1.

EL PODER: CONCEPTUALIZACIONES BÁSICAS

1.1. LA NOCIÓN DE PODER EN GENERAL

Si bien es prácticamente imposible penetrar en la esencia del poder, es importante

para el conocimiento tener un concepto acerca del poder en general antes de
enfocar al poder político en particular. En su acepción más amplia concebimos al
poder como un quantum de energía o de impulso. Esta concepción abarca tanto al
poder de la naturaleza como al poder social del cual el poder político es una
especie.

La palabra poder significa, dominio, imperio, señorío, capacidad de mandar o

ejecutar algo. El poder implica relación, es capacidad de decisión sobre otro.
Heller dice que es una cualidad engendrada de modo bilateral y nunca una
cualidad inherente al depositario del poder, que sólo queda localizado en él. El
poder es una relación social. Nos encontramos con el poder cuando nuestra
conducta no es decidida por nosotros mismos, sino decidida por otro que es capaz
de determinar nuestro comportamiento.

En la relación con otro podemos encontrarnos en una situación de inferioridad, de

igualdad o de superioridad. El poder supone una relación especifica de
superioridad. Toda situación social que establece una vinculación de dependencia
engendra un cierto poder, o sea la posibilidad de determinar la conducta ajena
creando consecuencias beneficiosas o dañosas.

1.2. TEORÍA GENERAL DEL PODER

El poder es un elemento fundamental de la realidad política. Tanto es así que una

corriente importante del pensamiento político considera que es el núcleo esencial
de lo político, al punto de constituir su análisis una rama científica autónoma: la
cratología o ciencia del poder. Sin embargo, como se ha señalado, una teoría
general del poder, totalmente aislada, ofrece un marco de referencia demasiado
amplio para que resulte de utilidad a la investigación política.

La teoría política tradicional le prestó atención, pero lo circunscribió, en su análisis,

a la organización estatal, tomándolo como uno de sus elementos. La teoría política
moderna, al contrario, considera que el poder político no se agota en el Estado,
sino que lo trasciende en otras manifestaciones extraestatales, ya que el Estado
no es la exclusiva fuente de la política.

De manera que podemos concluir este párrafo señalando que la teoría del poder
comprende tres aspectos fundamentales: a) la consideración del poder como
energía impulsora (acción política); b) el análisis del fin que orienta al poder y de
los objetivos que lo concretan; c) el orden resultante de la interrelación de los dos
elementos anteriores y que se expresa en la configuración política y en el proceso

1
de institucionalización del poder político.

1.3. LA NATURALEZA DEL PODER

La naturaleza del poder es compleja, ya que a veces se presenta como una cosa u
objeto que puede ser poseído, y otras, mucho más frecuentes, se manifiesta como
una relación interpersonal. En el primer caso, solemos hablar del propósito de
acceder al poder, o de conquistarlo como si su posesión nos asegurase un bien.
Éste es, probablemente, el sentido que se desprende de la famosa definición de
Hobbes, cuando expresa, “El poder de un hombre (universalmente considerado)
consiste en sus medios presentes para obtener algún bien manifiesto futuro”.
Cuando el poder se manifiesta así, puede decirse que adquiere forma objetiva
vinculada a un cargo, rol o función. Es indudable, entonces, que quien está
investido del cargo de jefe de Estado, funcionario de la Administración, secretario
general del partido único, etc., posee poder, y que en la medida en que cese en
dichos cargos, dejará de tener los poderes y los medios inherentes a dichas
funciones. Hasta el ciudadano, en cuanto pueda elegir con su voto, posee poder.

En la concepción del Estado patrimonial el poder es considerado como una cosa

que se posee en propiedad (señorío), o bien en ejercicio de una función (cargo).
Así, en el Traité des seigneuris, Loyseau expresa: “El señorío, en su significado
general, se define: poder en propiedad. El poder es común a los cargos y a los
señoríos; la propiedad distingue el señorío de los cargos, en los que el poder se
tiene por función o ejercicio y no en propiedad, como ocurre en los señoríos”.

Sin embargo, el poder político no es primariamente una cosa, objeto de posesión,

sino más bien una relación entre personas que se expresa, generalmente, como
relación de mando y de obediencia.

Si bien podemos distinguir analíticamente estos dos aspectos en la naturaleza del

poder, como objeto de posesión y como relación, la realidad nos muestra que su
verdadera naturaleza es más bien compleja en cuanto se manifiesta, propiamente,
en la conjunción de esos dos aspectos. De ahí que Friedrich haya podido
expresarla en esta sencilla ecuación.

P = p1 + p2

O sea que el poder (P) es, en cierta medida, una cosa objeto de posesión (p1) y
también, en cierta medida, una relación (p2).

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2. PODER SOCIAL: CONSTELACIÓN DE PODERES

De esa acepción lata que señalamos anteriormente, a fin de aproximarnos al

concepto de poder político, conservamos la noción de energía, de impulso. Pero el
poder social es una energía o impulso orientada por fines que se dan en la
interacción social. De manera que se desenvuelve en un plano absolutamente
distinto del poder natural o del poder ejercido sobre la naturaleza.

El hecho de que en todo conjunto humano exista un gobierno, que su forma

cambie de una sociedad a otra, que sea diferente en el seno de una misma
sociedad, todos ellos son, accidentes de una misma sustancia, que es el poder.

Uno puede preguntarse, no sobre lo que debe ser la forma del poder, de lo cual
trataría propiamente la moral política, sino cual es su esencia, lo que constituye
una metafísica política.

El problema puede ser tomado, igualmente, desde otro ángulo con un enunciado
más sencillo. Siempre y en todas partes se registra el hecho de la obediencia civil.
El orden emanado del poder logra ser obedecido por los miembros de la
comunidad.

Por otra parte, la experiencia nos demuestra que la obediencia tiene unos limites
que el poder no seria capaz de superar, como también hay una limitación en los
medios sociales de que se puede disponer. Estos limites varían a lo largo de la
historia de una sociedad. Así los reyes Capetos no podían exigir impuestos; lo
Borbones, el servicio militar. La proporción o la cantidad de medios sociales de
que el poder puede disponer es una cantidad que en principio puede medirse.
Naturalmente, está ligada estrechamente a la cuantía de la obediencia.

Estamos capacitados para decir que un poder es más extenso en cuanto puede
dirigir mas completamente las acciones de los miembros de la sociedad y hacer
uso con entera plenitud de sus recursos. A partir de esta afirmación, denotamos la
existencia de cuotas relevantes de imposición en instancias y en sistemas no
políticos. Y esto no por el entendimiento de que lo político funciona en todos los
ordenes, sino por la consideración de que el poder interviene en todas las
relaciones sociales, sean estas económicas, militares, culturales, familiares, etc.
Estas ultimas se expresan como poder espiritual, poder militar, poder económico,
poder intelectual, poder sindical, etc., y, desde luego, también poder político, lo
que da lugar a una verdadera constelación del poder.

El poder interviene en todos los subsistemas sociales, y es, a su vez, intervenido

por éstos. El sistema de poder suministra mecanismos poderosos a los sistemas
políticos, económico, militar, cultural, etc., transformándose el referido insumo en
distintas clases de poder. Así cada subsistema producirá una clase de poder
diferente: poder militar, poder económico, poder político. En cada uno de estos
subsistemas se encontraran los actores sociales empíricos: grupos, clases,
organizaciones, etc., con diversas cuotas de poder, dando lugar a todo tipo de

3
adhesiones y confrontaciones, parte vital de todo acontecer social.

Argumentando, concluimos que todo poder social consiste en definitiva en la

activa participación que tiene el mismo hombre en la formación de los poderes, en
las acciones, luchas, destrucciones, y construcciones permanentes, o sea, por qué
no decirlo, en el ejercicio de la voluntad y de la libertad.

3. PODER POLÍTICO

Ningún grupo humano puede articularse y mantenerse sin un poder, que es la

acción dirigente y directiva de la comunidad en orden a la promoción de su fin. El
Estado, como grupo social máximo y total, esta presidido también por un poder,
que es el poder político. Esto quiere decir que en la multiplicidad de poderes que
se desenvuelven en la sociedad, el poder político o poder del estado es uno mas,
bien que en el plano temporal asume la presidencia, la coordinación y la
supremacía de todos los otros. En definitiva, el poder estatal constituye el centro
de la política, y se define como la competencia o capacidad que tiene el Estado
para cumplir su fin.

Al poder político lo suelen conceptualizar como el poder cuyo medio especifico es

la fuerza, y esto sirve para entender por qué siempre ha sido considerado el
poder supremo, o sea el poder cuya posesión distingue en toda sociedad al grupo
dominante.

Entre los rasgos distintivos del poder político podemos advertir que su esfera de
influencia no la constituye ni uno, ni algunos ni todos los individuos de un pueblo
dentro de un ámbito espacial determinado. Los individuos se someten a él y le
prestan obediencia en virtud de creer en su legitimidad no pudiendo resistir su
acción. Posee la coacción y los instrumentos de control social que le permiten
hacer efectivas sus sanciones mediante el monopolio de la fuerza física. En
cuanto a su propósito o finalidad su acción se orienta hacia la realización de la
representación del orden social que le dio origen y lo sostiene.

El poder político es siempre dominante. La posibilidad de resistir su coacción no

existe, de ahí que cualquiera sea su gradación o jerarquía se presento como
irresistible.

Por otro lado, respecto de las definiciones que se han formulado sobre el poder
político, ellas pueden agruparse según los siguientes criterios:

 Como relación de mando obediencia: el poder no es más que el privilegio

de hacerse obedecer (Gabriel Tarde).

 Como voluntad: el poder es una voluntad de ordenación y ejecución

caracterizada como dominante (Jellinek).

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  Como energía: el poder es una libre energía que, gracias a su superioridad,
asume la empresa de gobierno de un grupo humano por la acción continua
del orden y el derecho (Hauriou).

 Como fuerza: el poder es una fuerza jurídica de coacción, mediante la cual

el Estado impone en su territorio y a su población el conjunto de principios y
de leyes en los cuales se asienta su propia vida, y cuyo ejercicio queda
depositado en diferentes magistraturas que son las autoridades del propio
Estado (Vedia y Mitre).

 Como potencia ética y espiritual: el poder es un principio motor que dirige y

establece en un grupo humano el orden necesario para que realice su fin.

El poder político, es la energía que impulsa a la acción, a la realización de la idea

del derecho mediante el establecimiento de un orden en una concreta comunidad
humana a fin de asegurar la meta de lo político, es decir, el bien común, merced a
la fijación y logro de objetivos que comprometen el esfuerzo conjunto de todos los
miembros de esa comunidad, tanto de gobernantes como de gobernados.

Puede decirse que la “idea de derecho” que orienta al poder político lleva a la
impronta de su institucionalización, cuyo proceso culmina en la
constitucionalización.

4. RELACIONES DE PODER

La problemática de las relaciones de poder la presentaremos a partir del siguiente

esquema explicativo:

a. Relaciones par simétricas

A. Tipos de relaciones de poder

b. Relaciones par asimétricas

coacción física
a. Poder coercitivo coacción psíquica
coacción económica

B. Aspectos de las relaciones

de poder

autoridad política
b. Poder consensual liderazgo político
dominación política

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4.1. LA RELACIÓN PAR SIMÉTRICA

La idea de poder rara vez se presenta en nuestras amistades mas intimas y

duraderas: las relaciones entre amigos son de fácil camaradería, coparticipación,
reciprocidad y tolerancia, y permiten, según se dice, que cada miembro de la
pareja sea él mismo.

Hay varios aspectos que dan razón de esa situación. 1)- La relación entre amigos
es relación entre iguales; ello significa que cada persona influye tan a menudo
como la otra influye sobre la primera. Un equilibrio estable de esas influencias
significa simetría. 2)- El intenso agrado o afecto de parte de ambos es el motivo de
la relación. 3)- Ambas personas refieren su comportamiento a una norma o
estándar de valor de cooperación y reciprocidad, tienen un ideal de
coparticipación. 4)- En la conducta mutua de los amigos predominan las
recompensas sobre las penalidades.

Una desviación de cualquiera de esas cuatro condiciones probablemente

modificara una o más de las restantes y hará la relación algo ligeramente
diferente de la aceptada pauta de amistad y la inclinara hacia una relación de
poder.

Un segundo tipo de relación par también parece excluir el poder, pero de manera
diferente. Las relaciones fortuitas entre dos personas también pueden ser
simétricas, en este caso hacemos referencia a la simetría de indiferencia.

Un tercer tipo de relación par simétrico reintroduce el poder tal como

comprendemos de ordinario este término. Se trata de pares que se quieren y se
repelen mutuamente, parecen sujetos por identificaciones y antagonismos
alternantes. Este caso, aunque presenta una simetría de influencia, es casi seguro
que implica un conflicto de poder en el que cada uno manipula al otro y de vez en
cuando desplaza el equilibrio hacia las sanciones negativas.

Dos enemigos que poseen fuerza, sagacidad, inteligencia y relaciones

relativamente iguales, pueden ejemplificar el cuarto tipo. Su lucha por la
superioridad evidenciaría, por lo tanto, una simetría , dado que están
parejamente equipados para iniciar la acción; sin embargo, sus esfuerzos
tendrían por objeto destrozarse mutuamente. Por lo tanto, de las cuatro relaciones
pares simétricas, dos excluyen el poder, mientras que dos lo incluyen de manera
implícita o explícita.

4.2. LA RELACIÓN PAR ASIMÉTRICA

Como era de esperar existen mas relaciones pares asimétricas que simétricas,
puesto que la simetría es un límite ideal que rara vez se logra. La asimetría tiene
como característica especial la influencia desigual, es decir, el tipo de influencia en

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el que no existe igualdad de efecto retornante. De esa manera un miembro de un
par inicia más acción que el otro.

Una de las formas de asimetría de la relación par se basa en la atracción. Uno de

los miembros del par, en vista de sus especiales cualidades atractivas para el otro,
induce a este último:1) a querer estar con él (popularidad), aunque no
necesariamente a seguirlo, 2) a imitar su comportamiento, utilizándolo como
modelo, o 3) a seguir su ejemplo u órdenes o ambas cosas (carisma).

Una segunda forma de asimetría en la relación par se presenta debido a la presión

o apremio desde arriba y a la sumisión u obediencia de abajo. Pueden registrarse
cinco subformas de esa relación de presión: 1) el sometimiento a un líder o figura
dominante que corporeiza las normas del grupo informal; 2) la sumisión a un líder
que es un experto con calificaciones de tipo racional, 3) el sometimiento a un líder
habida cuenta de su cargo, es decir, a una figura institucional; 4) sumisión a una
persona por su fuerza o superior capacidad para usar la violencia; 5) sumisión a
una figura dominante por hábito.

En los tres primeros casos es importante tener en cuenta dos rasgos claves de la
relación: el poder fluye hacia abajo desde un sobreordenado o líder a un
subordinado o seguidor, y se caracteriza por la autoridad. Esta última tiene una
cualidad supraindividual, puesto que encarna normas o valores de todo un grupo o
de la sociedad general.

El tercer tipo de relación par asimétrica es abiertamente coercitivo. En esta

relación coercitiva la figura subordinada considera ilegítimo el poder del
superordinario, tal es el caso, por ejemplo de una persona que amenaza a otra
con un revolver.

Finalmente, tenemos el cuarto tipo de relación par asimétrica: la de tipo fortuito y

habitual, que acaece sin implicación emotiva. Puesto que la costumbre y el uso
hacen posible que el subordinado obedezca ordenes como cosa natural, llega a
aceptar esas directivas como ajustes habituales y cotidianos situados mas o
menos fuera del foco de su atención.

Del análisis de la influencia y el poder en la relación par asimétrica, emergen

varias conclusiones importantes. 1) l poder es un tipo de influencia, pero no es
idéntico a ella. 2) El esquema de valores, normas, o niveles aceptado por las
personas que interactúan, colorean y modifican el poder. Cuando esos valores
muestran por lo menos cierto consenso o acuerdo, el poder se estabiliza en forma
de autoridad. 3) Puesto que se encuentran con mas frecuencia las reacciones
ambivalentes o negativas que las reacciones positivas, el poder implica
habitualmente, aunque no siempre cierto conflicto o fricción. 4) Se presentan
excepciones de ese conflicto cuando el poder resulta de la atracción que se siente
por una figura dominante, siendo el carisma su forma típica. 5) La relación par no
se presenta aisladamente, aparece en el contexto de la sociedad.

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Puesto que el elemento de presión o conflicto se expresa en el uso predominante
de las sanciones negativas, podemos definir el poder como la relación procesal
entre dos participes modalmente caracterizada por 1) la influencia asimétrica, en la
cual una perceptible probabilidad de decisión depende de uno de los dos
participes, incluso a pesar de la resistencia del otro, y 2) por el predominio de las
sanciones negativas (reales en cuanto amenaza) como característica de la
conducta del participe dominante.

4.3. PODER COERCITIVO

Analíticamente podemos distinguir en la relación de poder dos aspectos:

a) El coercitivo, y
b) El consensual.

Así aparentemente, en la situación de poder configurada por la relación de mando

y de obediencia pareciera que la orden o mandato puede imponerse
coercitivamente. Sin embargo, el empleo de la coacción es más bien potencial,
como en la norma de derecho lo es la sanción (lex perfecta). En realidad, se
espera el acatamiento espontáneo o consensual. Ello no quiere decir que la
coerción no desempeñe un importante papel en muchas relaciones de poder como
se desprende de las distintas fuentes generadoras del poder coercitivo y,
particularmente, en las relaciones de poder en los regímenes autocráticos de
índole autoritaria o totalitaria.

La situación extrema de poder coercitivo como imposición de una voluntad queda

reflejada en la expresión latina “hoc voto, sic jubeo, sit pro ratione voluntas” (lo
quiero, lo mando, sirva mi voluntad de razón), que demuestra al poder desnudo,
es decir, sin otra razón que la misma voluntad arbitraria de quien manda. A pesar
de todo, aun en esa relación coercitiva existe un atisbo de consenso, en el sentido
de que quien obedece lo hace, finalmente, aunque más no sea que por la razón de
conservar la vida aun a costa de su libertad. Esta situación vendría a quedar
descrita por otra locución latina, “coactus voluit, sed tamen voluit” (quise
constreñido, pero sin embargo quise). Así se da el caso, en el plano interno, del
otorgamiento de facultades extraordinarias y, en el orden internacional, de la
aceptación de un ultimátum, armisticio o tratado de paz incondicional y
sumamente gravoso.

Las fuentes coercitivas del poder se basan, principalmente, en la coacción física,

en la coacción económica y en la coacción psíquica. El uso de la fuerza de una vis
física, como en el empleo de la fuerza pública (policial o militar), o en el
procedimiento manu militari es un recurso tan extremo como antiguo en las
relaciones humanas, ya en el orden interno, como también en el plano externo
(guerra, represalias, agresión, ataque armando, etc.).

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La coacción económica muestra una eficacia tanto más importante cuanto no
aparece bajo los aspectos tan patéticos que ofrece la aplicación de la fuerza
armada, pues consiste en la retención de los medios que aseguran la existencia,
sometiendo a un ahogo económico para lograr inclinar las voluntades. En el plano
interno, una incisiva restricción presupuestaria, una inequitativa participación en
los recursos financieros, el retiro de subsidios, la apertura de la importación, etc.,
son medios económicos que pueden utilizarse para presionar instituciones y
constreñir voluntades. En el plano externo de la realidad política el bloqueo
pacífico constituyó una forma de coerción común en las relaciones exteriores,
reconocida por el derecho internacional clásico y aplicada por las grandes
potencias, situación que dio lugar al planteo jurídico formulado en la doctrina
Drago.

Actualmente comprobamos el bloqueo económico aplicado por los Estados Unidos

de Norteamérica a Cuba, así como también la restricción de créditos y de partidas
de ayuda técnica que esa misma superpotencia lleva a cabo con respecto a la
Argentina, Chile y otros Estados, como una forma de coacción, dentro de la
política exterior del presidente Carter, referida a la efectiva vigencia de los
derechos humanos. Otra forma de coerción, económica se manifiesta en trabas
impuestas al comercio exterior, de importación de bienes y servicios, mediante el
establecimiento de una política aduanera que implica el manejo arbitrario de tarifas
y aranceles. Como puede apreciarse, la eficacia de la coacción económica
aumenta con la dificultad que ofrece su comprobación como forma de agresión.
Tanto es así que en el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, el
concepto de agresión se circunscribe al uso o amenaza del empleo de la fuerza
armada, quedando excluidas las formas de agresión económica.

Más imperceptible aún y más trágica todavía resulta ser la coacción psíquica, que
en nuestros tiempos ha alcanzado –en virtud de técnicas refinadas- una dimensión
realmente alarmante en los regímenes totalitarios. Últimamente la Unión Soviética
ha sido acusada en foros internacionales de someter a tratamientos psiquiátricos
indebidos a ciudadanos disidentes de ese sistema político. Pero la técnica de la
coacción psíquica puede infiltrarse, bajo ciertos aspectos, hasta en las
democracias constitucionales mediante las técnicas sutiles de la propaganda
basada en la aplicación de los estudios del subconsciente. En tal sentido, la teoría
política moderna, auxiliada por la psicología, ha profundizado el análisis de esos
aspectos y de los elementos que caracterizan a lo que ha dado en llamarse la
personalidad autoritaria.

4.4. PODER CONSENSUAL

Volviendo al aspecto consensual de la relación de poder, podemos decir que en la

medida en que responde al propósito de asegurar un valor o alcanzar un objeto
valioso, se relaciona, indudablemente, con la teoría de los valores. Hemos visto
que la acción política consiste en aunar voluntades en pos de un objetivo, o sea,
en la persecución colectiva de metas colectivas, según la expresión de Parsons.

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De ahí la importancia que para la acción política, como manifestación de poder
que lleva la impronta de dirección o conducción, revista el consentimiento, en
cuanto facilita la obediencia o acatamiento espontáneo. La diferencia entre el
poder basado en la coerción y el poder apoyado en el consenso quizá pueda
apreciarse más nítidamente en la circunstancia de que generalmente, cuando
cesa la coacción, quien obedecía por temor deja de hacerlo, mientras que quien
obedece convencido de la razón de su obediencia, sólo por la fuerza podría
intimársele a desobedecer. Sin embargo, aun en la relación de poder
predominantemente consensual se da un residuo de coerción, aunque más no sea
que en forma potencial. En efecto, todo el derecho objetivo es un ordenamiento
jurídico que expresa los valores aceptados por una comunidad, pero cuyas reglas
normativas suponen la eventual aplicación de sanciones. De ahí que pueda
concluirse que en toda relación de poder existe cierta proporción de coerción y
otra cierta proporción de consenso. El análisis político se aplica a determinar
empíricamente si es mayor la proporción de consenso que la de coerción, como
suele darse en los regímenes de las democracias constitucionales, y
particularmente en el Estado de derecho; o bien si predomina el aspecto coercitivo
sobre el consensual, como ocurre, con distintos matices, en los regímenes
autoritarios y totalitarios, bajo la forma del Estado de política.

Esto también se hace extensivo al plano externo de la realidad política, en cuanto

el ordenamiento jurídico del derecho internacional contemporáneo tiene a una
reducción del “dominio reservado” del Estado y a un mayor reconocimiento del
individuo como persona que es sujeto de derechos esenciales y, también, de
deberes.

De manera que las fuentes de poder consensual se vinculan con la autoridad, la

legitimidad, el liderazgo, la negociación, temas todos cuyo análisis teórico
corresponde desarrollar.

A. La autoridad política.

a. Concepto, diferenciación y características

Es preciso establecer si existe una identificación entre los conceptos de poder y de

autoridad, o si más bien corresponde señalar su diferenciación, pues como
expresa Bertrand de Jouvenel, el poder difiere mucho de la autoridad. En este
orden de ideas, la etimología de la palabra “autoridad”, que proviene de auctoritas,
deriva del verbo augere, que significa aumentar, supone que consiste,
precisamente, en algo que se agrega al poder.

También el término autoridad se lo hace derivar de auctor en el sentido de aquel

de quien proviene la verdadera fuente de las acciones realizadas por otros, o sea,
el instigador o promotor. De manera, entonces, que sea que la voz “autoridad”
provenga de auctoritas, o bien de autor en el significado de fundador, implicando
en seguimiento de la tradición establecida, o, finalmente, esta última expresión se
la atienda como artifex, es decir, como creador o innovador, lo cierto es que cabe

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diferenciar la autoridad del poder. Por consiguiente, es dable afirmar que puede
haber poder con autoridad u poder sin autoridad o nudo poder, y, también,
bastante autoridad sin gran poder. Pero, ¿qué le añade la autoridad al poder?;
sencillamente, razones.

Estas razones sin embargo, no son de índole científica, es decir, verificables por el
método científico, ni razones basadas en dogmas religiosas. Las razones que la
autoridad le agrega al poder consiste en la interpretación representativa de los
valores, intereses, creencias y necesidades de la comunidad política. Mas como
estos valores, intereses, creencias y necesidades varían en el tiempo y el espacio,
la autoridad no es algo que se adquiere definitivamente, sino que se logra por esa
capacidad de interpretación representativa que corresponde a cada generación y a
cada generación y a cada comunidad política según los signos de los tiempos. Sin
embargo, el hecho de que la autoridad se vincule con los valores, intereses,
creencias y necesidades de la comunidad política, no debe conducirnos a
equipararla con la legitimidad –aunque se relacionen estrechamente- , relegando
el aspecto principal, que consiste en añadir razones al poder, confiriéndole así
validez, sea en virtud de la autoridad impersonal de las leyes e instituciones, sea
en virtud de la autoridad personal.

De manera que la autoridad en general y la autoridad política, en particular,

consisten en la real capacidad de un actor para transmitir comunicaciones
razonadas. Cuando esta capacidad orienta la acción política y se expresa en
relaciones de poder consensual, nos encontramos con la autoridad política, que es
la interpretación representativa y siempre renovada, de las opiniones, valores,
creencias, intereses y necesidades de una comunidad política. De ahí que la
capacidad de elaboración razonada de las comunicaciones interhumanas en que
consiste la autoridad política, por fundarse en las opiniones, valores, creencias,
intereses y necesidades de una comunidad, sea propiamente dicho “una
elaboración racional comunitaria”. Este rasgo es el que permite diferencias a la
autoridad política en los regímenes pluralistas de las democracias constitucionales
y a la autoridad política ejercida en los regímenes monolíticos de los sistemas
totalitarios. Mientras en los primeros la capacidad de elaboración racional es
realmente comunitaria por provenir no sólo del gobierno, sino de todos los
sectores, grupos, partidos, instituciones, etc., o sea, de las asociaciones
intermedias; en los segundos, en cambio, las razones de autoridad son el producto
elaborado de un círculo cerrado: la dirección de partido único, la ideología
totalitaria, el pensamiento de la “intelligentsia”, etc., con una fuerte tendencia
centralizadora,

Cuando esta capacidad para producir comunicaciones razonadas decrece,

entonces disminuye, también, la autoridad, y su lugar puede ser ocupado por un
liderazgo que al representar las opiniones, valores, creencias, intereses y
necesidades de la comunidad demuestra autoridad suficiente como para aunar
voluntades en pos de objetivos políticos. Aquí es el momento de referirnos a la
efectividad como complemento de la validez en el contenido racional de la
autoridad. La autoridad política sólo puede permanecer como tal en cuanto s

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manifieste efectiva, con lo que se confirma que aun como expresión de poder
consensual, la autoridad supone un mínimo de coerción, que aunque permanezca
potencial, traduzca, sin embargo, su permanente efectividad.

Por otra parte, la validez del orden y de la autoridad política se relacionan con el
grado de integración de la comunidad política. Cuanto más integrada sea ésta,
tanto más se producirá la validez del orden y de la autoridad política. Cuanta
menos integrada sea la sociedad, tanto menos será la participación política y
reducida su validez; requiriendo el mantenimiento del orden y de la autoridad
política la efectividad fundada en una amplia base coercitiva.

De manera, entonces, que la autoridad no se reduce al “poder formal”, o revestido

de legalidad, sino que es más amplia, ya que el derecho es sólo una de las
razones que se añaden al poder, pero no la única o exclusiva. Y, por consiguiente,
en concepto de autoridad no se circunscribe dentro de la organización formal. En
efecto, dado que la vida en sociedad, por la naturaleza misma de las cosas,
supone un orden, la autoridad encuentra en ello su razón de ser sin necesidad de
buscar su fuente en una causa externa, como es el derecho facticio o positivo. El
hecho mismo de la vida social entrelaza un fin común que deviene el objeto de
toda autoridad: la relación permanente del bien común.

b. Funciones de la autoridad.

La autoridad es una propiedad del cuerpo político, y no resulta, por consiguiente,

de las deficiencias individuales de los miembros del sistema político. En tal sentido
viene a llenar importantes funciones. En primer lugar, corresponde a la autoridad
política el aportar la unidad de juicio necesaria para decidir la unidad de acción.
Aquí resulta la naturaleza racional de la autoridad, ya que para elegir entre
distintas alternativas habrá que expresar las razones de las acciones. Y aun en el
caso excepcional de que no hubiese más que una sola posibilidad, habría que
fundamentarla en razones que demostrasen que es la única salida válida.

En segundo lugar, es función que corresponde a la autoridad política orientar la

unidad de acción hacia la meta de lo político, es decir, al bien común mediante la
fijación y logro de objetivos.

En el cumplimiento de estas delicadas funciones quienes están investidos del

poder pueden sentirse inclinados hacia manifiestas desfiguraciones de la
autoridad. Tal es el caso de los regímenes paternalista, cuya denominación quiere
expresar la forma de la autoridad paterna ejercida tutelarmente con relación a
quienes no han alcanzado la madurez del desarrollo. O bien de las personas y
formas políticas impropiamente denominadas “autoridad”.

La máxima desfiguración de la autoridad se presenta en los regímenes políticos

totalitarios, en los cuales puede decirse que prevalece la vis coactiva sobre la vis
directiva, dando lugar a las contradicciones que señala Friedrich, en sentido de
que la autoridad es reputada muy amplia por los adeptos a dichos regímenes y, en

12
cambio, prácticamente inexistente para quienes no comparten esta ideología.

c. Estructura de la autoridad

La naturaleza de la autoridad política ha sido explicada por una diversidad de

doctrinas que van desde su origen divino hasta hacerla derivar de la voluntad del
pueblo que la confiere soberanamente. De ahí que la autoridad tenga
manifestaciones regias como en la monarquía, o formas elitista como en la
aristocracia, o expresiones mixtas representativas de una participación popular.
Sin embargo, la autoridad –cualquiera que fuere el régimen de poder de la
sociedad o el régimen político que la conforma- presenta siempre una misma
estructura que se desenvuelve en tres planos diferentes de relación de poder: 1)
los gobernantes que tienen poder de mando y decisión; 2) los funcionarios que
tienen competencia de ejecución; y 3) los gobernados que consienten al obedecer
los mandatos.

Esta estructura invariable de la autoridad fue atisbada en los estudios referentes a

las elites, clases dirigentes, oligarquías o minorías gobernantes, pero no fue
cabalmente interpretada –como una estructura autónoma y fija- en su relación con
el régimen de poder que expresa las pautas valorativas y de participación de una
sociedad, y con el régimen político que define la estructura y funciones del
gobierno, en mando de elegir las autoridades y el procedimiento de formulación de
decisiones. Dichos estudios, llevados a cabo por Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto,
Roberto Michels, etc., al no distinguir en carácter fijo y autónomo de la estructura
de autoridad, generaron un espíritu pesimista acerca de la democracia como
forma política, confundiendo el proceso político de organización del
consentimiento (aspecto democrático) con el proceso político de organización del
funcionamiento o estructura de autoridad (aspecto jerárquico).

Cabe señalar que para Raymond Aron la consideración de la estructura de

autoridad como hecho político fundamental constituye una base apropiado para
determinar la autonomía de la ciencia política.

En lo que respecta al plano externo de la realidad política, donde se desenvuelven

las relaciones internacionales, la estructura de autoridad difiere sustancialmente
de la existente en el orden político interno. Esto también es una consecuencia del
tipo de relaciones de poder que tienen lugar en la comunidad internacional, las
cuales –como hemos visto- no son precisamente de mando y de obediencia, sino
más bien de poder discutido, o de poder equilibrado, con un ordenamiento jurídico
que reconoce, formalmente, la igualdad soberana de los Estados miembros, como
lo expresa la Carta de las Naciones Unidas, con carácter de principio básico
fundamental, en el Art. 2, párrafo 1. Ordenamiento jurídico que hemos calificado
como de coordinación y, por ello, opuesto al ordenamiento jurídico de
subordinación que caracteriza al plano interno de la realidad política.

13
 ESTRUCTURA DE AUTORIDAD

ESTRATO FUNCIÓN Nº DE MIEMBROS ROL COMPORTAMIENTO

1 Adopción de la Pocos Gobernantes Mando

decisión política

2 Ejecución de la Varios Burocracia Asesoramiento

decisión política

3 Acatamiento de Muchos Gobernados Obediencia

la decisión
política

d. Eficacia de la autoridad

El carácter racional, como fuente de poder consensual, hace de la autoridad una

relación de poder sumamente eficaz. En efecto, debido a la capacidad de
elaboración racional en el proceso de comunicaciones interhumanas que implica la
autoridad política, se revela como singularmente apta por la seguridad, aceptación
y estabilidad que confiere a las decisiones públicas. De manera que las
distribuciones autoritativas de valores resultantes de dichas decisiones son
acatadas de modo prácticamente espontáneo, sin necesidad de apelar a medios
coercitivos, o sea, con un mínimo de empleo de recursos políticos, lo que permite
afirmar con carácter de proposición que la autoridad política lleva a su máxima
expresión tanto a la obligación política de los gobernados como a la
responsabilidad política de los gobernantes según su contenido de legitimidad.

B. Poder y liderazgo político.

Ya hemos señalado que una de las situaciones de poder viene configurada por el
liderazgo, en nuestro caso, el de naturaleza política.

La ciencia política moderna se ha aplicado al estudio teórico de esa situación de

poder consensual, en la que reconoce una de sus fuentes, beneficiándose con los
progresos del análisis interdisciplinario, particularmente con los aportes de la
sociología y de la psicología social. Ello ha permitido considerar los aspectos del
liderazgo desde una perspectiva amplia que no se reduce a los rasgos personales
o caracterológicos del líder, sino que profundiza en las relaciones de poder que se
establecen con los seguidores o adeptos y a todo el contexto social-cultural y
político que conforman las distintas situaciones.

Sin embargo, los estudios del liderazgo, efectuados en grupos pequeños o

menores, aunque han revelado muchas cuestiones vinculadas a tales situaciones

14
de poder, en definitiva sus aportes corresponden al microanálisis, por lo que sus
conclusiones no pueden generalizarse a lo macropolítico.

El liderazgo político puede tener su fuente en cualquier valor apreciado por la

comunidad si en tal sentido es interpretado por el líder, o bien es éste mismo quien
aparece como su iniciador ante los seguidores. Todo proceso de fundación de
comunidades e instituciones es el estudio de un liderazgo ejercido por conductores
capaces de generar un comportamiento de imitación por parte de sus seguidores.
Desde este punto de vista el líder, en la medida en que consigue aunar voluntades
para perseguir una meta colectiva, posee realmente poder. Asimismo, en cuanto
sus proposiciones, insinuaciones, sugerencias y hasta eventuales amenazas, se
presentan como una elaboración racional para la acción política concretada en la
agrupación de voluntades para alcanzar objetivos políticos, el liderazgo tiende a
obtener legitimidad y a pretender ganar autoridad. De manera, entonces, que un
líder puede convencer y reunir adeptos para el logro colectivo de metas colectivas;
o bien un grupo de individuos puede identificarse simbólicamente con la persona
del líder estableciéndose así un proceso de relación de poder de naturaleza fluida
y altamente dinámica.

Después de haber caracterizado al liderazgo corresponde formular su concepto,

teniendo en cuenta que configuran una específica situación de poder. Por tal
entendemos, precisamente, la situación de interacción e influencia que se
establece, mediante la comunicación, entre un grupo y un sujeto conductor
orientada a la innovación, conservación o mantenimiento de ciertos valores que
son presentados como objetivos necesarios para el bien común en cuanto meta de
lo político.

Se desprende de esta conceptuación que el liderazgo no se identifica con la

relación de mando y de obediencia, ya que no se termina en el cumplimiento de un
mandato. Todo lo contrario, el liderazgo es una función dentro de un proceso, en la
que el poder, en cuanto energía, unas veces se manifiesta como impulso ejercido
por el líder sobre la masa o el grupo, y otras veces se expresa como potencia de
la masa o el grupo hacia el conductor, en relaciones fluidas y hasta sumamente
dinámicas.

C. La dominación política

El Poder tiende a estabilizarse para luego estructurarse y, finalmente,

institucionalizarse. Entonces conforma el gobierno, que es la manifestación y
funcionamiento de la denominación política, es decir, “el modelo institucionalizado
de dominación estabilizado”.

Por dominación se entiende la probabilidad que tiene un actor político de encontrar

obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos específicos. Este
acatamiento u obediencia a mandatos que configura la dominación traduce una
inclinación de voluntades que aceptan una base mínima, por lo menos, de

15
comunicación racional, es decir, de autoridad. De ahí que la dominación política se
apoye en un cuadro administrativo en el cual pueda confiar la ejecución de sus
decisiones. Pero, esencialmente, la dominación política requiere título para
mandar, es decir, bases de legitimidad.

La forma más perfecta de dominación política se da en el Estado como institución

política cuyo gobierno mantiene efectivamente el monopolio del uso legítimo de la
fuerza, el cual, como hemos visto, constituye el medio específico de lo político.

Por consiguiente, la dominación configura la forma de poder coercitivo que es

susceptible de ser poseído, y se caracteriza porque la conformidad de conducta o
comportamiento político se determina o específica en la obediencia habitual.

La caracterización de los diferentes sistemas de dominación depende del criterio

de distinción adoptado. Así, para la concepción marxista, cuyas bases se
encuentran en Lorenz von Stein, el fundamentum divisionis radica en la división
económica de clases. De manera que la clase social que mantiene el control de
los medios de producción alcanza a tener la dominación de esa comunidad, bajo
la forma del gobierno, que según el pensamiento marxista no es más que el
comité ejecutivo de la clase dominante ejerciendo la violencia organizada para
oprimir a la clase dominada. En tal sentido, el materialismo histórico desenvuelve
una dialéctica que se despliega en los siguientes sistemas de dominación: feudal,
al cual se contrapone el sistema burgués, y capitalista, destinado a ser sustituido
por el sistema de dominación socialista.

Otro sin embargo, es el criterio sustentado por Max Weber, para quien no toda
dominación se sirve del medio económico y menos aún tiene, exclusivamente,
fines económicos. Más que los intereses materiales de clase, lo que otorga
estabilidad a la dominación es, normalmente, la existencia de un cuadro
administrativo o burocracia y, sobre todo, como factor primordial la creencia en la
legitimidad del título para gobernar con autoridad. De manera que conforme al
principio de legitimidad invocado, varían tanto el estilo de la conducción política
como el carácter que toma el ejercicio de la dominación y sus efectos, así como
también el cuadro administrativo-burocrático que la instrumenta. En tal sentido,
Max Weber adopta como criterio de distinción de las formas de dominación “las
pretensiones típicas de legitimidad” en cuanto manifiestan su grado de validez,
consolidan su existencia y determinan la naturaleza del medio de dominación. Así,
distingue tres tipos puros de dominación legítima, según el fundamento básico de
la legitimidad invocada como justo título para el mando y reclamada como razón
de obediencia.

* La dominación legítima de carácter racional, basada en la creencia en la

legalidad de las ordenaciones establecidas y del derecho a mandar de quienes
ejercen su autoridad legal conforme a dichas ordenaciones.

* La dominación legítima de carácter tradicional, que radica en la creencia

mantenida en los usos y costumbres, trasmitidos de generación en generación

16
como fuente para el ejercicio de la autoridad.

* La dominación legítima de carácter carismático, que consiste en el

reconocimiento, fuera de lo común y ordinario, de la ejemplaridad, santidad,
heroísmo u otra cualidad, gracia o carisma vinculada a la persona que la posee y a
las ordenaciones que ella establece en el ejercicio de su autoridad carismática.

5. SITUACIONES DE PODER

5.1. RELACIÓN DE MANDO Y OBEDIENCIA

Hemos visto que uno de los presupuestos de la esencia de lo político es

precisamente la relación de mando y de obediencia. Ella configura la situación de
poder más generalizada en el sentido de que cualquier actor que manda a otro
puede, a su vez, obedecer a una instancia superior, debido al aspecto
gradualmente jerárquico que presenta la organización del poder.

Esta relación de mando y de obediencia en cuanto tiene lugar entre personas

dotadas de inteligencia y voluntad, expresa más bien una relación recíproca o
interrelación entre un sujeto mandante que ordena y un sujeto que obedece la
orden o mandato. De manera que no es una relación en una sola dirección, que
parte del sujeto activo (mandante) y termina en el acatamiento automático o cuasi
mecánico del sujeto pasivo. Esto puede ocurrir con el poder que ejercemos sobre
las cosas, cuando las trasladamos o las modificamos por nuestra exclusiva
voluntad y, en cierta medida, con los animales. Pero nunca se espera que sea así
en las relaciones interpersonales. Aquí debemos contar con la inteligencia y con
la voluntad de las personas, lo cual quiere decir que la orden contenida en el
mandamiento queda subordinada al entendimiento –que puede encontrarla
razonable o no, oportuna o impertinente- y a la voluntad, que puede aceptarla
obedeciéndola, o desacatarla desobedeciéndola. De manera que ha podido
considerarse a la relación de poder como de construcción asimétrica,
particularmente en la situación de mando y de obediencia, no obstante las
posibilidades de reacción que se hallan implicadas en la conducta del sujeto que
obedece.

5.2. SITUACIÓN DE MANDO

Sólo a los efectos del análisis podemos separar el mando de la obediencia a fin de
examinar sus contenidos y formular sus conceptos. En tal sentido, observamos
que el mando presenta la virtualidad del poder –en cuanto potencia o posibilidad-
expresada en la voluntad particular y jerárquica que se impone y ordena a otras
voluntades personales que se le inclinan. De manera que el mando no es voluntad
de ejecución, sino de dirección o conducción. Manda no el que hace sino el que
consigue que otros hagan lo que él ha ordenado. Por consiguiente, el mando es
un hecho esencialmente político y, por ello, insustituible en el gobierno, no

17
obstante la despersonalización que supone la institucionalización del poder. En
efecto, el fenómeno de la personalización aparece nítidamente en la situación de
poder configurada por el liderazgo y se da en todos los regímenes políticos,
inclusive en los democráticos constitucionales.

El problema consiste, entonces, en conciliar la personalización del poder que

supone el mando, como expresión de voluntad encarnada en el liderazgo, y la
institucionalización de ese poder en función de autoridad, de modo de armonizar
dicha personalización, que suele manifestarse en lo que ha dado en llamarse “la
elite del poder”, con los presupuestos institucionales del Estado de derecho y la
autoridad formal.

5.3. SITUACIÓN DE OBEDIENCIA

Por otra parte, la obediencia consiste en el acto de acatar la orden impartida en el

mando, ejecutándola, o bien en la conformidad de la conducta política respecto de
las normas emanadas del poder institucionalizado.

Pero no todas las relaciones de poder se definen nítidamente como de mando y

de obediencia. A este tipo correspondería el orden jurídico de subordinación que
establece el Estado en el plano interno de la realidad política, con la distinción
entre gobernantes y gobernados.

5.4. SITUACIÓN DE PODER EQUILIBRADO

En cambio, en el plano externo de la realidad política, donde la generalidad de las

relaciones de poder se establecen entre Estados igualmente soberanos, no se dan
situaciones de subordinación, es decir, de mando y de obediencia. Al contrario, las
situaciones son, más bien, de poder discutido o de poder equilibrado, que dan
lugar al complejo juego de las relaciones diplomáticas, especialmente por medio
de la negociación y el compromiso; pero, también, de la concesión, el “no
compromiso” e, inclusive, el fracaso de las negociaciones. Se trata, como hemos
visto, de un orden de coordinación de voluntades igualmente soberanas.

A. Negociación

En el plano interno de la realidad política también se dan estas situaciones de

poder discutido o de poder equilibrado, sólo que la teoría política tradicional no les
prestó la atención necesaria, al sobrestimar, en su análisis, las relaciones de
mando y de obediencia. En realidad, cuando las fuerzas políticas se hallan en
situaciones de poder discutido o de poder equilibrado resulta imposible la relación
de mando y de obediencia. Necesariamente debe recurrirse a la negociación para
lograr un acuerdo, y si éste es efectivamente alcanzado, se lo solemniza en un
compromiso. Tales situaciones se producen cuando es necesario obtener el

18
acuerdo de otras fuerzas políticas para integrar un gabinete con respaldo
mayoritario, o cuando a fin de lograr cierta paz social, el gobierno propicia un
acuerdo entre las fuerzas del trabajo y las fuerzas vivas; verbigracia, el pacto
social entre la Confederación General Económica (CGE) y la Confederación
General de Trabajadores (CGT) durante el régimen peronista; o bien,
directamente, el gobierno insta a las fuerzas vivas a suscribir actas-compromisos a
fin de establecer una tregua económica, durante cierto período, con el objeto de
mantener un nivel determinado en los precios. Se aplica, también, la negociación
en la formación de alianzas de partidos –“Unión Democrática”, “Frente Justicialista
de Liberación”, etc.-, de grupos de interés, como los constituidos por las distintas
federaciones y uniones; de grupos de presión –“32 Organizaciones Democráticas”,
“62 Organizaciones Peronistas”, etc.- y hasta en la misma estructura
gubernamental.

B. Influencia

Otra situación de poder viene a quedar configurada por la influencia que no se

manifiesta como mandato, sino que más bien se expresa por la insinuación, la
persuasión, la sugerencia. La influencia es, pues, un tipo de poder indirecto y sin
estructurar, que tiende a ocultarse o, al menos, no busca evidenciarse como el
mando, y la negociación. Pero, además, la influencia rodea como una nebulosa o
campo magnético, el núcleo de todas las situaciones de poder, lo que la hace
aparecer ya sea como influencia material, personal o intelectual, es decir,
constituyendo un medio secundario, o medio de medios. De manera que la
influencia presenta gran importancia política como medio apropiado para la
selección y ordenamiento de las metas de los miembros del sistema político y el
establecimiento de las decisiones autoritativas de valor. Tanto es así, como
expresa Parsons, que cada miembro debe ser persuadido a votar por
determinados candidatos, y las autoridades a adoptar las decisiones políticas que
respondan a las preferencias de sus electores.

C. Liderazgo

El liderazgo constituye otra forma o situación de poder que se manifiesta en una

conducta de seguimiento de los adeptos o partidarios del líder o conductor, a quien
identifican como la representación simbólica de sus valores, intereses, creencias y
opiniones.

La situación de poder que configura el liderazgo, cuando se manifiesta en

relaciones fluidas y altamente dinámicas, no necesita expresarse por medio de
mandatos, sino más bien bajo la forma de insinuaciones, o simplemente
generando la limitación del comportamiento del líder o aclamando sus ideas.

19
D. Control

Finalmente, el control configura otra forma de poder que tampoco implica

mandato, ni negociación, aunque pueda hallarse en situaciones de poder discutido
o equilibrado, por ejemplo, en las relaciones entre el poder legislativo y el poder
ejecutivo y en el control jurisdiccional ejercido por el poder judicial. Es
particularmente interesante el enfoque analítico que del control hace Loewenstein,
quien distingue los controles horizontales del poder político de los controles
verticales. Dentro de los controles horizontales enumera tres clases: a) la
Constitución; b) los controles intraorgánicos; y c) los controles interorgánicos.
Dentro de los controles verticales hace referencia: 1) al federalismo; 2) a las
garantías de las libertades individuales, y 3) al pluralismo de los grupos o
asociaciones intermedias. Asimismo, dicho autor diferencia el control que se
vincula con la distribución del poder político que requiere la colaboración o
participación de dos o más órganos, del tipo de control autónomo del poder.

La ciencia política en los Estados Unidos de Norteamérica ha prestado especial

atención al control social como una situación de poder difuso, no politizado que se
expresa por medios tan diversos como la opinión, las costumbres, las creencias,
las religiones, la educación, los ideales, los símbolos, las actitudes colectivas, etc.
En tal sentido, consideramos, de acuerdo con Burdeau, que el poder político
institucionalizado absorbe y comprende al control social reemplazando su presión
difusa por una forma organizada de dominación.

6. LEGITIMIDAD

6.1 CARACTERIZACIÓN DE LA LEGITIMIDAD

La legitimidad es un fenómeno primario en su relación con la obligación política de

obediencia, presentándose respecto del poder como un problema que encierra un
concepto de universal validez. En efecto, la cuestión planteada por la legitimidad
se relaciona, precisamente, con el razonamiento acerca del título para mandar.
¿Cuál es la razón para que algunos manden y otros obedezcan? ¿Qué es lo que
confiere justo título de mando? ¿Hay una sola fuente de legitimidad o son varias y
diversas las bases que la fundamentan? ¿Todos los regímenes políticos necesitan
de la legitimidad, o algunos pueden prescindir de ella? ¿Hay regímenes que
requieren, más que otros, acrecentar su legitimidad? ¿Se identifica la legitimidad
con la legalidad? Tales son algunos de los múltiples interrogantes que suscita la
legitimidad como problema político.

A. El justo título de mando como razón de legitimidad del poder

La primera de las preguntas formuladas parece exceder el marco de la teoría

científica de la política para penetrar en el terreno filosófico y hasta religioso.
Encontrar una respuesta absoluta es precisamente, ensayar una interpretación de

20
ese carácter como efectivamente de hecho se ha dado, por lo que esta cuestión
se vincula con las fuentes de la legitimidad.

La teoría política empírica simplemente verifica la situación fáctica de que unos

mandan y otros obedecen. Más aún, comprueba, como una constante del
acontecer político, que son menos los que mandan y muchos más los que
obedecen. Y avanzado todavía más, la teoría política moderna llega a demostrar –
como hemos señalado- la existencia de una estructura fija de la autoridad que se
da en tres planos y se diferencia tanto del régimen de poder como del régimen
político,

Pero todo esto no llega a explicar la razón de que unos manden y otros
obedezcan, dejándonos en la situación de perplejidad que Juan Jacobo Rousseau
expresa en el contrato social procurando aclararla: “el hombre ha nacido libre y,
sin embargo, en todas partes se lo encuentra encadenado”.

B. El poder “de facto”

La situación de hecho determina que el que posee poder virtualmente tiene la

aptitud para mandar. Pero de ahí a ostentar justo título hay una distancia o
“abismo”, como expresa Sternberger, que solamente puede ser cubierta por la
legitimidad del mando. De manera que si la fuerza coercitiva es fuente de poder, el
nudo poder, sin embargo, aspira a revestirse de autoridad, añadiendo razones a
su voluntad de mando para presentarse como legítimo.

6.2. BASES FUNDAMENTALES DE LEGITIMIDAD

En la búsqueda del justo título para mandar, el poder se justifica como de

institución divina. Está en la sabiduría de la voluntad divina el poder ordenar las
cosas y los seres creados . Por tanto, las potestades humanas tienen origen divino
tanto en el mono teísmo como en el politeísmo. Tanto es así que en el paganismo
el soberano se confunde con la divinidad misma. “El es el mismo Dios o hijo de
Dios. Las acciones de servicio a Dios son actos de gobierno y administración; los
actos de gobierno y administración tienen una dignidad cultural”. No sólo en el
antiguo Egipto, en la Mesopotamia y en Asia oriental de diviniza al soberano, sino
también en los orígenes de la monarquía europea, pues se reputaron hijos de
dioses los miembros de las dinastías germánicas, atribuyéndose ciertas
cualidades o poderes extraordinarios.

Encontramos, entonces, que la religión es una fuente de legitimidad en cuanto

confiere justo título de mando, al estabilizar el poder bajo una forma típica de
dominación: la teocracia, en sus diversas expresiones.

Frente a esta legitimidad que confiere inmediata divinidad al soberano,

encontramos en el Antiguo Testamento, en el rol desempeñado por los profetas,

21
una especie de legitimidad de inspiración divina, que no se asienta como
dominación, sino como una forma de conducción que es de oposición y crítica de
los reyes. Precisamente en este tipo de legitimidad inspiracional del conductor,
que recibe la llamada divina como una revelación , encontró Max Weber
elementos suficientes como para distinguir una categoría especial de conducción:
la dotada de gracia o carisma y, por ello, designada como legitimidad carismática.

Junto a estos modos de legitimidad, que Sternberger califica de “numinosos”,

aparecen otros fundados en métodos pragmáticos, tales como la herencia
dinástica y la elección por votación. Mediante estos procedimientos se asegura la
sucesión pacífica e ininterrumpida en el mando. En el primer caso es la dinastía
dominante la que determina la designación, mientras que en el segundo es un
grupo más o menos reducido de electoras el que vota la selección del soberano
legítimo. Sin embargo, en estos procedimientos pragmáticos subsiste el elemento
“numinoso” de la legitimidad, al cual alude Sternberger, en lo que concierne a la
función misma del mando que sigue conservando un origen divino. Sólo la
designación del a persona del soberano entraña un aspecto pragmático y, no
obstante ello, subyace la numinosidad en cuanto el heredero, conforme a las leyes
de sucesión dinástica, o el sucesor seleccionado, según las leyes electorales o el
procedimiento de cooptación, gobiernan “por la gracia de Dios”, es decir, por
creerse que es el “elegido de Dios”. De manera que la elección o la cooptación no
vienen a crear el rango, cuya dignidad y poder provienen inmediatamente de Dios
y sólo de Dios, sino pura y simplemente a legitimar su ocupación, lo cual resulta
claramente de la fórmula sacramental “et divina auctoritate et humana ordinatione”
(por autoridad divina y por determinación humana).

La escolástica estableció la distinción entre la legitimidad de origen (en la sucesión

dinástica o por elección) y la legitimidad de ejercicio basada en la creencia de que
el poder era ejercido conforme a los valores e intereses de la comunidad. En
efecto, Santo Tomás distingue el principio del poder (que es una cuestión de
derecho divino), del modo de adquirir el poder y de usarlo (que es una cuestión de
derecho humano).

Por su parte, Francisco Suárez expresa: el reino es sobre el rey porque le dio
potestad. La potestad gubernativa real, políticamente considera en sí, sin duda
procede de Dios, no obstante que resida en el rey por donación de la misma
república. Por este título este derecho humano. Cabe señalar, sin embargo, que
en la doctrina de la Iglesia católica prevalece la tesis de la “colación inmediata”, es
decir, que el poder del gobernante tiene origen divino en cuanto proviene de Dios,
si bien la designación es efectuada por el pueblo.

En el pensamiento político de Max tiene cabida, asimismo, la legitimidad bajo la

forma “numinosa”. En efecto, si bien la legitimidad no es de índole religiosa por el
ateísmo que confiesa, su fuente, en cambio, se encuentra en la dialéctica del
materialismo histórico que ha de conducir a la sociedad sin clases y sin Estado,
por el camino previo de la dictadura del proletariado. Así, la ideología del partido
único será la fuente principal de legitimidad, tanto en el comunismo como en las

22
otras formas totalitarias.

Pero la secularización de la legitimidad se produce cuando ésta deja de tener

como fundamento la inmediata divinidad de la función del mando. Para basarse
exclusivamente en el consentimiento del pueblo, es decir, en el “consent of the
people” según la expresión de John Locke, quien fundamenta teóricamente la
legitimidad civil de la “glorious revolution” inglesa de 1688. Dicho consentimiento
resulta del pacto social que se establece en el origen del Estado y por el cual el
hombre, que ha heredado, juntamente con los instintos del estado de naturaleza,
la conciencia de la comunidad y el espíritu de justicia, establece efectivamente
esa comunidad y le confiere el poder y la autoridad legítima para la realización del
derecho y de la justicia. Aquí encontramos, al lado, o más bien enfrentada a la
tradicional base religiosa de la legitimidad del poder, una fuente juridico-filosófica
de la legitimidad.

Más tarde corresponderá a Juan Jacobo Rousseau, el autor del Contrato social,
formular una explicación democrática del principio de legitimidad basada en la
volunté générale, de una manera ideal, y en el voto de la mayoría, de una forma
procesal o pragmática; trasladando, así, la legitimidad del monarca soberano al
pueblo soberano, es decir, del vértice monocrático de la pirámide del poder a la
base de la colectividad.

Pero contra la concepción voluntarista de la legitimidad, expresada por el filósofo

ginebrino, se levantará Edmund Burke, para reivindicar la tradición de la
costumbre inmemorial y arraigada como base del derecho prescriptivo de la
constitución.

Por consiguiente, podemos afirmar que no existe un único fundamento de la

legitimidad, sino más bien una pluralidad de fuentes, ya sea de índole religiosa,
jurídico-filosófica, tradicional y procesal, es decir, basada en procedimientos de
elección, o pragmática en el sentido de que se apoya en la consecución de los
objetivos de paz, orden, prosperidad, etc., mediante medidas concretas que
satisfagan esos valores, intereses y necesidades de la comunidad.

Todos ellos presentan el carácter común de constituir fundamentos racionales de

la legitimación del mando; pero las bases tradicionales, procesal y pragmática son
complementarias de la racionalidad fundamental de las fuentes religiosas y
jurídico-filosófica.

Al contrario, la legitimidad carismática o inspiracional es una categoría expuesta

por Max Weber, que no es racional, ni en el sentido racional-legal, ni en la forma
tradicional, sino que el tipo de acción política que implica se configura como
puramente afectiva y, por tanto, inestable. De ahí que esta categoría haya sido
impugnado porque “no se concilia con la circunstancia de que la legitimidad se
refiere a poderes estabilizados e institucionalizados”. De manera que si el carisma
configura un tipo de dominación, y no simplemente un estilo de conducción,
necesariamente deberá estabilizar la relación de poder fijado su estructura

23
institucional, en una forma u organización política. Situación que precisamente
llevó a Max Weber a examinar la “rutinización del carisma”.

6.3. CONCEPTO DE LEGITIMIDAD

La legitimidad consiste en la creencia predominante de que quienes mandan

tienen justo título para hacerlo y, por tanto, genera la convicción del deber moral
de obediencia mientras se respeten las bases que la fundamentan y que
esencialmente consisten en las opiniones, valores, creencias, intereses y
necesidades de una comunidad determinada. Esto, a la vez que relaciona la
legitimidad con la autoridad y el valor justicia, supone un acuerdo básico sobre lo
fundamental en cuanto a la forma de gobierno justa y la clase de gobernante con
título válido para mandar, lo que modernamente se expresa en la Constitución
como ley fundamental.

Pero ¿cuál es la medida de este acuerdo fundamental?. He aquí una cuestión que
divide al pensamiento político de las autocracias con respecto al de los sistemas
de las democracias constitucionales. Mientras las primeras extienden la dimensión
de dicho acuerdo hasta alcanzar la unanimidad aclamatoria y plebiscitaria, los
segundos la limitan, en el sentido -algo paradójico- de que este acuerdo
fundamental incluye, también, el acuerdo para estar en desacuerdo, es decir,
consiste en la existencia de una oposición legítima. Como ya hemos expresado,
la forma práctica de plasmar ese acuerdo básico se da en la Constitución, como
decisión política fundamental acerca de la forma de gobierno, las cualidades
requeridas para el mando y las reglas establecidas para alcanzarlo y operar su
sucesión en forma pacífica y continuada. Esto, sin embargo, no debe llevarnos a
identificar legitimidad, como se da en el pensamiento de Hobes y de Kelsen. Quizá
la medida de este acuerdo se encierre en la difícil fórmula señalada por Guglielmo
Ferrero cuando atribuye su logro a la coincidencia de los deseos del pueblo con la
capacidad del gobierno.

A. Diferencias entre legitimidad y legalidad

Mientras la legitimidad relaciona al poder con cierto sistema de valores, la

legalidad, en cambio, lo hace con respecto a determinado ordenamiento legal.

Por otra parte, en cuanto a la relación existente entre legitimidad y legalidad, cabe
destacar que esta última –la legalidad- no es un fin en sí, sino meramente un
sistema de normas y reglas jurídicas que excluye, por definición, las situaciones
excepcionales. De manera que es factible que un poder cuente con legitimidad a
pesar de carecer de legalidad, siempre que quien ejerza un poder de facto
asegure haber llegado a él en virtud de la necesidad debida a la opresión u otras
aberraciones políticas del poder anterior y a pesar de la legalidad que lo
amparaba. Asimismo, puede existir legitimidad sin legalidad en todas aquellas
situaciones en que los gobernantes cometen impunemente actos de abuso de

24
poder, en violación de la legalidad, si ello es aceptado conforme a una creencia
generalmente compartida por la comunidad. El hecho de un poder sin legalidad
pero con legitimidad da origen al funcionario de facto, que solamente podrá
legalizarse en virtud del principio de la efectividad.

B. Legitimidad y eficacia

En todas las instituciones existe una relación entre la legitimidad y el poder, la

cual se hace más evidente aun cuando se trata del sistema político, En la medida
en que el poder es legítimo es, virtualmente, más efectivo, ya que provoca en
consenso a la par que gana autoridad y, por consiguiente, facilita la obediencia.
Pero, precisamente porque la legitimidad se vincula con las opiniones, valores,
creencias e intereses predominantes en un régimen político determinando, su
aplicación, más allá de ciertos límites, puede significar una reducción de la eficacia
del poder. Ello se explica en razón de que la ampliación de las bases de la de la
legitimidad demanda hallar el máximo común denominador de los diversos grupos
y sectores. De manera que cuanto mayor es el común denominador, más
excluidos puede sentirse ciertos grupos hasta constituir verdaderas minorías
enfrentadas al poder y su base de legitimidad. Tal es la situación que se da en los
sistemas totalitarios, obsesionados por una “integración total” sobre la base del
partido único, o la de los regímenes autoritarios orientados a acentuar el consenso
fundamental en cuanto “realidad psicológica en los integrantes del grupo, que sirve
de basamento y soporte a la legitimidad”. De ahí que los regímenes de las
democracias constitucionales, basada en la experiencia de que la discrepancia en
las opiniones mantiene la vitalidad cultural y política, en vez de imponer
necesariamente un acuerdo total y fundamental, hayan construido el orden político
asegurando la diversidad y emprendido la organización de las decisiones a pesar
del desacuerdo en lo fundamental.

La eficacia consiste en una actuación del poder que es real y efectiva. De manera
que mientras la legitimidad es eminentemente valorativas, la eficacia, en cambio,
esencialmente instrumental. La eficacia no es, de ningún modo, el sustituto
histórico de la legitimidad, aunque sí su ingrediente esencial. Casi podría decirse
que no hay legitimidad que se sostenga si aquélla le falta. De modo que la
legitimidad unida a la eficacia consolida la estabilidad de la dominación. Un grado
relativamente bajo de legitimidad y una muy escasa eficacia conforman un
régimen político sumamente inestable. Sin embargo, un grado de eficacia
relativamente alto y con cierta continuidad puede conferir legitimación y gozar de
cierta estabilidad. Pero un alto grado de legitimidad, con una eficacia relativamente
baja muestra un estado de transición, ya que el poder no se ejerce plenamente y
carece de vigencia. Si esta situación se prologa puede hacer peligrar la estabilidad
de un sistema legítimo. Sin embargo, referente a esta última situación y en
relación con el tipo de régimen político, Lipset señala que cuando “se derrumbó la
eficacia de varios gobiernos en la década de 1930, las sociedades que gozaban
de una posición alta en la escala de legitimidad permanecieron democráticas,
mientras países como Alemania, Austria y España perdían se libertad y Francia

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escapaba por poco de un destino similar”.

Esta disquisiciones nos llevan a concluir, con Julián Marías, que la estabilidad de
la dominación de un sistema político determinado se conjuga en función de tres
tipos de legitimidad: a) la de origen; b) la de ejercicio; y C) la de intención, las
cuales conforman lo que vendría a ser la legitimidad plenaria.

C. Alcances de la legitimidad

La relación entre la legitimidad y la eficacia plantea la cuestión de los alcances de

la legitimidad, es decir, cuándo nace, se modifica o extingue la legitimación del
poder. A este respecto se han distinguido entre la legitimidad y la ilegitimidad del
poder, diversas situaciones intermedias designadas como “a-legitimidad”,
“prelegitimidad” y “causilegitimidad”. Como expresa Guglielmo Ferrero, la
legitimidad no nace en forma natural y espontánea, sino que es el resultado de un
constante y prolongado esfuerzo, acompañado de frustraciones, que la muestran
como artificial y accidental. En efecto, cuando se instala en el gobierno un poder
de facto en el orden interno; o bien cuando en Estado impone su dominación a
otro, siempre que en ambas situaciones se responda con la obediencia, aunque
más no sea que por resignación, el poder no se legitima sino que simplemente
presenta un carácter de “a-legitimidad”. Acercándonos a la legitimidad hallamos
casos en que existe una especie de aquiescencia fundada en las expectativas
que genera el poder recientemente instalado; se trata, entonces, de lo que
Guglielmo Ferrero califica de “prelegitimidad”, citando como ejemplo la Tercera
República francesa entre 1870 y 1900, la República de Weimar y la República
española de 1931,

Durante el periodo de prelegitimidad el poder emprende la difícil y prolongada

tarea de lograr afirmar un principio de la legitimidad que llegue a ser aceptado
como tal. Por consiguiente, dicha tarea suele ser emprendida por una minoría con
miras a comprometer a una mayoría.

Una tercera situación corresponde al caso en que se reconoce la legitimidad del

régimen, pero no la de quien gobierna; es lo que Guglielmo Ferrero llama la
“cuasilegitimidad”, citado como el ejemplo clásico de estado intermedio entre la
legitimidad plena y la ilegitimidad, al poder imperial de la Roma republicana y
aristocrática. Pero, también, la monarquía constitucional de Luis Felipe de Orleáns
en Francia, entre los años 1830-1848, que no fue ni la monarquía legítima de Luis
XVIII ni la monarquía ilegítima de Napoleón. Otro ejemplo de cuasilegitimidad lo
constituyó la monarquía constitucional del reino de Italia, desde su fundación en
1861 hasta el golpe de Estado fascista de1922. En efecto, la Casa de Saboya
tenía legitimidad plena en Cerdeña, su reino originario, pero al aglutinar a las
otras dinastías italianas, durante el proceso de unificación, no pudo ampliar los
alcances de su plena legitimidad originaria, por lo que sólo llegó a contar con una
cuasilegitimidad.

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La legitimidad plena, como hemos visto, se manifiesta bajo tres aspectos que
corresponden a si origen, a su ejercicio y a si intención, aunque no siempre no
necesariamente se da en ese orden.

El poder revolucionario o de facto no tiene legitimidad de origen y, en su inicio,

tampoco presenta la legitimidad de ejercicio; a lo sumo, sólo puede invocar una
legitimidad de intención. Pero, asimismo, no constituye una pura ilegitimidad: sino
que simplemente configura lo que hemos caracterizado como situación de “a-
legitimidad”.

El gobierno legal o poder de iure, tiene legitimidad de origen; pero debe añadirle
eficacia mediante la satisfacción concreta de las opiniones, valores, creencias y
necesidades de la comunidad a fin de ampliar se base de legitimidad originaria
con la de ejercicio. Mas so pretexto de la legitimidad de ejercicio, mediante la
concreción de objetivo, el poder fundado en el principio democrático, no debería
oscurecer la legitimidad de intención hasta llegar a apagar la legitimidad de origen,
prolongando el tiempo de su mandato más allá del período preestablecido, ya sea
postergado la concreción electiva de su base de legitimidad, ya sea desfigurándola
con maniobras plebiscitaria que ocultan la función política de la oposición.

Por su parte, un régimen estabilizado en la legitimidad de ejercicio no debería

frenar o dilatar indefinidamente la legitimidad de intención de ampliar la base de
legitimación del poder, postergando la adquisición de la legitimidad de origen.

Aquí cabría responder la pregunta, formulada abinitio, referida a si existen

regímenes que requieren, más que otros, acrecentar su legitimidad. En tal sentido,
es indudable que la democracia es el prototipo del sistema político que
esencialmente requiere un constante acrecentamiento de la legitimidad fundada
en el consenso de la comunidad.

De manera que si bien puede admitirse, con Julián Marías, que la legitimidad de
ejercicio constituye una categoría especial, no deja de ser, sin embargo, un
aspecto parcial de la legitimidad plena. De ahí que el citado filósofo español no
haya encontrado sino simple legalidad jurídica –a pesar de una supuesta
legitimidad de ejercicio- en el régimen del caudillo Francisco Franco, en quien
residía todo el poder político. De modo que con la muerte del real detentador del
poder, el sistema se extinguió naturalmente. Mas todo el ordenamiento legal, como
la estructura de poder, siguió funcionando sin solución de continuidad, sin ruptura
ni reforma, hasta que por un proceso que Julián Marías considera cono una
“invención creadora”, basada en la razón histórica, se sustituyó la ilegitimidad
sostenida en una forma de dominación coactiva, que excluía formalmente y por
principio el apoyo y fundamento basado en el consenso general de los miembros
de la comunidad, por un régimen de poder cuya legitimidad se asienta en un
fundamento dinástico (monarquía) y en un gobierno de base electiva (principio
democrático) establecido mediante un proceso que incluyó la participación de
todos los sectores del país.

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INDICE

1. EL PODER: CONCEPTUALIZACIONES BÁSICAS

1.1. LA NOCIÓN DE PODER EN GENERAL ........................................................................ 2
1.2. TEORÍA GENERAL DEL PODER ............................................................................... 2
1.3. LA NATURALEZA DEL PODER ................................................................................. 3

2. PODER SOCIAL: CONSTELACIÓN DE PODERES .......................................... 4

3. PODER POLÍTICO .............................................................................................. 5

4. RELACIONES DE PODER
4.1. LA RELACIÓN PAR SIMÉTRICA ................................................................................ 6
4.2. LA RELACIÓN PAR ASIMÉTRICA ............................................................................. 7
4.3. PODER COERCITIVO ............................................................................................ 9
4.4. PODER CONSENSUAL............................................................................................ 10

5. SITUACIONES DE PODER
5.1. RELACIÓN DE MANDO Y OBEDIENCIA ...................................................................... 18
5.2. SITUACIÓN DE MANDO ......................................................................................... 18
5.3. SITUACIÓN DE OBEDIENCIA ................................................................................... 18
5.4. SITUACIÓN DE PODER EQUILIBRADO ...................................................................... 19

6. LEGITIMIDAD
6.1 CARACTERIZACIÓN DE LA LEGITIMIDAD ................................................................... 21
6.2. BASES FUNDAMENTALES DE LEGITIMIDAD .............................................................. 22
6.3. CONCEPTO DE LEGITIMIDAD ................................................................................ 25

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