Tema 4: Estructura y caracteres del sistema de fuentes en el Derecho Administrativo.

Cuando hablamos de fuentes nos referimos a qué tipo de normas nos vamos a
encontrar en el ordenamiento administrativo.

Una norma es una regulación abstracta de conductas. Vamos a ir desglosando esta

definición.
Es una regulación, significa que es una regla porque se impone a sus destinatarios,
debe cumplirse siempre cuando el destinatario se encuentre en el supuesto de hecho
previsto por la norma. Es una regla porque tiene carácter imperativo.

Es abstracta, porque se refiere a conductas generales o repetibles que no agotan el

cumplimiento de la norma.
Lo que caracteriza a una norma es que nunca se va a agotar con su cumplimiento,
siempre que vaya por esa carretera tendré que ir a la misma velocidad tanto yo como
otras personas. Esto nos sirve para distinguir lo que es un reglamento de un acto
administrativo. Un reglamento es una norma que procede de la Administración, que
tiene rango inferior a la ley y como es norma no se va a agotar con su cumplimiento,
sin embargo, el acto administrativo es una decisión unilateral de la Administración
que no tiene carácter normativo y por lo tanto si se agota con su cumplimiento,
como es el caso de un desahucio, una multa, una beca, una subvención, una
liquidación tributaria, una licencia de obra. Cuesta distinguir cuando el acto
administrativo tiene varios destinatarios.
Los principios que rigen en el Ordenamiento jurídico:
-Principio de estatalidad de las normas: todas las normas proceden del pueblo. Con
ello se resalta que ya no estamos en época donde el monarca dicta normas con
carácter absoluto. Nosotros elegimos a los representantes del Parlamento y este
elabora las leyes. El presidente es elegido por el Parlamento. En el ámbito autonómico
sucede lo mismo. En el ámbito local nosotros elegimos a todo el gobierno local y de ahí
es de donde emanan las ordenanzas
-Principio de racionalidad de las normas: se manifiesta a través de 2 principios, el
principio de jerarquía normativa y el principio de identificación del rango de las
normas. El principio de jerarquía se regula en el art.9.3CE. Todas las normas están
jerarquizadas de modo que las normas de mayor rango pueden modificar las de igual o
de inferior rango y las normas de rango inferior no podrán ir en contra de lo
establecido en las de rango superior y podrán ser modificadas por las de rango
superior. Es decir afecta a la modificación del ordenamiento el principio de jerarquía.
El principio de identificación de rango, implica que todas las normas deben llevar
impresas en su cabecera cuál es su denominación para saber cuál es su transcendencia
dentro del ordenamiento jurídico. No podemos aplicar la jerarquía normativa si no
sabemos su rango. Así sabré que un decreto viene del Consejo de Ministros, una orden
de un Ministro y una Circular de la autoridad administrativa inferior. No todo lo que
tiene denominación de norma en el BOE lo es, un indulto tiene nombramiento de real
decreto pero no tiene contenido normativo. No solo hay que guiarse por la
denominación, tenemos que mirar también el contenido.

Clasificación de fuentes en el derecho administrativo:

-Fuentes primarias: son las que nos dan un derecho directamente aplicable. Son la ley,
el reglamento y los tratados internacionales válidamente celebrados por España y
publicados en el BOE.
-Fuentes complementarias: son aquellas cuya vigencia deriva de los pronunciamientos
de las fuentes primarias. Son la costumbre y los principios generales del derecho.
-Fuentes aclaratorias: son las que nos orientan sobre la intención del legislador. Son la
doctrina y la jurisprudencia.

Las fuentes primarias:

Son normas escritas que se caracterizan en primer lugar por la generalidad, en cuanto
que todas las fuentes primarias están dirigidas a una pluralidad de sujetos que no se
identifican por el legislador. Pero no todas las normas van dirigidas a toda la
colectividad, como por ejemplo normas para estudiantes universitarios. Eso sí, ninguna
norma está dirigida a sujetos concretos, una sola persona, siempre dirigidas a grupos.

La segunda característica es la publicidad exigida por el artículo 9.3 CE trata de evitar

normas secretas. Para que una norma tenga vigencia es necesaria su previa y completa
publicación. La publicación dependerá del ámbito territorial de la norma, en el caso de
que la norma tenga su origen en la Unión Europea, se publicara en el diario oficial de la
Unión Europea, de ámbito estatal en el BOE, autonómico en el diario oficial de la
comunidad correspondiente y si tiene ámbito local en el boletín oficial de la provincia o
tablón de anuncios del ayuntamiento.
La tercera característica es la jerarquización, también prevista en el artículo 9.3 de la
CE. La jerarquización de las normas tiene transcendencia para la modificación del
ordenamiento jurídico.
Cuarta característica: Las normas se mantienen hasta que una posterior la modifique o
la derogue siendo de mayor rango. Tienen pervivencia hasta su derogación, esto
implica que una norma va a pervivir en el ordenamiento hasta que no tenga otra
posterior en el tiempo que la modifique o la derogue. Esto nos da seguridad jurídica
para saber que está vigente en cada momento. Hay excepciones: cuando la misma
norma se marca un tiempo de vigencia (los presupuestos generales del estado) y
también hay normas que delimitan su vigencia porque se dictan para regular
situaciones especiales, y cuando desaparece esa situación se agota la vigencia de la
norma.
La quinta característica, es la vocación de futuro, implica que las normas regulan
situaciones que se producen a partir de su entrada en vigor. Hay algunas normas con
carácter irretroactivo siempre teniendo en cuenta el art. 9.3 CE

Fuentes complementarias:
Su vigencia deriva de los pronunciamientos de las fuentes primarias. Significa que no
tienen una aplicación directa, si no que para su aplicación tienen que estar plasmadas
en una fuente primaria.
La costumbre son los usos o las prácticas de un pueblo o de una comunidad. En
derecho administrativo solo se va a aplicar en medida que exista una fuente primaria
que remite a la costumbre del lugar.

Los principios generales del derecho son principios que sirven para interpretar y aplicar
el ordenamiento jurídico. Como el principio de igualdad, nadie puede ser condenado
sin haber sido escuchado. Están recogidos o positivizados en la CE, se utilizan para
interpretar el ordenamiento jurídico porque están recogidos en la constitución. Solo se
emplea los que estén positivizados. Al ser positivizados si tienen una aplicación directa.

Fuentes aclaratorias:
Son aquellas que orientan sobre lo que el legislador ha querido decir. Son la
jurisprudencia y la doctrina.
La jurisprudencia (en especial la del Tribunal Supremo) son las sentencias que van
dictando los jueces al resolver asuntos. Esas sentencias son importantes, porque ante
supuestos semejantes los jueces actúan de forma semejante, se puede prever que en
el futuro se tomará la misma decisión pero no significa que necesariamente tienen que
seguir esa línea. Nos sirven para orientarnos sobre la decisión del juez
La doctrina son los estudios que realizan los juristas de las normas (artículos
doctrinales, artículos en revistas, libros).

No son de aplicación directa sino que simplemente van a servir para aclarar sobre lo
que legislador quiso decir.

En nuestro ordenamiento, se complica porque tenemos un Estado descentralizado, art

137 CE: se reconoce autonomía para la gestión de sus intereses a las Comunidades
autónomas, provincias y municipios (las islas también), van a tener potestades
normativas, incluso instituciones como la Universidad y además el artículo 93 CE,
permite que a través de ley orgánica se pueda autorizar la celebración de tratados
internacionales por los que se transfieran competencias derivadas de la CE a
organizaciones internacionales, la UE tiene en España potestad normativa. Por tanto,
no solo el estado tiene potestad legislativa.

Como instancias normativas tenemos UE, nivel estatal, CCAA y Adm local.

Fuentes primarias:

UE Estatal CCAA Adm local

1º nivel Tratados CE Estatutos de
constitutivos Jurisprudencia autonomía
1951: CECA estatal
1957: CEE
1957: Euraton
2º nivel Reglamentos y (Ley y normas no -decretos leyes La ley
Directivas parlamentarias con -decretos reguladora
rango de ley) legislativos de bases
-LO (LRBRL) Ley
-Ley ordinaria 7/1985
-Decreto ley
-Decreto legislativo

3º nivel Normas con rango -decretos Reglamentos

inferior a ley: -órdenes y ordenanzas
-decretos -circulares municipales
-ordenes
-circulares

España se incorpora a la UE el 1 de ero de 1986 y eso supone la aceptación de los tres

tratados constitutivos que luego formaron el Tratado de Maastrich. Reglamentos
comunitarios que se aplican directamente en los estados miembros mientras que las
directivas requieren ser traspuestas mediante una ley estatal al ordenamiento jurídico
de España.

Un decreto no puede modificar una ley ordinaria, un decreto puede modificar una
circular, porque dentro de cada nivel las normas suelen estar jerarquizadas.
Según el principio de competencia, una ley orgánica no puede modificar un decreto
autonómico porque el Estado tiene sus competencias y las CCAA otras competencias.
Si regulan materias diferentes no puedo aplicar el principio de jerarquía, no existe
jerarquía entre LO y ley ordinaria. Los reglamentos y ordenanzas no tienen jerarquía.
1º nivel no pueden ser modificados de otra forma que la que se establece en ellos
mismos.
2º nivel: rango de ley
3º nivel: reglamentos que proceden de la Administración,
Ámbito local. Las ordenanzas se aplican a los ciudadanos de ese municipio y los
reglamentos suelen ser de régimen interno y no afectan a los ciudadanos

1º escalón normativo:
La norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico es la CE, no puede haber una
norma que vaya en contra de la CE, y establece las líneas básicas del funcionamiento
del Estado. Junto a la Constitución, tenemos los estatutos de autonomía. Existen ya
que la Constitución se remite a ellos para determinar las competencias de las
Comunidades Autónomas. Los Estatutos, no pueden tener ninguna norma estatal que
vaya en su contra, porque incurrirá en inconstitucionalidad puesto que forman parte
del bloque constitucional.
En el segundo nivel estarían todas las leyes:
Leyes orgánicas: se regulan en el art. 81 de la CE, establece que se regulará por Ley
Orgánica, el desarrollo de los derechos fundamentales, libertades públicas, el
régimen electoral general, las que aprueban los Estatutos de autonomía y las demás
materias previstas en el articulado de la CE así como el Defensor del pueblo, estados
de alarma, excepción y sitio, Tribunal Constitucional. Se regulan así porque no
pueden estar expuestas a sucesivos cambios. La ley orgánica se caracteriza por el
procedimiento de aprobación que requiere mayoría absoluta del Congreso de los
Diputados. Todo lo que se regula por Ley Orgánica, se puede modificar o derogar por
otra Ley Orgánica.

Leyes ordinarias: sirven para regular materias en las que se exige rango de ley para su
regulación, pero no se exige que sea Ley orgánica, no se exige la mayoría absoluta, son
leyes que se aprueban con la mayoría simple del Congreso de los Diputados. Se regulan
aquellas materias que se tienen que regular por ley pero no exige que sea por LO y
aquellas que tradicionalmente se han regulado por ley ordinaria. Como el régimen de
los trabajadores (estatuto de los Trabajadores), la CE dice que se tiene que regular por
ley pero no exige LO al igual que con el matrimonio.
Leyes de CCAA: las CCAA no pueden dictar Leyes orgánicas: Podrán dictar leyes en el
ámbito de sus competencias establecidas en sus estatutos de autonomía. Una ley
autonómica no puede modificar ni derogar una ley ordinaria estatal y viceversa sucede
lo mismo, por el principio de competencia. En cada una de las instancias se rige por el
principio de jerarquía.

Todas estas leyes del segundo nivel: orgánicas y ordinarias, emanan del Parlamento
estatal (Congreso y Senado) o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas (leyes ordinarias)
Otras leyes que no emanan del Parlamento Estatal o de las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autónomas, es decir, normas no parlamentarias con rango de ley,
son normas que proceden del Gobierno.
Estas normas procedentes del poder ejecutivo o gobierno son realizadas por él, de una
parte por el gran dominio técnico que posee la Administración a la hora de elaborar
normas y además, a veces la norma es excesivamente técnica y de ahí que se requiera
la intervención de la Administración ya está más preparada para regular esas materias
que el Parlamento, entonces el Parlamento delega en la Administración).
Otras veces surge la necesidad de regular con urgencia determinados aspectos de la
vida social que no pueden esperar la intervención del legislador ordinario.
Se va a manifestar la potestad legislativa del Gobierno (máximo órgano de la
Administración del estado) mediante:
-Decretos leyes: se regulan en el art. 86 CE, son normas con rango de ley que proceden
del Gobierno. El Gobierno, podrá dictar Decretos leyes, en caso de extraordinaria y
urgente necesidad (sin delegación previa del Parlamento), por ello es una potestad
propia del Gobierno, es el Gobierno el que aprecia cuando se dan esas circunstancias.
Hay una serie de materias que quedan vetadas a la regulación por Decreto Ley (no se
puede regular por Decreto Ley: Derechos y libertades del Título I de la CE, el régimen
de las CCAA, régimen electoral general, las instituciones básicas del Estado). Son
normas que necesitan convalidación por el Congreso de los Diputados, a los 30 días de
la promulgación del Decreto Ley se tendrá que convocar al Congreso de los Diputados
para que se convalide y entonces una vez aceptado por el Congreso tendrá el mismo
rango que una ley ordinaria, pudiendo modificar y derogar otra ley ordinaria, pero si
no se convalida, se derogaría, pero los efectos que ya haya podido producir se
mantienen, no desaparecen.

-Decreto legislativo: se regulan en el artículo 82 CE, son normas con rango de ley que
proceden del Gobierno. Es necesaria una delegación previa del Parlamento. Esa
delegación o autorización, puede llevarse a cabo de dos 2 formas, mediante una ley de
bases, o a través de una ley ordinaria.
A través de la ley de bases, las Cortes Generales establecen unas bases para que sean
desarrolladas por el Gobierno, creando un Texto articulado.
La delegación que efectúan las Cortes Generales al Gobierno mediante una ley
ordinaria, sirve para que el Gobierno cree lo que denominamos Texto Refundido. En el
Texto Refundido, el Gobierno reúne o refunde, en un solo texto, todas las normas que
regulan una determinada materia (como la ley de suelo, de agua). Materias que no se
pueden regular por el Gobierno a través de Decreto legislativo: las materias que
quedan reservadas a regulación por Ley orgánica.
Los decretos legislativos, pueden estar sometidos o no a convalidación. Será en la
propia delegación de las Cortes al Gobierno, donde se establezca si es precisa la
convalidación y como se efectuará.
 Las CCAA pueden dictar Decretos leyes y legislativos si lo establece su Estatuto de
Autonomía.

La Unión Europea (UE):

1º nivel integrado por los tres tratados constitutivos.

España se incorpora a la UE, el 4 de junio de 1985 con efectos de 1 de enero de 1986. Eso 11992M/TXT
supone la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico del derecho originario de la Unión
(Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TCEE 1957); Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA 1951); Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM 197) y el Tratado de la Unión Europea
(Maastrich1992)
/ 11957E/TXT
/ 11957A/TXT
Los tratados han ido actualizándose.
2º nivel tenemos derecho derivado que está integrado por toda la normativa
producida por los órganos competentes de la UE.
Toda normativa europea tiene 3 características básicas, 1º 2º:
-efecto directo: toda la normativa de la UE se aplicará en los estados miembros
con la sola publicación en el diario oficial de la Unión europea (DOUE).
-implementación obligatoria: todos los estados miembros deberán adoptar las
medidas oportunas y necesarias para la efectividad del derecho comunitario.
-justicialidad propia: a pesar de que los tribunales españoles tienen que aplicar
el derecho comunitario existe un tribunal de justicia de la UE que conocerá de los
supuestos de incumplimiento del derecho comunitario y resolverá las cuestiones de
interpretación de derecho comunitario que le planteen los jueces nacionales.
El derecho derivado, 2 º nivel, está integrado por los reglamentos y por las directivas.
El reglamento comunitario no tiene nada que ver con los reglamentos que vemos en el
nivel 3ºestatales, CCAA y adm. local (estos tienen rango inferior a ley). Los reglamentos
son normas comunitarias con rango de ley y obligatorias en todos sus elementos, es
decir, cuando se publica DOUE un reglamento se va a aplicar en todos los estados
miembros con todos sus elementos.
Sin embargo las directivas, son normas con rango de ley que son obligatorias en cuanto
al resultado a alcanzar pero dejan libertad (requieren ser traspuestos a nuestro
ordenamiento mediante una ley estatal) a los estados miembros en cuanto a la forma
y los medios de alcanzar esos objetivos.
Fenómenos normativos:
-Deslegalizaciones: son autorizaciones de las Cortes (por lo que vendrá contenida en
una ley) por las que se permite que una materia que hasta el momento se regulaba por
ley, a partir de ese momento pase a regularse por vía reglamentaria y por tanto con
rango inferior a ley. Si hay reserva de ley por la CE no hay deslegalización.
-Habilitaciones normativas: suele ser muy común que las leyes contengan en su
articulado una habilitación normativa por la que se autoriza a la administración para
que desarrolle por vía reglamentaria lo establecido en una ley. La ley no puede regular
todo sobre una materia, todas las leyes tienen ley (regula aspectos básicos) y
reglamento ejecutivo (entran en detalle de lo establecido en la ley), eso se hace a
través de las habilitaciones normativas. La administración cuenta con la habilitación
normativa porque se reconoce en la CE con la potestad reglamentaria, pero es muy
común que las leyes autoricen a la Administración para que regule una materia.