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La planificación territorial y sus instrumentos
Unidad 2 "Modelos de planificación urbana en Chile"
Introducción a la Unidad 2
Conoce los objetivos de los temas que
estudiaremos en esta Unidad.
Unidad 2: Modelos de plani cación urbana en Chile, elaborada por Pilar Giménez Celis, arquitecta y máster en
plani cación urbana.
Objetivos
Reconocer las razones que hacen necesaria la regulación en las ciudades.
Identi car los modelos de plani cación por zoni cación y plani cación por condiciones, los cuales se han aplicado en
Chile para controlar las externalidades urbanas.
Distinguir los problemas y desafíos de los modelos de plani cación por zoni cación y plani cación por condiciones.
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Plani cación por zoni cación

En este Artículo, revisaremos la “plani cación por
zoni cación”, aproximación histórica que se ha
utilizado para manejar las externalidades urbanas.
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Introducción
Vivir en ciudades
A nivel mundial, más del 50% de la población vive en ciudades. En Chile, esta cifra es mucho mayor, alcanzando
el 87,8%1 . Lo anterior re eja que las personas valoran las ventajas y oportunidades que ofrece el vivir en una
ciudad y por ello tenemos el impulso de formar parte de la sociedad urbana, buscando un mejor bienestar. Pese
a que durante la pandemia se observó una migración de personas hacia territorios rurales, la tendencia
mayoritaria sigue siendo la preferencia de vivir en ciudades.
Está comprobado que las zonas densamente pobladas presentan condiciones que son valoradas tales como el
facilitar la interacción con otros, el intercambio de conocimiento, la creación de ideas y negocios, más opciones
de empleo, acceso a una gama mayor de servicios y equipamientos, diversidad cultural, alternativas de vivienda

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y barrios, entre muchas otras ventajas.

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Las externalidades urbanas

La concentración de actividades en un mismo territorio no solo genera bene cios como los señalados
anteriormente, sino que al mismo tiempo genera fricciones. En términos económicos, lo anterior se denomina
“externalidad”.
En otras palabras, las externalidades son los impactos que generan las actividades –unas sobre
otras– y pueden ser de dos tipos: positivas o negativas.
A modo de ejemplo se puede tomar una estación de servicios de combustible. Esta actividad sin duda genera
impactos positivos en el sector donde se ubica, pues resuelve el abastecimiento de combustible en la zona,
genera un comercio básico asociado a la estación de servicio que funciona las 24 horas del día y es una fuente
de empleo, entre otras.
Pero, al mismo tiempo, esta actividad tiene impactos negativos tales como la congestión vehicular que genera
en ciertos horarios, los ruidos que se producen por la presencia de autos y de clientes en la noche, los olores que
emanan del combustible y que sienten especialmente los peatones que circulan, etc.
Este es un ejemplo simple, pero la realidad es que en las urbes esta fricción ocurre todo el tiempo y alcanza
complejidades signi cativas. De hecho, a medida que aumenta la densidad habitacional en nuestras ciudades
(tenemos más habitantes por hectárea), mayores son las situaciones con ictivas que se producen, entre los
propios vecinos y entre las diversas actividades que estos realizan.
En la ciudad de Santiago, por ejemplo, la evolución de la preferencia

por departamentos respecto del total de unidades de vivienda
aprobadas entre 2002 y 2017, muestra un alza relevante del 34% al
89%2. Ello implica mayor densidad y por ende mayor fricción.

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(Fuente: Permisos de edi cación, INE)2.
Cuando esto ocurre, es decir, cuando nos encontramos en un “mercado con presencia de externalidades”, la
teoría económica señala que se requiere regulación, pues los individuos por sí solos no lograrán “internalizar” o
hacerse cargo de sus propias externalidades. Asimismo, cuando hay presencia de bienes públicos, que son de
todos, también se requiere de la acción del Estado.
En este sentido, la ciudad es un mercado urbano con presencia de externalidades y

bienes públicos y por ello requiere de regulación, la que debe ser provista por el Estado
ya que su rol principal es resguardar el bien común.
La regulación puede abordarse desde distintos modelos. A continuación, revisaremos dos modelos de
plani cación que se han utilizado en Chile para abordar la regulación de la ciudad:
Plani cación por zoni cación.
Plani cación por condiciones.
Plani cación por zoni cación

En Chile, la aproximación histórica que se ha utilizado para manejar las externalidades urbanas es la
“plani cación por zoni cación”. Este modelo se basa en la idea de de nir distintas zonas o áreas en los centros
poblados y, en cada una de ellas, establecer usos de suelo y reglas que deben cumplir las edi caciones.
Así, son ejemplos de plani cación por zoni cación:
Ejemplos de usos de suelo: Residencial, industrial, equipamiento,

infraestructura, área verde, etc.

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Ejemplo de reglas para las edi caciones: Super cie predial mínima,
coe ciente de constructibilidad, coe ciente de ocupación de suelo,
altura máxima de edi cación, rasantes, distanciamientos, antejardín
mínimo, porcentaje de adosamiento máximo, etc.
Este modelo, en un primer momento de nuestra historia, tomó la forma de “planos de urbanización”, los cuales
establecían medidas básicas de ordenamiento de los centros poblados.
Posteriormente, en 1929, se promulga la primera legislación urbanística, la cual originalmente contenía solo 12
artículos que establecían, además, algunos requisitos que debían cumplir las construcciones junto con la
obligatoriedad de contar con planos de ciudad. Esta legislación fue reformulada en 1931.
En nuestra historia más reciente, la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), promulgada en 1975, en
su Título II estableció dos instrumentos de plani cación principales:
El plan regulador comunal (PRC).
El plan regulador intercomunal (PRI) o metropolitano3 .
Estos dos instrumentos se basan con mucha fuerza en el concepto de plani cación por zoni cación y han sido
ampliamente aplicados en muchas ciudades de nuestro país.

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De hecho, el 70% de las comunas de Chile cuentan hoy en día con un
PRC. En el caso de los intercomunales, existen 20 PRI; mientras

otros 20 están en proceso de elaboración, aproximadamente.
Se suman a lo anterior otros instrumentos de plani cación más especí cos como los planes seccionales o los
límite urbanos especí cos. Así, de acuerdo a información de MINVU, 2020, de las 346 comunas de nuestro país,
solo 15 comunas no cuentan con algún tipo de instrumento de plani cación territorial. En ellas solo habita un
0,31% de la población del país. En contraposición existen 128 comunas que cuentan con más de un instrumento
de plani cación vigente (generalmente un plan regulador comunal y un plan regulador intercomunal), 141
comunas que cuentan solo con un plan regulador comunal, 3 comunas que cuentan solo con plani cación
intercomunal, 53 comunas que cuentan solo con límite urbano, y 6 comunas que cuentan solo con un plan
seccional.
A nivel institucional, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) ha ido regulando y perfeccionando las reglas
con que se elaboran y aprueban estos instrumentos. También generó un programa de nanciamiento de
instrumentos de plani cación al que pueden postular los diversos municipios. Por su parte, la Subsecretaría de
Desarrollo Regional (Subdere) también apoya a los municipios con nanciamiento para sus planes reguladores a
través del Fondo de Desarrollo Regional (FNDR).
En nuestro país, el concepto de plani cación por zonas es ampliamente aceptado y muchas
otras instituciones han querido también zoni car el territorio para hacer cumplir de alguna
manera sus objetivos sectoriales. Para ello han de nido planes de todo tipo, incluso sin
respaldo legal y sin mayor coordinación de unos con otros. Es lo que podemos denominar la
“ ebre de la zoni cación en Chile”.
Algunos de estos planes son:
Plan Regional de Ordenamiento Territorial (GORE).
Plan Regional de Infraestructura (MOP).
Zoni cación del Borde Costero (Ministerio de Defensa).
Plan Maestro del Borde Costero (MOP-DOP).
Plan Maestro de Transporte (MTT).
Plan Maestro de Gestión de Tránsito (MTT).

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Plan Maestro de Aguas Lluvia (MOP-DOP).
Áreas turísticas prioritarias y Zonas de Interés Turístico (Subsecretaría de Turismo y Sernatur).
Zonas Típicas (Consejo de Monumentos Nacionales).
Áreas silvestres protegidas del Estado (Ministerio de Medio Ambiente).
Plani cación de usos de suelo scal (Ministerio de Bienes Nacionales).
Etc.
A continuación, revisaremos los dos instrumentos de plani cación más importantes en Chile.
Plan regulador comunal

Este instrumento lo elabora el municipio (con su equipo interno o bien, contratando una consultoría externa),
para luego cumplir con un procedimiento de aprobación muy estructurado, detallado en el Artículo 2.1.11 de la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). Este procedimiento incluye el cumplimiento de tres
etapas bien diferenciadas:
Etapa de imagen objetivo
Esta etapa tiene como objetivo delinear los temas principales del plan regulador comunal, sus lineamientos
orientadores y discutirlos con la comunidad y con las autoridades del municipio.
1. Elaborar la imagen objetivo del PRC y aprobación por el Concejo comunal.

2. Publicar la imagen objetivo en el sitio web de la municipalidad.
3. Informar a las juntas de vecinos por carta certi cada y por medio de avisos en prensa.
4. Exponer a la comunidad por 30 días.
5. Realizar dos o más audiencias públicas.
6. Presentar al COSOC.
7. Generar plazo de 30 días para formular observaciones y dar respuesta fundada a cada una.
8. Informar de cambios en el Límite Urbano al Servicio de Impuestos Internos.

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Etapa de anteproyecto
En esta etapa se de ne el plan propiamente tal con todas sus zonas y normas.
9. Elaborar el borrador de PRC.

10. Informar a los vecinos (carta certi cada a las juntas de vecinos y aviso de prensa).
11. Realizar una o más audiencias públicas iniciales.
12. Consultar la opinión del Consejo Económico y Social Comunal (COSOC).
13. Exponer, por un plazo de 30 días, el proyecto de PRC a la comunidad.
14. Realizar una nueva audiencia pública.
15. Volver a consultar la opinión del COSOC.
16. Establecer un plazo de 15 días para recibir observaciones escritas, las cuales deben ser respondidas.
17. Presentar el proyecto de PRC para la aprobación del Concejo, junto con las observaciones que hayan
hecho llegar los interesados. En caso de que se aprueben modi caciones, las cuales impliquen nuevos
gravámenes o afectaciones, o si se incorporan nuevas disposiciones desconocidas por la comunidad,
deberá repetirse el proceso de participación.
Etapa de proyecto
18. Remitir el proyecto de PRC a la Secretaría Ministerial de Vivienda y Urbanismo (Seremi MINVU)
respectiva para que ésta, en un plazo de 60 días, emita un informe técnico.
19. a. Cuando existe PRI, el PRC es promulgado por Decreto alcaldicio.
b. Cuando no existe PRI, el PRC es promulgado por Resolución del Gobierno Regional, previa aprobación
del PRC por parte del Consejo Regional, y luego enviado a la Contraloría General de la República, para el
trámite de toma de razón.
20. Publicar el PRC en el Diario O cial.
Es importante destacar que las modi caciones a los PRC siguen este mismo procedimiento.
En paralelo, de acuerdo con la Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente, el PRC debe
cumplir también con una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), según un
procedimiento detallado en el Reglamento de la EAE.
En cuanto a los contenidos de los PRC, este instrumento se estructura primeramente diferenciando el área
urbana (en la cual se permiten las construcciones) del área rural (en la cual, en teoría, estaría prohibido
construir)4 .

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Luego, dentro del área urbana, se de nen diversas zonas (claramente identi cadas con colores y con su propia
nomenclatura), asignando a cada una de ellas sus respectivos usos de suelo permitidos y prohibidos, y normas
que determinan la forma y ubicación de las construcciones en cada predio.
Así, es competencia del PRC determinar:
Límite urbano comunal.
Red vial del área urbana de la comuna (vías colectoras, de servicios,

locales y pasajes).

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Afectaciones de utilidad pública.
Zonas e inmuebles de conservación histórica, reconocimiento zonas

típicas y monumentos históricos.
Exigencias de plantaciones y obras de ornato en áreas afectas a

utilidad pública.
Zoni cación y de nición de normas urbanísticas.

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Disposiciones relacionadas a algunos “aspectos urbanísticos” (cierros,

exigencias de distintos usos de suelo y destinos de una misma zona o
subzona, características de los espacios públicos, determinación de
los sectores vinculados con monumentos nacionales, inmuebles o
zonas de conservación histórica, el agrupamiento de los edi cios y las
características arquitectónicas de los proyectos a realizarse).
Nota: "Aspectos urbanísticos"5.
Plan regulador intercomunal o metropolitano6

Este instrumento lo elabora la Seremi MINVU y es aprobado por el Consejo Regional, luego de cumplir con un
procedimiento de aprobación muy estructurado, detallado en el Artículo 36 de la LGUC y 2.1.9 de la OGUC.
En el caso de los PRI, el procedimiento también incluye la etapa de imagen objetivo para continuar con la
aprobación del Plan, tal como se detalla a continuación:
Etapa de imagen objetivo
1. Formular la imagen objetivo del PRI.

2. Aprobar la imagen objetivo del instrumento por el Consejo regional.
3. Publicar la imagen objetivo en el sitio web de la Seremi MINVU.
4. Informar a las juntas de vecinos por carta certi cada y por medio de avisos en prensa.
5. Exponer a la comunidad por 30 días.
6. Realizar dos o más audiencias públicas.
7. Generar plazo de 30 días para formular observaciones y dar respuesta fundada a cada una.
8. Informar de cambios en el límite urbano al Servicio de Impuestos Internos.
9. Aprobación del Consejo Regional.
Etapa de anteproyecto
10. Formulación del anteproyecto.

11. Aprobación del Consejo Regional.
12. Participación ciudadana.

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Etapa de proyecto
13. Consultar a las municipalidades incluidas en el Plan, las que deberán pronunciarse en un plazo de 60
días.
14. Aprobar el PRI en el Consejo Regional y promulgar por resolución del gobernador, previo envío a la
Contraloría General de la República, para el trámite de toma de razón.
15. Publicar en el Diario O cial.
Cabe mencionar que, en base a la Ley Nº 21.074 sobre fortalecimiento de la regionalización del país, de 2018, el
MINVU trans rió la competencia de formular la imagen objetivo de los Planes Reguladores Intercomunales a los
Gobiernos Regionales, lo cual fue o cializado en el Decreto Nº 62 de 2019 del Ministerio del Interior.
Es importante destacar que las modi caciones a los PRI siguen este mismo procedimiento. Al igual que en el
caso de un PRC, el PRI también debe someterse al procedimiento de EAE.
En cuanto a los contenidos de los PRI, este instrumento se estructura identi cando tres áreas:
Área urbana comunal. El PRI reconoce las áreas urbanas de nidas por el PRC.
Área de extensión urbana. El PRI puede generar un área externa, denominada “zona de extensión urbana”, la cual está
limitada por un “límite de extensión urbana” con normas que son válidas en tanto el PRC no incorpore dicho territorio en
su propia área urbana.
Área rural. El área rural se ubica fuera del límite de extensión urbana y en ella, en teoría, estaría prohibido construir7 . Con
todo, en esta área el PRI puede generar un “área rural normada”, principalmente, para establecer mayores restricciones a
los desarrollos.
Así, es competencia del PRI determinar lo siguiente:
Límite urbano y extensión urbana.
Red vial expresa y troncal.
Declaratoria utilidad pública y parque intercomunal.
Uso de suelo área verde intercomunal.
Normas urbanísticas de infraestructura y actividades productivas de escala intercomunal.
Densidad promedio para elaboración de PRC.
Áreas de riesgo y zonas no edi cables.
Reconocimiento protección natural o patrimonial.

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En el área rural, solo puede establecer la subdivisión predial mínima (en el caso de Planes reguladores metropolitanos),
usos de suelo para la aplicación del artículo 55 de la LGUC, áreas de riesgo y zonas no edi cables y el reconocimiento
protección natural o patrimonial.
Jerarquía de los instrumentos

En términos generales, el PRI tiene supremacía sobre los PRC y sus disposiciones se entienden automáticamente
incorporadas a los PRC. No obstante, es relevante notar que cada instrumento tiene un ámbito de competencia propio
en atención al área geográ ca que abarca y a las materias que puede regular el cual prevalecerá sobre los demás.
Sin perjuicio de lo anterior, ambos instrumentos podrán establecer, solo para territorios no plani cados, disposiciones
transitorias con carácter supletorio sobre las materias propias del otro nivel, sea este superior o inferior, las que
quedarán sin efecto al momento de entrar en vigencia el IPT correspondiente.
Estas disposiciones transitorias no serán imperativas para el nuevo instrumento.
Por ejemplo, en las zonas urbanas reguladas por un PRC, solo los PRC tienen la facultad de de nir normas
urbanísticas tales como altura máxima, coe ciente de constructibilidad, ocupación de suelo, densidad máxima,
etc. Estas normas no pueden ser alteradas ni modi cadas por un PRI o PRM. Este último instrumento solo puede
establecer este tipo de normas con carácter supletorio en territorios donde no existe un PRC. Una vez que el PRC
se establezca en dicho territorio, las normas supletorias del PRI o PRM dejan de ser válidas.
Problemas de la plani cación por zoni cación

Pese a que la plani cación por zoni cación aplicada a través de los PRC y los PRI ha sido en general un buen
instrumento para de nir las “reglas del juego” que deben cumplir tanto el sector público como el sector privado
para sus desarrollos, este tipo de modelo tiene importantes de ciencias. Entre ellas se destacan:

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1. Es estática
Se elabora en un momento del tiempo con la información disponible, sin que sea su naturaleza la de ir
adaptándose a las dinámicas urbanas que son por de nición cambiantes y muchas veces impredecibles.
2. Tiene tiempos de elaboración y aprobación muy extensos
En Chile, los PRC en promedio demoran 7 años para elaborarse y aprobarse. Hay casos emblemáticos de
planes que llevan más de 20 años sin que hayan podido reformularse. Este plazo tan extenso implica que
muchos PRC estén obsoletos, incluso al momento de ser publicados en el Diario O cial. En el caso de los
PRI los tiempos de elaboración y tramitación son aún mayores.
3. Requiere una gran cantidad de información
La normativa exige que los PRC y PRI elaboren estudios e información base cada vez más compleja y de
alto costo, lo que in uye nuevamente en los tiempos de tramitación de los instrumentos.
4. No logra conciliar adecuadamente los diversos intereses
Tanto los PRC como los PRI tienen di cultades para resolver los con ictos de interés que naturalmente se
producen en los territorios. Más que primar la visión técnica sobre un determinado con icto o el bien
común, se tiende a priorizar aquellos grupos de interés que tienen más incidencia en la votación de las
autoridades que aprueban los planes.
5. Se aleja de las necesidades de las personas
Al ser un modelo poco dinámico, la plani cación por zoni cación tiende a generar modelos de ciudad
teóricos o ideales, pero que en la práctica están desvinculados de las necesidades y preferencias de las
personas. Por ejemplo, es habitual observar instrumentos de plani cación que promueven la densi cación y
la construcción en altura restringiendo límites urbanos, pese a que las familias buscan la vivienda
unifamiliar. Al no encontrar opciones en el área urbana, terminan poblando el área rural con parcelas de
5.000 m2.
6. Está desvinculada de la inversión
La plani cación por zoni cación no incorpora ni se complementa con planes de inversión de infraestructura
y servicios públicos que sean consistentes con dicha plani cación. En general, esta inversión es provista por
otros organismos del Estado que actúan sectorialmente.

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7. Intereses comunales por sobre la plani cación de la ciudad
En el caso de ciudades policomunales, los PRC establecen regulaciones que favorecen las preferencias
locales en desmedro de las necesidades de la ciudad en su conjunto. Ello repercute en una ine ciencia en el
uso de la infraestructura y de todas aquellas materias que requieren de un enfoque sistémico, como el
transporte, la energía, la recolección de residuos, etc.
8. Tiene efectos redistributivos
La plani cación por zoni cación tiene importantes efectos redistributivos no deseados, en el sentido que la
de nición de usos de suelo y normas urbanísticas favorece a ciertos propietarios y perjudica a otros, sin que
ello pueda ser resuelto por nuestro sistema tributario. Por ejemplo, una planta de tratamiento de aguas
servidas puede resolver el problema de muchos habitantes, pero, al mismo tiempo, generará minusvalías
en el entorno más inmediato.
9. Puede generar segregación
En muchos PRC se ha observado el establecimiento de normas urbanísticas, entre ellas la densidad, que
terminan excluyendo la posibilidad de generar vivienda social en ciertos sectores de la ciudad. Ello
repercute en que a menudo la vivienda social se desarrolle en sectores alejados y con de ciente acceso a
bienes y servicios públicos.
10. Debilidad institucional para la gestión de los instrumentos
En los municipios y entidades regionales existen de ciencias asociadas a las capacidades y recursos para
ejercer las competencias de plani cación que le son conferidas por ley. A modo de ejemplo, la mayoría de
las comunas no cuentan con asesores urbanos ni con otros profesionales capacitados que puedan abordar
los procesos de revisión y actualización de sus propios PRC.
Los problemas antes descritos han motivado a que muchas municipalidades y Seremis MINVU busquen
incorporar en sus PRC y PRI, sistemas diferentes a la plani cación por zoni cación.
De esta forma, si bien la plani cación por zoni cación ha sido una herramienta valiosa y útil en el sentido de
establecer, a través de ella, las reglas para las acciones públicas y privadas en la ciudad, también es cierto que
se requiere de una revisión profunda del sistema para modernizarlo y complementarlo con otras herramientas.
REFERENCIAS

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[1] Fuente: Censo 2017. http://www.censo2017.cl
[2] (Fuente: Permisos de edi cación, INE).
[3] Si bien existen otros instrumentos, como el plan seccional o el plano de detalle, estos no tienen la misma relevancia del plan regulador
comunal o intercomunal.
[4] No obstante, en el área rural se aplican ciertas excepciones que nalmente permiten ciertas construcciones.
[5] Este concepto fue incorporado recientemente a la OGUC a través del DS Nº14 (D.O. 30.09.2019).
[6] El Plan Regulador Intercomunal se denomina Metropolitano cuando aborda una intercomuna de más de 500.000 habitantes. En Chile
tenemos tres instrumentos de este tipo: Plan Regulador Metropolitano de Santiago, Valparaíso y Concepción.
[7] No obstante, en el área rural se aplican ciertas excepciones que nalmente permiten ciertas construcciones.

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De ciencias de la plani cación por zoni cación

En este video, Pilar Giménez re exiona acerca de las de ciencias que presenta la plani cación por zoni cación.
Puedes ver este video en la versión online de tu clase o escaneando este código QR

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Plani cación por condiciones

En este Artículo estudiaremos los aspectos
centrales de la plani cación por condiciones,
herramienta complementaria a la plani cación
por zoni cación que ha ido ganando fuerza y
legalidad en el tiempo.
Plani cación por condiciones

En Chile ha sido habitual que los planes reguladores incorporen ciertas variantes al sistema de plani cación por
zoni cación, intentando con ello “saltarse” la rigidez de la plani cación por zoni cación. En general, estas
variantes buscan lograr una mayor adaptación de las normas a las realidades cambiantes de cada lugar y,
también, promueven ciertos objetivos de bien común en un determinado barrio o zona de la ciudad.
Lo anterior ha ocurrido por décadas y sin que este tipo de plani cación por condiciones haya estado
explícitamente permitido en la LGUC o en su ordenanza.
De hecho, la institucionalidad que revisa técnicamente los planes reguladores –Seremis MINVU y Contraloría
General de la República (CGR)– no ha tenido un criterio único y algunas veces ha objetado el uso de estos
mecanismos en los planes, mientras que otras veces los ha validado.

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Solo recientemente, el 2016, con la aprobación de la Ley de Aportes al Espacio Público se entregó respaldo legal
a la Plani cación por condiciones, tal como veremos más adelante.
Dentro de este tipo de plani cación se pueden diferenciar dos mecanismos:
Incentivos normativos.
Condicionamiento propiamente tal.
Incentivos normativos
Los incentivos normativos son una herramienta que se utiliza en forma complementaria a la zoni cación, que
busca lograr ciertos objetivos en un territorio, relacionados al bien común o mejor desarrollo de un lugar, tales
como una mejor relación con el espacio público, mejor diseño urbano, mayor conectividad, mejores estándares
de equipamiento o lograr la renovación urbana. A cambio de aportar en alguno de estos objetivos, quien
desarrolla el proyecto recibe un incentivo o premio.
El concepto es que existe una norma base que puede ser mejorada a cambio de ciertos
aportes que, voluntariamente, realice el proyecto dentro de su terreno.
En Chile, muchos PRC han utilizado este mecanismo, tal como se ejempli ca en el siguiente cuadro:

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Fuente: Pilar Giménez C., según levantamiento realizado el año 2014.
En el caso de esta herramienta de incentivos normativos, y pese a su amplia utilización, la Contraloría General de
la República expresó en diversos dictámenes que los PRC no podían hacer uso de este mecanismo, criterio que
se ha modi cado luego de los cambios introducidos por la Ley de Aportes al Espacio Público de 2018 y el DS Nº
14 de fecha 30.09.2019, en el cual se reglamenta esta materia en la OGUC (nuevo Artículo 2.1.10 bis).
De hecho, la gran mayoría de los planes reguladores que se han actualizado en los últimos años, han incorporado
incentivos normativos sin mayores con ictos.
Así, se podría a rmar que solo han tenido problemas aquellos planes reguladores que tenían incentivos
normativos previos a la Ley de Aportes, especialmente aquellos que incorporaban incentivos normativos que
escapan de las atribuciones de un PRC, como por ejemplo, el exigir que se construya antes de un determinado
plazo.

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Condicionamiento propiamente tal

El Condicionamiento es una herramienta de plani cación que en Chile fue utilizada por primera vez en el Plan
regulador metropolitano de Santiago (PRMS) en el año 1997. En ese primer momento se generaron las “Zonas de
Desarrollo Urbano Condicionado”, conocidas como ZODUC.
Posteriormente, el PRMS continuó aplicando mecanismos condicionados y logró aprobarlos incluso antes de que
estos se validaran legalmente con la Ley de Aportes al Espacio Público del 2016.
Los principales mecanismos condicionados existentes hoy en el PRMS son los siguientes:
A. Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZODUC), 1997.
B. Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC), 2004.
C. Modi cación 100 al PRMS (ZUC), 2014.
En todos estos casos, el concepto es el mismo: existe una norma base (similar a área rural) que puede ser
mejorada a cambio de ciertos aportes que voluntariamente realice el proyecto, dentro de su terreno y fuera de
este. Esto último es la principal diferencia respecto a los incentivos normativos, los cuales, por lo general,
realizan exigencias dentro del mismo terreno.
Con la plani cación por condiciones se busca principalmente

generar un crecimiento por extensión de la ciudad, en el cual los
proyectos internalicen sus externalidades.

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Observa en la siguiente tabla las características y condiciones de los Modelos de plani cación por condiciones:
Fuente: Pilar Giménez C.

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El principal problema que ha tenido la Plani cación por condiciones en Chile ha sido su de ciente respaldo legal,
lo que a través de los años dio pie a que las diversas autoridades, tanto del MINVU como de otros ministerios
involucrados y también la Contraloría General de la República, tuvieran criterios cambiantes respecto de la
validez y aplicación de estas normas.
Lo anterior repercutió seriamente en las aprobaciones de proyectos que intentaban someterse a las normas
condicionadas. El caso de las PDUC Urbanya y Praderas en la comuna de Pudahuel, que fueron las primeras y
únicas en aprobarse, la situación fue extrema: ambos proyectos demoraron 14 años en lograr su aprobación. Y
hasta hoy existe incertidumbre respecto de la aplicación de muchas de las normas de las PDUC hacia adelante,
por la interpretación que le puedan otorgar las autoridades de turno.
En el caso del PRMS 100, también ha sido una herramienta con ictiva, aunque en este caso se debe a que las
condiciones o requisitos exigidos a los proyectos serían demasiado onerosos y harían inviable los proyectos.
En ese sentido, el modelo ZODUC ha sido el único que ha logrado materializarse con
proyectos de gran envergadura.
Con todo, se espera que con la incorporación del condicionamiento en la LGUC, estas herramientas puedan
reglamentarse adecuadamente y tener mayor viabilidad en el futuro, aplicándose también en otros planes
reguladores intercomunales en Chile.
Respaldo legal de la plani cación por condiciones

La Ley de Aportes al Espacio Público, promulgada en octubre del 2016, introdujo a la LGUC dos nuevos artículos
validando la plani cación por condiciones en los PRI y los incentivos normativos en los PRC, tal como se detalla a
continuación:

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Artículo 183 - LGUC
Cuando los PRI establezcan nuevas áreas urbanas o de extensión urbana, podrán determinar condiciones
adicionales de urbanización y equipamiento, incluyendo:
- Obras de urbanización fuera del terreno.
- Obras o medidas en el sistema de movilidad urbana o que mejoren los espacios públicos.
- Inclusión de tipos de vivienda o usos de suelo en sus proyectos.
- Materialización o mejoramiento de equipamientos públicos u otras medidas para la integración social y
sustentabilidad urbana.
- Lo anterior se determinará con un estudio de impacto urbano y las reglas que de na la OGUC.
Artículo 184 – LGUC
Los PRC podrán otorgar incentivos en las normas urbanísticas aplicadas en todo o parte de su territorio,
condicionados a:
- Desarrollo o mejoramiento de espacios públicos y equipamientos públicos.
- Instalación o incorporación de obras de arte en el espacio público.
- Otras condiciones que induzcan al mejoramiento de los niveles de integración social urbana y
sustentabilidad urbana.
La aprobación de un plan con estos incentivos dejará sin aplicación en el territorio plani cado los Artículos 63,
107, 108 y 109 de la LGUC1 .
Es relevante señalar que la redacción de estos artículos no solucionó la situación de las

decenas de planes reguladores que contenían incentivos normativos o condicionamientos
incorporados en forma previa a la Ley de Aportes al Espacio Público, pues la ley no es
retroactiva.
Luego de más de un año de controversia, este con icto se solucionó con un artículo transitorio, incorporado por
la Ley de Transparencia del Mercado de Suelo (publicada en el Diario O cial el 15.02.2018). Dicho artículo
señala2 :
Declárase, interpretando los artículos 183 y 184, que son

válidos los incentivos o condiciones que hubieran
contemplado los PRI o PRC con anterioridad a la vigencia
de la ley N° 20.958, que establece un sistema de aportes al
espacio público.
Con todo, no se aplicará en estos casos la limitación
contenida en el inciso tercero del artículo 184 de la LGUC".
Ley 21.078, 2018.

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Pese a lo anterior, aún existe el desafío de reglamentar con detalle la aplicación de la plani cación por
condiciones y capacitar a las autoridades comunales, ministeriales y de la Contraloría General de República para
una correcta aplicación de esta herramienta.
Un avance en este sentido se logró a través del DS Nº14 de 30.09.2019, pues se incorpora un nuevo Artículo
2.1.10 bis a la OGUC, en el cual se avanza en la reglamentación de los incentivos normativos en los PRC,
señalando que éstos se relacionan al desarrollo o mejoramiento de espacios públicos, equipamientos públicos,
obras de arte en el espacio público, o “al cumplimiento de otras condiciones que induzcan o colaboren en el
mejoramiento de los niveles de integración social y sustentabilidad urbana”.
Junto con lo anterior, también se especi ca el objetivo de estos incentivos:
Fomentar la apertura de espacios privados al uso o tránsito público.
Incluir medidas que propicien el cuidado del medio ambiente o e ciencia energética.
Fomentar un determinado uso de suelo, destino y/o sistema de agrupamiento con el objeto de favorecer la cohesión
territorial.
Asimismo, se aclara que las condiciones anteriores serán requisito para la recepción de
los proyectos.
La plani cación por condiciones es una herramienta complementaria a la plani cación por zoni cación y ha ido
ganando fuerza y legalidad en el tiempo. Es esperable que los municipios y gobiernos regionales vayan
incorporando cada vez más este tipo de plani cación en sus instrumentos.
Las ciudades son y seguirán siendo una fuente de oportunidades y bienestar para las personas. No obstante,
ante la presencia de bienes públicos y externalidades, es importante que el Estado provea de una buena
plani cación y regulación de ellas.
Los mecanismos actuales de plani cación por zoni cación y plani cación por condiciones tienen múltiples
problemas y desafíos que es relevante abordar.
Puntos Principales
La ciudad es un mercado urbano con presencia de externalidades y bienes públicos por ello requiere de regulación, la
que debe ser provista por el Estado, ya que su rol principal es resguardar el bien común.
En Chile, la aproximación histórica que se ha utilizado para manejar las externalidades urbanas es la “plani cación por
zoni cación”. Este modelo se basa en la idea de de nir distintas zonas o áreas en los centros poblados y en cada una de
ellas, establecer usos de suelo y reglas que deben cumplir las edi caciones.

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A nivel local, la plani cación por zoni cación se materializa a través del Plan Regulador Comunal. Este instrumento lo
elabora el municipio para luego ser aprobado por el Concejo Comunal.
A nivel intercomunal, la plani cación por zoni cación se materializa a través del Plan regulador intercomunal o
metropolitano. Este instrumento lo elabora la Seremi MINVU para luego ser aprobado por el Consejo regional.
La Plani cación por zoni cación tiene importantes de ciencias, entre ellas destaca el ser estática, con tiempos de
elaboración y aprobación muy extensos, requiere una gran cantidad de información, no logra conciliar adecuadamente
los diversos intereses locales e intercomunales y suele alejarse de necesidades de las personas.
La plani cación por condiciones es un modelo complementario que busca lograr una mayor adaptación de las normas a
las realidades cambiantes de cada lugar y también, promueve ciertos objetivos de bien común en un determinado barrio
o zona de la ciudad.
El 2016, con la aprobación de la Ley de Aportes al Espacio Público, se entregó respaldo legal a este modelo de
plani cación por condiciones, validándose los incentivos normativos en los PRC y el condicionamiento en los PRI.
REFERENCIAS
[1] Corresponde a los bene cios asociados a la Fusión Predial y al Conjunto Armónico.
[2] Ver: Ley Nº 21.078. Sobre transparencia del mercado del suelo e impuesto al aumento de valor por ampliación del límite urbano.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2018. Artículo 5º Transitorio. http://bcn.cl/23sec

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Bibliografía Unidad 2
En esta sección encontrarás la información
bibliográ ca que te brindará la referencia
inmediata de los contenidos estudiados en la
Unidad.
Decreto Supremo Nº 14. Modi ca decreto supremo Nº 47, de Vivienda y Urbanismo de 1992, Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2019. http://bcn.cl/2bukp
Decreto Supremo Nº 47. Fija nuevo texto de la Ordenanza General de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 1992.
http://bcn.cl/1uvyr
Decreto con Fuerza de ley Nº 458. Aprueba nueva ley general de urbanismo y construcciones. Ley General de Urbanismo
y Construcciones. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 1975. http://bcn.cl/1uuhi
Ley Nº 20.958. Establece un sistema de aportes al espacio público. Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
2016. http://bcn.cl/1xz2k
Ley Nº 21.078. Sobre transparencia del mercado del suelo e impuesto al aumento de valor por ampliación del límite
urbano. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2018.
http://bcn.cl/23sec
Ministerio de Vivienda y Urbanismo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Hacia Una Política Nacional
de Desarrollo Urbano. Vol. 3 Elementos de Diagnóstico. “Capítulo 8. Institucionalidad y Plani cación”. Gobierno de Chile,
2013.
https://cndu.gob.cl/wp-content/uploads/2014/10/L3-Elementos-de-diagnóstico.pdf
de Desarrollo Urbano. Vol. 4 Política Nacional de Desarrollo Urbano. Ciudades sustentables y calidad de vida. Gobierno
de Chile, 2014.
https://cndu.gob.cl/wp-content/uploads/2014/10/L4-Politica-Nacional-Urbana.pdf
Plan Regulador Metropolitano de Santiago, 1992.

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Material de Profundización
Unidad 2
En esta sección encontrarás la información
bibliográ ca que te permitirá profundizar los
contenidos estudiados en la Unidad.
Decreto Supremo Nº 14. Modi ca decreto supremo Nº 47, de Vivienda y Urbanismo de 1992. Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2019. http://bcn.cl/2bukp
Decreto Supremo Nº 47. Fija nuevo texto de la Ordenanza General de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 1992. Título 2, De la Plani cación (Artículos 2.1.1 al 2.1.16). http://bcn.cl/1uvyr
Decreto con Fuerza de ley Nº 458. Aprueba nueva ley general de urbanismo y construcciones. Ley General de Urbanismo
y Construcciones. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 1975. Título II, De la Plani cación Urbana (Artículos 27 al 54, 183 y
184). http://bcn.cl/1uuhi
Ley Nº 21.078. Sobre transparencia del mercado del suelo e impuesto al aumento de valor por ampliación del límite
urbano. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2018. Artículo 5º Transitorio. http://bcn.cl/23sec
de Desarrollo Urbano. Vol. 3 Elementos de Diagnóstico. Capítulo 8. Institucionalidad y Plani cación. Gobierno de Chile,
2013.
https://cndu.gob.cl/wp-content/uploads/2014/10/L3-Elementos-de-diagnóstico.pdf
de Desarrollo Urbano. Vol. 4 Política Nacional de Desarrollo Urbano. Ciudades sustentables y calidad de vida. Parte 3.
Diagnóstico Crítico. Gobierno de Chile, 2014.
https://cndu.gob.cl/wp-content/uploads/2014/10/L4-Politica-Nacional-Urbana.pdf
Plan Regulador Metropolitano de Santiago, 1992. Artículos 3.3.7, 4.9 y 11 Transitorio (ZUC), Artículo 8.3.2.4 (PDUC),
Artículo 3.3.6 y 4.7 (ZDUC).

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La planificación territorial y sus instrumentos

Unidad 2 "Modelos de planificación urbana en Chile"

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La planificación territorial y sus instrumentos

Plani cación por zoni cación

La planificación territorial y sus instrumentos

y barrios, entre muchas otras ventajas.

La planificación territorial y sus instrumentos

Las externalidades urbanas

En la ciudad de Santiago, por ejemplo, la evolución de la preferencia

La planificación territorial y sus instrumentos

(Fuente: Permisos de edi cación, INE)2.

En este sentido, la ciudad es un mercado urbano con presencia de externalidades y

Plani cación por zoni cación.

Plani cación por condiciones.

Plani cación por zoni cación

Así, son ejemplos de plani cación por zoni cación:

Ejemplos de usos de suelo: Residencial, industrial, equipamiento,

La planificación territorial y sus instrumentos

El plan regulador comunal (PRC).

El plan regulador intercomunal (PRI) o metropolitano3 .

La planificación territorial y sus instrumentos

De hecho, el 70% de las comunas de Chile cuentan hoy en día con un

PRC. En el caso de los intercomunales, existen 20 PRI; mientras

Algunos de estos planes son:

Plan Regional de Ordenamiento Territorial (GORE).

Plan Regional de Infraestructura (MOP).

Zoni cación del Borde Costero (Ministerio de Defensa).

Plan Maestro del Borde Costero (MOP-DOP).

Plan Maestro de Transporte (MTT).

Plan Maestro de Gestión de Tránsito (MTT).

La planificación territorial y sus instrumentos

Plan Maestro de Aguas Lluvia (MOP-DOP).

Áreas turísticas prioritarias y Zonas de Interés Turístico (Subsecretaría de Turismo y Sernatur).

Zonas Típicas (Consejo de Monumentos Nacionales).

Áreas silvestres protegidas del Estado (Ministerio de Medio Ambiente).

Plani cación de usos de suelo scal (Ministerio de Bienes Nacionales).

Plan regulador comunal

Etapa de imagen objetivo

1. Elaborar la imagen objetivo del PRC y aprobación por el Concejo comunal.

La planificación territorial y sus instrumentos

9. Elaborar el borrador de PRC.

La planificación territorial y sus instrumentos

Así, es competencia del PRC determinar:

Límite urbano comunal.

Red vial del área urbana de la comuna (vías colectoras, de servicios,

La planificación territorial y sus instrumentos

Afectaciones de utilidad pública.

Zonas e inmuebles de conservación histórica, reconocimiento zonas

Exigencias de plantaciones y obras de ornato en áreas afectas a

Zoni cación y de nición de normas urbanísticas.

La planificación territorial y sus instrumentos

Disposiciones relacionadas a algunos “aspectos urbanísticos” (cierros,

Nota: "Aspectos urbanísticos"5.

Plan regulador intercomunal o metropolitano6

Etapa de imagen objetivo

1. Formular la imagen objetivo del PRI.

10. Formulación del anteproyecto.

La planificación territorial y sus instrumentos

Así, es competencia del PRI determinar lo siguiente:

Límite urbano y extensión urbana.

Red vial expresa y troncal.

Declaratoria utilidad pública y parque intercomunal.

Uso de suelo área verde intercomunal.