21-04945644-9

MUNICIPALIDAD DE ROLDAN C/ CONSTRUCTORA DEL LITORAL SA S/

APREMIO - Cámara Apelaciones Civil y Comercial (Sala I)

Acuerdo N° 292 -En la ciudad de Rosario, a los 21 días del mes de septiembre
de dos mil dieciocho, se reunieron en acuerdo los señores miembros de la Sala
Primera de la Cámara de Apelación Civil y Comercial de Rosario, doctores
Juan Pablo Cifré, Iván D. Kvasina y Ariel C. Ariza, para dictar sentencia en los
autos “MUNICIPALIDAD DE ROLDAN contra CONSTRUCTORA DEL
LITORAL S.A. sobre Apremio” (Expte. N° 247/2015, CUIJ N° 21-04945644-9),
venidos para resolver del Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y
Comercial de la 16° Nominación de Rosario.

Estableciéndose al efecto las siguientes cuestiones:

Primera: ¿Es justa la sentencia recurrida?

Segunda: ¿Qué resolución corresponde dictar?

Correspondiendo votar en primer término al señor vocal doctor Cifré, sobre la

primera cuestión, dijo:

1.- Antecedentes:

1.1.- La demanda y las excepciones: La Municipalidad de Roldán en fecha 7 de

mayo de 2012 inicia demanda de apremio contra Constructora del Litoral S.A.
por la suma de $ 3.327.646,91.-, con más intereses y costas (fs. 15/16).
Reclama el pago de una multa por incumplimiento en la ejecución de la obra
denominada “Extensión red domiciliaria de distribución de gas natural para la
ciudad de Roldán en zona de loteos” (Licitación Pública N° 02/04), conforme
decreto del Poder Ejecutivo Municipal N° 01398/08 de fecha 29.12.2008.
Explica que la deuda se encuentra instrumentada en un certificado de deuda
extendido el 14.04.2012, que constituye título ejecutivo.

La demandada citada de remate opone excepción de inhabilidad de título (fs.

23/30). Afirma que la multa que pretende ejecutar la Municipalidad de Roldán
es inexigible por encontrarse impugnada en sede judicial ante la Cámara de lo
Contencioso Administrativo, Sala II, en el proceso caratulado “Constructora del
Litoral S.A. c/ Municipalidad de Roldán s/ Recurso contencioso administrativo”,
Expte. N° 155/2007. Sostiene que si bien ello excede el mero análisis formal
extrínseco del título, la defensa procede por cuanto el reclamo de la actora se
basa en un certificado que contiene una deuda manifiestamente inexigible.
Aduce que, de admitirse la presente ejecución, si luego la Cámara resuelve que
el incumplimiento no existió se presentaría una contradicción entre las dos
decisiones judiciales.
1.2.- La sentencia: La Sentencia Nro. 1.986 de fecha 12 de noviembre de 2013
(fs. 48/51) resuelve hacer lugar a la excepción de inhabilidad de título y
rechazar la demanda. Explica el decisorio que conforme el Código Tributario
Municipal, las resoluciones que apliquen multas deben ser satisfechas por el
contribuyente dentro de los 15 días de notificación salvo que mediare la
interposición del recurso respectivo. Estima que este último supuesto se
presenta en el caso, toda vez que la demandada ha interpuesto el recurso
contencioso administrativo respectivo, en el cual no se había dictado sentencia
a ese momento. Pone de relieve que el decreto dictado por la Municipalidad
para determinar la multa afirma categóricamente en sus considerandos que el
decreto que había dispuesto la rescisión contractual se encontraba firme, lo
cual no se compadece con la realidad de los hechos. Invoca jurisprudencia de
la Corte Suprema de Santa Fe en el sentido de que si existe un recurso
pendiente en contra de una resolución administrativa y el ente público inicia el
respectivo apremio, el título ejecutivo adolece de un vicio intrínseco, lo que
justifica hacer lugar a la excepción de inhabilidad de título.

1.3.- Los agravios: La sentencia es recurrida por el actor quien a fojas 124/129
presenta su expresión de agravios, sosteniendo -en síntesis- que el juez inferior
no analiza si la excepción de inhabilidad de título es procedente y si el título
reúne los requisitos legales para ser hábil en función de lo que prescribe la ley
5066, sino que se avoca a analizar la procedencia del crédito que la actora
pretende ejecutar. Explica que la ley 5066 establece cuáles son las
excepciones que pueden deducir los demandados y dispone que en ningún
caso los jueces admitirán en juicio controversias sobre el origen del crédito, por
lo que no corresponde ventilar en el presente proceso las cuestiones
relacionadas con los hechos y el derecho que dieron origen al crédito que se
reclama contra la accionada, sino que en todo caso su tratamiento deberá
producirse en el proceso cognoscitivo correspondiente. Sostiene que ello
encuentra fundamento en la presunción de legitimidad de los títulos ejecutivos
que bajo la forma de certificados de deuda emite el Estado.

Relata el apelante que en el caso demandó con un título ejecutivo

acompañando también la documentación que respalda el certificado de deuda,
que son los actos administrativos ejecutados por el poder ejecutivo municipal;
dice que la accionada debía pagar la multa y en todo caso hubiese tenido el
derecho de repetir contra la Municipalidad lo pagado. Hace notar que el juez
inferior pone en duda todo lo obrado en sede administrativa, apartándose de lo
establecido por la norma que rige este tipo de proceso.

Cuestiona que el a quo, al considerar que mediaba litispendencia en los

presentes, haya dictado sentencia rechazando la demanda en lugar de ordenar
la paralización del proceso de apremio fiscal. Afirma que por ello ahora
tenemos dos sentencias contradictorias, dado que mientras que en la presente
ejecución el juez falló en contra de la pretensión de la actora, la Cámara de lo
Contencioso Administrativo resolvió declarar improcedente el recurso
interpuesto por Constructora del Litoral S.A. con lo cual la multa sería ahora
exigible y ejecutable.

Los agravios fueron oportunamente contestados por la parte demandada (fs.

131/134), quien solicitó se confirme el decisorio apelado.

A foja 136 se llamaron autos para sentencia, providencia que se encuentra

firme, así como la integración de la Sala (fs. 137/138), por lo que la causa se
encuentra en estado de resolver.

2.- Análisis del recurso:

2.1.- Se encuentra suficientemente acreditado que la multa contenida en el

certificado de deuda de foja 1, expedido por la Municipalidad de Roldán el
14.04.2012 y cuyo cobro se persigue en autos, no se encontraba firme al
momento de interposición de la demanda ni así tampoco al oponerse
excepciones y quedar trabada la litis. Ello ha sido oportunamente advertido por
el demandado al contestar la citación de remate (fs. 23/29), quien ha hecho
notar la interposición del recurso contencioso administrativo en los autos
“Constructora del Litoral S.A. c/ Municipalidad de Roldán s/ Recurso
Contencioso Administrativo”, Expte. N° 155/2007 contra el decreto
N°1398/2008 que imponía la sanción en cuestión. A su vez, la propia actora
reconoció esa circunstancia a lo largo del proceso y, en particular, al contestar
la excepción de inhabilidad de título a fojas 31/36, oportunidad en la cual
apuntó a desmentir que la existencia de dicho recurso en trámite tornara
inexigible la deuda, por provenir esta última del certificado que pretende
ejecutar.

Así las cosas, resultó acertada la decisión del Juez a quo en tanto la falta de
firmeza del decreto que imponía la multa es motivo suficiente para el rechazo
de la demanda de apremio (de esta Sala, Auto Nro. 178/2018, “Telesco”).
Basta señalar al respecto que al tratarse el apremio de un juicio ejecutivo, su
finalidad es la realización coactiva de un derecho ya declarado; precisamente
por ello tiene como presupuesto la existencia de una deuda exigible
(PEYRANO, Jorge, Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Santa
Fe, Juris, 3a. edición, T. 2, pág. 364; ALVARADO VELLOSO, Adolfo, Estudio
del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Santa Fe, T. 4, pág.
3043).

Ello no ocurre si, como en el caso, al expedirse el certificado de deuda y luego

interponer demanda de apremio para su ejecución, el acto administrativo que
daba origen a la multa reclamada se encontraba cuestionado judicialmente por
la parte interesada en el expediente referido supra. Es que, en los términos del
artículo 46 de la propia Ley N° 8173 invocada por la actora para fundar la
ejecución (f. 15 vta.), al tratarse la obligación fiscal reclamada de una multa,
resulta de aplicación el artículo 46 del citado Código Tributario Municipal, en
tanto establece que dichas deudas deben ser abonadas dentro de los 15 días
de notificadas “salvo que mediare la interposición de recurso”. En este
contexto, el título que el accionante pretendía hacer valer en su demanda
carecía de exigibilidad, por lo que resultaba a todas luces inhábil para la
promoción del juicio de apremio.

Al respecto ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Provincia -en

criterio aplicable al presente- que “...en el caso la deuda reclamada por el
Municipio no resultaba exigible pues el procedimiento administrativo que debió
haber precedido al dictado del título ejecutivo y al inicio del apremio no ha
respetado las normas aplicables en la especie, con grave afectación del
sistema delineado por el legislador santafesino en orden al mecanismo de
determinación tributaria y recursivo vigente y la consiguiente afectación al
derecho de defensa, propiedad y debido proceso del contribuyente...”; que
“...en ese aspecto, es importante destacar que la incursión en el proceso de
gestación del título, no se lleva a cabo para evaluar la legitimidad causal de la
obligación -cuestión invalorable en el juicio ejecutivo- sino para corroborar el
cumplimiento de las formalidades que regulan la formación del título. De este
modo resulta imprescindible verificar la virtualidad ejecutiva del certificado de
deuda, cuando se invoca el incumplimiento de las formalidades esenciales que
hacen a su otorgamiento”; sin que pueda decirse que esta conclusión “...altera
la presunción de legitimidad de los actos administrativos, ni pone en entre dicho
su ejecutoriedad ya que, lo que el Magistrado debe investigar en razón de las
excepciones y defensas opuestas, es la irregularidad formal de la expresión de
voluntad de la administración, no su contenido...”; es decir “...analizar el
proceso de formación del título ejecutivo en sus aspectos formales, importa una
actividad propia del proceso de ejecución, no importando ello ingresar a la
causa de la obligación, sino sólo objetar el derecho del fisco acreedor de
reclamar el cobro por la vía ejecutiva. De ahí que el examen del título tiende no
sólo a asegurar las formas extrínsecas sino que asimismo debe abarcar las
circunstancias de haberse o no observado el procedimiento "formal" que la ley
impone como previo a su exigibilidad, lo cual de modo alguno significa –se
reitera- avanzar sobre la causa de la obligación...” (CSJSF, 11-03-2014,
"Municipalidad de Ceres c/ Telecom Argentina S.A. -Apremio- s/ Recurso de
Inconstitucionalidad", A. y S. t. 255 p. 400/408).

En definitiva, tal cual ya ha sido resuelto por esta Sala en diversas

oportunidades (con distinta integración pero en criterio compartido, Acuerdo
Nro. 235/2016, “Municipalidad de Funes”; Nro. 502/2008, “Municipalidad de
Arroyo Seco”, entre otros) y siguiendo, por lo demás, la citada doctrina de la
Corte, la “exigibilidad” de la deuda que, en definitiva hace a la habilidad del
título, se encuentra sujeta a que la Administración haya cumplido con los pasos
estipulados por el ordenamiento aplicable, lo cual, en el caso y tal cual se
expuso, no se verificaba al iniciarse la acción.

Finalmente en cuanto al punto, cabe agregar que resultan inatendibles las

consideraciones vertidas con relación a la pretendida paralización del proceso
que postula el recurrente. Se impone aclarar que no se presenta en el caso un
supuesto de litispendencia entre estos autos y el recurso contencioso
administrativo, como entiende el apelante. Es que la consecuencia de que se
encuentre en trámite la impugnación del acto administrativo no es otra que la
falta de firmeza de la multa y ello no provoca tal estado de litispendencia ni,
como se indicó, ingresar en el análisis de la pretensión ventilada ante la
Cámara de lo Contencioso Administrativo, sino que implica que el certificado
carecía de uno de los requisitos que debía reunir para su ejecución, cual es la
exigibilidad del crédito que contenía, exhibiendo ambos procesos dos
pretensiones claramente diferenciadas. De esta forma, resultó acertado el
rechazo de la demanda dispuesto por el sentenciante.

2.2.- Ahora bien, el municipio apelante alega en esta instancia que el recurso
planteado por la accionada contra el decreto que diera origen a la
determinación de la multa que se pretende ejecutar fue desestimado por la
Cámara de lo Contencioso Administrativo, acompañando copia certificada del
Acuerdo del citado Tribunal N° 136 de fecha 14 de abril de 2014 (fs. 93/123).
No obstante que al contestar los agravios la demandada sostuvo al respecto
que la resolución en trato había sido recurrida (f. 132 vta.), lo cierto es que,
conforme lo informado por la citada Cámara –a instancias de este Tribunal (vid.
fs. 144/181)-, el recurso de inconstitucionalidad que fuera interpuesto en dicho
proceso fue rechazado mediante Auto Nro. 602 de fecha 7 de noviembre de
2014 con lo cual, en razón del jus superveniens, a la fecha el crédito ejecutado
se habría tornado exigible, desapareciendo el óbice al progreso de la ejecución.

Resulta entonces aplicable en el caso el criterio sostenido por la Corte

Suprema de Justicia de la Provincia en cuanto consideró viable estar a la
completitud del título al momento de dictar sentencia, aún cuando aquél se
hubiese consolidado con posterioridad a la promoción de la ejecución: “El
criterio del Juez que aceptó el "ius superveniens" ha obtenido generalizada
recepción jurisprudencial en nuestra provincia, sin encontrar óbice en la
normativa del artículo 243 del Código Procesal Civil y Comercial, ni en la
ausencia de disposición legal que contemple la posibilidad de aplicar aquél por
cuanto el propio Código -en su artículo 693- autoriza a los jueces a arbitrar la
tramitación que deba observarse, en caso de silencio u oscuridad, de acuerdo
con el espíritu que lo inspira y con los principios que rigen en materia procesal.
Y precisamente uno de éstos, el de economía, contemplado en forma expresa
en nuestra legislación adjetiva (art. 21), y que procura obtener el mayor
resultado con el mínimo empleo de actividad procesal, es el fundamento
definitivo y último de la aplicación del "ius superveniens". Tales pautas también
han sido seguidas por este Cuerpo. A título de ejemplo, recuérdese lo
sostenido in re "Depetris" c. Provincia de Santa Fe" (A. y S. T. 53, pág. 380), en
el sentido de que aun si se entendiera que la ejecución así iniciada
(anticipadamente) carecía de base legal suficiente a la fecha de su promoción,
debería sin embargo concluirse que el título ha quedado consolidado con el
transcurso del tiempo. Admitir lo contrario importaría tan sólo consecuencias
disvaliosas en orden a la economía y celeridad procesal pues, a la postre, se
estaría repeliendo una ejecución que podría ser iniciada inmediatamente
después, y con el mismo resultado: de modo tal que el rechazo serviría a
finalidades puramente teóricas, en desmedro, también, de la equidad. Y
también se dijo que "no existe pues, ningún obstáculo legal para que el
Tribunal entre a considerar en este momento (refiere al dictado de la sentencia
de apremio) la existencia de un hecho nuevo - el tiempo transcurrido- que, no
implicando cambio o modificación de la pretensión, sólo tiene por efecto
consolidar el derecho reclamado. Ello no es sino lógica consecuencia del
principio de "ius superveniens" quetoda la doctrina admite en el Derecho
Procesal (Cfr. Rosa Lichteschein, Miguel Angel, "Nulidad de protesto y pagaré
no desconocido", Juris, T. 24, pág. 77). Por ende, si al momento de la
sentencia de remate, el título encierra una perfección legal completa, carece de
finalidad útil rechazar la ejecución simplemente porque al comienzo faltaba una
de las circunstancias requeridas y que fuera subsanada después". (CSJSF,
“Consejo de Ingenieros”, A. y S., T. 109, pág. 82).

Por lo demás, cabe aclarar que en el presente caso se tiene particularmente en

cuenta la circunstancia de que la ejecución se lleva adelante en virtud de un
acto administrativo cuya validez ha sido confirmada por el Tribunal
especializado en la materia; que más allá de la pendencia del recurso contra el
mismo, no se había introducido ninguna otra defensa por parte de la ejecutada
(23/29); y, finalmente, que la cuestión resultó debidamente sustanciada sin que
se alegase ningún hecho que evidencie la utilidad o necesidad de volver a
tramitar esta causa más que por una mera cuestión formal: “Si bien a la fecha
de promoción de la demanda no estaba cumplida la exigencia que establece
dicha norma, debe sin embargo concluirse que tal obstáculo ha desaparecido
por el transcurso del tiempo. Admitir lo contrario importaría tan sólo
consecuencia disvaliosas en orden a la economía y celeridad procesal, pues a
la postre, se estaría rechazando una ejecución que podría ser iniciada
inmediatamente después, y con el mismo resultado –dado el tiempo
transcurrido desde la fecha en que se efectuó la intimación (07.05.1991) hasta
la fecha en que la demandada solicitó resolución (02.09.1991)-, por lo que el
rechazo serviría a finalidades puramente teóricas, en desmedro, también, de la
equidad.” (CSJSF, “Laboratorios Beta”, A. y S., T. 94, pág. 1).

2.3.- En razón de lo expuesto, estimo que debe revocarse la sentencia apelada

y, en su lugar, mandar llevar adelante la ejecución contra la demandada
Constructora del Litoral S.A. por la suma reclamada con más los intereses
legales establecidos en la normativa fiscal aplicable, los cuales se devengarán
desde el 25 de abril de 2014 fecha de notificación de la Sentencia Nro. 136
dictada por la Cámara de lo Contencioso Administrativo citada.

En los términos señalados, voto entonces por la afirmativa.

Sobre la misma cuestión, el señor vocal doctor Kvasina, a quien le

correspondió votar en segundo lugar, dijo: Que coincide con los fundamentos
expuestos por el señor vocal doctor Cifré y vota afirmativamente.

Concedida la palabra al señor vocal doctor Ariza, a quien le correspondió votar

en tercer término, y a esta cuestión, dijo: Que habiendo tomado conocimiento
de los autos y advertir la existencia de dos votos totalmente concordantes,
invoca la aplicabilidad al caso de lo dispuesto por el artículo 26, ley 10.160,
absteniéndose de emitir opinión. dijo:

Sobre la segunda cuestión, el señor vocal doctor Cifré, dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde revocar

parcialmente la sentencia apelada y, en su lugar, mandar llevar adelante la
ejecución contra la demandada Constructora del Litoral S.A., por la suma
reclamada con más los intereses legales establecidos en la normativa fiscal
aplicable, los cuales se devengarán desde el 25 de abril de 2014.

En cuanto al régimen de costas, y tal cual lo ha dispuesto la Corte para

supuestos como el aquí analizado (vid. ambos precedentes citados y, en el
mismo sentido, “Depetris” A. y S. T. 53, pág. 380), atendiendo al impacto de las
circunstancias sobrevinientes en el resultado final del pleito, no corresponde
aplicar directamente la regla prevista en el artículo 251 CPCC sino que se
requiere una justificación especial que atienda a las particularidades del caso.

En este marco, las circunstancias apuntadas en el punto 2.1. entiendo que

justifican la imposición de costas que se había dispuesto en la sentencia
apelada, no encontrándose motivos que fundamenten un apartamiento de lo
decidido de momento que la actora resultó vencida en primera instancia y
ningún aspecto de la resolución que así lo dispuso ha sido puesto en crisis,
apareciendo entonces aplicable -aquí sí- la regla prevista por el artículo 251
CPCC. En cuanto a lo actuado en segunda instancia, se estima pertinente
imponer las costas en el orden causado atendiendo a que, si bien en definitiva
se hace lugar a la ejecución, no se ha receptado el recurso en los términos
planteados, sino que la decisión terminó apoyándose en las razones expuestas
y los datos verificados oficiosamente por el Tribunal.

Los honorarios de los profesionales intervinientes se regularán en el cincuenta

por ciento (50%) de lo que en definitiva resulte regulado en primera instancia
(art. 19 Ley 6.767).
Así me expido.

Sobre esta segunda cuestión, el señor vocal doctor Kvasina, dijo: Que coincide
con la resolución propuesta por el señor vocal preopinante, y vota en el mismo
sentido.

Concedida la palabra al señor vocal doctor Ariza, a esta cuestión dijo: Que se
remite a lo considerado en la primera cuestión, y se abstiene de votar.

En mérito a los fundamentos del Acuerdo que antecede la Sala Primera de la

Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial de Rosario, RESUELVE: 1)
Revocar parcialmente la sentencia apelada y, en su lugar, mandar llevar
adelante la ejecución contra la demandada Constructora del Litoral S.A. por la
suma reclamada con más los intereses indicados en los considerandos; 2)
Confirmar la imposición de costas prevista en la sentencia recurrida; 3) Imponer
las costas de segunda instancias en el orden causado; 4) Regular los
honorarios de los profesionales intervinientes en el cincuenta por ciento (50%)
de lo que en definitiva resulte regulado en primera instancia (art. 19 ley 6.767).
Insértese, hágase saber y bajen (Expte. Nro. 247/2015 – CUIJ: Nro. 21-
04945644-9).

CIFRÉ

KVASINA

ARIZA

-art. 26 ley 10.160-