Promet Con Mejillones

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Santiago, dos de febrero de dos mil diecisiete.
Vistos:
En estos autos Rol N° 34.788-2016, sobre reclamación
de ilegalidad interpuesta por la empresa Promet Servicios
SpA (en adelante, Promet) en contra de Marcelino Carvajal
Ferreira, Alcalde de la Municipalidad de Mejillones y Aron
Oliveros Vásquez, Director de Obras Municipales de la misma
institución, en razón de haberse denegado la aprobación de
la modificación del proyecto denominado Hotel Mejillones y
haberse comunicado la negativa a la recepción final de las
obras, el actor dedujo recursos de casación en la forma y
en el fondo, dirigidos contra la sentencia pronunciada por
la Corte de Apelaciones de Antofagasta, que rechazó la
acción intentada en todas sus partes.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
I.- En cuanto al recurso de casación en la forma.
Primero: Que el recurrente invoca la causal prevista
en el numeral 4° del artículo 768 del Código de
Procedimiento Civil, esto es, el haber sido dada la
sentencia ultra petita.
Explica que el fallo impugnado resolvió rechazar el
reclamo, consignando como fundamento que “No existe rechazo
definitivo por parte de la Dirección de Obras Municipales
de Mejillones respecto a permiso de edificación y tampoco
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respecto a las modificaciones presentadas al mismo” (motivo
décimo), considerando que en el Acta N°80 de 5 de mayo de
2015 solamente se le pedía resolver las observaciones
formuladas por la Secretaría Regional Ministerial de
Vivienda y Urbanismo. Por tanto, estimaron los
sentenciadores que no existe una resolución y omisión
alguna de los reclamados, por lo que “la reclamación
formulada por Promet Servicios SpA., en esta causa aparece
improcedente, al no existir decisión administrativa
alcaldicia ilegal, por lo que deberá ser rechazada, con
costas, por cuanto ha litigado sobre algo que no ha
acontecido” (considerando undécimo).
En concepto de la recurrente este razonamiento se
aparta de los términos en que las partes situaron la
controversia, alterando su contenido, cambiando su objeto y
modificando la causa de pedir. En efecto, el informe de los
reclamados reconoce la existencia de un pronunciamiento
negativo respecto de la modificación del permiso de
edificación solicitado por Promet, negativa que se
materializó a través de la mencionada Acta de Observaciones
N°86.
Por tanto, lo declarado por los sentenciadores fue
algo que ninguna de las partes solicitó, evadiendo con ello
la resolución del asunto controvertido.
Segundo: Que, en cuanto al defecto de nulidad formal
esgrimido, esta Corte ha expresado en reiteradas
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oportunidades que el vicio de ultra petita se produce
cuando la sentencia, entre otros supuestos, apartándose de
los términos en que las partes situaron la controversia por
medio de sus respectivas acciones y excepciones, otorga más
de lo pedido por ellas en los escritos que fijan la
competencia del tribunal, sin perjuicio de la facultad que
éste tenga para fallar de oficio en los casos determinados
por la ley.
Tercero: Que el principio de congruencia constituye
una regla directriz del procedimiento que encuentra su
expresión normativa en el artículo 160 del Código de
Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual las sentencias
deben pronunciarse conforme al mérito del proceso y no
pueden extenderse a puntos que no hayan sido expresamente
sometidos a juicio por las partes, salvo en cuanto las
leyes manden o permitan a los tribunales proceder de
oficio.
Este principio procesal otorga garantía de seguridad y
certeza a las partes y se vulnera con la incongruencia que,
desde la perspectiva de nuestro ordenamiento procesal
civil, se presenta bajo dos modalidades: ultra petita,
cuando se otorga más de lo pedido por las partes,
circunstancia que puede producirse tanto respecto de la
pretensión del demandante como de la oposición del
demandado; y extra petita, cuando se concede algo que no ha
sido impetrado, extendiéndose el pronunciamiento a
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cuestiones que no fueron sometidas a la decisión del
tribunal.
Cuarto: Que, en estas condiciones, resulta evidente
que el vicio denunciado no concurre en la especie, pues sus
fundamentos se refieren solamente a los argumentos o
razonamientos sobre la base de los cuales los falladores
deciden rechazar el reclamo deducido.
En efecto, el artículo 768 N° 4 del Código de
Procedimiento Civil exige, para la concurrencia de esta
causal, que la sentencia haya “sido dada ultra petita, esto
es, otorgando más de lo pedido por las partes, o
extendiéndola a puntos no sometidos a la decisión del
tribunal”, de lo que se sigue que la parte del fallo
afectada por el vicio ha de ser precisamente la resolutiva,
esto es, aquella que contiene la decisión del asunto
sometido al conocimiento del tribunal y en autos la Corte
de Apelaciones de Antofagasta se limitó a declarar el
rechazo de la acción.
Quinto: Que, teniendo en consideración lo antes
razonado, la casación formal no puede prosperar en este
capítulo, puesto que los antecedentes en que se sustenta el
vicio denunciado no constituyen la causal impetrada.
Sexto: Que, a continuación, se esgrime la causal del
artículo 768 N°5, en relación al 170 N°6 del Código de
Procedimiento Civil, esto es, la omisión de la decisión del
asunto controvertido.
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Expresa que el tema de fondo a cuya resolución estaban
llamados los sentenciadores, era determinar si el Acta de
Observaciones N°86 de 5 de mayo de 2015, que rechazó la
solicitud de modificación del Permiso de Edificación
planteada por Promet, es o no ilegal. En su lugar, se
resolvió que no existió un rechazo definitivo, lo que
conlleva la declaración de improcedencia de la reclamación
por estimar que no se verifica una decisión administrativa
ilegal.
Con ello, la sentencia impugnada dejó sin resolver la
cuestión controvertida.
Séptimo: Que en lo relativo a este segundo vicio
de nulidad formal denunciado, cabe señalar que el artículo
151 de la Ley N°18.695 Orgánica Constitucional de
Municipalidades, que regula la acción deducida, dispone que
“Los reclamos que se interpongan en contra de las
resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se
sujetarán a las reglas siguientes:
a) Cualquier particular podrá reclamar ante el
alcalde contra sus resoluciones u omisiones o las de sus
funcionarios, que estime ilegales, cuando éstas afecten el
interés general de la comuna. Este reclamo deberá
entablarse dentro del plazo de treinta días, contado desde
la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de
resoluciones, o desde el requerimiento de las omisiones;
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b) El mismo reclamo podrán entablar ante el
alcalde los particulares agraviados por toda resolución u
omisión de funcionarios, que estimen ilegales, dentro del
plazo señalado en la letra anterior, contado desde la
notificación administrativa de la resolución reclamada o
desde el requerimiento, en el caso de las omisiones”.
Octavo: Que, en lo que interesa al defecto formal
denunciado, de la norma transcrita aparece que resulta de
la esencia de la acción deducida que ésta sea dirigida
contra una “resolución u omisión”, de manera que el primer
análisis que deben hacer los sentenciadores radica
precisamente en determinar si se satisface dicho requisito
para, a continuación, ante la constatación de existir tal
“resolución u omisión”, proceder al análisis de su
legalidad.
Noveno: Que la sentencia recurrida resuelve el rechazo
del reclamo deducido, sosteniendo en su considerando décimo
letra g) que “No existe rechazo definitivo por parte de la
Dirección de Obras Municipales de Mejillones respecto a
permiso de edificación y tampoco respecto a las
modificaciones presentadas al mismo en expediente 86/2015
pues en las observaciones notificadas el 5 de mayo de dos
mil quince solamente se le pedía resolver las observaciones
que formuló respecto a la obra, la Secretaría Regional
Ministerial de Obras Públicas (sic) por lo que la
estimación de rechazo que tiene la reclamante resulta
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infundada”, para concluir en su motivo undécimo que “no
existiendo resolución u omisión alguna del Alcalde y de la
Dirección de Obras Municipales de Mejillones por la que se
niega tramitar y aprobar la modificación contenida en el
expediente 86/2015 (…) la reclamación formulada por Promet
Servicios SpA, en esta causa aparece improcedente, al no
existir decisión administrativa alcaldicia ilegal, por lo
que deberá ser rechazada”.
Décimo: Que de los motivos transcritos aparece que los
sentenciadores estimaron que no se verifica en la especie
la existencia de un “acto u omisión” municipal, lo que
malamente permitía entrar a realizar un análisis de fondo
respecto de la legalidad de un acto que – según se decidió
– no contiene un rechazo a la solicitud planteada en los
términos que alega la parte reclamante.
En consecuencia, no es posible estimar que la
sentencia recurrida haya incurrido en falta de decisión del
asunto controvertido, toda vez que sí emitió
pronunciamiento rechazando el reclamo deducido, pero sin
entrar al examen de legalidad que constituye el fondo del
asunto, puesto que los fundamentos del rechazo resultaron
incompatibles con dicho análisis y se agotan en afirmar que
no existió acción u omisión reclamable por parte del
demandado.
De esta forma, el presente capítulo de nulidad formal
deberá también ser rechazado, en razón de que no se
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configura el vicio denunciado, puesto que aquello que se
denuncia como omitido es incompatible con lo resuelto.
II.- En cuanto al recurso de casación en el fondo.
Undécimo: Que el primer capítulo del arbitrio de
nulidad sustancial denuncia la infracción de los artículos
1700, 1702 y 1706 del Código Civil, en relación a los
artículos 341 y 346 del Código de Procedimiento Civil,
normas que, estima el recurrente, tienen el carácter de
reguladoras de la prueba y resultan transgredidas en tanto
no se dio valor probatorio al Acta de Observaciones de
fecha 5 de mayo del año 2016, cuyo contenido da cuenta de
una negativa a la solicitud de autorización de modificación
del Permiso de Edificación correspondiente al proyecto
Hotel Mejillones, carácter que le es negado por la
sentencia recurrida.
Explica que, si bien el acta puede ser considerada un
acto de mero trámite, en su concepto es una resolución
igualmente impugnable, puesto que impide seguir con el
procedimiento administrativo y además produce la
indefensión de su parte, citando al efecto los artículos 15
de la Ley Nº19.880 y 151 de la Ley Nº18.695.
También se refiere en este capítulo a la Resolución
Exenta Nº143 de 17 de febrero de 2016 que negó lugar a la
invalidación del Ordinario N°443 de la Secretaría Regional
Ministerial de Vivienda y Urbanismo (en adelante Seremi
Minvu), derrumbando el argumento municipal para no dar
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lugar a la modificación del permiso de edificación,
consistente en la existencia de calles proyectadas en el
sitio de emplazamiento del proyecto. En concepto de la
recurrente, ello tampoco fue considerado.
Duodécimo: Que, a continuación, denuncia una segunda
infracción de disposiciones que estima reguladoras de la
prueba, contenidas en el artículo 1713 del Código Civil en
relación al artículo 399 del Código del Procedimiento
Civil.
Explica que la sentencia recurrida no pondera las
declaraciones vertidas por la parte reclamada en los
escritos presentados en la causa, donde reconoce
expresamente que el Acta de Observaciones Nº86 contiene un
rechazo a la solicitud de autorización de modificación del
Permiso de Edificación Nº29 elevada por Promet. Por tanto,
la misma reclamada reconoció la hipótesis fáctica que
permite deducir la reclamación, esto es, la existencia de
una “resolución” en sentido amplio, emanada de la Dirección
de Obras Municipales que rechaza la modificación del
permiso de edificación.
Al resolver en contrario, se tuvo por acreditado un
hecho falso, lo que motiva la anulación del fallo.
Décimo Tercero: Que, además, se da por vulnerado el
artículo 151 letra b) de la Ley Nº18.695 en relación al
artículo 15 de la Ley Nº19.880, fundado en que el reclamo
de ilegalidad deducido fue rechazado sobre la única y
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exclusiva base de negar al Acta de Observaciones Nº86 su
carácter de resolución que rechaza lo solicitado por
Promet.
Estima que restringir la acción solamente a
resoluciones en sentido restringido, entendiendo que ellas
son actos administrativos terminales, vulnera el artículo
15 de la Ley sobre Procedimiento Administrativo Nº19.880,
toda vez que esta norma señala que todo acto administrativo
es impugnable cuando impida continuar con el procedimiento
o produzca indefensión, precisamente los efectos que para
Promet provoca el Acta de Observaciones Nº86.
En este orden de ideas, reconoce que el Acta de
Observaciones aludida puede ser considerada como un acto de
mero trámite, pero ello no le quita su carácter de
impugnable, en atención a lo señalado precedentemente.
Décimo Cuarto: Que, finalmente, se denuncia la
infracción de los artículos 59, 116 y 119 de la Ley General
de Urbanismo y Construcciones, 1.4.4, 5.1.1, 5.1.17 y
5.1.19 de la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones y artículos 3 inciso 6º, 51, 53 y 61 de la
Ley Nº19.880, normas que, estima la reclamante, le
confieren derechos adquiridos.
Explica que el Certificado de Informaciones Previas es
un documento oficial otorgado por el Director de Obras
Municipales, que otorga certeza sobre las condiciones
aplicables al predio respecto del cual se solicita y los
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usos de suelo. Para este caso específico, el instrumento
dio cuenta también de no existir en el terreno afectaciones
a utilidad pública.
En cuanto al permiso de edificación, goza de la misma
calidad, se encuentra vigente y no puede ser desconocido
por la Administración en tanto autorizó a la reclamante a
construir la obra.
El artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones impide iniciar obras sin permiso, pero no
alcanza a las modificaciones a un permiso ya otorgado por
lo que, en concepto de la recurrente, resulta posible
ejecutar obras que alteren el proyecto original, siempre
que después sean informadas y regularizadas en la solicitud
de modificación. En el caso del Hotel Mejillones, los
cambios no provocan que el proyecto nuevo sea
sustancialmente diferente al primitivo, es el mismo, pero
con menor cantidad de metros cuadrados construidos y en
parte distinta del terreno original. En este sentido, no es
posible que a través de una modificación se impongan
exigencias diferentes al titular de un proyecto que ya
cuenta con el permiso aprobado, toda vez que al contar con
un permiso de edificación, la reclamante tenía la legítima
expectativa de que su derecho no se viera entorpecido por
quien emitió los antecedentes, todo lo cual tiene su base
en el principio de confianza legítima.
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Por otro lado, en cuanto al artículo 59 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones, estableció la
caducidad automática de la declaración de utilidad pública
que afectaba el terreno, según evidenció la Seremi Minvu en
la Resolución Exenta Nº143 que señala que la afectación a
utilidad pública tiene un plazo de 5 años y dicho término
se cumplió en 2011. Ello tampoco fue considerado por la
sentencia recurrida.
Décimo Quinto: Que en autos la empresa Promet deduce
reclamo de ilegalidad en contra del Alcalde de la
Municipalidad de Mejillones y su Director de Obras
Municipales, por lo que estima es la denegación de la
aprobación a la modificación del proyecto denominado Hotel
Mejillones, la negativa a la recepción final de las obras y
la denegación en el otorgamiento de patente comercial.
Explica que en el año 2013 comenzó a evaluar la
construcción de un hotel en Mejillones. Ubicó el terreno al
sur de dicha comuna y solicitó un certificado de
Informaciones Previas, con expresa información sobre el uso
de suelo y normas urbanísticas aplicables. La Dirección de
Obras Municipales emitió el certificado N°56 de 21 de junio
de 2013 indicando que el uso de suelo es U2 y ZT-3 y no
existe afectación a utilidad pública.
Con estos antecedentes empezó la construcción de un
edificio de 10 pisos, un casino, un inmueble para la
administración, un pub y otras instalaciones, arrendando el
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terreno a la Dirección de Bienestar Social de la Armada de
Chile, consistente en 2 paños de 211.030 metros cuadrados.
El 3 de diciembre de 2013 solicita autorización para
edificar, que le es otorgada previo pago de $21.784.850 de
derechos de construcción. Así obtiene el Permiso N°29 de 9
de mayo de 2014.
Sin embargo, a mediados de 2014 y luego de iniciadas
las faenas de movimientos de tierras, se hallaron en el
lugar osamentas de interés arqueológico, por lo que
paralizó la obra e hizo la denuncia al Consejo de
Monumentos Nacionales, dando también aviso a la
Municipalidad reclamada, quien ordenó la paralización de
los trabajos el 30 de julio del mismo año. La empresa
dispuso que el terreno donde se encontraron las osamentas
no fuera intervenido por el proyecto, reubicando la
construcción hacia el sur de donde originalmente estaba
prevista y disminuyendo la superficie a edificar en 2.000
metros cuadrados, para lo cual el día 23 de febrero de 2015
ingresa a la Dirección de Obras Municipales el expediente
de modificación del proyecto, a fin que se le diera la
recepción definitiva una vez concluida la obra,
circunstancia que se verifica en mayo de 2015.
El 6 de mayo del mismo año el arquitecto revisor de la
Dirección de Obras Municipales remite a su arquitecto un
Acta de Observaciones y el Ordinario de la Seremi Minvu
Nº443/2015, el cual señala que, a su juicio, el proyecto
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adolece de inconsistencias normativas, que el permiso de
edificación está erróneamente otorgado puesto que infringe
el plano regulador de Mejillones al emplazarse el edificio
en 4 zonas distintas (ZT-3, ZT-2, ZR-1 y ZE 2) además de
existir afectaciones a utilidad pública por 3 calles
proyectadas. En este sentido, se reconoce que el
Certificado de Informaciones Previas adolece de errores,
sugiriendo el rechazo de la solicitud en tanto no se ajusta
a la planificación vigente.
A lo anterior agrega la reclamante que, para obtener
la patente comercial que lo habilite para funcionar,
requiere previamente la recepción definitiva de las obras.
En síntesis, la ilegalidad se reclama respecto de las
siguientes actuaciones:
- acta de observaciones N°86/2015 que se pronuncia
sobre la modificación del proyecto y hace suyas las
conclusiones del Ordinario Nº443/2015 de la Seremi Minvu;
- la comunicación de la negativa a la recepción
definitiva;
- la que, estima, es también una negativa a otorgarle
patente comercial definitiva y provisoria;
- la pretensión de invalidar el Certificado de
Informaciones Previas a través del Acta de Observaciones;
- la imposición de una modificación del proyecto para
ajustarse al plan seccional de la Costanera Sur de
Mejillones.
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En cuanto a las ilegalidades, señala, en primer
lugar, que no es posible invalidar el Certificado de
Informaciones Previas porque ello infringe los artículos 3,
53 y 61 de la Ley N°19.880, toda vez que se trata de un
acto administrativo que goza de presunción de legalidad y,
en este caso, produjo efectos jurídicos favorables a su
parte. Reconoce que las citadas normas permiten invalidar
un acto administrativo dentro de los dos años siguientes a
su dictación, pero esa potestad tiene como límite el
principio de confianza legítima, en el sentido de que son
irrevocables los actos que reconocen derechos patrimoniales
y afectan terceros de buena fe, situación en la que se
encuentra Promet gracias al tenor del Certificado de
Informaciones Previas emitido por la reclamada.
Añade que también goza de derechos adquiridos en
virtud del Permiso de Edificación, en el cual se ratificó
cuál era el uso de suelo y que éste no estaba afecto a
utilidad pública. También se trata de un acto
administrativo cuyo desconocimiento infringe la Ley General
de Urbanismo y Construcciones y el artículo 5.1.17 de la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y que le
confiere, además, el derecho a que las obras sean recibidas
definitivamente según los artículos 114 y 5.2.5,
respectivamente. En consecuencia, la reclamada desconoce la
presunción de legalidad del Permiso de Edificación y
pretende aplicar normas que nunca fueron informadas al
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particular, vulnerando además el artículo 52 de la Ley
N°19.880 al exigir que el hotel se ajuste al Seccional
Costanera Sur de Mejillones.
Señala también que hay ilegalidad al no dictar el
decreto que le otorgue patente comercial, infringiendo los
artículos 23, 24 y 26 de la Ley de Rentas Municipales, en
tanto se omite la presunción de legalidad de los actos
administrativos de acuerdo a los cuales se encuentra en
correcto uso de suelo, impidiendo el funcionamiento de un
establecimiento que fue diseñado y construido de acuerdo
con los antecedentes proporcionados por la misma reclamada.
Por todo lo anterior, pide la reclamante que se
tramite y apruebe la modificación del expediente, la
recepción definitiva de las obras y la patente comercial,
manteniendo vigentes el Certificado de Informaciones
Previas, el Permiso de Edificación y su modificación,
dejando sin efecto el Acta de Observaciones N°86/2015, con
costas.
Décimo Sexto: Que, evacuando informe la reclamada,
alega en primer lugar la improcedencia del reclamo de
ilegalidad, al no cumplirse con los requisitos del artículo
151 de la Ley N°18.695, por estimar que el libelo no señala
con claridad los actos u omisiones objeto del reclamo, de
quien emana cada uno de ellos, la norma legal infringida,
la forma como se ha producido la infracción y las razones
por las cuales la actuación municipal le perjudica,
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conformándose su petitorio más bien con una nulidad de
derecho público, ya que pide dejar los actos sin efecto y
no su declaración de ilegalidad.
En segundo lugar, afirma la reclamada que las actas de
observaciones no son susceptibles de ser impugnadas por
esta vía, puesto que el artículo 12 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones contempla una reclamación
especial ante la Seremi Minvu, lo que se justifica por el
carácter técnico de la normativa aplicable y por el hecho
que el Acta de Observaciones sólo tiene un carácter
informativo, sin emitir pronunciamiento alguno.
En cuanto al fondo, respecto de la invalidación del
Certificado de Informaciones Previas, su naturaleza
jurídica fue ya establecida por la Contraloría General de
la República, indicando que es un documento por el cual la
Dirección de Obras Municipales da cuenta de normas
urbanísticas aplicables a un predio, pero en ningún caso le
fija condiciones jurídicas, ya que ellas son definidas por
el plan regulador comunal.
En este sentido, afirma que requerir que el proyecto
se ajuste al Seccional Costanera Sur Mejillones no es
ilegal ni afecta derechos adquiridos. Reconoce que el
Ordinario N°443/2015 de la Seremi Minvu se refiere a
“derechos adquiridos”, pero en este caso ellos no existen,
considerando que el acto impugnado es precisamente el que
serviría de causa a esos derechos. Por tanto, si se
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considera como inválido, no pudo generar los efectos
jurídicos pretendidos por la reclamante.
Respecto de la obra, explica que la modificación
solicitada en realidad es una construcción distinta a la
autorizada por el permiso de edificación y que aquella
actualmente construida lo fue contra orden expresa de
paralización. En este orden de ideas, nunca existió una
edificación amparada por el permiso otorgado, en tanto las
osamentas fueron halladas en faenas de movimientos de
tierras, de lo que aparece que el Hotel Mejillones fue
iniciado y terminado sin permiso, lo que impide alegar la
buena fe del administrado.
Afirma la reclamada que la recepción de obras es
facultad privativa de la Dirección de Obras Municipales,
atendido lo dispuesto en el artículo 5.2.5 de la Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones, razón por la cual,
para otorgarla, se deben verificar las obras ejecutadas y
su concordancia con el permiso, de manera que tampoco
podrían ahora recibirse.
Con lo anterior, los perjuicios que dice haber sufrido
la reclamante derivan de su propio actuar al proseguir con
la construcción de un proyecto que no había sido aprobado
y, a mayor abundamiento, fue paralizado el 30 de julio del
año 2014.
Finalmente, en cuanto se afirma que existió una
negativa municipal de entregar patente comercial, lo único
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que ha hecho la Municipalidad es indicar al reclamante los
requisitos que debe cumplir para obtener la patente, de lo
que se desprende que no se le ha negado el otorgamiento,
sino que es la actora quien no ha presentado la solicitud
acompañando la documentación exigida.
Décimo Séptimo: Que se asentaron como hechos de
la causa, los siguientes:
a) Promet Servicios SpA proyecta la construcción de un
hotel de 10 pisos en la ciudad de Mejillones, el cual se
ubicaría en el terreno emplazado en calle Fertilizantes sin
número, con una superficie edificada total de 17.529,23
metros cuadrados. Además arrendó un terreno perteneciente a
la Dirección de Bienestar Social de la Armada de Chile,
consistente en 2 paños de 211.030 metros cuadrados.
b) La Dirección de Obras Municipales emitió el
Certificado de Informaciones Previas N°56, de 21 de junio
de 2013, indicando que el uso del suelo en el sector en que
se proyectó la construcción es U2 y ZT-3 y que no existe
afectación del terreno a utilidad pública.
c) El 3 de diciembre de 2013 solicita autorización
para edificar a la Dirección de Obras de la Municipalidad
de Mejillones, pagando la suma de $21.784.850 de derechos
de construcción y se le otorgó el permiso N°29 de 9 de mayo
de 2014.
d) En fecha no precisada de mediados de 2014, durante
la ejecución de las obras, específicamente movimiento de
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tierras, se encontraron osamentas humanas que pudieran
tener interés histórico y arqueológico por ser
presumiblemente de antigua data. Hecho que motivó se
denunciara lo sucedido a la Municipalidad y al Consejo de
Monumentos Nacionales.
e) La Municipalidad, por medio de la Dirección de
Obras ordenó la paralización de los trabajos con fecha 30
de julio de 2014.
f) La recurrente continuó la ejecución de la obra en
la parte no comprendida en el sector en que se encontraron
las osamentas, disminuyendo la superficie a edificar y
variando la ubicación de las construcciones.
Específicamente, se modifica el permiso primitivo, en tanto
se disminuye la superficie a edificar en 2.338,70 metros
cuadrados, para un nuevo total de 15.190,53 metros
cuadrados.
g) Ante la presentación del expediente de modificación
del proyecto, la Dirección de Obras Municipales de
Mejillones solicitó informe al Seremi Minvu, quien a través
del Ordinario N°443 de 26 de abril de 2015 hizo presente
que se había otorgado mal el permiso de edificación, pues
el predio a que se refería la obra se ubica en las zonas
ZT-3, ZT-2, ZR-1 y ZE-2 y comprende afectaciones por
utilidad pública, lo que implica que el Certificado de
Informaciones Previas fue mal emitido, por haber
establecido como ubicación de las obras la zona U2 y ZT-3.
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Se agregan en el documento observaciones sobre las
afectaciones de utilidad pública contenidas en el Plano
Seccional Costanera Sur de Mejillones, que el expediente de
la modificación carece de antecedentes que justifiquen la
disminución del sitio, lo que afecta los cálculos de las
normas urbanísticas asociadas al predio (coeficientes,
distanciamiento, adosamiento, antejardines, rasantes) y
mantiene la ubicación de las obras en el sector indicado en
el certificado, en circunstancias que ellas se sitúan en
otra zona. Por ello, ordena a la Dirección de Obras
Municipales emitir un nuevo Certificado de Informaciones
Previas, dejando sin efecto el número 56 del año 2013.
h) La Dirección de Obras de la Municipalidad de
Mejillones con fecha 5 de mayo de 2015 comunicó a Promet
que debía resolver las observaciones del Minvu contenidas
en el Ordinario N°443 que aconsejaba rechazar la
modificación del proyecto, para lo cual debía retirar el
expediente en un plazo no mayor a 60 días.
i) La recurrente no ha presentado expediente alguno de
requerimiento de patente, pues solamente solicitó
información sobre los antecedentes requeridos para ello,
recibiendo respuesta de cuáles eran los mismos, entre ellos
la recepción final de las obras de edificación.
j) No existe pronunciamiento definitivo de la
Dirección de Obras Municipales de Mejillones que rechace el
Permiso de Edificación como tampoco las modificaciones
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presentadas al mismo expediente 86/2015, pues en las
observaciones de 5 de mayo de 2015 se pidió resolver las
efectuadas por el Seremi Minvu.
k) No se ha requerido la recepción final de la obra
Hotel Mejillones.
Décimo Octavo: Que la sentencia de la Corte de
Apelaciones de Antofagasta rechaza el reclamo, fundado en
que no existió resolución u omisión alguna del Alcalde
reclamado como tampoco de la Dirección de Obras Municipales
de Mejillones por la que se niegue a tramitar y aprobar la
modificación contenida en el expediente N°86/2015 de la
obra Hotel Mejillones, tampoco presentación alguna relativa
a la recepción final de dicha edificación o al otorgamiento
de patente comercial para el establecimiento y, conteniendo
el Ordinario N°443 del Seremi de Vivienda y Urbanismo la
indicación de conservar, mantener y respetar los derechos
adquiridos que emanan del Permiso de Edificación N°29/2014,
la reclamación formulada por Promet en esta causa aparece
improcedente, al no existir decisión administrativa
alcaldicia ilegal, por lo que es finalmente rechazada, con
costas, por cuanto ha litigado sobre algo que no ha
acontecido.
Décimo Noveno: Que, tal como se transcribió a
propósito de la resolución del arbitrio de nulidad formal,
de acuerdo a lo establece el artículo 151 de la Ley
N°18.695, el objeto del reclamo de legalidad regulado por
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dicha norma es una “resolución u omisión”, de manera que lo
primero que corresponde determinar en la especie es el
objeto sobre el cual recae el reclamo deducido, toda vez
que éste señala dirigirse contra el Alcalde y el Director
de Obras “por haber denegado la aprobación a la
modificación del proyecto Hotel Mejillones, tramitado bajo
el expediente 86/2015, haber comunicado su negativa a la
recepción final de las mismas, conforme consta de Acta de
Observaciones de fecha 5 de mayo de 2015 al que se adjuntó
el Ord. N°443/2015 de la Seremi de Vivienda y Urbanismo, y
por haber denegado el otorgamiento de una patente comercial
(…)”.
Por otro lado, en el acápite que denomina “Actos
administrativos en contra de los que se recurre de
ilegalidad”, la actora menciona al Acta de Observaciones,
que hace suyas las conclusiones del Ordinario N°443/2015 de
la Seremi Minvu, en tanto ambos documentos señalan que no
se aprobarán las modificaciones al proyecto, que no se
recibirán las obras, que se debe invalidar el Certificado
de Informaciones Previas N°56 y que el proyecto se debe
ajustar al Seccional Costanera Sur de Mejillones.
En segundo lugar, se señala recurrir contra la omisión
ilegal del Alcalde, por la que no se concede patente
comercial para la operación y explotación del Hotel
Mejillones, el que se encuentra completamente terminado.
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Vigésimo: Que resulta conveniente referirse
primeramente a la circunstancia de haberse omitido la
concesión de patente comercial.
Pues bien, tal como ya se señaló, resultó un hecho
asentado en la causa que la reclamante no presentó
expediente de requerimiento de patente, sino sólo se limitó
a solicitar información sobre los antecedentes necesarios
para ello, respondiéndosele que uno de ellos era
precisamente el “Certificado DOM de recepción definitiva
del local comercial”.
De ello se desprende que no existió en el caso de
autos una omisión como la que se denuncia, desde que no
hubo una petición expresa de Promet a la Municipalidad de
Mejillones para el otorgamiento de la patente comercial
sobre la cual se haya negado el pronunciamiento. Fluye, por
tanto, que el perjuicio sufrido por la reclamante –
imposibilidad de obtener patente comercial para el Hotel
Mejillones – es solamente una consecuencia de los demás
actos contra los cuales recurre, específicamente del Acta
de Observaciones N°86 de 5 de mayo de 2015 que impone una
serie de circunstancias que, de no ser subsanadas, impiden
la obtención de la recepción final de la obra y, producto
de ello, no permiten siquiera plantear una solicitud de
patente comercial.
Vigésimo Primero: Que, en consecuencia, el acto que
finalmente produce los efectos reclamados es el Acta de
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Observaciones N°86 de fecha 5 de mayo de 2015, a través de
la cual se le indica al reclamante: “Esta Dirección de
Obras solicitó asesoría por parte del Minvu para la
corrección del expediente. La respuesta por parte de dicha
entidad, expresada en el Ord. N°443/2015 solicita que se
rechaze (sic) la Modificación de Proyecto, y que los
interesados retiren el Expediente”.
A su vez el Ordinario N°443/2015 citado en el
documento anterior, señala que la solicitud de modificación
del proyecto no se condice con el emplazamiento real del
predio, razón por la cual se deberá dejar sin efecto el
Certificado de Informaciones Previas N°56 de 21 de junio de
2013 y que el propietario “deberá desarrollar una
modificación al proyecto original que respete el Plano
Seccional Costanera Sur”.
Ambos actos fueron emitidos en el marco de un
procedimiento administrativo seguido ante la Dirección de
Obras Municipales, que tuvo como objeto obtener la
aprobación de la modificación del Permiso de Edificación
N°29 de 9 de mayo de 2014, concedido para la construcción
del proyecto Hotel Mejillones y, finalmente, su
funcionamiento.
Vigésimo Segundo: Que, aclarado lo anterior, el
artículo 3° de la Ley N°19.880 dispone que: “Las decisiones
escritas que adopte la Administración se expresarán por
medio de actos administrativos.
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Para efectos de esta ley se entenderá por acto
administrativo las decisiones formales que emitan los
órganos de la Administración del Estado en las cuales se
contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el
ejercicio de una potestad pública.
Los actos administrativos tomarán la forma de decretos
supremos y resoluciones.
(…)
Constituyen, también, actos administrativos los
dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o
conocimiento que realicen los órganos de la Administración
en el ejercicio de sus competencias.
Las decisiones de los órganos administrativos
pluripersonales se denominan acuerdos y se llevan a efecto
por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la
entidad correspondiente.
Los actos administrativos gozan de una presunción de
legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus
destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su
ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo
que mediare una orden de suspensión dispuesta por la
autoridad administrativa dentro del procedimiento
impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía
jurisdiccional”.
A la luz de la norma transcrita – y sin entrar todavía
a discurrir si en ella se contiene o no un rechazo expreso
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27
o tácito a la solicitud de modificación del proyecto – el
Acta de Observaciones reclamada es, sin duda, un acto
administrativo por medio del cual el Director de Obras
Municipales manifiesta la voluntad de hacer suyas las
conclusiones arribadas por el Secretario Regional
Ministerial del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de la
Región de Antofagasta que, a su vez, dispone que el
proyecto deberá ser modificado, en tanto se afirma que no
cumple con las normas urbanísticas vigentes para el predio
involucrado, según las circunstancias que en dicho
documento se explicitan.
Concluido, entonces, que se trata de un acto
administrativo, corresponde determinar su naturaleza.
Vigésimo Tercero: Que el artículo 18 del ya citado
cuerpo legal entrega una definición del procedimiento
administrativo, señalando que constituye “una sucesión de
actos trámite vinculados entre sí, emanados de la
Administración y, en su caso, de particulares interesados,
que tiene por finalidad producir un acto administrativo
terminal”. De aquí surge la principal de las
clasificaciones de los actos administrativos, que se
dividen en actos trámite y actos decisorios o terminales.
Al respecto, ha señalado la doctrina que “Son actos
trámites aquellos que se dictan dentro de un procedimiento
administrativo y que dan curso progresivo al mismo. Actos
terminales o decisorios son aquellos en los que radica la
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resolución administrativa, es decir, la decisión que pone
fin al procedimiento. Se trata de la resolución que pone
fin al procedimiento administrativo y en la que se contiene
la decisión de las cuestiones planteadas por los
interesados o por la propia Administración Pública” (Jorge
Bermúdez Soto. Derecho Administrativo General. Editorial
Thomson Reuters. 2014, páginas 142-143).
La distinción anotada resulta importante, en tanto el
artículo 15 del mismo cuerpo legal limita las posibilidades
de impugnación de los actos trámite. Sobre este asunto se
discurrirá más adelante.
Vigésimo Cuarto: Que se debe determinar, por tanto,
cómo se incorpora el Acta de Observaciones N°86 de 5 de
mayo de 2015 en la referida clasificación. En otras
palabras, para llegar a una conclusión sobre la
impugnabilidad de este acto, debe primero saberse si se
trata de un acto decisorio o un acto trámite.
El artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones en su inciso primero dispone: “La
construcción, reconstrucción, reparación, alteración,
ampliación y demolición de edificios y obras de
urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o
rurales, requerirán permiso de la Dirección de Obras
Municipales, a petición del propietario, con las
excepciones que señale la Ordenanza General”.
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Sobre las modificaciones al Permiso de Edificación se
pronuncia el artículo 119 del mismo cuerpo legal, que
señala: “Toda obra de urbanización o edificación deberá
ejecutarse con sujeción estricta a los planos,
especificaciones y demás antecedentes aprobados por la
Dirección de Obras Municipales.
Si después de concedido un permiso hubiere necesidad
de introducir modificaciones o variantes en el proyecto o
en las obras correspondientes, tales modificaciones se
tramitarán en la forma que señale la Ordenanza General.
La Dirección de Obras proveerá por escrito la
información u observaciones sobre el proyecto al
propietario o profesional que interviene, en formulario
tipo, a solicitud del interesado. Será responsabilidad del
profesional aportar los antecedentes necesarios y adecuar
el proyecto a las exigencias que se le formulen”.
La norma de la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones a que aluden las disposiciones transcritas,
es el artículo 1.4.16, que estatuye: “Si después de
concedido un permiso hubiere necesidad de introducir
modificaciones variantes en el proyecto o en las obras
correspondientes, tales modificaciones se tramitarán en la
forma señalada en los artículos 3.1.9. y 5.1.17. de esta
Ordenanza General”.
Dado que la primera de estas disposiciones se refiere
a la concesión de permisos de urbanización o con
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construcción simultánea, cuyo no es el caso de autos, la
aplicable en la especie es el artículo 5.1.17, de acuerdo
al cual “Si después de concedido un permiso y antes de la
recepción de las obras, hubiere necesidad de modificar un
proyecto aprobado, se deberán presentar ante el Director de
Obras Municipales los siguientes antecedentes:
1. Solicitud de modificación de proyecto, firmada por
el propietario y el arquitecto, indicando si hay cambio de
destino de toda o parte de la edificación.
2. Lista de los documentos que se agregan, se
reemplazan o se eliminan con respecto al expediente
original, firmada por el arquitecto.
3. Certificado de Informaciones Previas en caso de
ampliaciones de superficie.
4. Lista de modificaciones, referidas a cada plano,
firmada por el arquitecto.
5. Planos con las modificaciones, indicando en ellos o
en esquema adjunto los cambios con respecto al proyecto
original, firmados por el arquitecto y el propietario.
6. Cuadro de superficies individualizando las áreas
que se modifican, las que se amplían o disminuyen en su
caso.
7. Especificaciones técnicas de las modificaciones,
firmadas por el arquitecto y el propietario.
8. Presupuesto de obras complementarias, si las
hubiere.
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9. Fotocopia de los permisos anteriores.
10. Informe favorable de Revisor Independiente, cuando
corresponda.
11. Firma del proyectista de cálculo estructural e
informe favorable de Revisor de Proyecto de Cálculo
Estructural, cuando corresponda.
Una vez aprobados y para todos los efectos legales,
los nuevos antecedentes reemplazarán a los documentos
originales”.
Vigésimo Quinto: Que de todas las disposiciones
transcritas aparece que la autoridad competente para
otorgar y rechazar solicitudes de permisos de edificación y
para autorizar o denegar sus modificaciones, es el Director
de Obras Municipales respectivo.
Vigésimo Sexto: Que, volviendo al análisis del Acta de
Observaciones reclamada, útil resulta traer a colación lo
que estatuye el artículo 1.4.9 de la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones, que la regula. Dicha norma
dispone que: “El Director de Obras Municipales deberá poner
en conocimiento del interesado, por escrito, en un solo
acto y dentro del plazo máximo para pronunciarse que
corresponda para la actuación requerida, la totalidad de
las observaciones que estime deben ser aclaradas o
subsanadas antes de aprobarse un anteproyecto o concederse
el permiso. Para tal efecto suscribirá un Acta de
Observaciones. Si junto con la solicitud correspondiente se
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cuenta con informe favorable de Revisor Independiente,
copia de dichas observaciones deberá ponerse a disposición
de éste con el fin de que dicho profesional emita un
informe complementario, indicando los criterios técnicos y
jurídicos que aplicó en su revisión y respondiendo cada una
de las observaciones formuladas.
Todas las observaciones que contenga dicha Acta
deberán indicar con claridad la o las normas supuestamente
no cumplidas.
En caso que se cuente con Revisor Independendiente,
los planos, especificaciones técnicas y demás nuevos
antecedentes que se suscriban por los proyectistas
pertinentes, antes de remitirse a la Dirección de Obras
Municipales deberán ser suscritos por dicho Revisor,
indicando la nueva fecha de éstos, reemplazando para todos
los efectos legales, los documentos que se modificaron. En
el evento que el interesado no subsane o aclare las
observaciones en un plazo de 60 días, contados desde la
comunicación formal del Director de Obras Municipales, éste
deberá rechazar la solicitud de aprobación de anteproyecto
o de permiso, en su caso, y devolver todos los antecedentes
al interesado, debidamente timbrados”.
Vigésimo Séptimo: Que esta última disposición resulta
decisiva a la hora de determinar la naturaleza jurídica que
corresponde otorgar dentro del procedimiento administrativo
al Acta de Observaciones.
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33
En efecto, de su lectura aparece que se trata de un
acto administrativo por medio del cual el Director de Obras
Municipales pone en conocimiento del interesado, por
escrito y en un solo acto, una serie de circunstancias cuya
aclaración o subsanación previa resulta indispensable para
la aprobación del proyecto o su modificación, toda vez que
constituyen infracciones a determinadas normas urbanísticas
cuyo detalle se entrega en el mismo instrumento.
Solamente en caso que ello no se cumpla – esto es, no
se aclaren o subsanen las observaciones – el Director de
Obras Municipales está facultado para rechazar la solicitud
y devolver los antecedentes al interesado.
Vigésimo Octavo: Que de lo razonado hasta ahora es
posible extraer dos conclusiones.
La primera de ellas, es que el acto terminal del
procedimiento administrativo de modificación de un Permiso
de Edificación, es la resolución emanada del Director de
Obras Municipales que, en términos explícitos y directos,
concluye que no se han subsanado las observaciones
planteadas en un acta anterior, rechaza la solicitud de
modificación y dispone la devolución de los antecedentes al
peticionario, debidamente timbrados.
El Acta de Observaciones Nº86 de 5 de mayo del año
2015 – y aquí radica la segunda conclusión – no cumple con
las características de dicho acto terminal.
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34
En efecto, si bien el acta referida señala hacer suyos
los razonamientos de la Seremi Minvu, dentro de los cuales
se indica que “la Dirección de Obras Municipales deberá
rechazar la solicitud debido a que no se ajusta a la
planificación vigente”, ese rechazo, en los términos antes
anotados, no consta que haya ocurrido, toda vez que
solamente se emitió un Acta de Observaciones, de lo cual se
entiende que se trata de circunstancias que, en concepto
del ente edilicio, eran susceptibles de ser subsanadas por
el interesado. Merece aplicación en esta etapa, por tanto,
el artículo 119 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, que regula específicamente las
observaciones formuladas a propósito de la modificación de
un proyecto, indicando en su inciso tercero que “La
Dirección de Obras proveerá por escrito la información u
observaciones sobre el proyecto al propietario o
profesional que interviene, en formulario tipo, a solicitud
del interesado. Será responsabilidad del profesional
aportar los antecedentes necesarios y adecuar el proyecto a
las exigencias que se le formulen”, lo que da cuenta que el
procedimiento administrativo no había concluido, por cuanto
el titular del proyecto era el responsable de proceder con
su continuación.
En cuanto a la posibilidad de que el Acta de
Observaciones contenga un rechazo implícito a la
modificación, cabe recordar lo dispuesto en el artículo 118
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35
de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, precepto
que regula la posibilidad de recurrir administrativamente
de reclamación ante el Seremi Minvu, en contra de
actuaciones del Director de Obras Municipales, relacionadas
con la concesión de permisos de edificación. Dicha norma
señala que “La Dirección de Obras Municipales tendrá un
plazo de 30 días, contados desde la presentación de la
solicitud, para pronunciarse sobre los permisos de
construcción.
Dicho plazo se reducirá a 15 días, si a la solicitud
de permiso se acompañare el informe favorable de un revisor
independiente o del arquitecto, en su caso.
Si cumplidos dichos plazos no hubiere pronunciamiento
por escrito sobre el permiso o éste fuere denegado, el
interesado podrá reclamar ante la Secretaría Regional
correspondiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. La
Secretaría Regional Ministerial, dentro de los 3 días
hábiles siguientes a la recepción del reclamo, deberá
solicitar a la Dirección de Obras Municipales que dicte su
resolución, si no se hubiere pronunciado o evacue el
informe correspondiente en el caso de denegación del
permiso.
La Dirección de Obras Municipales dispondrá de un
plazo de 15 días para evacuar el informe o dictar la
resolución, según corresponda. En este último caso y
vencido este nuevo plazo sin que aún hubiere
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pronunciamiento, se entenderá denegado el permiso. Denegado
el permiso por la aludida Dirección, sea expresa o
presuntivamente, la Secretaría Regional, dentro del plazo
de 15 días hábiles, deberá pronunciarse sobre el reclamo y
si fuere procedente ordenará que se otorgue el permiso,
previo pago de los derechos municipales, que al efecto se
reducirán en el 50%, correspondiendo el pago previo de
igual monto a la Secretaría Regional Ministerial, a
beneficio fiscal. Sin perjuicio de lo anterior, en caso de
verificar una contravención del inciso quinto del artículo
116, dicha Secretaría deberá proceder conforme al artículo
15.
El interesado tendrá el plazo fatal de 30 días para
deducir el reclamo a que se refiere este artículo, contado
desde la fecha en que se denegare expresamente el permiso o
en que venza el plazo para pronunciarse”.
Esta norma cierra la posibilidad de estimar que el
Acta de Observaciones pueda contener un rechazo implícito
de la solicitud de modificación, toda vez que, por una
parte, fija un plazo para la emisión del pronunciamiento
por parte de la autoridad respectiva y, por otro, radica la
denegación presunta solamente en el caso que el órgano no
emita una decisión dentro de ese término. En este último
escenario, será precisamente la omisión del Director de
Obras Municipales la susceptible de ser impugnada.
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37
Nada de lo anterior se verifica en estos antecedentes,
toda vez que, en respuesta a la solicitud, fue precisamente
emitida el Acta de Observaciones que constituye el acto
reclamado.
Vigésimo Noveno: Que por haberse arribado a la
conclusión de que el Acta de Observaciones Nº86 de 5 de
mayo del año 2015 constituye un acto trámite, toda vez que
no contiene un rechazo a la solicitud de modificación del
proyecto Hotel Mejillones, cabe realizar un examen en lo
relativo a la posibilidad de tacharla de ilegalidad en los
términos regulados por el artículo 151 de la Ley Nº18.695.
Como ya se había adelantado, el artículo 15 de la Ley
que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos
que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del
Estado Nº19.880 limita la posibilidad de impugnar al
establecer que “Todo acto administrativo es impugnable por
el interesado mediante los recursos administrativos de
reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin
perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los
demás recursos que establezcan las leyes especiales.
Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables
sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un
procedimiento o produzcan indefensión.
La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en
contra de un acto administrativo, podrá dictar por sí misma
el acto de reemplazo”.
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Respecto de esta posibilidad de impugnar actos trámite
solamente en determinadas circunstancias, ha señalado la
doctrina que “son impugnables los definitivos; y los de
trámite, sólo lo serán en circunstancias calificadas, que
en términos generales se traducen en que causan efectos
equivalentes a los propios de una resolución definitiva, es
decir, cuando 'determinen la imposibilidad de continuar un
procedimiento o produzcan indefensión'” (Luis Cordero Vega.
Lecciones de Derecho Administrativo. Editorial Thomson
Reuters. Año 2015, página 254).
Lo anterior debe necesariamente entenderse a la luz
del principio conclusivo, regulado por el artículo 8 del ya
citado cuerpo legal, de acuerdo al cual “Todo el
procedimiento administrativo está destinado a que la
Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie
sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su
voluntad”, de lo que aparece que existe un deber legal de
resolver, toda vez que se busca evitar que el procedimiento
administrativo se mantenga inconcluso indefinidamente.
“Esto es lo que se conoce también como el principio in
dubio pro actione: todo procedimiento ha de asegurar la
dictación de una decisión final, que es el acto
administrativo terminal: un decreto, una resolución o un
oficio que se pronuncia sobre el fondo del asunto, materia
o cuestión que ha sido objeto del procedimiento” (Claudio
Moraga Klenner. Tratado de Derecho Administrativo, La
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actividad formal de la Administración del Estado, Tomo VII,
Coordinador Académico: Rolando Pantoja Bauzá, Editorial
Abeledo Perrot y Legal Publishing, Edición Bicentenario
2010, página 166).
Trigésimo: Que, siendo la intención del legislador
limitar la impugnación a los actos decisorios y a aquellos
actos trámite que produzcan efectos análogos a los
terminales, es del caso señalar que el Acta de
Observaciones no reviste ninguna de aquellas calidades.
En efecto, no se trata de la resolución definitiva.
Tampoco consiste en un acto que produzca alguna de las
consecuencias reguladas en el transcrito artículo 15; no
impide continuar con el procedimiento administrativo,
puesto que solamente comunica la existencia de determinadas
circunstancias que, subsanadas, permiten proseguirlo.
Tampoco deja a la peticionaria en la indefensión, por el
contrario, pone de su cargo la realización de acciones
positivas – subsanar las observaciones – a fin de que el
procedimiento llegue a una conclusión, según se desprende
de lo regulado en el citado artículo 119.
Trigésimo Primero: Que el análisis anterior resultaba
necesario, en tanto los tres primeros capítulos del
arbitrio de nulidad sustancial se construyen sobre la base
de entender el Acta de Observaciones como un acto
impugnable en circunstancias que, como se ha analizado, no
cumple dicha calidad. A esta conclusión es posible arribar
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tomando en cuenta precisamente el valor probatorio del
documento acompañado, de manera que no se observan las
infracciones denunciadas en esta parte del recurso puesto
que, como ya se adelantó, se trata de un acto trámite que
no reviste las características de ninguno de aquellos que
el artículo 15 de la Ley N°19.880 hace impugnables.
Trigésimo Segundo: Que corresponde a continuación el
análisis de la naturaleza jurídica del Certificado de
Informaciones Previas, a fin de determinar si es efectivo o
no que éste confiera a la solicitante derechos adquiridos,
puesto que sobre esta base se construye el capítulo final
del recurso de casación en el fondo.
De acuerdo al artículo 1.4.4 inciso primero de la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, “La
Dirección de Obras Municipales, a petición del interesado,
emitirá, en un plazo máximo de 7 días, un Certificado de
Informaciones Previas, que contenga las condiciones
aplicables al predio de que se trate, de acuerdo con las
normas urbanísticas derivadas del Instrumento de
Planificación Territorial respectivo”, agregando el inciso
quinto que “Cada Certificado de Informaciones previas
identificará la zona o subzona en que se emplace el predio
y las normas que lo afecten, de acuerdo a lo señalado en el
Instrumento de Planificación Territorial respectivo y
proporcionará, entre otros y según corresponda, los
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41
antecedentes complementarios que se indican a continuación
(…)”.
De la norma transcrita se desprende que el Certificado
de Informaciones Previas tiene como objetivo dar a conocer
los antecedentes relativos al predio en cuestión conforme
al plano regulador y ordenanzas vigentes, dando cuenta de
las normas urbanísticas y de otros antecedentes relevantes
derivados de ellas. En este sentido, no se trata de un
documento que fije las condiciones jurídicas aplicables al
predio, toda vez que ellas, según la misma norma lo
establece, constan en el instrumento de planificación
territorial conforme al cual se emite el certificado. Esta
idea se contiene también en el artículo 116 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones.
En cuanto a la posibilidad de que este instrumento
entregue al administrado derechos adquiridos, el inciso
segundo de la misma norma plantea que “El Certificado
mantendrá su validez y vigencia mientras no se publiquen en
el Diario Oficial las modificaciones a las normas
urbanísticas, legales o reglamentarias pertinentes, que
afecten a la zona en que está emplazado el predio”. De la
disposición se desprende, entonces, que un cambio en las
regulaciones que afecten al predio en cuestión, motivará la
pérdida de validez y vigencia del certificado. Ello no hace
sino ratificar que se trata de un instrumento de carácter
informativo.
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42
Trigésimo Tercero: Que, sin embargo, de no existir
tales modificaciones en las normas urbanísticas que rigen
al predio, la emisión del Certificado de Informaciones
Previas debe analizarse necesariamente a la luz del
principio de la protección de la confianza legítima, de
acuerdo al cual las actuaciones de los poderes públicos
generan la confianza entre los destinatarios de sus
decisiones, resultando una manifestación de la más amplia
noción de la seguridad jurídica.
Al respecto, la doctrina ha señalado que el mencionado
principio “exige que se mantengan las situaciones que han
creado derecho a favor de sujetos determinados, sujetos que
confían en la continuidad de las relaciones surgidas de
actos firmes de la Administración (…) supone el amparo que
debe dar el juez al ciudadano frente a la Administración
Pública, la que ha venido actuando de una determinada
manera, en cuanto esta lo seguirá haciendo de la misma
manera en lo sucesivo y bajo circunstancias (políticas,
sociales y económicas) similares” (Luis Cordero Vega. Obra
citada. Pág. 307-308).
De esta forma, si el Certificado de Informaciones
Previas daba cuenta de determinadas circunstancias, sin que
las normas urbanísticas aplicables al predio hayan sido
modificadas en el tiempo intermedio, podía el administrado
razonablemente esperar que el proyecto de edificación
posterior no sería rechazado por la autoridad
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43
administrativa en tanto se conformara a ellas. Así fue
considerado por la reclamante, quien presentó su proyecto
de edificación de conformidad a las regulaciones contenidas
en el Certificado de Informaciones Previas N°56 de 21 de
junio de 2013, según la información que en él se
contemplaba en relación a las zonas del plano regulador en
que el terreno se encuentra, el uso de suelo, altura
máxima, densidad, constructibilidad y otros, además de la
inexistencia de afectaciones a utilidad pública.
Trigésimo Cuarto: Que, en concordancia con lo
anterior, el día 9 de mayo de 2014 se otorgó el Permiso de
Edificación N°29, que autoriza una superficie construida de
17.529,23 metros cuadrados, de acuerdo a las
especificaciones y ubicación del precepto que en el mismo
instrumento se indican.
Se ha señalado que “Desde un punto de vista
doctrinario, podemos conceptualizar al permiso de
edificación como un acto municipal consistente en una
autorización administrativa previa y obligatoria para todo
aquel que pretenda erigir una obra, y que se otorga una vez
verificado que el proyecto cumple con las normas del Plano
Regulador, la Ley General de Urbanismo y construcción y la
Ordenanza General respectiva, teniendo en cuenta el terreno
sobre el cual se va a ejecutar la construcción” (Paulina
Valenzuela Paravic. Las acciones contenciosas derivadas del
Permiso de Edificación Municipal, en Revista de Derecho de
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44
la Universidad Católica de Valparaíso. XIV (1991-1992),
página 97).
Sin embargo, antes de continuar el análisis resulta
necesario tener en cuenta dos circunstancias que constan en
estos autos: 1. el día 30 de julio de 2014 un inspector
municipal, por disposición de la Directora (S) de Obras
Municipales, comunicó a la reclamante la paralización de
las obras, debido a la denuncia realizada en relación al
hallazgo de osamentas en el lugar donde se emplazaría el
Hotel Mejillones (fojas 274 y 275 del expediente sobre
recurso de protección Rol 2191-2015 de la Corte de
Apelaciones de Antofagasta, tenido a la vista). Tal
decisión fue reiterada en la sesión ordinaria del Consejo
de Monumentos Nacionales que tuvo lugar el 10 de septiembre
del año 2014; y 2. a pesar de lo anterior, la reclamante
continuó con el desarrollo de las obras, modificando el
proyecto original, contemplando la construcción de
15.190,53 metros cuadrados en un emplazamiento distinto en
el interior del mismo predio.
Tal base fáctica permite concluir que, sin entrar al
análisis sobre si el Permiso de Edificación entrega o no al
peticionario derechos adquiridos, este acto solamente
permite construir aquello que ha sido permitido y no un
proyecto distinto. En efecto, el artículo 5.1.17 de la
Ordenanza ya citada que regula los casos en que surge la
necesidad de modificar un Permiso de Edificación, no
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distingue si el cambio puede ser calificado o no de
sustancial – como lo hace la reclamante en su recurso –
disponiendo que todo proyecto aprobado que fuere alterado
en relación a aquello que se permitió edificar
originalmente, deberá someterse al examen que dicha norma
indica.
Trigésimo Quinto: Que, en consecuencia, al reconocer
la reclamante que modificó unilateralmente el proyecto y lo
construyó de manera distinta a lo autorizado, pese a
existir una orden de paralización de las obras, no es
posible estimar que dicha actuación se haya hecho al amparo
de eventuales derechos adquiridos en virtud del permiso de
edificación primitivo, como tampoco el principio de
confianza legítima, puesto que necesariamente se requería
solicitar la modificación a la Dirección de Obras
Municipales de manera previa a realizar la construcción y
no una vez que ella estuviese terminada.
En efecto, a pesar de encontrarse la obra definitiva
en el mismo predio, no es posible a priori afirmar que la
nueva construcción coincida en todo con la primitiva en lo
que dice relación con coeficientes de constructibilidad,
ocupación de suelo, superficies, alturas, tipos de
edificación, distanciamientos, áreas de riesgo, ubicación
al interior del terreno respecto de los rasantes y otros
aspectos, principalmente por el hecho no controvertido que
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46
el terreno comprendía, a lo menos, dos áreas del plano
regulador con características distintas.
Así, resultaba del todo procedente la emisión de un
acta de observaciones que exigiera subsanar el
incumplimiento de normas urbanísticas, toda vez que no era
posible considerar que la construcción se haya levantado al
amparo del permiso de edificación primitivo, el cual a lo
menos debe considerarse que sus efectos se encontraban
suspendidos por la orden de paralización de obras y, por lo
mismo, al no cumplirse dicha resolución y variar el
proyecto original conforme se ha indicado, racionalmente
resulta necesario que se proporcionen todos los
antecedentes a la autoridad para que ella los evalúe,
previo un nuevo estudio pormenorizado de los mismos, para
lo cual incluso resulta necesario que se resuelva lo
pertinente respecto de la paralización de obras vigente y
que no se respetara por la titular del proyecto.
Por tanto, carecen de asidero las alegaciones
planteadas por la recurrente en orden a que debía
mantenerse lo ya resuelto en el permiso anterior, toda vez
que de haberlo cumplido no tendría que subsanar las
observaciones, puesto que no construyó a su amparo y, por
consiguiente, al rechazar la acción la sentencia recurrida
no incurrió en los yerros que se le reprochan, razones
todas por las que el recurso de casación en el fondo no
puede prosperar.
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47
Trigésimo Sexto: Que, sin perjuicio de lo razonado,
estamos en presencia de un procedimiento administrativo que
todavía se encuentra inconcluso, toda vez que, como ya se
adelantó, el Acta de Observaciones que constituye el acto
recurrido no le ha puesto término. Por tanto, corresponde
que el Director de Obras Municipales de Mejillones emita el
acto terminal correspondiente, esto es, aquel que se
pronuncie sobre la solicitud de modificación del proyecto
de edificación planteada por la parte reclamante, teniendo
para ello en cuenta el contenido del Certificado de
Informaciones Previas y el Permiso de Edificación
otorgados, además de los antecedentes del proyecto
modificado, según ya se ha expuesto.
Trigésimo Séptimo: Que al no concurrir los errores de
derecho denunciados por el demandante el recurso de
casación en el fondo debe ser desestimado.
De conformidad, asimismo, con lo que disponen los
artículos 764, 765 767, 768 y 805 del Código de
Procedimiento Civil, se declara:
I.- Que se rechazan los recursos de casación en la
forma y en el fondo deducidos en lo principal y primer
otrosí de la presentación de fojas 509 en contra de la
sentencia de doce de abril de dos mil dieciséis, escrita a
fojas 483.
II.- Que el Director de Obras Municipales de
Mejillones emitirá pronunciamiento sobre la Solicitud de
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Modificación de Proyecto de Edificación presentado por la
empresa Promet Servicios SpA., debiendo para ello tener
presente lo indicado en el Certificado de Informaciones
Previas N°56 de 10 de junio del año 2013 y en el Permiso de
Edificación N°29 de 9 de mayo de 2014.
Acordada contra el voto de la Ministra señora Egnem y
el Ministro señor Valderrama, quienes fueron de opinión de
acoger el recurso de casación en el fondo deducido, en
virtud de las siguientes consideraciones:
1° Que el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo
y Construcciones dispone:
“La construcción, reconstrucción, reparación,
alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de
urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o
rurales, requerirán permiso de la Dirección de Obras
Municipales, a petición del propietario, con las
excepciones que señale la Ordenanza General.
(…)
El Director de Obras Municipales concederá el permiso
o la autorización requerida si, de acuerdo con los
antecedentes acompañados, los proyectos cumplen con las
normas urbanísticas, previo pago de los derechos que
procedan, sin perjuicio de las facilidades de pago
contempladas en el artículo 128.
Se entenderá por normas urbanísticas aquellas
contenidas en esta ley, en su Ordenanza General y en los
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instrumentos de planificación territorial que afecten a
edificaciones, subdivisiones, fusiones, loteos o
urbanizaciones, en lo relativo a los usos de suelo,
cesiones, sistemas de agrupamiento, coeficientes de
constructibilidad, coeficientes de ocupación de suelo o de
los pisos superiores, superficie predial mínima, alturas
máximas de edificación, adosamientos, distanciamientos,
antejardines, ochavos y rasantes, densidades máximas,
estacionamientos, franjas afectas a declaratoria de
utilidad pública y áreas de riesgo o de protección.
La Dirección de Obras Municipales, a petición del
interesado, emitirá un certificado de informaciones previas
que contenga las condiciones aplicables al predio de que se
trate, de acuerdo con las normas urbanísticas derivadas del
instrumento de planificación territorial respectivo. El
certificado mantendrá su validez mientras no se modifiquen
las normas urbanísticas, legales o reglamentarias
pertinentes (…)”
2° Que, por tanto, dilucidar la cuestión sometida al
conocimiento de esta Corte pasa por la interpretación
lógica y sistemática de esta norma, en concordancia con los
artículos 1.4.4 y 5.1.17 de la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones.
En efecto, de acuerdo a la disposición transcrita, de
cumplir una obra con las normas urbanísticas aplicables y
previo pago de los derechos municipales respectivos, el
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50
Director de Obras Municipales “concederá” – forma verbal
imperativa – el permiso, para lo cual el interesado puede
solicitar un Certificado de Informaciones Previas que
contenga precisamente el detalle de aquellas normas
urbanísticas cuyo cumplimiento tendrá como consecuencia
lógica el otorgamiento del permiso que solicitará con
posterioridad.
De esta forma, coinciden estos disidentes con la
apreciación de tratarse el Certificado de Informaciones
Previas de un documento informativo que se ve amparado por
el principio de confianza legítima, en el sentido de que
permite al administrado razonablemente entender que, si ha
cumplido con las normas urbanísticas del certificado, le
será concedido el posterior permiso de edificación.
Sin embargo, una vez otorgado tal permiso de
edificación, surge para el administrado un derecho
adquirido a construir de acuerdo a las características que
le han sido permitidas y a solicitar la recepción final de
las obras de encontrarse ellas conforme a las normas
urbanísticas contenidas tanto en el Certificado de
Informaciones Previas – conforme al cual se otorgó el
Permiso de Edificación – y en el permiso mismo. En efecto,
de ello da cuenta el artículo 144 inciso cuarto de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones, de acuerdo al cual
“El Director de Obras deberá revisar únicamente el
cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables a la
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obra, conforme al permiso otorgado, y procederá a efectuar
la recepción, si fuere procedente”, norma nuevamente
imperativa.
3° Que la existencia de este derecho adquirido fluye
del hecho de tratarse el Permiso de Edificación de un acto
administrativo que configura una situación jurídica en
favor de su beneficiario, la cual goza de una
intangibilidad y estabilidad en tanto el peticionario se
encuentre de buena fe. Es así como la doctrina ha señalado
que tales situaciones jurídicas “quedan amparadas por la
garantía del derecho de propiedad y, en consecuencia,
devienen inmodificables por parte de la propia autoridad
administrativa emisora, incluso tratándose de actos que
puedan haber sido dictados con infracción de ley, en la
medida que el beneficiario se encuentre de buena fe,
entendiendo por ello, que no haya dado origen o que no haya
tenido conocimiento del acto en que incurrió la autoridad
emisora al dictar el acto” (Mauricio Viñuela Hojas. La
estabilidad de los permisos otorgados al amparo de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones frente a
modificaciones de los instrumentos de planificación
territorial dispuestas por la autoridad ambiental. Revista
de Derecho Administrativo Económico N°15. Año 2005, página
106).
Tal intangibilidad es precisamente la razón por la
cual, tanto el artículo 116 ya citado como el artículo
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52
1.4.4 de la Ordenanza respectiva, declaran que el
Certificado de Informaciones Previas mantiene su vigencia,
en tanto no se modifiquen las normas urbanísticas
pertinentes.
4° Que, en consecuencia, se trata de efectos jurídicos
favorables que provienen de un acto administrativo e
ingresan al patrimonio del administrado de buena fe como
derechos adquiridos que no pueden ser afectados sino en los
términos del artículo 19 N°24 de la Constitución Política
de la República.
Sin embargo, corresponde realizar una precisión. Tal
derecho adquirido, dice relación solamente con la
intangibilidad de las normas urbanísticas aplicables al
predio en cuestión, contenidas tanto en el Certificado de
Informaciones Previas como en el Permiso de Edificación. En
otras palabras, este último documento no otorga al
administrado un derecho a construir sin más, sino la
prerrogativa de hacerlo, pero en los términos en que ha
sido presentado y aprobado el proyecto, pudiendo
razonablemente prever que, una vez concluida la obra, ella
será recibida en tanto se ajuste a dichas normas
urbanísticas en los términos que ellas fueron expuestas en
los actos administrativos anteriores.
Así lo ha resuelto también la jurisprudencia de esta
Corte, al señalar “Que, por su parte, ha sido la Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones, la que se ha ocupado
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53
de definir lo que constituye un Anteproyecto de
Construcción, respecto del cual se señala que es la
'presentación previa de un proyecto de loteo, de
edificación o de urbanización, en el cual se contemplan los
aspectos esenciales relacionados con la aplicación de las
normas urbanísticas y que una vez aprobado mantiene
vigentes todas las condiciones urbanísticas del Instrumento
de Planificación respectivo y de la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones consideradas en aquél y con las
que éste se hubiere aprobado, para los efectos de la
obtención del permiso correspondiente, durante el plazo que
señala esta Ordenanza'.
En otros términos, el legislador reconoce una especie
de derecho adquirido por el interesado, pero sólo en lo que
se relaciona con las normas urbanísticas, las que son
también definidas en la propia Ley General, según se anotó
precedentemente, ninguna de las cuales se vincula con el
debate de autos (…)” (CS Rol 3884-2009, considerando
séptimo).
5° Que, asentado lo anterior, en el caso en examen se
emitió por la Dirección de Obras Municipales de Mejillones
el Certificado de Informaciones Previas N°56 de 21 de junio
de 2013, de acuerdo al cual el inmueble donde se realizaría
la construcción se encuentra, en lo que dice relación con
los usos de suelo, en zona U2 y ZT-3, que permiten las
edificaciones en los términos que el mismo documento
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señala. Al referirse a afectaciones a utilidad pública,
menciona que el predio no se encuentra afecto.
En estos términos se emitió también el Permiso de
Edificación N°29, de 9 de mayo de 2014.
Fue solamente en razón de la solicitud de modificación
del proyecto – surgida a propósito del hallazgo de
osamentas de interés arqueológico en el terreno – que la
Municipalidad de Mejillones solicita asesoría al Ministerio
de Vivienda y Urbanismo, cuyas observaciones constan en el
Ordinario N°443/2015 de 28 de abril de 2015 y se pueden
resumir en aquello señalado en el número 2 letra a) de tal
dictamen: “de acuerdo a la información gráfica que se tiene
a la vista, el proyecto se emplaza en el Plano Seccional
Costanera Sur de Mejillones, publicado en el Diario Oficial
el 16 de marzo de 2016, el cual precisó y detalló la
zonificación establecida por el PRC de Mejillones publicado
el 11 de noviembre de 2000; siendo así y de manera
aproximada, por no contar con un emplazamiento exacto, se
constata que el predio en comento se ubica en las zonas ZT-
3, ZT-2, ZR-1 y ZE-2, más afectaciones a utilidad pública
de las calles proyectadas de norte a sur N°9, y N°2, y
calle proyectada de oriente a poniente N°20, lo cual no
está establecido en el Certificado, lo que implica que el
Certificado de Informaciones previas mencionado está mal
emitido”.
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En razón de ello se emite el Acta de Observaciones
N°86 de 5 de mayo de 2015 – el acto reclamado – que se
remite, a su vez, al Ordinario Nº443 ya citado.
6° Que la transcripción anterior permite arribar a una
conclusión que resulta de la mayor importancia: las
observaciones realizadas por el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, que hace suyas la Municipalidad de Mejillones,
si bien se sustentan en normas urbanísticas, no dicen
relación con que sea el reclamante quien las haya
incumplido, sino que aluden a un error por parte del ente
edilicio al momento de emitir el Certificado de
Informaciones Previas. En otras palabras, el rechazo de la
modificación del proyecto no se sustenta en un
incumplimiento de Promet en relación a las especificaciones
contenidas en los actos administrativos previos, sino que
es precisamente su observancia lo que gatilla las
observaciones que ahora debe subsanar.
Ello lleva necesariamente a concluir que la reclamante
se encuentra de buena fe, toda vez que no fue una actuación
suya la que motivó las observaciones.
Muy por el contrario, ante el hallazgo de osamentas de
interés arqueológico, fue la misma empresa quien hizo la
denuncia ante el Consejo de Monumentos Nacionales, lo que
motivó cambios en la estructura original del proyecto, el
cual se construyó en el mismo predio, pero modificando
dentro de éste la ubicación. De esta forma, si bien se
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56
levantó una obra que no se condijo con aquella aprobada, en
términos de metraje y emplazamiento preciso dentro del
terreno, tratándose del mismo inmueble las normas
urbanísticas, sobre las zonas del plano regulador y la
eventualidad de verse afectado por declaratorias de
utilidad pública, no debían cambiar, de manera que
correspondía que se ajustaran a aquello contenido en el
Certificado de Informaciones Previas y el Permiso de
Edificación.
7° Que, como se señaló, la intangibilidad y
permanencia de tales normas urbanísticas constituye un
derecho adquirido del administrado, en tanto ellas se
encuentran contenidas en los dos actos administrativos ya
señalados y mientras aquél se encuentre de buena fe.
En consecuencia, al fundarse las objeciones realizadas
por la Municipalidad de Mejillones en circunstancias que
implican una modificación de las normas urbanísticas
previamente informadas por ella misma, a las cuales la
empresa se ajustó en la construcción del Hotel Mejillones
en virtud de la confianza legítima que le mereció el
contenido del acto administrativo informativo y luego aquel
que autorizó la obra, para estos disidentes el Acta de
Observaciones N°86 de 5 de mayo del año 2015, si bien
nominalmente puede asimilarse a un acto trámite dentro del
procedimiento administrativo, produce sin embargo efectos
equivalentes a los propios de un acto definitivo, dejando
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en la indefensión al administrado. En efecto, el análisis
que corresponde efectuar en esta sede debe siempre tener en
vista el contenido del acto y no lo que el enunciado de su
texto consigne, de lo que resulta que el Acta de
Observaciones, al haber hecho suyas las observaciones de la
Seremi Minvu está significando que, en concepto de quien lo
emite –de no mediar otro acto de autoridad superior-,
procede el rechazo a la modificación del Permiso de
Edificación. Luego, la señalada indefensión se manifiesta
en tanto tal documento exige subsanar, no un incumplimiento
de la parte, sino que el fruto del error de la misma
Dirección de Obras Municipales, constatado por el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo sólo una vez presentada
la modificación del proyecto original. Además resulta ser
un hecho no controvertido que, a la fecha, la construcción
ya se encuentra terminada, de manera que, habiendo la
empresa cumplido con las normas urbanísticas de los
instrumentos originales, no se encuentra actualmente en
posición de superar las inobservancias que se le atribuyen,
de tal forma que con arreglo al tenor del artículo 15 de la
Ley N°19.880 se está en presencia de un acto que resulta
ser plenamente impugnable por esta vía.
8° Que todo lo ya expuesto da cuenta que la
Municipalidad de Mejillones, al formular a la reclamante
las observaciones en la forma en que se encuentran
contenidas en el Acta N°86 tantas veces referida, infringe
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el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones y, por esta vía, el artículo 1.4.4 de su
Ordenanza, puesto que tales disposiciones la obligaban a
mantener la vigencia del Certificado de Informaciones
Previas por ella emitido - mientras no fueran modificadas
las normas urbanísticas que en él se informaron aplicables
y a conceder la solicitud de modificación del Permiso de
Edificación en tanto ésta se ajustara a aquellas normas
informadas en el Certificado y en el Permiso primitivo.
Por estas razones, estos disidentes fueron de la
opinión de acoger el recurso de nulidad sustancial en
virtud de la infracción ya anotada y, en consecuencia en la
dictación de la correspondiente sentencia de reemplazo
estuvieron por acoger el reclamo de ilegalidad deducido por
Promet, disponiendo la continuación del procedimiento
administrativo de solicitud de modificación del proyecto
Hotel Mejillones, en tanto ésta se ajuste a la normativa
vigente, pero prescindiendo de las observaciones formuladas
en el Acta N°86 de 5 de mayo de 2015.
Se previene que, en concepto de la Ministra disidente
señora Egnem, no resulta necesario, para construir la
argumentación del voto en contra, calificar como “derechos
adquiridos” a aquellos que asistieron a la reclamante una
vez que obtuvo la emisión del Certificado de Informaciones
Previas y el Permiso de Edificación, cuya modificación fue
posteriormente rechazada.
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59
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro señor Valderrama y la
disidencia, de sus autores.
Rol N° 34.788-2016.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema

integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa
Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos
Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R. No firman, no
obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la
causa, la Ministra señora Egnem por estar con permiso y el
Ministro señor Valderrama por estar con feriado legal.
Santiago, 02 de febrero de 2017.
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Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema
En Santiago, a dos de febrero de dos mil diecisiete, notifiqué en Secretaría

por el Estado Diario la resolución precedente.
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1

Santiago, dos de febrero de dos mil diecisiete.

En estos autos Rol N° 34.788-2016, sobre reclamación

de ilegalidad interpuesta por la empresa Promet Servicios

SpA (en adelante, Promet) en contra de Marcelino Carvajal

Ferreira, Alcalde de la Municipalidad de Mejillones y Aron

Oliveros Vásquez, Director de Obras Municipales de la misma

institución, en razón de haberse denegado la aprobación de

la modificación del proyecto denominado Hotel Mejillones y

haberse comunicado la negativa a la recepción final de las

obras, el actor dedujo recursos de casación en la forma y

en el fondo, dirigidos contra la sentencia pronunciada por

la Corte de Apelaciones de Antofagasta, que rechazó la

acción intentada en todas sus partes.

Se trajeron los autos en relación.

I.- En cuanto al recurso de casación en la forma.

Primero: Que el recurrente invoca la causal prevista

en el numeral 4° del artículo 768 del Código de

Procedimiento Civil, esto es, el haber sido dada la

sentencia ultra petita.

Explica que el fallo impugnado resolvió rechazar el

reclamo, consignando como fundamento que “No existe rechazo

definitivo por parte de la Dirección de Obras Municipales

de Mejillones respecto a permiso de edificación y tampoco

respecto a las modificaciones presentadas al mismo” (motivo

décimo), considerando que en el Acta N°80 de 5 de mayo de

2015 solamente se le pedía resolver las observaciones

formuladas por la Secretaría Regional Ministerial de

Vivienda y Urbanismo. Por tanto, estimaron los

sentenciadores que no existe una resolución y omisión

alguna de los reclamados, por lo que “la reclamación

formulada por Promet Servicios SpA., en esta causa aparece

improcedente, al no existir decisión administrativa

alcaldicia ilegal, por lo que deberá ser rechazada, con

costas, por cuanto ha litigado sobre algo que no ha

acontecido” (considerando undécimo).

En concepto de la recurrente este razonamiento se

aparta de los términos en que las partes situaron la

controversia, alterando su contenido, cambiando su objeto y

modificando la causa de pedir. En efecto, el informe de los

reclamados reconoce la existencia de un pronunciamiento

negativo respecto de la modificación del permiso de

edificación solicitado por Promet, negativa que se

materializó a través de la mencionada Acta de Observaciones

Por tanto, lo declarado por los sentenciadores fue

algo que ninguna de las partes solicitó, evadiendo con ello

la resolución del asunto controvertido.

Segundo: Que, en cuanto al defecto de nulidad formal

esgrimido, esta Corte ha expresado en reiteradas

oportunidades que el vicio de ultra petita se produce

cuando la sentencia, entre otros supuestos, apartándose de

los términos en que las partes situaron la controversia por

medio de sus respectivas acciones y excepciones, otorga más

de lo pedido por ellas en los escritos que fijan la

competencia del tribunal, sin perjuicio de la facultad que

éste tenga para fallar de oficio en los casos determinados

Tercero: Que el principio de congruencia constituye

una regla directriz del procedimiento que encuentra su

expresión normativa en el artículo 160 del Código de

Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual las sentencias

deben pronunciarse conforme al mérito del proceso y no

pueden extenderse a puntos que no hayan sido expresamente

sometidos a juicio por las partes, salvo en cuanto las