Recursos de Gobierno y Funcionamiento del Presidencialismo en

Argentina

Alejandro Bonvecchi
Universidad Torcuato Di Tella
(abonvecchi@utdt.edu)

Javier Zelaznik
Universidad Torcuato Di Tella
(jzelaznik@utdt.edu)

(Versin: 31 de octubre de 2010)

Este trabajo estudia los vnculos entre los recursos de gobierno a disposicin del Poder
Ejecutivo y el funcionamiento del rgimen presidencial en Argentina. La literatura sobre
el presidencialismo argentino se ha ocupado, en general, de describir y criticar sus rasgos
institucionales hiperpresidenciales, de evaluar la eficacia del Presidente para avanzar su
agenda (Alemn y Calvo, 2008; Calvo, 2008) o de caracterizar la relacin entre Ejecutivo
y Legislativo (Mustapic, 2000, 2002; Jones, 2002;). Sin embargo, pese a la riqueza de las
discusiones normativas y de los anlisis empricos preexistentes, se ha prestado poca
atencin a los recursos de que el Presidente argentino dispone para gobernar y a los
efectos que el uso de tales recursos tiene sobre el funcionamiento del rgimen poltico.
Este artculo se propone desarrollar e ilustrando empricamente el siguiente argumento,
que tiene sus antecedentes en Mainwaring y Shugart (1997): el Poder Ejecutivo argentino
posee recursos institucionales que le permiten gobernar de manera virtualmente
unilateral, pero el uso efectivo de estos recursos es contingente a la distribucin del poder
partidario y al nivel de integracin de los partidos polticos.

El trabajo se organiza en tres secciones. La primera seccin describe los recursos

institucionales, partidarios y fiscales que el Presidente argentino tiene a su disposicin
para gobernar. La segunda seccin examina el vnculo entre los distintos recursos de
gobierno descriptos y la actividad legislativa del Congreso y del Ejecutivo argentinos en
el actual perodo democrtico. La ltima seccin concluye evaluando la significacin de
los hallazgos empricos para el funcionamiento del rgimen presidencial en Argentina.

1. Los recursos de gobierno del Ejecutivo argentino

El rgimen poltico argentino es, desde la organizacin nacional en 1853, un rgimen

presidencialista. Como todos los sistemas presidenciales, el argentino posee tambin un
conjunto de caractersticas tpicas: ejecutivo monista y unipersonal; eleccin popular
directa y mandato fijo del presidente; eleccin popular directa y mandato fijo del
congreso. Como en todos los presidencialismos, en comparacin con el parlamentarismo,

el carcter monista y unipersonal del poder ejecutivo y la separacin de orgenes,

supervivencia y propsitos entre ejecutivo y legislativo albergan el potencial para
bloqueos en la toma de decisiones y crisis de gobierno. Sin embargo, tal como se describe
a continuacin, el rgimen poltico argentino confiere al Presidente herramientas para
evitar la emergencia de estos problemas o, eventualmente, desactivarlos.

El Poder Ejecutivo argentino cuenta con recursos institucionales y fiscales que puede
servir para formar y mantener coaliciones legislativas y avanzar la agenda. Estos recursos
permiten al Presidente armar y desarmar su gabinete, modificar las competencias de los
ministerios, emitir disposiciones legislativas de manera autnoma o por delegacin
legislativa, vetar total o parcialmente leyes del Congreso, manipular con distintos
niveles de discrecionalidad las transferencias intergubernamentales que sostienen las
cuentas pblicas de los gobiernos subnacionales y beneficiar o castigar directamente a
actores polticos y econmicos. Estas capacidades de que est dotado el presidente
argentino tienen impactos diversos sobre el funcionamiento del rgimen poltico. Esta
seccin describe cada uno de los recursos de gobierno y esboza, de manera general, la
utilidad de cada recurso para el ejercicio del gobierno por parte del Presidente.

1.1 Los recursos institucionales del Poder Ejecutivo

Aqu se analizan tres de los recursos institucionales a disposicin del Presidente, cuya
combinacin le confiere el lugar dominante en la arquitectura constitucional y el sistema
poltico: el gabinete, el poder de veto, el poder de decreto autnomo.1

El Gabinete

Al igual que en los sistemas presidenciales tpicos, el Presidente argentino puede designar
y remover a los miembros de su gabinete de manera unilateral y exclusiva. El control de
la designacin y remocin de los miembros del gabinete es uno de los elementos de

Fuera de la discusin quedarn los decretos emitidos por delegacin legislativa

contraste ms notorio entre los regmenes presidenciales y los parlamentarios. Ese control
le permite al presidente concentrar el poder de manera que el ejecutivo aparezca,
efectivamente, como un rgano unipersonal.

La nica excepcin al respecto, introducida en la reforma constitucional de 1994,

concierne al Jefe de Gabinete: ste puede ser removido por el voto de la mayora absoluta
de los miembros de cada una de las cmaras, lo cual no ha ocurrido al menos durante los
primeros 15 aos de existencia de esta institucin. Sin embargo, a diferencia de lo que
ocurre en regmenes parlamentarios, el Congreso no tiene la posibilidad de nombrar a su
reemplazo, lo cual queda enteramente a criterio del Presidente.

El presidente tambin puede establecer la estructura del gabinete definiendo la naturaleza

de sus carteras. De acuerdo con la Constitucin (artculo 100), el nmero y competencia
de los ministerios deben ser definidos por una ley especial enviada al Congreso por el
Jefe de Gabinete. Sin embargo, el Poder Ejecutivo tiene la atribucin de dictar decretos
de naturaleza legislativa (ver ms abajo), con lo cual se encuentra capacitado para
determinar por su cuenta el nmero de ministerios, as como sus atribuciones.

Estos poderes no legislativos son importantes ya que colocan en las manos del presidente
el control de la estructura burocrtica del estado y, dada la baja institucionalizacin de la
carrera administrativa (Spiller y Tomassi, 2007), una importante capacidad de designar
personal dentro de la estructura amplia del Poder Ejecutivo. El control de los cargos
ministeriales en el gabinete, y el consecuente manejo de la estructura burocrtica
asociada a ellos, son importantes herramientas en las manos del presidente ya que le
permiten no slo escoger personas que de acuerdo a su criterio mejor representen la
agenda que quiera llevar a cabo en cada cartera, sino tambin, alcanzar otros objetivos:
centralizar el control de la formulacin e implementacin de la agenda presidencial;
pagar el apoyo electoral a miembros y facciones de su partido o de otros partidos;
equilibrar la distribucin del poder entre las diferentes facciones dentro del partido del
presidente; extender el apoyo legislativo mediante la distribucin de cargos ministeriales
a partidos de la oposicin; comunicar a la poblacin y/o al Congreso determinado estilo

de gobierno; indicar preferencia sobre el instrumento de toma de decisin, y afianzar

vnculos con sectores sociales. En definitiva, el control sobre el gabinete ejecutivo le
permite plasmar en trminos organizativos el tipo de liderazgo que el presidente plantea
para su gobierno.

Se ha afirmado que el presidencialismo, a diferencia del parlamentarismo, desincentiva la

utilizacin de los cargos ministeriales para la formacin de coaliciones que le permiten
extender su apoyo legislativo (Linz, 1994,

Valenzuela, 1994, Lipjhart, 1993). Si

embargo, estudios ms recientes han mostrado que muy frecuentemente los presidentes
han sido capaces de construir coaliciones de gobierno utilizando los cargos ministeriales
como forma de pagar el apoyo legislativo por parte de los partidos que forman la
coalicin (Deheza, 1997; Altman, 2000; Zelaznik, 2001; Amorim Neto, 2002; Cheibub,
2007; Chasquetti, 2008). Ello es especialmente importante cuando el partido del
presidente carece de una mayora en el Congreso y necesita extender su base de apoyo
legislativo.

El sistema institucional argentino contempla, adems, la responsabilidad colegiada por

los actos de gobierno. De acuerdo con la Constitucin, tanto en su texto original de 1853
como en la versin reformada de 1994, la intervencin de los ministros es condicin
necesaria para la validez de los actos realizados por el Presidente (artculo 100). Los
ministros son, tambin, solidariamente responsables de los actos que acuerdan con sus
colegas (artculo 102). Debe notarse que la contracara de la responsabilidad colegiada es
el poder exclusivo del presidente para remover (o amenazar con remover) de sus cargos a
los ministros que se nieguen a convalidar sus actos con sus firmas y designar en su lugar
a quienes estn dispuestos a hacerlo, lo que desincentiva las prcticas colegidas.

El Poder de Veto

El poder reactivo ms importante conferido al Presidente argentino es el vetar las leyes

sancionadas por el Congreso, lo que le permite evitar que el Congreso realice cambios no
deseados al status quo. En el diseo constitucional, el veto aparece como un instrumento

especialmente poderoso ya que el Presidente dispone, por un lado, de un veto fuerte y,

por otro lado, de veto total y parcial.2

El veto del presidente es fuerte porque se necesita una mayora calificada para que el
Congreso pueda insistir con la ley sancionada. El presidente debe comunicar todo veto al
Congreso dentro de los 10 das de sancionada la ley que desee objetar, y el Congreso slo
puede imponerse al veto con el apoyo de dos tercios de los votos en cada cmara
(Constitucin Nacional, artculo 83). Por consiguiente, cualquier presidente que cuente
con al menos un tercio de apoyo legislativo en una sola cmara puede mantener el veto, y
evitar cambios no deseados en el status quo.

El otro elemento relevante de este recurso institucional es que el veto puede ser tanto
total como parcial. Ello implica que el veto le permite al Presidente objetar la totalidad de
una ley, o cualquier fragmento de ella en cuyo caso puede promulgar parcialmente las
partes no vetadas de la ley.3 Mientras el veto total habilita al Ejecutivo a bloquear leyes
que alejan el output legislativo de sus preferencias, el veto parcial con promulgacin
parcial le permite implementar aquellas provisiones que acercan el output legislativo a
esas mismas preferencias, dejando de lado muchas veces provisiones de la ley dirigidas a
satisfacer intereses locales o sectoriales.

El Poder de Decreto

El mayor poder proactivo que tiene a su disposicin el presidente dentro del diseo
institucional argentino es la capacidad de emitir decretos constitucionales, conocidos
como decretos de necesidad y urgencia (DNU). Los DNU permiten al Ejecutivo, en
situaciones de necesidad y urgencia, emitir disposiciones de carcter legislativo que
alteran automticamente el status quo sin contar con delegacin previa del Congreso. En

La nica excepcin al poder de veto, ssegn el artculo 40 de la Constitucin, son las leyes de
convocatoria a consultas populares.
3
El veto parcial fue explcitamente incorporado al texto constitucional en la reforma de 1994, pero su
prctica haba sido frecuente ya con anterioridad, bajo la cobertura jurdica de distintos fallos de la Corte
Suprema de Justicia.

la prctica institucional argentina, los DNU han variado tanto en sus dimensiones como
en la frecuencia de su uso. Pese a estas variaciones, hay un elemento persistente: la
aprobacin tcita de los decretos por parte del Congreso. Segn esta regla, los DNU
permanecen vigentes a menos que ambas cmaras de Congreso los rechacen de manera
explcita. Por ello el poder de decreto en Argentina es institucionalmente ms fuerte que
en Brasil, donde el presidente puede dictar medidas provisorias que slo conservan
vigencia jurdica si ambas cmaras las aprueban explcitamente. As, pues, el silencio
legislativo valida los DNU en Argentina, pero hace caer las medidas provisorias en
Brasil.

Es posible distinguir cuatro etapas en la utilizacin del poder de decreto. En la primera

etapa, desde la organizacin nacional hasta la asuncin de Carlos Menem en 1989, los
DNU fueron una herramienta para-constitucional escasamente utilizada, restringida a dar
respuesta a situaciones excepcionales. Segn clculos de Ferreira Rubio (2008), en todos
los periodos constitucionales entre 1853 y 1989 se emitieron cerca de 25, 10 de los cuales
fueron dictados por el presidente Ral Alfonsn (1983-1989). Durante los 21 aos que
van desde julio de 1989 hasta octubre de 2010 se han emitido 732 DNUs.

La segunda etapa se abre con la asuncin de Menem, quien comenz a utilizar los DNUs
como un recurso de poder ordinario en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, se
amplia la cobertura jurdica de los decretos ya que en 1990 la Corte Suprema de Justicia
convalida la emisin de DNUs en situaciones de necesidad y urgencia. (el Caso
Peralta) Ms an, el fallo de la Corte ampla las posibilidades de control al establecer
que los DNUs deberan ser comunicados al Congreso. An as, los DNU siguieron siendo
un instrumento para-constitucional.

La tercera etapa est marcada por la constitucionalizacin de los DNU en la reforma

constitucional de 1994. Su incorporacin vino acompaada por la incorporacin de
restricciones: 1) se dio rango constitucional a la limitacin del uso de los DNU a
situacin de necesidad y urgencia; 2) se estableci un mecanismo de control
parlamentario de los DNU, aunque su reglamentacin deba realizarse por ley del

Congreso; y 3) se definieron cuatro reas de polticas pblicas respecto de las cuales no

pueden emitirse DNUs: legislacin tributaria, penal, electoral y de partidos polticos
(artculo 99, inciso 3). A pesar de ello, los DNUs siguieron siendo un instrumento
habitual en la toma de decisin, y el Congreso demor 12 aos la reglamentacin del
control legislativo de los decretos.

La cuarta etapa se inici en 2006 con la reglamentacin del control legislativo de los
DNUs por medio de la ley 26.122. Siguiendo lo estipulado en 1994 por la Constitucin,
la reglamentacin establece que los decretos deben ser comunicados al Congreso dentro
de los diez das de su dictado y considerados durante otros diez das por una comisin
bicameral especial. Y siguiendo la prctica vigente, la reglamentacin confiere rango
jurdico al mecanismo de aprobacin tcita de los DNUs. Sin embargo, esta
reglamentacin establece dos modificaciones que implican rupturas con la prctica hasta
entonces vigente. En primer lugar, el Congreso se expide sobre la validez de los decretos
mediante resoluciones, lo cual implica que la decisin legislativa sobre los DNU no est
sujeta a veto presidencial: slo las leyes pueden vetarse. En segundo lugar, el Congreso
se expide mediante votacin a libro cerrado: los DNU se aprueban o se rechazan, pero no
pueden ser modificados como un proyecto de ley ordinario.4

Esas dos modificaciones operan en sentido divergente respecto del poder relativo del
Presidente y el Congreso en el uso y control del decreto. Por un lado, la votacin a libro
cerrado limita el poder del Congreso y, correlativamente, aumenta el del Presidente, en la
medida en que aquel no tiene la capacidad de discriminar entre las clusulas del DNU
deseadas y no deseadas: o acepta todas, o las rechaza a todas. Ello le otorga al presidente
la posibilidad de actuar con habilidad y prudencia para emitir decretos en el punto en que,
al menos en una cmara, no surja una mayora que prefiera el status quo antes que un
DNU que contenga clusulas con las que la mayora no acuerda.

Ntese, sin embargo, que la misma ley preserva la facultad del Congreso de introducir modificaciones a
los decretos mediante leyes. Sin embargo, tales modificaciones se encuentran sujetas al veto presidencial.

Por el otro lado, la imposibilidad de vetar la resolucin legislativa sobre el decreto

fortalece la posicin del Congreso frente al presidente, especialmente en el caso de
presidentes minoritarios (Shugart y Carey, 1992; Negretto, 2002).. Hasta la aprobacin de
la ley 26.122, si el Congreso sancionaba una ley rechazando su DNU y el Presidente
conservaba el apoyo legislativo suficiente para sostener un veto, se poda mantener la
vigencia de su decreto vetando la ley que lo derogaba. Dado que el presidente ya no
puede vetar la decisin del Congreso, requiere del apoyo de, al menos, la mayora simple
de una de las cmaras; y como la aprobacin es tcita, alcanza con que no se expida para
que el DNU conserve su vigencia, aun ante el rechazo explicito de la otra cmara
(Bonvecchi y Zelaznik, 2006).5 Se pas as de un mecanismo que faculta la usurpacin
de poderes legislativos (el presidente gobierna sobre el rechazo de ambas cmaras), a otro
mecanismo que requiere, al menos, la delegacin tcita del Congreso, o, ms
precisamente, de una de sus cmaras.

El poder conferido por los DNU, aun con las limitaciones introducidas en 1994 y 2006,
permite al Poder Ejecutivo argentino imponer legislacin de su preferencia con mayor
facilidad que presentando un proyecto de ley al Congreso e impulsando su sancin.
Siempre que el partido de gobierno controle o pueda negociar el apoyo de al menos la
mayora de una cmara es ms sencillo para el Presidente impulsar su agenda por
decretos que por leyes: para convertir un proyecto en ley se necesita la aprobacin de las
dos cmaras del Congreso y ste tiene autonoma para introducir en el proyecto las
modificaciones que considere pertinentes; en contraste, basta con el apoyo pasivo de una
sola cmara para sostener un decreto, y el Congreso no puede introducirle cambio
alguno.6

Ntese que lo aqu sealado respecto de presidentes minoritarios es tambin vlido cuando el grado de
faccionalizacin de un partido de gobierno con mayora legislativa es lo suficientemente elevado como para
poner en riesgo la sancin de las iniciativas preferidas por el Presidente (Epstein y OHalloran, 1999).
6
El mismo procedimiento debe utilizarse, de acuerdo con la Ley 26.122, para el tratamiento de los decretos
delegados, de los decretos dictados por el Poder Ejecutivo en uso de facultades legislativas explcitamente
delegadas por el Congreso.

Con estos recursos institucionales, el Poder Ejecutivo puede legislar sobre la mayora de
los asuntos pblicos. Aun cuando la Constitucin establece que los DNU pueden dictarse
solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites
ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes (Artculo 99,
inciso 3), la ausencia de precisin en el texto constitucional sobre la naturaleza de esas
circunstancias excepcionales transforma el dictado de los DNU en una decisin
soberana: es el Presidente quien decide sobre la existencia de las circunstancias
excepcionales que justifican la emisin de estos decretos. As, pues, mientras la
distribucin del poder partidario se lo permita, el Presidente puede legislar de manera
unilateral.

1.2 Los recursos partidarios del Poder Ejecutivo

Los poderes institucionales deben ser analizados no slo combinndolos entre si, sino
tambin en conjuncin con los poderes partidarios (Shugart y Carey, 1999). En cualquier
sistema democrtico, la impronta del jefe de gobierno en el proceso de toma de
decisiones est fuertemente determinada por las caractersticas del sistema de partidos y
de las organizaciones partidarias que lo conforman. Los poderes partidarios ms
importantes se relacionan con el contingente legislativo del presidente, la cohesin de los
partidos polticos (en particular, de los que apoyan al presidente), y la posicin ideolgica
relativa del partido del presidente respecto del resto de los partidos polticos. Estas tres
caractersticas se vinculan, por su parte, con la fragmentacin, institucionalizacin y
polarizacin del sistema partidario (aunque este ltimo punto quedar fuera del presente
anlisis). El contingente legislativo es la proporcin de bancas que el partido del
presidente tiene en el Congreso. Existe una vasta literatura respecto del impacto que tiene
poseer una mayora o cuasi mayora legislativa sobre la capacidad del jefe de gobierno
para llevar adelante su agenda poltica (Mayhew, 1991; Mainwaring, 1993; Jones, 1995;
Chasquetti, 2008). Aunque la evidencia emprica no es conclusiva, las expectativas
tericas de la corriente principal en el debate es que poseer un contingente legislativo
mayoritario o cuasi-mayoritario (al menos 45% de los legisladores), constituye

un

recurso central para que el presidente pueda avanzar con su agenda de gobierno.

10

En el perodo democrtico iniciado en Argentina en 1983 se registra pocas situaciones en

las cuales el Ejecutivo haya contado con mayora en ambas cmaras del Congreso. Los
siguientes cuadros muestran la composicin de las dos cmaras del Congreso desde 1983.
Cuadro 1 Principales Bloques Legislativos en la Cmara de Diputados, 1983-2009
UCR
PJ

8385

8587

8789

8991

9193

9395

9597

9799

9901

0103

0305

0507

0709

0911

50,
8
43,
7

50,
8
39,
8

45,
3
40,
6

35,
4
48,
0

32,
7
45,
5

32,
7
49,
0
1,2

26,
5
51,
8
10,
1

26,
5
46,
3
14,
8

33,
5
39,
3
14,
8

27,
6
45,
5
6,6

18,
3
50,
2
1,6

17,
5
43,
9

15,
6
43,
2

16,
7
33,
9

7,4

7,4

31,
2

33,
8

17,
1
32,
3

FREPAS
O
Peronism
o Federal
Otros
5,5

9,4

14,
1

16,
6

21,
8

17,
1

11,
6

12,
4

12,
4

20,
3

29,
9

Fuente: elaboracin propia sobre informacin electoral del Ministerio del Interior.
Notas: Cada columna indica perodos comenzando el 10 diciembre del primer ao, y terminando el 10 de
siembre del segundo ao. Los nmeros en negrita indican partido del presidente.

Cuadro 2 Principales Bloques Legislativos en el Senado, 1983-2009

UCR
PJ
FREPASO
Otros

83-86

86-89

89-92

92-95

95-98

98-01

01-03

03-05

05-07

07-09

09-11

39.1
45.7

39.1
45.7

30.4
58.7

20.8
62.5

18.1
56.9

22.2
44.4

10,9

16,7

31.9
55.6
1.4
12,5

18.1
58.3

15,2

27.8
54.2
1.4
18

22.2
55.6

15,2

26.4
54.2
1.4
19,4

22,2

23,6

25

33,4

Fuente: elaboracin propia sobre informacin electoral del Ministerio del Interior.
Notas: Cada columna indica perodos comenzando el 10 diciembre del primer ao, y terminando el 10 de
siembre del segundo ao. Para los perodos 1998-2001 y 2001-2003, la UCR es el partido del presidente
entre 10 de siembre de 1999 y 21 de siembre de 2001.Los nmeros en negrita indican partido del
presidente.

Como puede apreciarse, los presidentes argentinos suelen contar con una base legislativa
amplia, pero rara vez obtienen la mayora en ambas cmaras legislativas. Los nicos
casos de presidentes estrictamente mayoritarios ocurrieron durante los dos primeros aos
de la segunda presidencia de Menem (1995-1997) y durante la mayor parte del gobierno
de Kirchner (2003-2007).7 An en el caso del gobierno del Kirchner, esa mayora se vio
afectada por defecciones dentro del bloque parlamentario del partido del presidente. Lo
mismo ocurri durante los dos primeros aos de la presidencia de Cristina Fernndez de

En el caso de Kirchner, la mayora slo se consolid a los seis meses de iniciado su mandato y se disolvi
un ao y medio despus debido a conflictos dentro del partido oficial. La mayora se reconstituy a
principios de 2006, tras las elecciones legislativas de 2005 y la construccin de una alianza entre el Frente
de la Victoria de Kirchner, y el Peronismo Federal (Bonvecchi y Zelaznik, 2006).

11

Kirchner (2007-2009): aunque inici su gobierno con mayora en ambas cmaras, ese
apoyo se erosion muy ponto, tras el alejamiento de un nmero importante de diputados.

Si bien en Argentina predominan los presidentes minoritarios, su situacin contrasta con

la mayora de los presidentes minoritarios de la regin sudamericana. En primer lugar,
porque la mayora de los presidentes argentinos desde 1983 perteneci un partido que
contaban con mayora en al menos una de las cmaras. Ello incluye a todos los
presidentes minoritarios del perodo con la excepcin de los dos ltimos aos del
gobierno de Alfonsn (1987-1989) y de todo el gobierno de De la Rua (1999-2001), los
dos nicos presidentes del perodo que pertenecan a la UCR. Puesto de otro modo: todos
los presidentes justicialistas tuvieron mayora en al menos una de las cmaras, mientras
para los presidentes radicales eso ocurri solamente en los primeros cuatro aos del
gobierno de Alfonsn (1983-1987). En segundo lugar, la situacin de los presidentes
argentinos difiere de sus colegas sudamericanos porque aun cuando el partido del
presidente no tuvo mayora en el Congreso, su contingente legislativo fue de al menos
45% de las bancas. Esa cuasi-mayora es importante en la medida en que, tal como varios
estudios han sealado, es funcionalmente equivalente a una mayora (Strom, 1990;
Deheza, 1997; Zelaznik, 2001).

As, pues, el patrn argentino de presidente minoritarios podra ser redefinido como uno
de presidentes cuasi-mayoritarios, o mayoritarios unicamerales. El nico caso que se
aparta de este patrn es el gobierno de De la Rua, cuyo partido contaba con poco ms de
un tercio de los diputados y un cuarto de los senadores. Sin embargo, el gobierno de De
la Rua tambin se aparta del patrn por otras dos caractersticas. En primer lugar, porque
de la Ra fue el nico presidente que confront un Senado con mayora del principal
partido opositor, el PJ8. En segundo lugar, porque de la Rua encabez una alianza
electoral entre su partido, la UCR, y el FREPASO, que llev a un gobierno de coalicin

En el caso de Alfonsn, durante todo su gobierno el PJ fue la primera minora en el Senado, sin llegar
nunca a tener la mitad de las bancas.

12

que efectivamente posea al menos una cuasi-mayora en la Cmara de Diputados.9

Presidentes peronistas fuertes contrastan, entonces, con presidentes radicales dbiles o
moderadamente fuertes, en trminos de su apoyo legislativo.

La cohesin de los partidos polticos se refiere a la consistencia del apoyo que pueden
otorgar: una mayora partidaria construida sobre la base de un partido altamente
faccionalizado elimina parte de las ventajas de poseer dicha mayora. La cohesin se ha
analizado de diferentes maneras. La forma ms directa de medirla es evaluando la
cohesin de los partidos en las votaciones parlamentarias. Sin embargo, la cohesin
observada es producida de algn modo (Mustapic, 2000) por lo que es necesario dar
cuenta de ese modo. Carey y Shugart (1995) toman como indicador las caractersticas del
sistema electoral, focalizando en los incentivos que tiene para unificar a los polticos
alrededor de propuestas nacionales o dividirlos en torno de problemas locales. Aqu se
adopta, como indicador de cohesin el grado de nacionalizacin de los partidos, que
indica la medida en que el electorado de cada partido se encuentra concentrado en la
arena nacional o distribuido en arenas locales.

El nivel de nacionalizacin puede utilizarse como indicador de cohesin en tanto opera

adecuadamente como indicador del grado de integracin poltica de los partidos i.e. de
acuerdo con la literatura sobre sistemas partidarios (Fillipov et al., 2004; Chhibber y
Kollman, 2004), por las consecuencias que el nivel de nacionalizacin tiene sobre los
objetivos y la toma de decisiones partidarias. Si los partidos no son igualmente
competitivos en todos los distritos que componen un pas, entonces los incentivos de los
lderes para coordinar sus decisiones en la arena nacional resultan significativamente
debilitados. Los lderes territoriales de partidos desnacionalizados estn principalmente
interesados en los resultados electorales de nivel subnacional, ms que del nacional, ya
que aquel se vincula de manera directa a su supervivencia poltica. Por consiguiente, se
debilitan los incentivos para impulsar polticas pblicas de alcance nacional: el foco
territorial de sus intereses electorales los conduce a buscar beneficios particularistas para

Esta cuasi-mayora fue ampliada por la incorporacin de Accin por la Repblica a la coalicin de
gobierno en marzo de 2001, pero result debilitada por defecciones tanto de la UCR como del FREPASO.

13

sus distritos y a maximizar ese particularismo en cualquier discusin de poltica pblica

que tenga lugar en la legislatura nacional. Por el contrario, los partidos ms
nacionalizados tendran mayores incentivos para operar de manera cohesionada alrededor
de una agenda de poltica pblicas de alcance nacional que los partidos
desnacionalizados, a menos que stos sean inducidos a cooperar por otros medios.

Es posible identificar un declive en el actual perodo democrtico respecto del grado de la

integracin de los partidos polticos. El indicador seleccionado para la integracin
partidaria, el Party Nationalization Score (PNS) desarrollado por Jones y Mainwaring
(2003), mide el grado de concentracin territorial del voto de cada partido: los mayores
valores en el ndice equivalen a mayor nacionalizacin del voto; los menores valores en
el ndice equivalen a mayor territorializacin del voto. Los partidos polticos estn
nacionalizados cuando obtienen proporciones similares del voto popular en los diferentes
distritos que componen el mapa electoral; estn, en cambio, desnacionalizados cuando
compiten slo en un nivel de gobierno o unos pocos distritos, o recogen proporciones
desiguales del voto en los diferentes distritos en que compiten. El Cuadro 3 muestra los
valores para el partido de cada presidente argentino desde 1983, junto con informacin
que resumen las caractersticas de los contingentes legislativos del presidente.
Cuadro 3 Poderes Partidarios de los Presidentes Argentinos, 1983-2009
Presidente
Partido del
Mayora en
Mayora en
Integracin Partidaria
Presidente
Diputados
Senado
(PNS) del Partido del
Presidente
Alfonsn 1983-1987
UCR
Si
No
0.88
Alfonsn 1987-1989
UCR
No*
No
0.88
Menem 1989-1995
PJ
No*
Si
0.88
Menem 1995-1997
PJ
Si
Si
0.82
Menem 1997-1999
PJ
No*
Si
0.81
De la Rua 1999-2001
UCR
No
No
0.76
Duhalde 2002-2003
PJ
No
Si
0.68
Kirchner 2003-2007
PJ
Si
Si
0.76
Fernndez 2007-2009
PJ
Si
Si
0.73
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos electorales del Ministerio del Interior.
Nota: el asterisco indica que el partido del presiente tiene una cuasi-mayora (al menos 45% de las bancas).

Aunque las diferencias no aparecen tan dramticas como en los casos de Per o
Venezuela (Jones y Mainwaring, 2003), la declinacin del Party Nationalization Index
para la UCR y EL PJ sugiere que la cohesin del grupo legislativo habra sido ms difcil
14

de mantener.10 Ante partidos cuyos lderes devinieron crecientemente ms preocupados

por maximizar intereses locales que nacionales, el Presidente habra necesitado
incrementar la utilizacin de otros recursos para construir coaliciones legislativas, aun de
aquellas formadas nicamente por su propio partido.

1.3 Los Recursos Fiscales del Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo argentino tiene a su disposicin una serie de transferencias

intergubernamentales que funcionan como recursos de gobierno. El valor poltico de estas
transferencias para el Presidente depende de una doble lgica. Por un lado, el Presidente
valora el grado de discrecionalidad que el formato institucional de cada transferencia le
confiere para manejar los fondos correspondientes: prefiere la mayor discrecionalidad
posible para as apropiarse del eventual rdito poltico de los efectos que los fondos
puedan generar en la economa local. Por otro lado, el Presidente aprecia tambin el valor
poltico que cada transferencia tiene para los gobernadores provinciales. Este valor
depende, por su parte, de que el formato institucional de las transferencias garantice a los
gobernadores seguridad en la recepcin del dinero: sin dinero, los gobernadores carecen
de recursos para construir y mantener coaliciones en sus provincias, por lo cual prefieren
tener seguridad de recibir algo antes que recibir fondos que puedan manejar con la mayor
discrecionalidad posible (Bonvecchi y Lodola, 2010). De acuerdo con esta doble lgica,
las transferencias intergubernamentales polticamente ms valiosas para el Presidente
argentino son aquellas que le confieren el mayor grado posible de discrecionalidad y,
simultneamente, garantizan en la mayor medida posible a los gobernadores seguridad en
la recepcin del dinero pero con la menor discrecionalidad posible para administrarlo.

Para medir el valor poltico de las transferencias intergubernamentales se sigue aqu el

procedimiento propuesto por Bonvecchi y Lodola (2010): se operacionaliza el grado de
discrecionalidad de las transferencias para el Presidente y para los gobernadores, y luego
se combinan las mediciones para ilustrar la doble lgica del valor poltico de cada

10

Bonvecchi 2010 encuentra evidencia de ello para leyes fiscales y Feierherd 2009 para la composicin
misma del Congreso.

15

transferencia. As, pues, la discrecionalidad presidencial sobre cada transferencia se

define segn el control que el Ejecutivo nacional posea sobre cinco dimensiones de su
formato institucional: el monto, la distribucin geogrfica, el timing de la asignacin, el
pago y la asignacin especfica de los fondos.11 Siguiendo las variaciones institucionales
tpicas en la legislacin correspondiente, las transferencias se clasifican como altamente
discrecionales cuando el Presidente controla todas las dimensiones; como de
discrecionalidad media cuando controla monto, timing y pago, y de baja discrecionalidad
cuando slo controla timing y pago. La discrecionalidad de los gobernadores se define
por el control que los ejecutivos provinciales ejercen sobre cuatro dimensiones de cada
transferencia: reasignacin, timing, contratacin y monitoreo. Siguiendo, de nuevo, las
variaciones tpicas en la legislacin correspondiente, las transferencias se clasifican como
altamente discrecionales cuando los gobernadores controlan todas las dimensiones; como
de discrecionalidad media cuando controlan la mayora de ellas; y como de baja
discrecionalidad cuando controlan apenas dos dimensiones. La aplicacin combinada de
estas

tipologas

de

discrecionalidad

al

conjunto

de

las

transferencias

intergubernamentales distribuidas con regularidad en Argentina desde el comienzo de la

actual etapa democrtica (1983) permite clasificar a cada transferencia segn su doble
valor poltico: para el Presidente y para los gobernadores. Esta informacin se presenta en
el Cuadro 4.

11

Para una discusin detallada de estas dimensiones, vase Bonvecchi y Lodola (2010).

16

Cuadro 4 Discrecionalidad sobre las Transferencias Intergubernamentales en Argentina

Discrecionalidad Presidencial
Discrecionalidad
Alta
Media
Baja
Gubernatorial
Aportes del Tesoro
Promocin Industrial
Coparticipacin Federal
Alta
Nacional (ATN)
de Impuestos (CFI)
Promocin No Industrial
Fondo de Desarrollo
Regional (FDR)

Adelantos de
Coparticipacin

Fondo para Programas

Sociales del Conurbano
Bonaerense
Fondo de Infraestructura
Social Bsica
Fondo para
Desequilibrios Fiscales
Provinciales
Fondo Nacional de la
Vivienda (FONAVI)
Fondo Especial del
Tabaco
Fondo para el Desarrollo
Elctrico del Interior
(FEDEI)
Regalas Petroleras

Media

Redescuentos del Banco

Central

Fondo para Reforma del

Sector Pblico Provincial

Presupuesto para Obras

Pblicas

Fondo para la
Transferencia Educativa

Coparticipacin Vial

Subsidios y
Compensaciones para
Tarifas de Servicios
Pblicos

Programa de
Financiamiento Ordenado
(PFO)
Autorizaciones de
Endeudamiento

Baja

Bonos del Tesoro

Nacional (BOTESO)

Consolidacin de Deudas
(BOCON)
Rescates de Sistemas
Previsionales

Fuente: Bonvecchi y Lodola (2010) sobre la base de la legislacin orgnica correspondiente.

Con este complejo conjunto de recursos fiscales, el Poder Ejecutivo argentino puede
obtener la cooperacin de los gobiernos provinciales y de los representantes de las
17

provincias en el Congreso para aprobar sus iniciativas legislativas. Tpicamente, estos

recursos son empleados para conseguir votos a favor de proyectos de contenido fiscal
que, por su propia naturaleza, afectan las cuentas pblicas provinciales: reformas de la
legislacin impositiva, cambios en las reglas de distribucin de los ingresos tributarios
entre los distintos niveles de gobierno, modificaciones a la legislacin presupuestaria.
Bonvecchi (2010) ha encontrado que el tipo de transferencia utilizado para obtener
cooperacin de las provincias para proyectos de contenido fiscal vara segn el grado de
integracin de los partidos polticos nacionales: cuanto mayor el grado de integracin,
menor la discrecionalidad de las transferencias empleadas. Los partidos integrados
buscan triunfar en todos los distritos subnacionales, para lo cual necesitan maximizar la
seguridad en la recepcin del dinero antes que la discrecionalidad del Presidente para
distribuirlo.

Adems de las transferencias intergubernamentales, el Poder Ejecutivo argentino posee

otro recurso fiscal de utilidad para formar y mantener coaliciones legislativas: el poder de
modificacin presupuestaria. En virtud de este poder, delegado por el Congreso con
frecuencia prcticamente anual entre 1996 y 2006 y de manera permanente desde
entonces, el Ejecutivo puede cambiar el destino de las partidas presupuestarias,
subejecutarlas o no ejecutarlas en absoluto sin solicitar consentimiento del Congreso
(Rodrguez y Bonvecchi, 2006). El poder de modificacin presupuestaria ha sido
utilizado tpicamente en combinacin con la sobreestimacin o la subestimacin de los
ingresos tributarios en el clculo del presupuesto nacional. Durante la dcada de 1990, el
Ejecutivo sistemticamente sobreestim los ingresos impositivos y utiliz la insuficiencia
de los ingresos efectivos como justificacin para reducir el gasto pblico y reasignar
partidas presupuestarias a voluntad. Desde 2003 se utiliz un procedimiento equivalente
pero basado en la subestimacin de los ingresos: cuando stos se revelaron como
mayores a lo previsto, el Poder Ejecutivo utiliz sus facultades presupuestarias para
incorporar los nuevos ingresos al presupuesto y asignarles, a discrecin, nuevos gastos.

Con estos recursos, el Presidente argentino puede utilizar las partidas presupuestarias
como herramientas de negociacin con legisladores o gobernadores provinciales durante

18

la totalidad del ejercicio fiscal. En tanto le permite modificar el presupuesto a voluntad, el

poder presupuestario delegado por el Congreso al Ejecutivo convierte a las partidas
presupuestarias aprobadas por los legisladores en cartas de intencin cuya
implementacin es contingente al apoyo exhibido por los legisladores a las iniciativas del
Ejecutivo en el curso del ao. Este poder resulta eficaz para construir coaliciones o
mantener su disciplina siempre que el partido del Presidente controle la mayora en al
menos una cmara del Congreso, o los partidos con representacin parlamentaria
presenten un bajo nivel de integracin poltica. Si el partido de gobierno carece de
mayora en ambas cmaras no podra evitar la aprobacin de modificaciones
presupuestarias por parte de la mayora opositora. Si los partidos representados en el
Congreso tienen un alto nivel de integracin poltica, los legisladores tienen incentivos
para decidir una distribucin universalista de las partidas presupuestarias para todas las
provincias en lugar de maximizar la obtencin de beneficios particularizados para sus
distritos o electorados sectoriales (Baron, 1989; vase Bonvecchi, 2010 para Argentina).

2. Los Recursos de Gobierno y el Funcionamiento del Rgimen Presidencial

Los recursos institucionales y fiscales hasta aqu reseados constituyen herramientas

permanentemente disponibles para el Poder Ejecutivo argentino. Sin embargo, el uso de
estos recursos de gobierno no es siempre posible ni tiene siempre la misma eficacia. La
eficacia de estos recursos depende de la distribucin del poder partidario y del grado de
integracin poltica del partido gobernante. Cuanto ms favorable al Presidente sea la
distribucin del poder partidario, mayor ser la capacidad del Ejecutivo de obtener
legislacin de su preferencia y de centralizar la autoridad fiscal en el gobierno federal.
Cuanto mayor sea la integracin poltica del partido de gobierno, menor ser la capacidad
del Ejecutivo de imponer sus preferencias al Congreso y la centralizacin de la autoridad
fiscal a los gobiernos provinciales. Asimismo, la utilizacin de los recursos fiscales slo
puede hacerse efectiva mientras el Ejecutivo encuentre actores partidarios con incentivos
compatibles (es decir, con preferencia por recibir en pago de su cooperacin el tipo de
recurso fiscal que el Presidente puede ofrecer), y tenga fondos suficientes para financiar

19

los pagos. Esta seccin muestra el impacto del presidente en el proceso de toma de
decisiones, y la forma en que a utilizado sus recursos.

2. 1. Uso y eficacia de los recursos institucionales.

El gabinete

Se ha sealado que la designacin de miembros del gabinete ejecutivo puede ser visto de
manera multidimensional: sea como una forma de organizar el ejercicio del poder, de
establecer vnculos con sectores polticos, econmicos o sociales, o como una forma de
enviar seales acerca de la forma en que el presidente llevar adelante su agenda
legislativa. En el caso argentino, las designaciones ministeriales muestran dos patrones
que permiten inferir el tipo de utilizacin de este recurso realizado por los presidentes.
Por un lado, los ministros son elegidos siguiendo un criterio de designacin partidista.
Por otro lado, los ministros son elegidos solamente a partir de miembros, afiliados o
simpatizantes del partido del presidente. El cuadro 5 provee informacin sobre la
composicin del gabinete de los presidentes argentinos entre 1983 y 2009.
Cuadro 5 Composicin del gabinete segn adscripcin partidaria, 1983-2009
Presidente
Partido del
Otros
Independientes Total
Presidente partidos
1
4
Alfonsn 1983-1989
26
31
8
Menem 1989-1995
26
34
4
Menem 1995-1999
14
18
De la Rua 1999-2001
18
6
3
27
2
1
Duhalde 2002-2003
16
19
2
Kirchner 2003-2007
17
19
4
Fernandez de Kirchner 2007-2009
17
21
Total
134
9
26
169
Fuente: elaboracin propia sobre datos de Zelaznik (2001), y su actualizacin.
Nota: las entradas en las celdas indican cantidad de cargos ministeriales, y no cantidad de personar que
ocuparon cargos, por lo que un mismo ministro es contado ms de una vez en caso de que haya ocupado
ms de un cargo.

El cuadro muestra que, en todo el periodo, el 85% de las designaciones ministeriales

recay en miembros de partidos polticos, cuya participacin en los gabinetes nunca
result inferior al 76% (valores alcanzados por Menem 1989-1995). De esta manera se
revela el carcter partidista de las designaciones ministeriales. Es tambin notorio que 12

20

de las 26 designaciones de independientes fueron para las carteras de Economa,

Produccin, u Obras Pblicas.

El segundo punto es el carcter predominantemente unipartidista del los gabinetes: el

79% de las designaciones recaen en miembros del partido del presidente. Ello no debera
resultar excepcional dado que, como ya se ha sealado, los presidentes argentinos suelen
contar con una base amplia de apoyo en el Congreso, an cuando no alcancen la mayora
en ninguna de las dos Cmaras. Este carcter partidista, sin embargo, se expresa de
diferente manera en las distintas presidencias. En algunos casos, por ejemplo el gobierno
de Menem, o de Alfonsn, las designaciones estuvieron principalmente dirigidas a los
sectores que dentro del partido se identificaban con el sector del presidente. En otros
casos, los ministros fueron elegidos tratando de acomodar diferentes facciones dentro del
partido del presidente, como en el caso del gabinete inicial de Nstor Kirchner.12
Hay slo dos casos de gobiernos multipartidistas en el periodo.13 El primero fue el
gobierno de coalicin de De la Ra (1999-2001), en el cual adems del partido del
Presidente (UCR) participaron su socio electoral, el FREPASO y, durante el ao 2001,
Accin por la Repblica, el partido del entonces designado ministro de economa,
Domingo Cavallo. No deja de ser significativo que se trat del caso ms extremo de
presidentes con contingentes legislativos minoritarios: expres la situacin de un
presidente cuyo partido tena el 34% de los diputados y el 28% de los senadores. Sin
embargo, la participacin del FREPASO extenda la base legislativa del gobierno hasta
acercarlo prcticamente a la mayora, en el caso de la Cmara de Diputados. En este
sentido, el poder presidencial en cuanto a contingente legislativo, se asemej ms a la
experiencia de los pases vecinos (Brasil, Bolivia, Chile, y Uruguay), que a los otros
casos argentinos de presidentes sin mayora en el Congreso.

12

Aunque se trataba de un gobierno de coalicin, esta pauta de acomodacin de facciones del partido
presidencial puede tambin entre los ministros de De la Ra que pertenecan al partido, la UCR.
13
Alfonsn nombr a un miembro del PJ como ministro de trabajo, entre abril y septiembre de 1987, pero
su participacin expresaba el acuerdo del gobierno con sectores sindicales antes que con PJ.

21

El segundo caso de gabinete multipartidista fue el gobierno de Duhalde (2002-2003),

elegido por el Congreso para completar el mandato del presidente renunciante, De la Rua,
sobre la base de una coalicin legislativa entre la principal faccin del PJ y de la UCR.
Los cargos ocupados por la UCR fueron utilizados no slo como pago por haber
promovido y apoyado la designacin de Duhalde como presidente, sino tambin para
compensar la faccionalizacin del PJ, inmerso en una disputa entre distintos liderazgos.

La productividad y xito legislativo de los presidentes

El Poder Ejecutivo argentino tiene un impacto decisivo en la productividad legislativa.

Medido por su peso en la produccin de leyes, ese impacto est lejos del que tienen los
jefes de gobierno de algunas de las democracias parlamentarias en los pases
desarrollados, o en algunos pases presidenciales como Chile. En Argentina, slo el 45%
de las leyes sancionadas entre 1983 y fines de 2009 tuvo como origen proyectos
presentados por el poder ejecutivo. No obstante, el rol legislativo del presidente es ms
amplio, dado que tiene la posibilidad de emitir DNU y decretos delegados en los que
hace uso de facultades delegadas por el propio Congreso. El presidente, entonces, colegisla con un Congreso que ejerce su rol legislativo, que no se limita a refrendar las
iniciativas enviadas por el Ejecutivo. Pero a la vez el Presidente muestra una elevada
capacidad de proteger el contenido sustantivo de la legislacin que promueve, sea por
decreto o por el proceso legislativo ordinario.

La participacin conjunta del Presidente y el Congreso en la tarea legislativa se evidencia

tambin analizando el tipo de proyectos sancionados segn sus iniciadores. Para el
periodo 1999-2007, la iniciativa de los legisladores fue claramente dominante en la
mayora de las reas de polticas pblicas: vivienda, legislacin civil, educacin, salud y
discapacidad, comunicacin y vialidad, deportes y turismo, derechos humanos y civiles,
medio ambiente, legislacin laboral y previsional, transferencia de inmuebles,
conmemoraciones, creacin de aduanas y juzgados. En cada una de esas reas, los
legisladores presentaron ms del 75% de los proyectos que se convirtieron en ley. Por su
parte, la iniciativa presidencial fue claramente predominante en los proyectos de

22

importancia menor.14 Hubo, sin embargo, cinco reas relevantes en que las iniciativas de
ambos poderes estuvieron ms equilibradas respecto de la sancin de leyes. En
porcentajes de iniciativas originadas en el ejecutivo, esas reas son: poltica impositiva
(60%), institucional (48%), legislacin penal (45%), economa y produccin (34%), y
energa (33%). Es sugestivo que este conjunto de reas de poltica pblica incluye los
temas sobre los que la Constitucin prohbe la emisin de DNUs: impuestos, legislacin
penal, sistema electoral y partidos polticos (institucional).

Los indicadores de productividad muestran la participacin del presidente en la

produccin legislativa global, pero dicen poco respecto del destino de los proyectos
presentados por el Ejecutivo. Para ello es ms importante la tasa de xito, esto es la
proporcin de iniciativas presidenciales sancionadas sobre el total de iniciativas
presidenciales. La informacin aparece en el Cuadro 6.
Cuadro 6 Tasa de xito de los Presidentes, 1983-2007
Presidente
Proyectos Proyectos
Tasa de Proyectos Aprobados Tasa de
Presentados Aprobados Aprobacin durante el Mandato Aprobacin
401
68,7
56,8
Alfonsn 1983-1989
584
332
680
58,7
51,4
Menem 1989-1999
1158
595
116
71,6
42,0
De la Ra 1999-2001
162
68
Duhalde 2002-2003
120
73
60,8
31
25,8
287
84,7
57,8
Kirchner 2003-2007
339
196
65,9
51,7
Total
2363
1557
1222
Fuente: elaboracin de los autores sobre las bases de datos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin, el Honorable Senado de la Nacin e Informacin Legislativa.

En el cuadro se consideran dos tipos de datos diferentes. El primero es la tasa de xito

bruta, que tiene como denominador a la totalidad de proyectos presentados por el
presidente, y cuyo numerador indica cuntos de esos proyectos fueron aprobados. La tasa
de xito bruta para el periodo 1983-2007 es del 66%, y fue mayor al 50% para todos los
presidentes. Sin embargo, en este dato se incluyen los proyectos aprobados despus de
que su iniciador hubiera dejado la presidencia. Por eso la tabla tambin muestra la tasa de
xito neta, que se calcula utilizando el mismo denominador, pero incluyendo en el

14

El presidente introdujo virtualmente el 100 % de los proyectos sancionados referidos a autorizacin al

presidente para salir del pas, defensa (entrada y salida de tropas), y relaciones internacionales (acuerdos,
convenios y tratados internacionales).

23

numerador slo los proyectos aprobados mientras el presidente que los inici permaneca
en su cargo. En este caso, el valor promedio para todo el periodo es del 52%, es decir,
que los presidentes slo obtuvieron la aprobacin de la mitad de sus proyectos: De la Ra
slo logr la aprobacin del 42% de sus proyectos, y Duhalde del 26%. Ntese que estos
casos se corresponden con el nico presidente estrictamente minoritario (De la Ra) y
con el nico caso de presidente elegido por el Congreso y no por el electorado
(Duhalde).15

Los datos del cuadro anterior incluyen toda la legislacin, sin discriminar su importancia,
es por eso que el Cuadro 7 presenta la tasa de xito neta para los proyectos considerados
relevantes por el propio Ejecutivo en el periodo 1999-2007.16
Cuadro 7 Tasa de xito de los Presidentes en Proyectos Importantes, 1999-2007
Proyectos
Tasa de
Mayora en ambas
Presidente
Presentados Proyectos Aprobados Aprobacin
cmaras
Durante el Mandato
42.6
No
De la Ra 1999-2001
61
26
Duhalde 2002-2003
68
21
30.9
No
55.4
Si
Kirchner 2003-2007
166
92
47.1
Total
295
139

Integracin del
Partido del
Presidente (PNS)
.76
.68
.76

Fuente: elaboracin propia sobre datos de Bonvecchi y Zelaznik (2009).

El cuadro muestra que las variaciones no son dramticas. De nuevo, el xito de Kirchner,
el nico de los tres presidentes que cont con el apoyo de una mayora en ambas cmaras
del Congreso durante la mayor parte de su gobierno, es considerablemente mayor del
obtenido por cualquiera de los dos presidentes que contaron con una base de apoyo ms
pequea (presidentes minoritarios) y menos homognea (basada en coaliciones). El caso
de Duhalde es particular, dado que su gobierno tuvo un origen parlamentario, ms que
electoral. El contraste entre los dos presidentes con origen electoral, De la Ra y
Kirchner, provee apoyo a la idea de la importancia de contar con mayoras legislativas
(no hay diferencias entre ambos respecto del nivel de nacionalizacin, segn el PNS),

15

Adicionalmente, ntese que ambos presidentes son los nicos casos de gobierno basado en coaliciones
interpartidarias: en el caso de De la Rua, la coalicin de gobierno entre el partido del presidente (UCR) y el
FREPASO, en el caso de Duhalde, la coalicin legislativa entre una de las facciones del partido del
presidente (PJ), y la faccin mayoritaria de la UCR.
16
Se excluyen como no relevantes los acuerdos internacionales, homenajes, autorizaciones para que el
presidente pueda salir del pas, y transferencia de inmuebles.

24

pero tambin muestra que contar una mayora no es suficiente, ya que su xito fue slo
ligeramente superior al 50%.

La evidencia presentada muestra un xito relativo del Ejecutivo en la sancin de sus

proyectos de ley, as como una importante variabilidad relacionada con la naturaleza del
apoyo legislativo de cada uno de los presidentes. En todos los casos, el Congreso
importa, y aunque poseer un contingente legislativo mayoritario no garantiza la
aprobacin de todos los proyectos del presidente, permite aumentar el xito respecto de
los presidentes cuyo contingente legislativo se coloca por debajo de la mayora.

La tasa de xito no provee evidencia acerca de cmo fueron sancionados los proyectos.
El Cuadro 8 muestra la tasa de modificacin de los proyectos relevantes iniciados por los
presidentes entre 1999 y 2007.
Cuadro 8 Modificaciones a Legislacin Importante Iniciada por el Presidente, 1999-2007
Proyectos
Tasa de
Mayora en
Integracin del
Presidente
Aprobados Proyectos Modificados Modificacin ambas cmaras
Partido del
Presidente (PNS)
No
.76
De la Ra 1999-2001
26
19
73,1
Duhalde 2002-2003
21
18
85,7
No
.68
Si
.76
Kirchner 2003-2007
92
56
62.2
Total
136
93
68.4
Fuente: elaboracin propia sobre datos de Bonvecchi y Zelaznik (2009).

Aqu aparece el mismo patrn ya sealado. En primer lugar, el Congreso interviene

activamente en la redaccin de las leyes a travs de las modificaciones introducidas
durante el trmite parlamentario. De hecho, el Congreso sancion con modificaciones el
68% de los proyectos presidenciales relevantes. En segundo lugar, la frecuencia de las
modificaciones vara inversamente con la base de apoyo legislativo del presidente. Es
importante resaltar, sin embargo, que las mayoras de las modificaciones introducidas por
el Congreso no alter de manera sustancial el contenido de la propuesta original del
presidentes, y que cuando s lo hicieron,

el presidente pudo limpiar la leyes

sancionadas con modificaciones mediante vetos (Bonvecchi y Zelaznik, 2009). En tercer

lugar, del contraste entre De la Ra y Kirchner es posible apreciar que las diferencia sen

25

la tasa de modificacin no es atribuible al nivel de nacionalizacin del partido del

presidente, los que permanecen constante.

Respecto de los proyectos no aprobados, es notable el hecho de que raramente alguna

iniciativa del Ejecutivo haya sido explcitamente rechazada por el Congreso. Entre 1983
y fines de 2009, ello ocurri slo en tres ocasiones: el proyecto de reforma sindical de
Alfonsn en 1984, un proyecto de Menem para modificar la carta orgnica del Banco
Central de la Repblica Argentina en 1992, y el proyecto de aprobacin de la resolucin
125 de Fernndez de Kirchner en 2008. El resto de los proyectos que no logr sancin
fue quedando de lado a lo largo del proceso legislativo. De hecho, en el periodo 19992007, el 53% de los proyectos iniciados por el presidente que no se sancionaron muri en
comisin en la cmara de origen.

Los vetos

El presidente ha hecho uso recurrente del veto como herramienta destinada a evitar
acciones del Congreso sobre las cuales se opona. El cuadro 9 muestra la frecuencia de
vetos segn tipo (parcial o total), y segn origen de la ley vetada (ejecutivo o legislativo),

Cuadro 9 Vetos Totales y Parciales segn Origen de la Iniciativa, 1983-2009

Veto Total
Veto Parcial
Ejecutivo Legislativo Ejecutivo Legislativo Total (%)
Alfonsn 1983-1989
0
37
1
11
49 (13%)
Menem 1989-1995
0
47
27
34
108 (28%)
Menem 1995-1999
0
44
14
28
86 (23%)
De la Ra 1999-2001
0
26
9
11
46 (12%)
Duhalde 2002-2003
0
13
11
13
37 (10%)
Kirchner 2003-2007
1
12
12
14
39 (10%)
Fernndez de Kirchner 20070
1
3
13
17 (4%)
Totales
1
180
77
124
382
Fuente: elaboracin de los autores sobre las bases de datos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin, el Honorable Senado de la Nacin e Informacin Legislativa.

Todos los presidentes han hecho uso del poder de veto de manera extensiva. Los vetos
presidenciales han sido predominantemente utilizados contra iniciativas originadas en el
poder legislativo (80% de los vetos) y, en menor medida, para limpiar las iniciativas
26

del Ejecutivo modificadas por el Congreso. Tal como muestra el Cuadro 9, el presidente
ha vetado de manera total slo una ley originada por el mismo presidente, y casi dos
tercios de los vetos parciales (62%) fueron dirigidos contra iniciativas del Congreso. 17 El
perodo que abarcan las dos presidencias de Menem fue durante el cual se utilizaron ms
frecuentemente los vetos de cualquier tipo (194 vetos, 50,5% del total de vetos desde
1983), aunque hay que tener en cuenta que fue el presidente que gobern durante ms
aos.
Dado que durante la mayor parte del perodo analizado el PJ ocup la presidencia no es
curioso que los presidentes peronistas hayan utilizado el veto con ms frecuencia. Sin
embargo, hay que tener en cuenta que los gobiernos del PJ se han caracterizado por tener
una base de apoyo legislativo ms amplia que los radicales, por lo que es de notar que el
87% de los vetos contra leyes iniciadas por el Ejecutivo haya sido decretado durante
presidencias peronistas. El resultado se mantiene si se toma en cuenta el tiempo durante
el cual cada partido ocupo la presidencia: los presidentes radicales vetaron 1,3 iniciativas
originadas en el Ejecutivo por ao (10 en 7,5 aos de gobierno), mientras que los
presidentes peronistas vetaron 3,7 proyectos inciados por el Ejecutivo (67 en 18,5 aos de
gobierno). El Cuadro 10 ofrece una mirada ms detallada sobre el origen de las
iniciativas vetadas desde 1983.

Cuadro 10 Vetos segn Origen de la Iniciativa, 1983-2009 (Porcentajes)

Ejecutivo
Presidente
Legislativo
Partido de
Partido de
Partidos de la
Gobierno +
Gobierno
oposicin
Oposicin
Alfonsn 1983-1989
2,0
20,4
22,4
55,1
Menem 1989-1995
25,0
23,1
25,9
25,9
Menem 1995-1999
16,3
37,2
23,2
23,2
De la Ra 1999-2001
19,5
19,6
23,9
36,9
Duhalde 2002-2003
29,7
32,4
10,8
27,0
Kirchner 2003-2007
33,2
20,5
23,1
23,1
Fernndez de Kirchner 200717,6
29,4
5,9
47,1

Total
100
100
100
100
100
100
100

Fuente: elaboracin de los autores sobre las bases de datos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin, el Honorable Senado de la Nacin e Informacin Legislativa.

17

La curiosidad de vetar una ley con origen en el ejecutivo no se debi a las modificaciones introducidas
por el Congreso, sino a que la ley vetada modificaba otra ley que haba sido recientemente derogada.

27

Del cuadro 10 es curioso notar que durante la mayora del perodo los vetos estn
dirigidos contra proyectos iniciados por el Ejecutivo o el partido del presidente. Sin
embargo, esa tendencia est ms presente durante las presidencias peronistas que durante
las radicales: slo el 22% de los vetos de Alfonsn y el 39% de los de De la Rua estaban
dirigidos contra proyectos iniciados por el ejecutivo o exclusivamente por el partido del
gobierno. De hecho, slo durante el gobierno de Alfonsn la mayora de los vetos fueron
contra proyectos iniciados exclusivamente por legisladores de la oposicin (55%),
seguido de cerca por el perodo de Fernndez de Kirchner (a diciembre de 2009, 47%).

Hasta aqu la utilizacin del veto por parte del ejecutivo. Cul ha sido la respuesta del
Congreso frente a los vetos? El cuadro 11 presenta informacin respecto de las
insistencias.
Cuadro 11 Insistencias, segn iniciativa, 1983-2009 (Porcentajes)
Vetos
Insistencias
Insistencias /vetos (%)
Ejecutivo Legislativo Total
Alfonsn 1983-1989
49
0
1
1
2,0
Menem 1989-1995
108
3
11
14
13,0
Menem 1995-1999
86
3
13
16
18,6
De la Ra 1999-2001
46
0
6
6
13,0
Duhalde 2002-2003
37
1
1
2
5,4
Kirchner 2003-2007
39
0
0
0
0,0
Fernndez de Kirchner 2007- 17
0
0
0
0,0
Totales
382
7
32
39
10,2
Fuente: elaboracin de los autores sobre las bases de datos de la Honorable Cmara de Diputados de la
Nacin, el Honorable Senado de la Nacin e Informacin Legislativa.

El cuadro muestra que el Congreso slo ha insistido exitosamente en el 10% de los vetos
emitidos por el presidente, sin que haya diferencias apreciables entre la capacidad de
insistir vetos a leyes iniciadas por el ejecutivo o el legislativo. Ello pone de relieve el
valor del decreto como instrumento reactivo, que permite al Ejecutivo bloquear
efectivamente las decisiones del Congreso que lo alejan de sus preferencias. Es notorio
que durante las administraciones de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner el
Congreso no haya insistido con xito ninguna ley, y que incluso presidentes con bases
legislativas poco slidas, como Alfonsn y Duhalde, hayan podido mantener la mayora
de sus vetos.

28

Los DNUs

Los apartados anteriores mostraron el impacto de los presidentes argentinos en la

produccin legislativa, ya sea iniciando leyes, como vetando leyes no deseadas. Sin
embargo, se ha sealado que los presidentes argentinos poseen la capacidad de crear
normas de carcter legislativo, capaces de cambiar de forma inmediata el status quo sin
necesidad de pasar por el Congreso, o contar con una delegacin legislativa previa.
Aunque diseado para usarse de manera excepcional, los decretos de necesidad y
urgencia constituyen un instrumento normal de toma de decisiones por parte del
presidente. El Cuadro 11 presenta la informacin sobre la frecuencia de su utilizacin,
segn presidencia.
Cuadro 12 Decretos de Necesidad y Urgencia por Presidente, 1983-2010
Presidentes
DNU Meses DNU por mes
Alfonsn 1983-1989
10
68
0,1
Menem 1989-1995
167
72
2,3
Menem 1995-19995
107
54
2,0
62
24
2,6
De la Ra 1999-2001
Duhalde 2002-2003
155
17
9,1
Kirchner 2003-2007
236
54
4,4
Fernndez de Kirchner 200715
35
0,4
Total
752
324
2,3
Nota: desde el 10-12-1983 al 10-10-2010. Fuente: para los decretos emitidos entre 10-12-1983 y 24-081994, Ferreira Rubio y Goretti (1996). En este perodo se excluyen 170 decretos que pueden ser
considerados como de necesidad de urgencia por su contenido, pero que no fueron emitidos como tales, lo
que Ferreira Rubio y Goretti denominan decretos no reconocidos. Para los decretos emitidos a partir de
24-08-1994, elaboracin propia a partir de informacin provista por la Honorable Cmara de Diputados de
la Nacin. No se incluyen los 6 DNUs emitidos durante la presidencia interina de Adolfo Rodrguez Sa.

Se ha sealado que es recin con la presidencia de Menem que los DNUs se constituyen
en un instrumento normal, ms que excepcional, de toma de decisiones y ello se ve
reflejado en el hecho de que Alfonsn haya sido el presidente que menos decretos haya
emitidos, durante el actual perodo democrtico. Es de notar, sin embargo, que la
presidencia de Fernndez de Kirchner tampoco ha hecho uso frecuente de ese
instrumento, a pesar de que el mismo se encuentra ms establecido.

29

Es de destacar que el uso de los DNU se encuentra escasamente relacionado con el

contingente legislativo de los presidentes. Kirchner ha hecho emitido una gran cantidad
de decretos de necesidad de urgencia a pesar de contar con una mayora legislativa en
ambas cmaras durante la mayor parte de su presidencia, al igual que lo ha hecho De la
Ra, aunque con menor frecuencia, a pesar de encabezar un gobierno de coalicin que no
llegaba a contar con la mayora en ninguna de las dos cmaras. Tambin es de notar que
la respuesta tpica del Congreso a la emisin de los DNU ha sido el silencio legislativo,
espacialmente antes de la aprobacin del mecanismo de control legislativo de los DNUs.

Una forma de medir el impacto del uso del poder de decreto es el ndice de iniciativa
legislativa (SLI, por Standard Legislative Initiative).18 La virtud el ndice es que no
focaliza sobre los DNU de manera asilada, sino que trata de medir las preferencias de los
presidentes por el uso de los decretos, respecto de los proyectos de ley. El SLI calcula la
razn entre la totalidad de iniciativas de leyes del presidente respecto de la totalidad de
normas de carcter legislativo impulsadas por el presidente (proyectos de ley y decretos).
El ndice vara entre 1 y 0. Un valor alto del SLI indica que el presidente prefiere utilizar
la va legislativa antes que la del decreto. Cuanto menor es el ndice, mayor es la
utilizacin de decretos antes que proyectos de leyes, como va para producir un impacto
legislativo. El cuadro 13 muestra los valores de SLI, por presidencia, considerando todas
las iniciativas de ley presentadas por el presidente, y slo las iniciativas relevantes.
Cuadro 13 ndice de iniciativa legislativa, por Presidente, 1983-2010
Presidente
SLI
SLI
(todos los proyectos)(proyectos relevantes)
Alfonsn 1983-1989
0,98
n.d.
Menem 1989-1999
0,81
n.d.
De la Ra 1999-2001
0,72
0,50
Duhalde 2002-2003
0,44
0,30
Kirchner 2003-2007
0,59
0,41
Fernndez de Kirchner 20070,92
n.d.
Fuente: Clculos propios sobre datos de los cuadros 7, 8 y 13. n.d.: no disponible. Los proyectos relevantes
excluyen acuerdos internacionales, homenajes, autorizaciones para que el presidente pueda salir del pas, y
transferencia de inmuebles.

18

Ver Amorim Neto, Cox y McCubbins, 2003.

30

La variabilidad en los valores de SLI evidente en el cuadro indica que diferentes

presidentes han optado por un balance particular entre iniciar leyes o emitir decretos. La
presidencia de Alfonsn es la que menos ha optado por la alternativa del decreto, lo cual
es explicable por el hecho de que la emisin de DNU no estaba an establecida como una
herramienta normal de toma de decisiones. Sin embargo, la presidencia de Fernndez de
Kirchner se caracteriza por tener valores de SLI muy cercanos a los de Alfonsn, a pesar
de que los DNU se haban convertido ya en un instrumento de rutina. El radical de la Ra
y el peronista Menem son los otros dos presidentes con valores de SLI bastante
superiores a 0,5, es decir, privilegiaron los proyectos de ley sobre los decretos.

Es importante notar que la tabla tambin muestra, para tres de las presidencias, el SLI
calculado slo sobre las propuestas legislativas relevantes. En este caso, es notable que la
proporcin de iniciativas legislativas respecto de decretos descienda hasta colocarse en
niveles que no superan valores de 0,5, lo cual indican que el impacto de los decretos es
mayor cuando el foco se pone sobre iniciativas de importancia.

2.2 Uso y eficacia de los recursos fiscales

El uso de los recursos fiscales por parte de los presidentes argentinos puede apreciarse
mejor en el anlisis de las leyes de contenido fiscal a cuya sancin han sido tpicamente
aplicados (Bonvecchi, 2010). Todos los presidentes argentinos utilizaron transferencias
intergubernamentales para pagar el apoyo de las provincias a iniciativas de contenido
fiscal promovidas por el gobierno nacional reformas impositivas, cambios en las reglas
del federalismo fiscal, reformas de la legislacin presupuestaria. Sin embargo, no todos
los presidentes utilizaron transferencias del mismo tipo ni en las mismas proporciones, ni
siquiera dentro de un mismo perodo presidencial. Los recursos fiscales de mayor
discrecionalidad han sido utilizados con ms frecuencia cuando los presidentes
enfrentaron situaciones minoritarias en el Congreso y cuando sus partidos en el gobierno
experimentaron cadas en su nivel de integracin poltica como partidos nacionales.

31

El Cuadro 14 muestra la contribucin de distintos tipos de recursos fiscales a la

aprobacin de leyes de contenido fiscal en las presidencias de Carlos Menem, Fernando
de la Ra, Eduardo Duhalde y Nstor Kirchner. La columna de la derecha presenta el
porcentaje de leyes fiscales presentadas por el Ejecutivo y aprobadas por el Congreso en
cada ao. Las columnas centrales indican la cantidad de veces que se utiliz cada tipo de
transferencia de alta discrecionalidad presidencial, media discrecionalidad presidencial
y baja discrecionalidad presidencial para obtener la aprobacin de una ley de contenido
fiscal en cada ao.
Cuadro 14 Tipos de Transferencias Intergubernamentales, Aprobacin de Leyes Fiscales y
Nacionalizacin Partidaria
Ao
Leyes Fiscales PNS Partido
ADP
MDP
BDP
Aprobadas
de Gobierno
1990
16.67%
0.88
1991
2
20.00%
0.88
1992
3
22.22%
0.88
1993
1
25.00%
0.88
1994
1
55.56%
0.84
1995
1
7
66.67%
0.84
1996
1
44.44%
0.82
1997
62.50%
0.82
1998
5
1
54.55%
0.81
1999
1
5.00%
0.81
2000
4
46.67%
0.76
2001
2
50.00%
0.76
2002
4
1
1
38.89%
0.68
2003
44.44%
0.68
2004
1
5
75.00%
0.76
2005
1
3
1
41.67%
0.76
2006
5
1
3
57.14%
0.73
Referencias: ADP (Alta Discrecionalidad Presidencial), MDP (Media Discrecionalidad Presidencial), BDP
(Baja Discrecionalidad Presidencial). Fuente: elaboracin sobre datos de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin y Bonvecchi (2010).

Este cuadro muestra varios patrones recurrentes. El primero: los presidentes utilizaron
ms transferencias de alta discrecionalidad para obtener la aprobacin de leyes fiscales
cuando enfrentaron una situacin minoritaria en el Congreso. Ese fue el caso de Fernando
de la Ra en 2000 y 2001 cuando debi lidiar con una mayora opositora en el Senado; el
caso de Duhalde cuando debi tratar con una panoplia de facciones de los dos partidos
nacionales en 2002; y el caso de Kirchner en 2006 cuando debi convertir la dbil

32

primera minora obtenida en las elecciones de 2005 en una mayora consistente

(Bonvecchi y Zelaznik, 2006). Los aos 1991, 1998 y 1999 aparece como anomalas,
aunque en rigor sus condiciones fueron similares a las de 2002: un presidente justicialista
debi tratar con un Partido Justicialista fuertemente dividido que complic el
funcionamiento coordinado de su primera minora en la Cmara de Diputados. El
segundo patrn recurrente es la contracara del primero: los presidentes utilizaron recursos
fiscales de menor discrecionalidad mientras mantuvieron mayoras o primeras minoras
estables en el Congreso. Ese fue el caso de Menem entre 1992 y 1997, y el de Kirchner
en 2004-2005 y 2007.

El tercer patrn recurrente es la relacin directa entre productividad legislativa y uso de

recursos discrecionales: a mayor uso de transferencias discrecionales, mayor proporcin
de iniciativas fiscales del Ejecutivo aprobadas. Con la excepcin de las leyes obtenidas
por Menem utilizando transferencias de baja discrecionalidad en medio de la crisis
econmica de 1995, los mayores porcentajes de aprobacin de leyes fiscales se
corresponden con usos ms intensos de transferencias de alta y media discrecionalidad
presidencial.

El cuadro tambin permite comparar la frecuencia de uso de cada tipo de transferencia

intergubernamental con la evolucin del indicador de integracin poltica de los partidos,
el ndice de nacionalizacin partidaria (Party Nationalization Score, PNS) desarrollado
por Jones y Mainwaring (2003). Segn puede apreciarse, el uso de transferencias de alta
discrecionalidad presidencial vara de manera inversa a la nacionalizacin del partido de
gobierno: a menor nacionalizacin, mayor uso de transferencias altamente discrecionales.
Ese fue el caso con Menem y el PJ en 1998-99, con de la Ra y la UCR en 2000-01, con
Duhalde y el PJ en 2002, y con Kirchner y el PJ en 2006-08. Cuanto ms complica la
desnacionalizacin la coordinacin en los bloques legislativos gubernamentales, ms
recurre el Ejecutivo a transferencias de creciente grado de discrecionalidad para obtener
aprobacin a sus iniciativas. De ah el escaso uso dado por los presidentes a las
transferencias de baja discrecionalidad desde fines de los aos 90.

33

El uso de estos recursos fiscales por parte de los presidentes ha permitido una creciente
centralizacin de la autoridad fiscal en el Poder Ejecutivo Nacional. Esta centralizacin
puede medirse a travs del nmero de leyes aprobadas que confiere al Presidente
autoridad para las bases y tasas de los impuestos, distribuir su recaudacin, modificar la
asignacin de partidas presupuestarias y ampliar o disminuir el presupuesto. El Grfico 3
muestra la contribucin de cada tipo de transferencia intergubernamental a la sancin de
leyes que generaron distintos grados de centralizacin de la autoridad fiscal. Se entiende
por centralizacin limitada todo incremento de la autoridad fiscal del Poder Ejecutivo
Nacional que se encuentre limitado por reglas o controles institucionales explcitos tales
como criterios para la manipulacin de bases y tasas impositivas o requisitos de
aprobacin legislativa para las modificaciones presupuestarias. En cambio, se entiende
por mayor centralizacin todo incremento de la autoridad fiscal del Presidente que no se
encuentre sujeto a reglas o controles explcitos tal como la delegacin ilimitada para
modificar tasas y exenciones impositivas. La descentralizacin consiste en la devolucin
de autoridad fiscal al Congreso o los gobiernos provinciales.

34

Cuadro 15 Centralizacin de la Autoridad Fiscal, Tipos de Transferencias

Intergubernamentales y Nacionalizacin Partidaria
Ao

Mayor
Centralizacin

Centralizacin
Limitada

1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

1
5
1
2
1
1
4
4
5
5
2
4
5
2
6
1
6
9
1

Descentralizacin

ADP

MDP

BDP

1
2
3
1
2

3
1
1
1
1

4
1
5
1
4
2
4

2
1
2
1
1
1
1
1

1
1
5
1
2

5
3
1
4

1
3

PNS
Partido de
Gobierno
0.88
0.88
0.88
0.88
0.88
0.88
0.84
0.84
0.82
0.82
0.81
0.81
0.76
0.76
0.68
0.68
0.76
0.76
0.73
0.73
0.73

Fuente: elaboracin propia sobre la base de Informacin Legislativa del Ministerio de Economa para
grados de centralizacin y Bonvecchi (2010) para transferencias intergubernamentales.

Este cuadro muestra una asociacin entre centralizacin de la autoridad fiscal y

discrecionalidad de las transferencias intergubernamentales: la creciente proporcin de
leyes de mayor centralizacin por sobre el resto de la legislacin fiscal se corresponde
con el creciente uso de transferencias de alta o media discrecionalidad presidencial. Sin
embargo, este patrn se encuentra circunscripto al perodo 1998-2005; en la dcada del
90, la mayor centralizacin de la autoridad fiscal fue pagada por transferencias de menor
discrecionalidad presidencial; y en la segunda mitad de los 2000 cay la proporcin de
leyes centralizadoras y creci la de leyes descentralizadoras de la autoridad fiscal. Una
explicacin posible de estas variaciones es el tamao de la coalicin legislativa
oficialista. Mientras el gobierno de Menem mantuvo mayora en el Senado y primera
minora en la Cmara de Diputados consigui centralizar la autoridad fiscal en el
Ejecutivo recurriendo a sus contingentes parlamentarios; de ah que utilizara menos

35

transferencias intergubernamentales y de menor discrecionalidad para asegurar la

aprobacin de sus iniciativas. Los presidentes de la Ra y Duhalde, en cambio, debieron
lidiar con situaciones de gobierno dividido que los forzaron a utilizar transferencias con
mayor nivel de discrecionalidad. Tambin el presidente Kirchner recurri a transferencias
altamente discrecionales cuando en 2006 debi construirse una mayora consistente en la
Cmara de Diputados pero estas transferencias no pagaron, a diferencia de los
gobiernos anteriores, una mayor centralizacin de la autoridad fiscal sino una
combinacin entre mayor centralizacin y descentralizacin. Esta anomala puede, no
obstante, explicarse observando los cambios en la integracin de los partidos.

El cuadro tambin permite comparar el grado de centralizacin fiscal de las leyes

aprobadas con la evolucin del ndice de nacionalizacin partidaria de los principales
partidos argentinos. La comparacin sugiere que la centralizacin de la autoridad fiscal
vara de manera inversa a la nacionalizacin de los principales partidos polticos: a menor
nacionalizacin, mayor centralizacin. Desde esta perspectiva puede apreciarse que la
combinacin entre leyes descentralizadoras y menor cantidad de leyes de alta
centralizacin de la autoridad fiscal se corresponde con una estabilizacin en los ndices
de nacionalizacin partidaria. Ello aparece, en principio, como consistente con los
incentivos que el Presidente y los partidos en el Congreso enfrentan en tal situacin: el
Presidente necesita centralizar autoridad fiscal para asegurar la aprobacin de sus
iniciativas; los partidos necesitan descentralizar autoridad fiscal para maximizar
beneficios para sus electorados locales o sectoriales; y ninguna de las partes prev en lo
inmediato una modificacin de ese equilibrio. Tales incentivos son, pues, compatibles
con producir legislacin que centralice la autoridad fiscal en el Ejecutivo junto con otra
legislacin que devuelva parte de esa autoridad al Congreso y a las provincias.

Conclusiones

Este trabajo ha mostrado que el rgimen poltico argentino se encuentra atravesado por
dos tensiones esenciales. Por una parte, la tensin entre recursos de gobierno y
condiciones para su uso: el rgimen poltico confiere al Presidente recursos para gobernar

36

de manera unilateral, pero condiciona su utilizacin a la distribucin del poder partidario.

Por otra parte, la tensin entre el uso de los recursos de gobierno y sus efectos sobre el
funcionamiento del rgimen poltico: los recursos de gobierno permiten al Presidente
disciplinar polticamente a legisladores y gobernadores as como centralizar la autoridad
fiscal, pero el uso pleno de estos recursos puede alterar el equilibrio entre los actores
principales del rgimen poltico y movilizarlos, eventualmente, a resistir o limitar el
poder presidencial. El entrecruzamiento de ambas tensiones marca el ritmo de
funcionamiento del presidencialismo argentino.

La tensin entre recursos de gobierno y condiciones para su uso ha podido apreciarse en

el anlisis de la utilizacin de los vetos y los decretos de necesidad y urgencia por parte
de los presidentes argentinos en el actual perodo democrtico. Los vetos permiten a los
presidentes acercar la produccin legislativa a sus preferencias cuando enfrentan
situaciones de gobierno dividido o minoritario, y que tanto los vetos como los decretos
sirven para alcanzar resultados equivalentes cuando los presidentes deben lidiar con
partidos de gobierno faccionalizados i.e. con baja cohesin.

La tensin entre el uso de los recursos de gobierno y el funcionamiento del rgimen

poltico ha podido apreciarse en la produccin de legislacin fiscal. El trabajo mostr que
el uso de transferencias intergubernamentales crecientemente discrecionales por parte de
los presidentes permiti un incremento en la centralizacin de la autoridad fiscal en el
gobierno federal. Sin embargo, esa tendencia a la centralizacin ha variado con la
integracin de los partidos polticos: ha sido menor cuando la integracin fue mayor, pero
tambin ha sido contrapesada por tendencias descentralizadoras en pocas de baja
integracin poltica de los partidos. Esta variacin puede plausiblemente interpretarse
como indicadora de una reaccin de los gobiernos provinciales y de los propios
legisladores nacionales al crecimiento de la autoridad fiscal del Presidente: el
fortalecimiento del poder fiscal del Ejecutivo nacional debe ser compensado a los actores
polticos subnacionales con recursos que les permitan proseguir, con alguna autonoma,
sus propias carreras polticas.

37

Estas dos tensiones esenciales entre los recursos de gobierno, su utilizacin y sus efectos
permiten caracterizar, siquiera de manera preliminar, al presidencialismo argentino como
un rgimen poltico en que el Poder Ejecutivo tiene a su disposicin recursos para superar
en forma condicional los problemas tpicos de la divisin de poderes, pero no para
transformar al presidente en un dictador electivo.

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