuiciar a los militares involucrados en los sucesos del 11 de abril.

A resultas de esa investigación, el 4 de diciembre de 2002 fue publicada en Gaceta Oficial el

Acuerdo por medio del cual la Asamblea Nacional revocó el acto de designación del Magistrado,
considerando que tal designación obedecía a un “acto administrativo” dictado por el Poder
Legislativo.

[11] Art 187, ord 10° CN

[12] Los Ministros por su parte son responsables de sus actos de conformidad con la ley y la Constitución. Se
trata de una responsabilidad política, en virtud de la cual deberán presentar, dentro de los sesenta días de
cada año, una memoria razonada y suficiente sobre la gestión de su despacho en el año inmediatamente
anterior, de conformidad a lo establecido por la ley[12]. La Asamblea ejercerá un control político sobre la
gestión de estos colaboradores del Presidente de la República y en tal sentido la aprobación de una moción
de censura por votación no menor de las tres quintas partes de los integrantes presentes en la Asamblea
Nacional implica su remoción por lo que el funcionario removido no podrá optar al cargo de Ministro o de
Vicepresidente Ejecutivo por el resto del político Presidencial

[13] GRAU, María Amparo “Potestades normativas de la Administración”. VI Jornadas Internacionales de

Derecho Administrativo "Allan Randolph Brewer-Carias".  Caracas. 2001

[14] DIEZ, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit. Plus Ultra. Buenos Aires, 1997.
p.110.

[15] Ibidem. p. 110.
[16] Artículo 236 CRBV “Son atribuciones del Presidente o Presidenta de la República: (...) 20. Fijar el
número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administración Pública
Nacional, así como también la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los
principios y lineamientos señalados por la correspondiente le y orgánica”.

[17] Citado por PEÑA SOLIS, José “Manual de Derecho Administrativo” Volumen I, Colección de Estudios
Jurídicos del Tribunal Supremo de Justicia. Año 2002. pag. 452

[18] RIVERO, Jean. “Droit administatif”. Dalloz. París. 1987. p. 68

[19] G.O Nº 37.261 del 15.08.01

[20] PEÑA SOLÍS, José “Manual de Derecho Administrativo” Ob. cit…p. 298

[21] MOLES CAUBET, Antonio “Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia

Venezolana”. Caracas. Año 1964. pp. 8

[22] Ob cit, pp. 310

[23] LARES MARTÍNEZ, Eloy. “Manual de Derecho Administrativo”. Cuarta Edición, Caracas, U.C.V., 1978, p
90.

[24] PÉREZ LUCIANI, Gonzalo “La actividad normativa de la administración”. Revista de Derecho Público, Nº
1. Caracas, 1980, p.35.

[25] FERNÁNDEZ, Gerardo “Los Decretos Leyes”. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas. 1992. p 46

[26] ANDUEZA, José Guillermo, ob cit…p.43

[27] Publicada en G.O Nº 26.578 del 14.06.61

[28] Publicada en G.O Nº 30.412 de fecha 31.05.74

[29] Publicada en G.O Nº 33.005 de fecha 22.06.84

[30] Publicada en G.O Nº 35.280 de fecha 23.08.93

[31] Publicada en G.O Nº 35.442 de fecha 15.04.94

[32] Publicada en G.O Nº 35.442 de fecha 18.04.98

[33] Publicada en G.O Nº 36.687 de fecha 26.04.99

[34] PEÑA SOLÍS, José. Ob cit…p. 325

[35] Estos decretos fueron: Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares, Ley General de Puertos, Ley

de Transformación del Fondo de Inversiones de Venezuela en el Banco de Desarrollo Económico y Social de
Venezuela, Ley de Reforma Parcial a la Ley del Banco de Comercio Exterior,  Ley de Zonas Costeras, . Ley
de Cajas de Ahorro y Fondos de Ahorro, Ley de Seguros y Reaseguros, Ley de Tránsito y Transporte
Terrestre, Ley Orgánica del Turismo, Ley de Bomberos y Bomberas, Ley de Registro Público y del
Notariado y la Ley que crea el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica.
[36] Ley de Reforma Parcial a la Ley del Impuesto Sobre la Renta, el cual fue publicado en G.O Extraordinaria
Nº 5557 de fecha 13.11.01, y posteriormente reformada en G.O. N° 5.566 del 28.12.2001; y Ley del Estatuto
de la Función Pública publicada en G.O Extraordinaria Nº 5557 de fecha 13.11.01 y reformada según G.O Nº
37.402 del 12.03.02

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