III.

LA ESTRUCTURA ESTATAL
3.1 Elementos que conforman la estructura estatal
3.1.1 El territorio
3.1.1.1 Noción
3.1.1.2 Propiedades del Territorio
3.1.1.3 La relación jurídica entre Estado y territorio
3.1.1.4 Alcances del elemento territorio
3.1.1.5 Límites
3.1.1.6 Espacio aéreo
3.1.1.7 Concepto de espacio aéreo
3.1.1.8 Concepto y condición jurídica del espacio ultraterrestre
3.1.1.9 La soberanía territorial: sus alcances
3.1.2 El pueblo
3.1.2.1 El pueblo como elemento constitutivo del Estado
3.1.2.2 Los conceptos de pueblo y población
3.1.2.3 Nación
3.1.2.4 Población
3.1.3 El Poder
3.1.3.1 El poder como elemento constitutivo del Estado
3.1.3.2 Caracterización del poder del Estado
3.2 El Estado como corporación territorial
3.2.1 El término “Estado”
3.2.2 El Estado como forma de sociedad
3.2.3 El territorio
3.2.4 La territorialidad del Estado
3.2.5 Condicionamiento territorial
3.2.6 Doctrinas sobre la territorialidad
3.2.7 El Estado como corporación territorial
3.2.8 Territorio y soberanía
3.2.9 Relación Estado-territorio
3.2.10 Alcance territorial
3.3 Estado, pueblo y nación: conceptualizaciones, pueblo-población,
la nación y su relación dialéctica con el Estado (líneas doctrinales,
bases de la teoría de las nacionalidades)
3.3.1 El Estado nacional
3.3.1.1 Solidaridad nacional
3.3.1.2 Factores determinantes
3.3.1.3 La raza
3.3.1.4 El territorio
3.3.1.5 El idioma
3.3.1.6 La religión
3.3.1.7 El proceso de integración nacional
3.3.1.8 La nación configuradora del Estado
3.3.1.9 La nación como acto de voluntad
3.3.1.10 La nación como empresa histórica común
3.3.1.11 El Estado como sociedad nacional
3.3.1.12 La nacionalidad
3.4 Estado, poder y soberanía: estructura del poder estatal
(características distintivas), coacción y monopolio de dominación; la
soberanía y su problemática (concepto, doctrinas, su abordaje en el y
del Estado)
3.4.1 La soberanía
3.4.1.1 La soberanía como categoría histórica
3.4.1.2 Origen
3.4.1.3 La soberanía en el Estado
 2

3.4.1.4 La soberanía del Estado

3.4.1.5 Soberanía y doctrinas pluralistas
3.4.1.6 Las negociaciones doctrinales de la soberanía
3.4.1.7 La soberanía en el plano externo de la realidad política
3.4.1.8 Contenido de la independencia estatal
3.4.1.9 El derecho de independencia y el principio de no intervención
3.4.2 El Estado como forma de poder
3.4.2.1 El concepto de soberanía
3.4.2.2 La desvalorización doctrinal del concepto
3.4.2.3 Origen histórico del concepto
3.4.2.4 Nacionalización e institucionalización
3.4.2.5 Doctrinas sobre la soberanía
3.4.2.6 Bodino
3.4.2.7 Le Bret
3.4.2.8 Hobbes y Rousseau
3.4.2.9 Efectos
3.4.2.10 Pluralismo y régimen de Estado
3.4.2.11 Relaciones de poder y derecho
3.4.3 El Estado y la estructura de poder
3.4.3.1 El Estado como institucionalización del poder
3.4.3.2 El concepto de estructura
3.4.3.3 Los elementos de la estructura social
3.4.3.4 La estructura política
3.4.3.5 El Estado como estructura de poder
3.4.3.6 Características del régimen de Estado
3.4.3.7 Orden objetivo y estable de paz
3.4.3.8 Nacionalización del poder
3.4.3.9 Institucionalización del poder
3.4.3.10 Organización del poder como representación
3.4.3.11 Subordinación del poder a la ley
3.4.3.12 El Estado como forma de sociedad política
 3

III. ESTRUCTURA ESTATAL

3.1. ELEMENTOS QUE CONFORMAN LA ESTRUCTURA ESTATAL(*)

La estructura del Estado se compone esencialmente de tres elemen tos: el territorio, el

pueblo y el poder1. A estos elementos se los considera esenciales porque son constitutivos de la
forma política estatal que se ha dado a lo largo de un proceso histórico, y por eso se manifiestan
como elementos de hecho que guardan estrecha interrelación en el sentido de que sólo por una
abstracción teórica se los puede aislar para considerarlos separadamente.

3.1.1. El Territorio

3.1.1.1. Noción

La tierra como espacio físico sólo cobra significación política en cuanto deviene territorio2
metropolitano o colonial, como elemento3 natural integrante de la forma estatal y, por consiguiente,
de la personalidad del Estado.

Tomado aisladamente, al espacio terráqueo inhabitado se lo identifica como anecúmene

(vacío poblacional), y antes de que se hubiera agotado su apropiación por las respectivas
jurisdicciones estatales la tierra inhabitada y no reivindicada era considerada como terra nullius
(tierra de nadie). En tal sentido señala Jellinek: "Un espacio absolutamente deshabitado, en que
además no existiese la posibilidad de ser alguna vez habitado por hombres, no podría ser nunca
anexionado en calidad de territorio". Sin embargo, plantea singulares aspectos la reivindicación
territorial en el continente antártico.

3.1.1.2. Propiedades del Territorio

Dos son las propiedades que Jellinek atribuye al territorio.

1) En primer lugar, como elemento esencial del Estado es parte constitutiva de él y causa
de su impenetrabilidad subjetiva, en el sentido de que en un mismo territorio sólo un Estado

(*)
MELO, Luis Artemio, op. cit., T. II, págs. 55-86.
CARLOS S. FAYT,
sin embargo, agrega como cuarto elemento esencial al derecho.
1

2
Respecto de la acepción etimológica del término "territorio", no todos coinciden en hacerlo derivar de
territorium (terra), sino que también se ha señalado que proviene de terreo o territo, primera persona
indicativa de los verbos terrere y territare, respectivamente, cuyo significado en latín es intimidar,
atemorizar. De modo que la noción de territorio vendría a quedar desligada de toda expresa referencia al
elemento material terráqueo, para vincularse a la función de ejercicio de la potestad de mando, o sea que el
jus terrendi vendría a ser la expresión de jus imperii (Conf. Emilio Bonaudi, Il territorio dello Stato, en
Studi di diritto pubblico in onore dt Oreste Ranelletti, Padova, 1931, ps. 28-29; Juan Carlos Puig. La
Antártida Argentina ante el derecho, Depalma, Buenos Aires, 1960, p. 33).
3
Contra: Burdeau, Traité, t. II., ps. 77-79 y 89-91, nros. 49-50 y 58-59. Considera al territorio y al pueblo
como condiciones de existencia del Estado en cuanto son preexistentes tanto al concepto como la institución
estatal.
 4

ejerce el poder con carácter exclusivo, de manera que el espacio terrestre deviene en soberanía
territorial.

Las excepciones no hacen sino confirmar la regla. El condominio o coimperio sobre un

territorio es de carácter transitorio y carente del elemento subjetivo del Estado.

La ocupación militar determina la suplantación temporaria de la actividad del Estado por el

ocupante que la ejerce en forma total o parcial. En el Estado Federal la soberanía es atributo del
Estado general, y no de los Estados particulares. Los acuerdos expresos o consuetudinarios prove-
nientes del derecho internacional público y por los que un Estado autoriza a otro a ejercer actos de
jurisdicción en su territorio, constituyen autolimitaciones del Estado aceptadas con reciprocidad o
sin ella (capitulaciones, arriendo o cesión de bases militares estratégicas).

2) En segundo lugar, el territorio constituye el ámbito espacial del poder de imperio que
el Estado ejerce sobre los nacionales y extranjeros que lo habitan. Es decir, lo que Burdeau
denomina el "cuadro de competencia"4.

3) Una tercera propiedad del territorio consiste -como señala Burdeau- en que es un medio
de acción del Estado en cuanto a la defensa nacional, la explotación de los recursos naturales, etc.

3.1.1.3. La relación jurídica entre Estado y territorio

La doctrina ha formulado distintas concepciones acerca de la relación jurídica existente

entre el Estado y el territorio.

a) Doctrina del Territorio-sujeto. Concibe al territorio como un elemento constitutivo de la

personalidad del Estado (Jellinek, Preuss, Hauriou, De Visscher, Carré de Malberg). Por ello el
derecho internacional consagra la obligación de abstenerse de violar la integridad territorial de los
Estados.

Pero esta prohibición no se equipara a la de derecho privado interno con respecto a la

inviolabilidad de la propiedad, porque ésta es externa en relación a la persona de su titular, mientras
que en el derecho público el territorio integra la personalidad del Estado. "El ser del Estado mismo,
y no la posesión de algo que le pertenezca, es lo que engendra la exigencia de respeto al territorio.
Las violaciones que se cometen con éste no tienen, pues, en el derecho internacional, el carácter de
una perturbación en la posesión, sino el de violación de la personalidad misma del Estado"5.

b) Doctrina del territorio-objeto. Esta concepción precede a la anteriormente enunciada, la

cual sólo se ha formulado en la edad moderna con la escuela del derecho natural. En el Estado del
príncipe el territorio era considerado como objeto de posesión del soberano. Con la evolución hacia
el Estado-Nación esta doctrina perdura al ver en el territorio el objeto de posesión del Estado en
cuanto persona jurídica. Los sostenedores de esta doctrina enfocan la soberanía territorial como si
se tratase de un derecho real6. Sin embargo, esta concepción, al separar al territorio del Estado,
conduce a concluír que el Estado, en cuanto persona jurídica, podría existir independientemente del
territorio. Más aún, si el territorio es el objeto de un derecho real, el Estado bien podría

4
BURDEAU, Traité, t. II., ps. 90-92, nº 59: "El territorio es, pues, el cuadro natural en el cual los
gobernantes ejercen sus funciones". La traducción es nuestra.
5
JELLINEK, ob. cit., p. 298. Se ha criticado a esta doctrina porque no explica las trasferencias de territorios ni
el condominio. Sin embargo, es congruente con el fenómeno político de la anexión total de territorio.
6
BURDEAU, Traité, t. II., ps. 95-97, nº 63, sostiene que se trata de un derecho real institucional.
 5

desprenderse de un territorio y mantener, no obstante, su entidad estatal, lo cual parece no condecir

con el hecho histórico de la formación territorial del Estado.

c) Doctrina del territorio-límite. Enunciada por Duguit y Michoud, sostiene que el

territorio del Estado es el espacio limitado dentro del cual se ejerce el poder de autoridad. Sin
embargo, observada desde el plano externo de la realidad política, esta doctrina no explica el hecho
de que el poder estatal se extiende más allá del espacio territorial sobre el cual ejerce lo esencial de
sus competencias, por ejemplo en alta mar, en sus legaciones diplomáticas.

d) Doctrina de la competencia. Formulada por los representantes de la escuela de Viena

(Kelsen, Verdross), sostiene que el territorio del Estado es el ámbito de validez espacial de un orden
jurídico estatal. Verdross, sin embargo, advierte que la competencia territorial comprende el
derecho de disponer del territorio y, por tanto, no puede circunscribirse al ámbito de validez
espacial de un orden estatal, ya que existe un elemento real que se aplica al territorio mismo, como
es el derecho de disposición territorial. De esta manera se ve precisado a completar la teoría de la
competencia incluyendo el derecho real de disposición.

e) Doctrina funcional. Sostiene que el territorio del Estado constituye una zona en la cual
existen poderes más o menos extensos y funciones que desempeñar con relación a las personas y a
las cosas. Si el Estado no ejerce estos poderes ni cumple esas funciones -sea en virtud de la
soberanía territorial, sea en virtud de la atribución de competencias territoriales7- con respecto a
terceros Estados, entonces el territorio deja de pertenecerle.

3.1.1.4. Alcances del elemento territorio

Dada la importancia del territorio como elemento constitutivo de la forma política estatal,
como espacio económico y de asentamiento del factor humano y como ámbito de validez espacial
de su ordenamiento jurídico, resulta primordial su caracterización a los fines de establecer su
delimitación. En tal sentido, el territorio comprende no sólo la superficie terrestre, sino
también el subsuelo y, en cierta medida, el espacio aéreo.

a) Tierras y aguas interiores. La superficie terrestre, en cuanto territorio de un Estado,

abarca tanto las tierras como las aguas interiores, comprendiendo puertos, radas, bahías, ríos, lagos
y mares interiores.

b) Mar territorial. Cuando el Estado posee un litoral marítimo, el derecho internacional le

reconoce jurisdicción en una franja costera denominada mar territorial8. Originalmente, en el siglo
XVIII, la extensión de este mar territorial, con fines de defensa, abarcaba tres millas marinas9,
distancia calculada según el alcance de un tiro de cañón disparado desde la ribera. Esta antigua
delimitación ha sido reemplazada por nuevos criterios basados en los derechos e intereses
geológicos, geográficos, biológicos y de defensa, pero al mismo tiempo ha surgido la incertidumbre
acerca de una extensión del mar territorial que sea universalmente admitida (En efecto, ninguna
norma de derecho internacional general determina la extensión del mar territorial. Debido a esta
situación, cada Estado la fija unilateralmente). Mientras las grandes potencias sólo admiten doce
millas de mar territorial, otros Estados, principalmente latinoamericanos, han proclamado como
límite los doscientas millas.
7
La naturaleza jurídica de la relación entre Estado y territorio en ambos casos sigue siendo la misma.
8
La Convención de Ginebra de 1958 sobre mar territorial y zona contigua establece en su art. 1: "La
soberanía del Estado se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores, a una zona de mar
adyacente a sus costas, conocida con el nombre de mar territorial".
9
Una milla marina mide 1.852 metros.
 6

Ni la Sociedad de las Naciones, ni las Naciones Unidas, a pesar de las reiteradas

conferencias sobre el derecho del mar, han podido formalizar un acuerdo de los Estados sobre la
extensión del mar territorial. Prevalece, sin embargo, el sentido restringido que reconoce doce
millas de mar territorial y las restantes ciento ochenta y ocho millas revistiendo el carácter de zona
económica exclusiva, en la cual el Estado costero ejerce una competencia cuyo alcance aún no está
totalmente definido10.

La extensión del mar territorial se mide desde la línea de las más bajas mareas (bajamar),
tomándose como referencia, en las costas sinuosas o archipielágicas, a las líneas de bases rectas que
unen los puntos más salientes de las costas o mediante el trazado de arcos de círculos.

En el mar territorial el Estado ribereño ejerce el derecho de soberanía exclusiva, pero sus
aguas deben permanecer abiertas a la navegación inofensiva y pacífica de los buques -derecho de
paso inocente11- de todas las naciones con litoral marítimo o sin él. Dicha soberanía en el mar
territorial se extiende al subsuelo y al espacio aéreo.

El mar territorial de los Estados cuyas costas se enfrentan, salvo convenio expreso, se
delimita por la línea media. La Convención de Ginebra de 1958 reconoce, sin embargo, en materia
de delimitación de las jurisdicciones marítimas respectivas, "los derechos históricos y otras
circunstancias especiales".

c) Zona contigua. El concepto de zona contigua surgió a mediados del siglo XIX; pero con
la modificaciones en la extensión del mar territorial surgidas con el nuevo derecho del mar, su
caracterización ha ido perdiendo vigencia y tiende a desaparecer. La zona contigua no pertenecía al
territorio del Estado costero, sino a la alta mar. Pero en ella el Estado ribereño ejercía cierta
jurisdicción -reconocida por la respectiva Convención de Ginebra de 1958, en su art. 24-,
consistente en la adopción de medidas de fiscalización necesarias para evitar las infracciones a sus
leyes de policía aduanera, fiscal, de inmigración y sanitaria que pudieran cometerse en su territorio
o en su mar territorial.

d) Plataforma continental. Es la prolongación sumarina del territorio continental o

12
insular . Compende el lecho del mar y el subsuelo más allá del mar territorial y hasta una
profundidad de 200 metros, o más allá de este límite hasta donde la profundidad de las aguas
suprayacentes permita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas y el lecho del mar y
el subsuelo de las regiones submarinas análogas adyacentes a las costas de islas13. Existen, pues,

10
En efecto, el "Texto integrado oficioso para fines de negociación" (Tion), elaborado por la sexta sesión,
año 1977, de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, en su art. 61, sobre
una zona económica exclusiva, si bien reconoce la extensión 200 millas, realiza, en cambio, una
caracterización cualitativa de la competencia del Estado costero al imponerle a éste la obligación de
determinar la "captura permisible" de recursos vivos y la "capacidad de explotación", de modo que debe
negociar el excedente según ciertas pautas establecidas. Cfr.: Halajczuk-Moya Dominguez, ob. cit., p. 283,
nº 60; Pedro Eduardo Egea Lahore, Argentina y el régimen del mar, en "Revista Argentina de Relaciones
Internacionales", Ceinar, Buenos Aires, enero-abril, 1978, año IV., nº 10, p. 43.
11
Se considera inocente el paso cuando no amenaza la paz, el orden o la seguridad del Estado
costero.
12
La Corte Internacional de Justicia ha expresado que "los derechos del Estado costero respecto del
área de plataforma continental que constituye una prolongación natural de su territorio en y debajo del mar,
existen ipso facto y ab initio, en virtud de la soberanía sobre la tierra y como una extensión de ésta en
ejercicio de derecho soberanos con el propósito de explorar el fondo del mar y explotar sus recursos
naturales. Reconoce, pues, un derecho inherente".
13
La convención de ginebra de 1958 sobre plataforma continental, en su art. 1 expresa: "El lecho del mar y el
subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las costas pero situadas fuera de la zona del mar territorial,
 7

dos criterior de delimitación de la plataforma continental: uno geomorfológico y otro llamado de la

distancia, este último sostenido por los Estados de plataforma continental estrecha. El criterio de
delimitación geomorfológico faculta al Estado costero a extender su soberanía sobre el lecho y el
subsuelo marino hasta el borde inferior de la emersión continental que limita con las llanuras
abisales. El criterio de delimitación llamado de la distancia, reconoce al Estado costero el derecho a
extender su soberanía sobre el lecho y el subsuelo marinos hasta la extensión máxima de 200 millas
cuando el borde exterior de la emersión continental se halla a una distancia menor.

Los derechos del Estado costero sobre la plataforma continental no afectan al régimen de
las aguas suprayacentes como alta mar, ni al del espacio aéreo situado sobre dichas aguas 14, de
manera que se restringen a la explotación de los recursos económicos.

3.1.1.5. Límites

La soberanía territorial queda comprendida dentro de los límites del Estado. A este respecto
es preciso diferenciar el límite de la frontera15. Mientras el límite consiste en una línea continua
como ente ideal de separación de distintas jurisdicciones estatales soberanas, las fronteras, en
cambio, son las zonas de contacto de dos o más Estados en la extensión de sus límites comunes,
tanto es así que se da el fenómeno de integración fronteriza.

El trazado de límites es relativamente reciente. Data del siglo XVI, a causa de los trabajos
cartográficos impulsados por las matemáticas y la geografía. Antiguamente los imperios estaban
separados por grandes espacios vacíos: bosques, desiertos, estepas deshabitadas. No existían otros
límites que los de la propiedad privada, y su violación se producía con el robo de ganados o de
cosechas.

Una clasificación tradicional de los límites distingue entre naturales o arcifinios y

artificiales o matemáticos. Son límites naturales o arcifinios cuando su trazado se apoya en
accidentes geográficos (línea de las más altas cumbres de la cordillera, o base de las cadenas
montañosas; divisoria de las aguas, etc.). Son límites artificiales o matemáticos cuando su
demarcación resulta determinada por una línea ideal trazada en función de la latitud (paralelos) y la
longitud (meridianos astronómicos), o bien geométricos según líneas geodésicas (rectas, arcos de
círculos, etc.). Actualmente los límites de los Estados resultan ser convencionales, es decir,
hasta una profundidad de 200 metros, o más allá de este límite, hasta donde la profundidad de las aguas
suprayacentes permita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas y el lecho del mar y el
subsuelo de las regiones submarinas análogas, adyacentes a las costas de islas". Sin embargo, más
recientemente, en 1977, el "Texto integrado oficioso para fines de negociación", aprobado por la sexta
sesión de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, establece en su art. 76
que por plataforma continental se entiende "el lecho y el subsuelo de las zonas submarinas que se extienden
más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el borde
exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas desde las líneas de base a
partir de las cuales se mide el mar territorial en los casos en que el borde exterior del margen continental no
llegue a esa distancia". Este mismo texto, en su art. 82, restringe la soberanía del Estado ribereño al
establecer que "efectuará pagos o contribuciones en especie respecto de la explotación de los recursos no
vivos de la plataforma continental más allá de las 200 millas contadas a partir de la línea de base desde la
que se mide la anchura del mar territorial".
14
Convención de Ginebra de 1958 sobre la plataforma continental, art. 3.
15
Legón, ob. cit., t. II., p. 23: "No hay que confundir la línea separatoria y la frontera aunque ambas
representen un proncipio divisorio: la demarcación por líneas es un producto de evolución y desarrollo
conceptual". El término "frontera" deriva de frons (frente). En la terminología militar de Francia se aludía a
la necesidad de "faire frontière", es decir, enfrentar, hacer frente, situación que, por darse en los lindes del
país, derivó en que el término "frontera" adquiriese una acepción separativa de las jurisdicciones estatales.
 8

establecidos en tratados resultantes de negociaciones directas, laudos arbitrales, fallos judiciales,

propuestas de mediación, etc.

Generalmente los nuevos Estados, al emanciparse de la madre patria, mantienen los límites
fijados por sus respectivas metrópolis. Así, por ejemplo, los países hispanoamericanos se basaron
en la aplicación del principio uti possidetis juris consagrado por el Congreso de Lima de 1847. Este
principio, que no fue aceptado por los Estados Unidos, tampoco es reconocido de jure por el Brasil,
que se basa en la posesión efectiva.

La delimitación se hace, entonces, en virtud de un principio admitido por el derecho

internacional o resultante del acuerdo convencional cuando se refiere a un accidente geográfico16.
Así, como hemos visto, en las cadenas montañosas puede consistir en el principio orográfico de la
línea que une las más altas cumbres, o bien la línea de la base o pie de la cordillera, o puede
aplicarse el principio hidrográfico de la divisoria de las aguas. En los mares interiores suele
practicarse el criterio de la línea media. En los ríos internacionales, atendiendo a la nevegabilidad,
se fija la delimitación por el sistema del thalweg o línea divisoria que pasa por el eje del canal
principal. Pero otro criterio sería, también, el de la línea media del cauce.

En los estrechos y canales marítimos, como en los ríos internacionales, el límite puede
estar dado por la línea media, o bien por el sistema del thalweg.

En los desiertos y bosques la delimitación se establece por coordenadas geográficas,

paralelos y meridianos.

En los puentes que unen las márgenes de Estados limítrofes se aplica el criterio de la línea
media.

Un nuevo concepto de delimitación oceánica, el límite lateral marítimo, ha surgido de las

trasformaciones del derecho de mar. Una aplicación de él la encontramos en el Tratado del Río de
la Plata y su frente marítimo, suscrito entre la Argentina y el Uruguay el 19 de noviembre de 1973 y
ratificado el 12 de febrero de 1974.

El límite resultante de un tratado, laudo arbitral, fallo judicial, propuesta de mediación, etc.,
necesita ser materializado en el terreno mediante una labor técnica llamada demarcación, que suele
estar a cargo de comisiones mixtas de expertos que labran las actas respectivas y llevan a cabo la
colocación de hitos, mojones, fosos, boyas, balizas, etc.

3.1.1.6. Espacio aéreo

El territorio como espacio poblacional, en donde trascurre la vida humana, no se lo concibe

separado de una zona atmosférica como elemento vital. Así como el derecho internacional reconoce
al Estado ribereño la ampliación de su soberanía en las aguas adyacentes bajo la condición jurídica
de mar territorial, así, también, es preciso admitir el derecho que asiste al Estado territorial sobre el
espacio aéreo suprayacente. Una diferencia, sin embargo, es dable comprobar. Mientras la
jurisdicción marítima se extiende en sentido horizontal, en cambio, la jurisdicción sobre el espacio
aéreo toma una dirección vertical pero limitada, ya que no se pierde en el infinito como se entendía
antiguamente. En efecto, así como la aeronavegación originó la problemática del espacio aéreo, en

16
Así, resulta en cierta forma discutible la categoría de límites naturales, ya que todos son convencionales,
aunque puedan apoyarse en elementos naturales, como son los accidentes geográficos. Cfr.: Rey Balmaceda,
ob. cit., p. 29 y ss
 9

nuestra época habría de manifestarse la era del espacio ultraterrestre (también denominado espacio
exterior, extraatmosférico, superior, extraterrestre) con la navegación espacial. De manera que el
espacio cósmico comprende tanto a la atmósfera terrestre como al espacio ultraterrestre. La
delimitación entre ambos es dificil de establecer aún desde el punto de vista científico y técnico17.

3.1.1.7. Concepto de espacio aéreo

Es la masa de aire o espacio atmosférico que se extiende en líneas perpendiculares por

encima de la jurisdicción territorial y marítima del Estado subyacente.

Según la Convención de París de 1919, el Estado ejerce soberanía completa y exclusiva

sobre su espacio aéreo suprayacente18; pero debe admitir el derecho de paso inofensivo19 de
aeronaves en tiempo de paz, sujeto, sin embargo, a ciertas competencias reglamentarias que el
Estado subyacente puede ejercer. Estas consisten: a) en el derecho de prohibir el sobrevuelo de
ciertas zonas de su territorio, tanto por razones militares como de seguridad; b) el establecimiento y
explotación de líneas y rutas aéreas regulares queda sometido al consentimiento del Estado
subyacente20; c) la facultad de prohibir el tránsito de aviones militares, salvo autorización especial
otorgada por el Estado subyacente.

3.1.1.8. Concepto y condición jurídica del espacio ultraterrestre

El espacio ultraterrestre es el que se extiende por encima del espacio aéreo hacia el infinito.

Mientras el espacio aéreo está sometido a la soberanía del Estado subyacente, en cambio,
el espacio ultraterrestre constituye res communis humanitatis21 y, por tanto, no puede ser objeto de
apropiación como si fuese res nullius, ni tampoco goza de un régimen de libertad absoluta como si
se tratase de res communis y, por consiguiente, asimilable a la alta mar.

La utilización y exploración del espacio ultraterrestre únicamente puede hacerse con fines
pacíficos. La ocupación de áreas y zonas del espacio ultraterrestre, la Luna y los cuerpos celestes
no causa apropiación nacional y tiene un carácter limitado a una extensión determinada y
restringido a la zona denunciada e inscrita en un registro de las Naciones Unidas. En dichas zonas
de ocupación rige la jurisdicción y legislación del Estado que registró la respectiva expedición
estatal.

3.1.1.9. La soberanía territorial: sus alcances

17
Tomando, sin embargo, un criterio jurídico, se puede decer que el derecho positivo vigente define al
espacio ultraterrestre como aquel que se halla en y encima del perigeo mínimo alcanzado por cualquier
satélite puesto en órbita hasta la fecha de entrada en vigor del tratato de 1967 referido, precisamente, al
espacio ultraterreste.
18
El Código Aeronáutico argentino establece que rige la aeronáutica civil en el territorio de la República, sus
aguas jurisdiccionales y el espacio aéreo que las cubre.
19
Esta es una de las cinco libertades reconocidas por la Convención de Chicago de 1944.
20
En virtud de la Convención de Chicago de 1944, que reunió a 52 países y creó la OACI, se reconoce la
facultad reglamentaria y de control.
21
La condición de res communis humanitatis está consagrada en el tratado del 19 de diciembre de 1967,
sobre los principios que rigen las actividades de los Estados en la exploración y utilización del espacio
ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes.
 10

En principio, la soberanía territorial del Estado es muy amplia. Se ejerce sobre todas las
personas que se hallan en el territorio del Estado, sea con carácter permanente, es decir, como
habitantes (nacionales y extranjeros), sea con carácter transitorio (turistas, viajeros, etc.).

Comprende, asimismo, a las cosas y las consecuencias jurídicas de los hechos acaecidos en
el territorio del Estado.

La soberanía territorial, plena y exclusiva, presenta, sin embargo, ciertas limitaciones

derivadas tanto del estatuto personal proveniente de las normas de derecho internacional privado,
como las que surgen del derecho internacional público y que rigen las prerrogativas e inmunidades
diplomáticas, fundadas no en la ficción de la extraterritorialidad, sino en el principio de
independencia para el ejercicio de dichas funciones.

3.1.2. El Pueblo

3.1.2.1. El pueblo como elemento constitutivo del Estado

Al considerar este elemento del Estado nos encontramos nuevamente con una de las
dificultades ya señaladas de la ciencia política en lo atinente a su vocabulario. En efecto, diversos
son los significados de pueblo22 y frecuente su asimilación al vocablo población23. Estimamos que
existe una diferenciación entre estas dos expresiones24.

Conocemos el papel protagónico del hombre en la acción política, su presencia en la

realidad política como miembro del sistema político y el rol que le corres- ponde en la sociedad
global al sistema de participación. También hemos destacado los aspectos estructural-funcional de
la interacción y el intercambio. Hemos indagado al nivel del microanálisis político lo relacionado
con la personalidad, la mentalidad, la actitud y el comportamiento. Pero ahora nos enfrentamos con
el macroanálisis político institucional. Ahí ubico al pueblo como elemento constitutivo del Esta-
do.

3.1.2.2. Los conceptos de pueblo y población

La población25 define al conjunto de hombres que habita un espacio geográfico. Es un

concepto sociológico que adopta un dato elemental de la realidad social.

22
Giovanni Sartori, Aspectos de la democracia, Trad. de Rafael Castillo Dibildose, Limusa Wiley,
México, 1965, p. 32, señala cinco significados de pueblo. Fayt, ob. cit., ps. 209-210, indica siete sentidos
atribuídos a la voz "pueblo": vulgar, demográfico o cuantitativo, jurídico, político o positivo, étnico,
negativo y vinculado con la opinión pública.
23
FAYT, ob. cit., p. 205: "La doctrina tradicional hace equivalente pueblo a población". Pero no
compartimos la opinión de Fayt, ob. cit., p. 200, en el sentido de que Jellinek viene a "identificar pueblo con
población".
24
LÓPEZ, ob. cit., t. I., p. 323: "Desde el punto de vista jurídico, la distinción entre "población" y
"pueblo" puede ser hecha con mayor precisión, aunque no siempre ocurre así". VON DER GABLENTZ, ob. cit.,
p. 115: "De ninguna manera se puede llamar "pueblo" a la población de un territorio estatal, ni tampoco a
los pertenecientes al Estado en sentido jurídico".
25
Héctor Rodolfo Orlandi, Ciencia Política. Teoría de la política, Plus Ultra, Buenos Aires, 1975, p.
322: "La población como fenómeno histórico está en continuo cambio y como la sociedad misma carece de
unidad política esencial".
 11

El pueblo es, también, un conjunto de hombres26, pero que participa de una comunidad
política en cuanto constituye una unidad cultural e histórica. Se trata de un concepto27 político-
jurídico "creación de la teoría científica", que revela el examen de la realidad política e insti-
tucional. En efecto, la esencia de lo político radica en la relación fundamental de mando y
obediencia (dialéctica del orden), así como en la distinción de lo público y lo privado (dialéctica de
la opinión) y en la diferenciación amigo-enemigo (dialéctica del conflicto). Estas tres relaciones
esenciales se vinculan sustancialmente con el pueblo como elemento del Estado en el sentido de la
unidad histórico-cultural antes señalada. En efecto, esta unidad del pueblo se expresa en el cuadro
organizacional del Estado28 y en conjunción con el principio de autoridad trasunta un orden
determinado. Pero la naturaleza de esa unidad del pueblo es compleja en cuanto resulta de la
interacción de grupos menores29.

La población30, entonces, como elemento natural, se convierte en pueblo, como

elemento constitutivo del Estado cuando reviste el carácter de una comunidad31 política. Esto
se da en un proceso en el cual se desenvuelven determinados vínculos comunes (raza, lengua,
costumbres, religión, voluntad común de convivir) que conforman la nación; pero que no se
identifican necesariamente con el pueblo como elemento de la institución Estado. Hay Estados en
que el pueblo es una nación; pero, también, existen Estados en que el pueblo es multinacional.
Más aún, existen nuevos Estados con población de base tribal empeñados en formar una nación.
De ahí la distinción, claramente formulada por Heller, entre "pueblo en el Estado", como elemento
natural, es decir, como población, y "pueblo del Estado", como formación cultural con vocación
de existencia y unidad política.

Más aún, es tan importante y distinto ser miembro de la unidad pueblo, en cuanto elemento
constitutivo del Estado, como que ello significa el reconocimiento de la condición de persona y el
goce de una esfera de derecho público (relación público-privado y dialéctica de la opinión)
que le permite participar en la formación de la voluntad estatal. Esto se da solamente cuando la
población se hace pueblo como elemento de la entidad estatal, de tal modo que, conformando una
unidad, cabe decir que se configura el "Estado del Pueblo" en el sentido de que el individuo, en
cuanto persona, es miembro participante en la formación de la voluntad estatal.

26
VON DER GABLENTZ, ob. cit., p. 115: "El pueblo como grupo de vida es una figura complicada".
27
SARTORI, ob. cit., p. 34: "...mientras mayor se haga una población, menos puede el concepto de
pueblo designar una comunidad real y más tiende a demostrar una construcción lógica o una ficción lógica".
28
JELLINEK, ob. cit., p. 319: "Mediante la comunidad de derechos únense entre sí los miembros de un
pueblo. Esta comunidad recibe su expresión jurídica objetiva por la organización del Estado. Por obra del
poder unitivo de éste, la pluralidad de los miembros constituye la unidad del pueblo. Esta unidad es la del
pueblo del Estado, la de la multitud fundida gracias al mismo".
29
SARTORI, ob. cit., p. 39: "El pueblo en la actualidad está constituído por todas las dispersas y
múltiples colectividades de la nación-estado".
30
ORLANDI, ob. cit., ps. 322-323: "La población es material viviente del autor y sujeto de la política
que es el pueblo determinador de su potencia o energía como poder político del mismo pueblo, haciendo
posible la relación mando-obediencia y autoridad-obediencia. Material social de todas las formas del poder
político: del poder revolucionario y beligerante en la guerra, del poder electoral en la distribución del cuerpo
electoral (nacional, provincias, etc.), del poder del Estado en su unidad de acción o decisión en cuanto al
pluralismo social del federalismo en grupos sociales públicos, del poder en el Estado (poder de autoridad),
en tanto que sus gobiernos federal y locales, como también con respecto a la Administración pública y de
comuna-municipal la coincidencia de la población en una unidad administrativa".
31
Idem, donde expresa: "Existe, pues, una acción de la voluntad humana en la transformación de la
población, elemento natural bruto, en comunidad" (la traducción es nuestra). Orlandi, ob. cit., p. 322: "Toda
población requiere convertirse en sociedad política para la acción política, requiere poder coordinar y
distribuir el funcionamiento de aquellas esferas natural-culturales de la realidad humana en una unidad
politica en que consiste el ser político Pueblo para que la sociedad-población pueda actuar políticamente, y
articularse para ello, mas luego organizarse en Estado, obedeciendo a la determinación de lo político".
 12

Esto nos lleva a la disquisición de Jellinek, que ve en el pueblo, al igual que en el elemento
territorio, por una parte un aspecto subjetivo, que es el que estamos considerando, y, por otra parte,
considera al pueblo como un objeto32. O sea que desde el punto de vista subjetivo el pueblo aparece
como sujeto activo y pasivo de derechos; mientras que tomado el pueblo como objeto se presenta
como sujeto de deberes.

La subjetividad consiste en que el individuo, en cuanto persona 33, con una esfera inherente
de derechos públicos, integra el pueblo en calidad de miembro. Es mérito de Jellinek haber
destacado este aspecto subjetivo del pueblo, cuyo origen reconoce en la teoría de la soberanía del
pueblo, como elemento del Estado, en contraposición al pueblo entendido como objeto de
dominación. En efecto, cualquier grupo humano puede ser objeto de dominación; pero sólo el pue-
blo adquiere la conciencia subjetiva de su unidad como elemento constitutivo del Estado. "Una
pluralidad de hombres sometidos a una autoridad común que no lleguen a poseer la cualidad
subjetiva de un pueblo, no sería un Estado, porque a todos les faltaría ese momento que hace de la
pluralidad una unidad".

De ahí que no sean idénticos el deber de obediencia individual o grupal que el deber de
obediencia del pueblo. En efecto, mientras el individuo en su sujeción al Estado puede ser reducido
hasta el aniquilamiento de su personalidad bajo forma de pena, en cambio, el sometimiento del
pueblo, en cambio, conserva siempre el carácter de complemento del poder del Estado. Es que el
pueblo, como unidad integradora de la organización estatal, es el que legitima el poder de
dominación34 como poder de autoridad. "Esta aprobación, expresada de distintos modos y con más
o menos vigor, es una condición permanente en la formación concreta del Estado y constituye,
precisamente, una de las funciones necesarias de la comunidad popular como elemento constitutivo
del Estado".

Aunque se reconozca que el pueblo es un elemento del Estado, si no se admite su carácter

subjetivo, dicha condición permanece relegada a un plano secundario que incide en el error de
identificar al Estado con el gobierno (Estado-aparato), o, peor aún, en contraponerlo al pueblo
(Estado comunidad) sin lazo jurídico alguno entre ambos. De esta manera, el pueblo sólo sería el
conjunto de individuos (población) considerado como objeto de dominación del poder soberano.
Como explica el mismo Jellinek, el fundamento práctico de dicho error consiste en que esa
cualidad subjetiva del pueblo sólo es dable apreciarla en el Estado democrático35, si bien aún en las
democracias36 sólo una parte del pueblo realiza una función activa en el Estado. Esta situación es la
que identificamos más que como "pueblo del Estado", según la expresión de Heller, como "Estado
del pueblo"37, valiéndonos del significado que le dan Von der Gablentz oponiéndolo al Estado de
32
Para López, ob. cit., t. I., p. 380, esta doble función atribuída al pueblo por Jellinek no queda
suficientemente aclarada.
33
Ibídem, p. 313: "El reconocimiento del individuo como persona es el fundamento de todas las
relaciones jurídicas. Mediante este reconocimiento, el individuo adviene miembro del pueblo considerado en
su cualidad subjetiva".
34
SARTORI, ob. cit., p. 39: "Puesto que la frase "el poder pertenece al pueblo" consagra un principio
que concierne a las fuentes y a la legitimidad del poder".
35
MONTESQUIEU, en El espíritu de las leyes, libro II., cap. II, expresa: "Cuando la soberanía pertenece
a una parte del pueblo, ésta se llama aristocracia; cuando la soberanía la posee el cuerpo del pueblo, se está
en una democracia".
36
VON DER GABLENTZ, ob. cit., p. 116: "En una democracia con una constitución representativa puede
presentarse el problema de que los dirigentes elegidos practiquen una política de la que el pueblo no
participa en absoluto".
37
VON DER GABLENTZ, ob. cit., p. 115: "El Estado del pueblo es una colectividad cuya existencia y
estructuración es aceptada fundamentalmente por la población. El ciudadano medio habla en sentido
positivo de "nuestro Estado". No tiene por qué ser un Estado nacionalista; la lealtad puede valer asimismo
con respecto a un Estado de nacionalidades".
 13

clases38. Y es que, como expresa Jellinek, el "poder del Estado necesita nacer, en algún modo, del
pueblo, esto es, el sujeto titular de este poder ha de ser miembro de la comunidad popular".

Podemos concluir, entonces, afirmando que el pueblo es "el conjunto de miembros del
Estado", y éste, a la vez, constituye tanto una asociación de autoridad como corporativa.

3.1.2.3. Nación

La unidad histórico-cultural del pueblo como elemento del Estado ha sido frecuentemente
confundida con la nación, debido a la presencia de ciertos vínculos comunes, así como se identifica
al Estado39 con la Nación jurídicamente organizada. Como hemos señalado, la nación puede ser la
base unitaria de un pueblo, pero no necesariamente la de todos los pueblos organizados como
Estados, puesto que “la unidad no constituye la causa de la nación, sino su función” (Fayt). Aparte
de que el concepto mismo de nación se bifurca en nación estatal y nación cultural, cabe señalar que
la pertenencia tanto a una como a otra no se determina por los rasgos comunes existentes
(raza, lengua, religión, costumbres), sino por la conciencia política común que de ella tienen
sus miembros como experiencia histórica40.

Sólo la presencia continuada de esta conciencia que Hauriou llama "parentesco espiritual",
pensamiento y voluntad de unidad nacional, da lugar al desarrollo de su aspecto asociativo. En
efecto, dichos vínculos comunes, tanto de orden material como espiritual, crean las condiciones de
integración en que se funda la cohesión que le confiere singularidad a un grupo social nacional y, a
su vez, lo diferencia de otro grupo nacional."Se es partícipe del grupo nacional "sintiéndose
aparte" y "separándose y diferenciándose". El yo nacional, al igual que el yo personal, requiere
para su existencia otros yo nacionales" (Friedrich).

El concepto de nación, aunque por la etimología misma de la palabra (nascor), vinculada

al origen de las personas (Anglia, Germania, Francia, etc.), fue evolucionando hasta adquirir desde
fines del siglo XVIII en adelante su significación actual, derivada de las doctrinas de la sobera-
nía nacional e independencia y del principio de las nacionalidades.

La teoría del poder constituyente enunciada por Sieyès enlaza el concepto de nación
(comunidad natural) con el de Estado (forma política), atribuyendo a la nación identificada con el
pueblo -es decir, el "tercer estado"- la titularidad de la soberanía democrática. Cada nación afirma,

38
Idem, donde expresa: "El Estado de clases es una colectividad cuyo sujeto portador está formando
exclusivamente por la clase gobernante. Las masas de la población o aceptan con indiferencia el gobierno o
se sitúan en la oposición, ya sea por razones nacionales contra el dominio extraño, ya sea por razones
sociales contra la explotación; con frecuencia se dan ambas cosas". Más adelante agrega: "El Estado
autoritario es un Estado de clases, aún cuando no necesariamente en el sentido de la explotación; la clase
dominante puede gobernar subjetivamente y hasta objetivamente no para sí, sino para el bien común, pero el
Estado es sólo ella" (p. 117).
39
Friedrich, ob. cit., p. 586: "...la edificación del Estado es lo primero, y la nación surge dentro del
marco político de éste o, al menos, alcanza en él su plenitud". "Lo típico es que la nación y el Estado se
desarrollen juntos, pero el Estado es el agente activo" (p. 587). "En realidad esta identificación de nación y
Estado es inadmisible; el Estado no es la nación, se basa en la nación y, cuando no existe ésta, sus
gobernantes han de crearla, porque si no, el Estado no se desarrollaría por completo" (p. 593).
40
Tal era el punto de vista expuesto por Ernesto Renan en la famosa conferencia que pronunció en la
Sorbona en 1882 intitulada ¿ Qué es una nación ? El cual refleja la concepción doctrinal francesa de la
nación opuesta a la formulación alemana, basada pura y exclusivamente en los rasgos comunes, con
prescidencia de la voluntad de sus miembros de forjar y compartir un destino comúnps.
 14

entonces, su propio derecho de independencia. Las nacionalidades41 surgen como "fuerzas

profundas"42 de la historia, y hacia mediados del siglo XIX Mazzini 43 fundamentó su base doctrinal
al enunciar el principio de las nacionalidades44: el pueblo de cada nación tiene el derecho de
constituírse en Estado45.

Más tarde la exacerbación de la nación como valor conducirá a la seudoideología del

nacionalismo46, como concepción colectivista suprapersonal.

Desde el punto de vista sociológico la nación es un hecho social, es un grupo social

diferenciado cuyos miembros se sienten unidos por un "parentesco espiritual", para emplear la
expresión de Hauriou, pero que carece de subjetividad jurídica y de personalidad47, de manera que
no configura una institución sujeto de derecho.

A la nación le falta el poder, la organización formal y específica. No tiene ni jefatura ni

forma institucional. Equiparar la nación al Estado significa desconocer que la nación no tiene
gobierno, no se organiza ni puede ser habitada, ya que sólo constituye un grupo social.

3.1.2.4. Población

Hemos tratado de demostrar que el concepto de pueblo es de índole político-jurídica, en

tanto que el concepto de población es de naturaleza sociológica. En este sentido, la población
requiere un tratamiento interdisciplinario que trasciende los alcances de la ciencia política48.
Problemas tales como la cantidad y calidad de la población tiene indudable incidencia política, pero
pertenecen a otras ramas científicas. En efecto, la demografía es la disciplina que se aplica al

41
LEGÓN, ob. cit., t. II., p. 77: "Cuando se pone en primer término el aspecto espiritual de lo que
constituye la nación, puede aparecer la idea de que el concepto de nacionalidad es primario y el de nación
posterior: sería la nacionalidad la que hace la nación, y no a la inversa".
42
La expresión pertenece a Pierre Renouvin, quien la utiliza como unidad de análisis para la
explicación histórica de la relaciones internacionales, pero puede aplicarse al plano interno de la realidad
política, como señala con acierto Duroselle, ob. cit., ps. 128 y 132-138.
43
Expresaba Mazzini en 1834: "Una nación es la asociación de todos los hombres que, agrupados por
la lengua, por ciertas condiciones geográficas o por el papel que han desempeñado en la historia, reconocen
un mismo principio y marchan bajo el impulso de un derecho unificado, a la conquista de un mismo objetivo
definido... La patria es, ante todo, la conciencia de la patria".
44
LEGÓN, ob. cit., t. II., p. 79, acerca de las dos vertientes del principio de las nacionalidades: a) la
voluntarista e individualista surgida de la aplicación de la teoría del contrato social; b) la sociológico-
realista. Por la primera, cada nación tiene el derecho de convertirse en Estado por su propia voluntad. Por la
segunda, la nación, como unidad, tiene derecho a anexar los grupos de la misma nacionalidad aun contra la
voluntad de éstos.
45
Este fue, también, el pensamiento del presidente Wilson de los Estados Unidos de Norteamérica,
formulado en el punto décimo de su programa básico de paz internacional llamado de "los catorce puntos",
y, en cierto modo, plasmado en los tratados de paz de 1919-1923, que pusieron fin a la primera gran guerra
mundial de 1914-1918. Forma parte, asimismo, de los propósitos de las Naciones Unidas, cuya Carta
consagra en el art. 1, párrafo 2, el principio de la libre determinación de los pueblos.
46
Ibídem, p. 109: "Este término es corrientemente tan vago como para no tener un contenido
específico institucional o de comportamiento hasta que penetra en una ideología concreta". Duroselle, ob.
cit., p. 132.
47
En el plano externo de la realidad política, el derecho internacional no reconoce a la nación como
persona, sino al Estado. Cfr.: Artemio Luis Melo, La subjetividad internacional, Rosario, 1956.
48
Duverger, Sociologie politique, P.U.F., Paris, 1966, p. 56, y López, ob. cit., t. I., p. 328, señalan la
indiferencia de las doctrinas políticas acerca de la importancia de la demografía.
 15

estudio del aspecto cuantitativo de la población en lo que concierne a su volumen49, crecimiento y

densidad, es decir, la relación entre la superficie territorial y el número de habitantes que sirve de
base para el concepto de presión demográfica50. Existe cierta correlación entre la extensión
territorial y el grado de concentración de la población que incide en la centralización o des-
centralización de la forma política (unitarismo, federalismo, regionalismo). Es un hecho
comprobado, asimismo, que la desigual distribución de la población ocasiona desigualdades en la
representación política.

En cuanto al volumen de la población, cabe señalar la doctrina formulada por Tomás

Roberto Malthus en su obra Ensayos sobre el principio de población, publicada en 1798. En ella
sostiene que "la población tiende naturalmente a au-mentar en proporción geométrica, mientras que
los medios de subsistencia tienden naturalmente a aumentar en proporción aritmética". Según esta
doctrina, la diferencia entre los dos elementos -población y medios de subsistencia- tiende constan-
temente a aumentar el primero, es decir, la población, a tal punto que en nuestra época se alude a
dicho fenómeno con la expresión muy difundida de "explosión demográfica". Situación que
caracteriza a la población de los países subdesarrollados, debido a que en ellos se ha producido una
ruptura del equilibrio natural que suele darse tanto en los países primitivos como en los
industrializados. En efecto, en los primeros, por la elevada natalidad, que permite conservar la
especie a pesar de la alta tasa de mortalidad; y en los segundos, por la baja natalidad compensada
por una notable disminución de la mortalidad, se operan ciertos equilibrios en forma natural. En
cambio, los países en vías de desarrollo se caracterizan porque la ruptura del equilibrio natural
primitivo se produce sin que se alcance inmediatamente el equilibrio correspondiente al de un país
desarrollado. O sea, que en la transición sólo disminuye la tasa de mortalidad, pero no la de
natalidad, que se conserva elevada. De ahí que en estos países se haya llegado, a veces, a programar
el control de la natalidad mediante la aplicación de técnicas contraceptivas. Esta es una cuestión
que no sólo roza las fronteras interdisciplinarias, sino que plantea, directamente, un problema
moral, de conciencia, y, por tanto, concerniente a la religión. En tal sentido, la Iglesia Católica,
mediante la encíclica Humanae vitae, del Papa Paulo VI, ha suministrado una clara orientación
sobre el problema de la natalidad, enfocándolo "a la luz de una visión integral del hombre y de su
vocación, no sólo natural y terrena, sino también sobrenatural y eterna". De este modo viene a
excluír absolutamente la esterilización51 directa, tanto del hombre como de la mujer, y otras formas
de regulación de la natalidad52 que no sean las resultantes de "los ritmos naturales inmanentes a las
funciones generadoras" en la institución del matrimonio.

El total de la población53, entonces, es un dato objetivo, pero que cobra relevancia en tanto
en cuanto se lo relaciona, a su vez, con otros datos, tales como la distribución geográfica, el sexo, la
edad, etc., que determinan el estado de la población.

49
El vólumen de la población constituye de por sí un fenómeno político no sólo en lo que se refiere a
la dimensión de la comunidad política -preocupación de los autores clásicos-, sino también porque la
naturaleza de los fenómenos políticos varía del nivel macropolítico al micropolítico.
50
La presión demográfica resulta de la población excesiva con relación a un territorio determinado.
Cfr.: Duverger, ob. cit., ps. 62 y ss.
51
Tercera Conferencia General del Episcopado Latinoamericano, Documento de Puebla, Buenos
Aires, 1979, nº 677: "Ante el fracaso de los anticonceptivos químicos y mecánicos, se ha pasado a la
esterilización humana".
52
Ibidem, nº 575: "La familia rural y la suburbana sufren particularmente los efectos de los
compromisos internacionales de los gobiernos por lo que hace a la planeación familiar, extendida como
imposición antinatalista y a experimentaciones que no tiene en cuenta la dignidad de la persona ni el
auténtico desarrollo de los pueblos". Cfr., también, nº 610.
53
Sauvy, ob. cit., p. 12: "El total de la población no tiene importancia si no se relaciona con otros
datos".
 16

La distribución geográfica permite determinar lo que se denomina el centro de gravedad de

la población, que puede ser estable o bien oscilar en función de las migracio-nes.

La distribución por edades constituye un dato registrable, con escaso margen de error, y
que presenta, además, gran importancia. Su representación gráfica conforma lo que comúnmente se
denomina pirámide de población. Este es un procedimiento mediante el cual las distintas
cantidades poblacionales agrupadas por edades se ubican en abscisas y la escala de edades en
ordenadas, colocándose de cada lado del eje de coordenadas uno y otro sexo (ver cuadro V).

CUADRO V

100 años
Sexo Femenino Sexo masculino
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Cantidad Cantidad
Pirámide de población

Cuando la población es joven, la base de la pirámide es amplia. Es el caso típico de las

poblaciones con tasas elevadas de natalidad y de mortalidad. En cambio, cuando se trata de una
población envejecida, la base resulta menos amplia, pero la pirámide gana en altura. Es el caso de
las poblaciones con bajas tasas de natalidad y de mortalidad, o bien con una considerable
emigración de jóvenes.

La edad promedio de una población resulta de la relación entre la suma de todas las edades
y el total de la población.

La tasa de natalidad expresa la relación anual existente entre el número de nacimientos

vivos y el número de habitantes.

La tasa de mortalidad indica la relación en un período determinado, generalmente un año,

entre la cantidad de fallecimientos y el total de la población.

La diferencia entre la casa de natalidad y la de mortalidad, en un tipo de población cerrada,

es decir, sin aportes inmigratorios ni disminuciones emigratorias, representa la tasa de crecimiento
 17

de una población determinada. Cuando esta tasa es nula, nos encontramos con una población
estacionaria, es decir, que mantiene la misma composición por edades y la misma cantidad total.

Otro aspecto bajo el cual se suele enfocar la problemática de la población es el cualitativo,

vinculado a la raza, herencia y selección. Ello constituye el campo específico de la demología.

La diversidad racial incide en la composición de la población provocando su

heterogeneidad; mientras que la unidad racial favorece su homegeneidad. Por otra parte, la
diversidad racial induce diferenciaciones que pueden llegar a la discriminación y directamente al
conflicto.

Uno de los errores más notables acerca de la noción de pueblo como elemento constitutivo
del Estado es, precisamente, el de su identificación con la raza. De aquí surgen las distintas
doctrinas racistas, cuyo fundamento común radica en la afirmación de una desigualdad de las razas
que justifica la dominación de la raza considerada superior sobre la raza tra-tada como inferior.

La noción de raza54 consiste en la caracterización resultante de la frecuencia con que se

presentan ciertos rasgos físicos y hereditarios entre los distintos grupos hu-manos, provenientes, sin
embargo, de una misma especie: el homo sapiens, racialmente entremezclada. Ahora bien, estas
diferencias raciales que parecen obedecer a efectos resultantes de la adaptación al medio ambiente
no expresan, de ningún modo, diferencias congénitas en el nivel de la calidad ni de la capacidad de
formación.

En realidad, cabe señalar que generalmente las razas son anteriores y, por ello, más
antiguas que las naciones, y la lealtad que generan entre sus miembros obedece a expresiones
afectivas profundas y distintas de la lealtad entre nacionales.

3.1.3. El Poder

3.1.3.1. El poder como elemento constitutivo del Estado

Un elemento fundamental de la estructura o forma política estatal es, precisamente, el

poder55. Ya hemos considerado la teoría del poder político, y sólo cabe destacar que el poder del
Estado es una especie del género poder político56, que se distingue por ciertas notas características y
una cualidad esencial: la soberanía57.

54
Para A. M. Rose: "El término "raza" designa un grupo o población caracterizado por ciertas
concentraciones, relativas en cuanto a la frecuencia y distribución, de partículas hereditarias (genes) o de
caracteres físicos, los cuales aparecen fluctuando y a menudo desaparecen, en el curso del tiempo, en razón
de su aislamiento geográfico o cultural".
55
Jellinek, ob. cit., p. 367: "La nota esencial de un Estado es la existencia de un poder del mismo".
56
López, ob. cit., t. I., ps. 342 y 344-346. Sin embargo, este autor señala "que lo que se ha llamado
antes distintas categorías del poder político no son existencialmente distintas especies de un mismo género,
sino distintos elementos de una realidad única e inescindible; a lo sumo, distintas manifestaciones".
Burdeau, Traité, t. II., p. 42: "En realidad es el poder político el que tiene un origen natural. Resta probar
que haya Estado donde hubiere poder político. Ahora bien, esta prueba no puede darse porque el poder
ofrece en el Estado caracteres que no se encuentran fuera de él". La traducción es nuestra.
57
Contra: Jellinek, ob. cit., ps 365-367, quien afirma que "la soberanía no ha sido nota esencial ni de
los Estados de la Edad Media, ni de aquellos de la época del florecimiento del dogma del derecho natural
sobre la identidad entre Estado y poder soberano. Tampoco puede establecerse actualmente esta
equivalencia, a causa de la situación real de los Estados".
 18

3.1.3.2. Caracterización del poder del Estado

Diversas son las notas características que presenta el poder del Estado.

a) Poder institucionalizado. Ante todo, el poder del Estado es un poder

institucionalizado58. Por consiguiente, se trata de un poder estabilizado y estructurado, es decir,
organizado59 en relación a un orden jurídico60 propio, regulador de la sucesión y la participación en
el poder, a la par que delimitador de la esfera61 y el orden del poder.

La institucionalización del poder estatal, al emanciparlo de la voluntad individual, lo

despersonaliza y lo encauza de modo orgánico y funcional. Más aún, la institucionalización orienta
el poder del Estado al bien público y, por ello, lo coloca por encima de los intereses particulares. Es
así como el poder institucionalizado del Estado "ejerce una acción objetiva sobre los mismos
hombres que lo han establecido".

b) Poder de dominación. Siendo un poder estabilizado, estructurado y organizado

institucionalmente, el poder del Estado viene a constituir lo que hemos caracterizado como
dominación. Pero se trata de un poder originario62 de dominación63.

El poder dominante se distingue del simple poder no dominante en que mientras este
último sólo dispone para sancionar64 sus mandatos de medios de carácter disciplinario, en cambio
el poder de dominación cuenta con los medios de coacción para el cumplimiento de sus mandatos
y, por ello, se configura como un poder irresistible, ejercido de modo incondicionado, en todo el
ámbito espacial y personal de una comunidad estatal.

Se trata, entonces, de una categoría histórica, resultado de un largo proceso 65 conducente a

la formación del Estado moderno y el concepto de soberanía enunciado por Bodin.
58
López, ob. cit., t. I., ps. 346-347, expresa: "el poder que llega a ser estatal es el poder que se
institucionaliza, o sea el poder que normativamente llega a ser imputado a una "institución-cuerpo" (la
comunidad política, el Estado, etc.)".
59
Jellinek, ob. cit., p. 368: "La nota primera, necesaria para distinguir el Estado de las asociaciones
que no tienen este carácter, es la existencia de una organización propia y de una división del poder unida a
esta organización".
60
Jellinek, ob. cit., p. 324: "La voluntad que ha de cuidar de la comunidad y ha de proveer a sus fines,
puede, en las relaciones primitivas o durante las conmociones en la vida del Estado, adoptar el carácter de un
poder de hecho. Má en un Estado ampliamente desenvuelto o en una situación normal ha de tener el
carácter de un poder jurídico". El subrayado es nuestro.
61
FAYT, ob. cit., p. 216: "Su esfera no la constituyen algunos individuos ni una determinada categoría
de individuos sino la totalidad de un pueblo o de una nación dentro de un ámbito espacial determinado".
62
JELLINEK, ob. cit., p. 367: "Este poder (del Estado) no puede derivarse de otro ninguno, sino que
tiene que proceder de sí mismo y según su propio derecho".
63
Ibídem, p. 322: "La dominación es la cualidad que diferencia al poder del Estado de todos los
demás poderes. Allí donde hablamos de poder dominación, bien sea en una sociedad inserta en la vida del
Estado o en un individuo, es porque procede del poder del Estado. Incluso cuando esta dominación ha
llegado a ser derecho propio de una asociación, no tiene un carácter originario, sino que es siempre poder
derivado".
64
FAYT, ob. cit., p. 216: "La sanción exterioriza el poder".
65
FAYT, ob. cit., p. 219, refiriéndose a la formación del Estado moderno expresa: "Es coronación de
un largo proceso histórico que va de lo inorgánico a lo orgánico, de lo inestructurado a lo estructurado, del
poder individualizado en los jefes al poder institucionalizado y convertido en impersonal en virtud del
imperio de la ley".
 19

c) Poder de coacción. Hemos indicado que el medio específico de lo político es la fuerza.

Ahora bien, el poder del Estado se distingue de las otras formas de poder político, precisamente
porque tiene, como expresa Max Weber, el monopolio del uso legítimo de la fuerza. Este monopo-
lio de la coacción, encarnado en el poder del Estado, es un concepto, pero es un concepto
fundamental proveniente del proceso histórico antes aludido que dió lugar a la constitución de la
forma política estatal.

En virtud de la coacción que caracteriza la forma de dominación del Estado, cabe formular
una triple distinción referida, en primer lugar, al poder del Estado, en segundo término, al poder en
el Estado y, por último, al poder del órgano.

I. Poder del Estado. El poder del Estado ofrece un doble aspecto cuantitativo y cualitativo.
Desde el punto de vista cuantitativo significa la suma de todas las energías o fuerzas internas de la
organización estatal66. Por tanto, abarca tanto al poder constituyente como a los gobernantes, sus
adeptos y opositores.

Desde el punto de vista cualitativo el poder del Estado aparece como una dominación
suprema.

II. Poder en el Estado. Si examinamos ahora el poder en el Estado, comprobamos que se

refiere tanto al poder originario o constituyente como al poder derivado, es decir, expresado en la
estructura de autoridad, por medio de los órganos o individuos que desenvuelven la actividad
funcional del Estado.

III. Poder del órgano. Finalmente, se desprende de modo lógico que el poder del órgano
está inserto en la estructura de autoridad y, por consiguiente, resulta ser un poder de dominación
derivado, cuya esfera de actividad y competencia se halla determinada por el respectivo
ordenamiento jurídico dentro de la organización.

d) El poder de imperio y su finalidad. El poder del Estado tiene un propósito direccional67

de la comunidad, que se manifiesta como imperio y se expresa en la finalidad 68 del bien común,
que es la meta específica de la acción política y el valor que permite enjuiciar el desempeño y la
responsabilidad de los gobernantes.

e) Autonomía. Otra característica del poder del Estado es su autonomía69, la cual consiste
en darse sus propias leyes70y obrar de conformidad con ellas dentro de los límites fijados por éstas.
De manera que no reconoce "en potencia" la existencia de un poder más alto y, por tanto, resulta
independiente en el plano externo de la realidad política y supremo en el plano interno de esa
misma realidad.
66
Como expresa Legón, ob. cit., t. I., p. 354: "la energía que el Estado despliega para conseguir su
meta del bien común constituye su poder".
67
Luis Sánchez Agesta, Lecciones de derecho político, Granada, 1954, p. 501: "el poder, de acuerdo
con el concepto tomista, se concibe como un principio de dirección imantado al fin". El subrayado es
nuestro.
68
Germán Bidart Campos, Grupos de presión y factores de poder, Peña Lillo, Buenos Aires, 1961,
p. 14, expresa que el poder político o poder del Estado, es "la capacidad que tiene el Estado para cumplir su
fin".
69
Ibídem, ps. 395 y 83: Por esta misma dignidad del fin (referido al bien común) se explica la
autonomía del poder del Estado.
70
Jellinek, ob. cit., p. 370: "La primera nota que ha de tener un poder de dominación independiente
es, por tanto, que su organización descanse sobre leyes propias".
 20

3.2. EL ESTADO COMO CORPORACIÓN TERRITORIAL : CONCEPTOS, PROPIEDADES, DOCTRINAS,

(*)
JURISDICCIÓN

El Estado es una forma histórica de organización de la coacción al servicio del

Derecho. El realismo metódico exige arrancar de este concepto del Estado, aunque necesite de
ulteriores precisiones. Todo doctrinarismo que ignore o se resista a este concepto inicial, será
incapaz de entender al Estado, la política y el mismo Derecho. Pero quien quede en ese hecho
inicial falseará la significación de lo que es el Estado como creación histórica. Desde este doble
supuesto iniciamos ahora el tema del Estado, abordando en primer lugar el el Estado como forma
de sociedad, para, a continuación, ocuparnos del Estado como forma de poder.

3.2.1. El término "Estado"

El término Estado se usa en varias acepciones, Por Estado se entiende a veces la

organización política, y con él se designa tanto a la ciudad griega como a la república o el imperio
romano, al régimen feudal, o al Estado moderno. Esta ampliación del concepto lo hace sinónimo
de sociedad política. Sin embargo, la generalidad de los tratadistas reducen el término Estado
a la organización política de la Edad Moderna. Limitado en este sentido, aún pueden señalarse
en él dos acepciones: o bien se designa a la comunidad politica, y así se habla del Estado francés,
español o italiano; o bien se designa una forma específica de poder político. Es decir, el Estado
puede ser entendido como forma de sociedad o como forma de poder. A los fines de nuestro
estudio es necesario precisar con rigor el alcance de ambas acepciones.

Sabido es que la palabra Estado surge en la Italia del Renacimiento, en la necesidad de

nombrar una nueva forma de vida política, surgida en las ciudades de Venecia, Florencia, Génova,
Pisa.

La comunidad política en la Grecia clásica recibe el nombre de ciudad, polis; de ahí el

término política como ciencia del gobierno de la ciudad, o ciencia del Estado. En Roma se usó la
palabra civitas para designar la comunidad de los ciudadanos, y la expresión res publica para hacer
referencia a la cosa pública, como realidad común a todo el pueblo; posteriormente se empleó la
palabra imperio, expresiva del elemento más esencial de la organización política, ya que el poder es
el factor relevante del concepto. En la Baja Edad Media se usan las palabras reino o imperio.

Ninguna de esta denominaciones -reino, imperio, ciudad- bastaba para expresar el carácter
de la vida política y la específica forma de organización de las ciudades del Renacimiento.
Entonces empieza a usarse la voz Estado, Stato para designarla; y así se habla del Stato de Firenze,
del Stato de Pisa. Con la expresión lo Stato, el Estado, se designa esa nueva realidad política
surgida del Renacimiento, que pone el acento más en la colectividad organizada que en el poder
personalizado; ya no se considera sólo el gobierno y su corte, sino el conjunto de los ciudadanos.
Es el concepto de cuerpo social organizado políticamente, y no la mera relación entre soberano y
vasallo, lo que el nuevo término específica. El Estado es una corporación territorial, donde la
presencia comunitaria de sus miembros se destaca en referencia al poder.

Esta concepción es la que se afirma y desarrolla a lo largo de la Edad Moderna, incluso en

la monarquía absoluta, pues si bien el soberano personifica la soberanía, ésta se entiende en función
del concepto de reino. La dualidad rey y reino destaca con claridad el nuevo aspecto de la

(*)
FERNANDEZ MIRANDA, Torcuato, op. cit., págs. 123-145.
 21

organización como cuerpo político, como comunidad socialmente organizada, frente a la relación
señor-vasallo medieval.

Esta concepción del reino como cuerpo social está ya en las palabras de Hernando del
Pulgar en su famosa Crónica de los Reyes Católicos, cuando escribía: "Ya sabéys, señores, que
todo el Reyno es avido por un cuerpo natural, del cual tenemos al Rey ser la cabeza y todo lo otro
el Reyno, los miembros". Es decir, el reino es la integración del rey con el pueblo en una unidad
política. El concepto de reino expresa ya esta concepción orgánica de la unidad política, que es base
fundamental de la concepción del Estado como forma de sociedad política en el proceso de la Edad
Moderna.

Corresponde, sin duda, a Maquiavelo el haber introducido en la literatura científica la voz

Estado. Al comienzo de su libro El príncipe, escribe: "Todos los dominios que han tenido y tienen
imperio sobre los hombres son Estados, y son o repúblicas o principados". La palabra Estado
empieza a significar desde entonces más la unidad social o cuerpo político que el poder
mismo.

En Bodino la palabra Estado adquiere una especial significación. Bodino emplea el

término república para designar a la comunidad política; la república es "un recto gobierno de
varias familias, y de lo que les es común, con un poder soberano", según su conocida y clásica
definición. Una república está constituida por un conjunto de familias y por aquello que les es
común, es decir, por lo que les constituye en asociación o comunidad. El calificativo de recto
gobierno con poder soberano es la calificación política. Lo que nos interesa subrayar es cómo a
lo largo de la Edad Moderna la concepción del Estado se hace en función del cuerpo social o
unidad orgánica, es decir, se le concibe como forma específica de sociedad política; pero en
Bodino el término Estado concreta, además, la forma de poder en la sociedad política, o
república, cómo ésta se organiza políticamente.

Partiendo del concepto de república, Bodino da al término Estado una significación propia.
El Estado es la forma de la república, como modo de estar, de la organización del poder en la
sociedad política. Una cosa es la comunidad política otra su estructura de poder. "Es preciso ver
en la república -dice Bodino- los que retienen la soberanía para juzgar cuál es su Estado; si la
soberanía radica en un solo príncipe, le llamaremos monarquía; si todo el pueblo tiene parate en
ella, diremos que el Estado es popular, y si sólo la tiene la menor parte del pueblo, juzgaremos que
el Estado es aristocrático".

El Estado, para Bodino, es la forma de la sociedad política en cuanto a la

organización de la soberanía. Y así, define el Estado popular como la forma de la sociedad
política donde la mayor parte del pueblo manda con soberanía. Pero no se trata de confundir Estado
y gobierno, que Bodino distingue con claridad. El Estado hace referencia a la comunidad organi-
zada, a la situación o estado de la titularidad del poder. El gobierno es sólo la manera como se
ejerce ese poder, y así Bodino distingue una sociedad política de Estado monárquico y gobierno
popular, o una sociedad de Estado popular y gobierno aristocrático.

El Estado es el poder en cuanto integrado en un cuerpo político. El gobierno, el

órgano o sistema de órganos que ejercen el poder. Una sociedad política será un Estado
monárquico si el titular de la soberanía es uno; pero tendrá un gobierno popular cuando se trate de
fijar y determinar los oficios, situaciones y beneficios, atribuyéndolos a modo igual a todos los
miembros del pueblo. En Bodino está clara la idea de que una cosa es la república como cuerpo
político, o sociedad política, otra el Estado como la específica forma de estar organizado el poder
en esa sociedad, y otra el gobierno como cuerpo de personas u oficios que ejercen las funciones del
poder organizado.
 22

Esta concepción de Bodino se ve con toda claridad cuando plantea el cambio de la

comunidad política. Dice Bodino: "Llamo cambio de estado cuando la soberanía de un pueblo pasa
a poder de un príncipe, o el señorío de los más grandes al pueblo menor; o bien, al contrario;
porque el cambio de leyes, costumbres, religión, no es otra cosa que alteración, si la soberanía
permanece, y al contrario, la república cambia de estado aunque permanezca ley y costumbre". El
concepto de Estado está referido a la organización del poder en función de la soberanía.
Estado, en el pensamiento bodiniano, es el modo de ser y estar el poder politico en la sociedad. El
Estado hace referencia inmediata a las relaciones de poder, hace clara referencia a la
estructura del poder.

La concepción moderna del Estado no lo ve como relación de subordinación

interindividual de soberano y súbdito, de señor y vasallo, sino que lo determina en función de las
relaciones de incorporación que crean un cuerpo político. A este respecto es decisivo que la
construcción tanto del Estado absoluto como el Estado liberal se haga sobre la base del pacto
social. Independientemente de la significación de este término en el proceso de la Edad Moderna, el
hecho de que sirva de fundamento para ambas formas políticas indica que descansa en el concepto
de una previa incorporación de los miembros en un cuerpo o colectividad. Significa que la
forma política se refiere a toda la comunidad, a toda la sociedad política.

Sin entrar ahora en la exposición pormenorizada de estos conceptos, nos interesa recoger
aquí dos momentos decisivos del Estado: la soberanía, que subraya al Estado como dotado de
poder originario, y la asociación, que dibuja al Estado como un orden político que se constituye en
un pueblo o comunidad autónoma que tendrá su acabada expresión en la comunidad nacional.

El término Estado hace referencia inmediata al momento de ser o estar, a la imagen

de estabilidad de la sociedad política en cuanto tiene una determinada estructura de poder. El
Estado no es algo superpuesto a la sociedad, sino el ordenamiento de la sociedad misma. El
Estado diferencia, específica y constituye. Esta sociedad formalizada es la comunidad política. El
Estado, en su sentido más riguroso y técnico, debe decantar del proceso de la concepción moderna
dos ideas fundamentales: de una parte, el Estado representa la comunidad política: es forma de la
sociedad política organizada; de otra parte, el Estado se refiere a la estructura de poder de ese
cuerpo social o comunidad. Es necesario distinguir, de una parte, el Estado como sociedad
política, de otra, el Estado como forma de poder.

3.2.2. El Estado como forma de sociedad

El Estado moderno manifiesta su sustancia política en la medida en que polariza su

idea sobre dos conceptos fundamentales: de una parte, forma de sociedad de especiales
características, territorial y autónoma; de otra parte, estructura de poder de la sociedad como
cuerpo político. Es necesario distinguir estos dos aspectos si queremos que el concepto de Estado
tenga un mínimo de rigor y precisión. Si, como dice Hauriou, en la ciencia es necesario distinguir
todo lo que es distinguible, es necesario distinguir entre Estado como forma social y Estado
como poder político. Se ahorrarían muchas confusiones si a la primera no se le llamara Estado,
sino comunidad política o, sencillamente, sociedad política y se reservara el término Estado para la
segunda acepción. Pero, al menos, distingamos ambas acepciones con claridad.

Empezaremos por estudiar la primera: el Estado como forma de sociedad. En esta

acepción se presenta como Estado-Nación, como una corporación de carácter territorial, que
se define como pueblo por su solidaridad nacional, y afirma su autonomía e independencia en
función del concepto de soberanía. La diferencia entre el Estado y otras agrupaciones humanas es
más bien de grado e intensidad de poder, que de naturaleza. El Estado, como señala Duverger, es
la más completa, terminada y perfeccionada de las comunidades humanas que existen
actualmente. Se presenta como un cuerpo social de especiales características. En la teoría clásica
 23

fue definido en función de lo que se llaman los tres elementos constitutivos del Estado como
sociedad política: el territorio, el pueblo o la nación y el poder soberano.

En este sentido son certeras estas palabras de André Hauriou: "Un Estado es un grupo
humano fijado sobre un territorio determinado, en el que un orden social, político y jurídico es
establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción". En esta definición,
como señala el mismo profesor francés, aparecen como elementos del Estado: primero, un grupo
humano o cuerpo social organizado; segundo, un territorio sobre el cual vive el grupo social,
con adscripción exclusiva del mismo; tercero, un poder que dirige el grupo; y cuarto, un orden,
económico, social, político y jurídico, que el poder intenta establecer y realizar. Estas notas son
determinadas de la especial característica de esa forma de sociedad que el Estado realiza.

3.2.3. El Territorio

Fischbach definía el territorio como aquella porción limitada de la superficie terrestre a la

cual se extiende el poder de dominio del Estado. En esta concepción, el territorio se reduce a un
elemento puramente formal, como espacio geométrico en que se ejerce el poder. Sin embargo, el
territorio tiene en el Estado una presencia real, y ha de ser entendido, como decía Enrique Gil y
Robles, más que (1) como la superficie delimitada del suelo o espacio vacío en donde se ejerce
el poder, como país, es decir (2) como unidad geográfica operante. Como dice Ruiz del Castillo,
no hay que limitarse a considerar el territorio como mero soporte de la vida moral o económica de
la comunidad, sino como un complejo de condiciones que pone su sello en la vida global de
aquélla.

Lo que sucede es que al no delimitarse ambos conceptos del Estado, como sociedad y
como institución del poder, unas veces se considera el territorio en función de aquélla, y otras en
función del poder, con lo que se incurre en una serie de vacilaciones y confusiones. El territorio de
un Estado es parte constitutiva del mismo, en cuanto se entiende como sociedad, que es el punto de
vista en que ahora nos encontramos. Cosa distinta sucede si se trata como institución del poder, en
donde el territorio es sólo el supuesto o base del ejercicio de aquél.

El territorio de un Estado es una porción de la Tierra enmarcado en los límites precisos

de sus fronteras y constituye una unidad geográfica, es decir, un complejo de naturaleza
geológica, fauna y flora, hidrografía y orografía, zonas agrícolas, centros industriales, saltos
de agua, vías de comunicación, ciudades y poblaciones, etc. Y es así como el territorio tiene su
presencia real y se integra en la comunidad política determinando sus posibilidades o formas
de vida.

Posada llamaba al territorio base física del Estado, y refiriéndose a su necesidad, citaba las
palabras de Schaefle, "todo cuerpo social independiente, aun aquel que emigra, domina en un
momento dado una extensión determinada del país", añadiendo con Ratzel que el Estado no puede
prescindir del suelo. Y Ruiz del Castillo agrega que esta razón de impenetrabilidad, aplicable
incluso a una tribu nómada, se refuerza cuando se trata del Estado, con la consideración de que éste
es un fenómeno de vida sedentaria, que no surge hasta mucho después de arraigar en el suelo los
núcleos de población, cultivando la tierra y desarrollando sobre ella un género de vida.

Según Jellinek, fue Kluber quien primero señaló el carácter territorial de la comunidad
política, definiendo al Estado como sociedad civil con un determinado territorio. La concepción
que ve en la territorialidad una nota distintiva y definitoria del Estado es moderna. Ese
carácter pasa inadvertido en la mentalidad política anterior, que se fija tan sólo, al definir el orden
político, en la vinculación personal por razón del poder. La política se define en la Edad Media
como relación personal de vinculación al señor o príncipe. En los umbrales de la Edad Moderna, al
comenzar a dibujarse la política como comunidad y al pueblo como cuerpo político, se inicia el
 24

camino que lleva a concebir al Estado como sociedad autónoma y soberana que exige la
adscripción exclusiva de un territorio.

Se comprende que para la mentalidad medieval, con su concepción política que culmina en
el imperio y el papado, no tuviera sentido la diversidad por razón de territorio y sí por razón de la
vinculación inmediata a un señor o príncipe, a través de la cual se llegaba a la subordinación
universal en la doble cabeza de la Cristiandad; pero la Edad Moderna abre paso a la concepción
pluralista del Estado soberano, sin sumisión a instancia superior, que encuentra en la perfecta
delimitación de su dominio territorial la mayor garantía de su autonomía e independencia y del
ejercicio de su soberanía.

3.2.4. La territorialidad del Estado

La territorialidad, como condición existencial de la sociedad política autónoma e

independiente, se encuentra ya en Aristóteles. Es cierto, como afirma Sánchez Agesta, que las
reflexiones de carácter militar o económico que Aristóteles proyecta sobre la base en que la polis
debía asentarse tienen un sentido totalmente distinto de la concepción contemporánea del territorio
como elemento del Estado. Pero es también cierto que en Aristóteles la territorialidad tiene un trata-
miento estrictamente político. Aristóteles intuye ya y señala el carácter necesariamente territorial de
la sociedad política suficiente, es decir, con capacidad de bastarse a sí misma, porque hace
depender de las condiciones del territorio la posibilidad de existencia de dicha sociedad, lo cual
equivale, sin duda, a hacer el territorio elemento integrante de la sociedad política. La extensión,
configuración, condiciones, etc., del territorio se fijan, no desde un punto de vista exclusivamente
económico o militar, sino en razón de la existencia de la ciudad como comunidad política. Así, dice
Aristóteles en su Política: "Respecto a las cualidades que debe tener el territorio, es evidente que
todos preferirían el más autárquico, y lo será necesariamente el que produzca de todo, puesto que la
autarquía consiste en estar provisto de todo y no carecer de nada". La territorialidad es, por lo
tanto, la condición determinante de la autonomía e independencia de la sociedad política,
autonomía e independencia que se acentúan como característica del Estado moderno.

Es cierto que se ha afirmado también la tesis contraria, lo que sostiene que no es

estrictamente necesaria la existencia de la territorialidad para que exista una organización política.
Así, por ejemplo, Duguit sostuvo que era verosímil concebir perfectamente el hecho de que se
produzca la diferenciación política en una sociedad que no se halle fijada con caracteres de
estabilidad y permanencia, en un territorio determinado, es decir, que es posible que en una
determinada sociedad no territorial se establezca la distinción entre gobernantes y gobernados, que
es lo que específica a la sociedad política como tal. Y Donati sostiene que el territorio puede ser en
ocasiones una condición exterior del Estado, pero no un supuesto necesario del mismo.

Hay en estas afirmaciones un equívoco. Si el Estado se concibe como forma de sociedad

política, con las especiales características con que históricamente se ha desarrollado, es
condición esencial del mismo la territorialidad. El hecho de que puedan existir sociedades no
territoriales, en donde se produzca la diferenciación política y puedan ser consideradas políticas, es
cabalmente la afirmación de que hay sociedades políticas que no son Estados. Ya hemos referido
cómo en la Edad Media la asociación política se establecía principalmente sobre un vínculo de
subordinación personal. La relación política se establecía y la sociedad política existía. No cabe
duda que el feudalismo es una forma de sociedad política, pero tampoco cabe duda que no es
Estado. Lo que caracteriza al Estado como forma de sociedad política históricamente existen-
te es, precisamente, su carácter territorial. En este sentido se puede afirmar, sin lugar a dudas,
con Javier Conde, que si falta el espacio concreto, el plan o proyecto de organización no es político,
sino utópico, y que ese espacio concreto está determinado territorialmente, con fronteras precisas y
determinadas.
 25

La cuestión fundamental está en que la forma de sociedad compleja que desarrolla el

Estado es indispensable que se realice en función de una territorialidad, porque la vida humana, que
es vida con las cosas, exige en cuanto sociedad autónoma organizada ese conjunto de condiciones
que el territorio ofrece, entendido el territorio, de acuerdo con Enrique Gil y Robles, como país,
según señalábamos anteriormente. Hay aquí, pues, dos preguntas claramente distintas: ¿Es el
territorio supuesto necesario de la organización política? La contestación es, evidentemente, no. ¿Es
la territorialidad condición existencial necesaria a la forma de sociedad que es el Estado moderno?
La contestación parece también indudable y en este caso afirmativa.

3.2.5. Condicionamiento territorial

La afirmación de que el territorio es elemento integrante del Estado, ha llevado a distintos

tratadistas a hacer de aquél causa configurante de la realidad política. Se ha querido ver en el
territorio la causa del modo de ser de sus habitantes y la especial forma de vida social y política de
cada pueblo, llegando incluso a establecer con respecto al hombre una relación análoga a la que
existe entre las condiciones físicas, climatológicas, de un territorio y su fauna y flora. Y en esa
dirección se ha tratado de fundar y establecer una ciencia especial cuyo objeto fuera el estudio de
las leyes que sirvieran para la relación entre el territorio y la forma de vida, en la corriente
representada por Ratzel y Kjellen. Antecedentes de este modo de concebir la territorialidad en la
vida política se encuentran en Bodino y Montesquieu. Bodino afirma que quizá el principal
fundamento de las comunidades políticas está en acomodar su organización a la naturaleza de los
ciudadanos y los edictos y ordenanzas a la naturaleza de los lugares, de las personas y del tiempo.
Cree que cada pueblo tiene su naturaleza de los lugares, de las personas y del tiempo. Cree que
cada pueblo tiene su naturaleza, definida por factores geográficos. Según él, a la zona tórrida
corresponden hombres en quienes predomina la fuerza física sobre la intelectual. En la zona
templada se logra un equilibrio entre las fuerzas físicas y psíquicas. La esterilidad y fertilidad de
una región tienen una influencia marcada en las condiciones psíquicas de sus habitantes.

Conexiones análogas se hallan en Montesquieu, de quien ha dicho Vallaux que no estaba

lejos de hacer del clima el motor universal determinante de las formas de vida social y política. En
efecto, los diversos factores analizados por Bo-dino quedan prácticamente reducidos en
Montesquieu a uno, llegando a establecer relaciones de causalidad entre el despotismo y el clima
cálido y la libertad y los terrenos montañosos. Sin embargo, en el siglo XIX esta dirección cobra
cuerpo científico al calor de la filosofía positivista. Spencer, Ratzel, Kjellen, son nombres de esta
corriente, aunque transformada en supuestos de mayor amplitud en la constitución de la ciencia
geopolítica: influencia del territorio en el proceso político; lo cual es cierto aunque no sean ciertos
mucho de sus fundamentos, excesivamente deterministas a la par que paradójicamente
superficiales. Como afirma el profesor Jiménez de Parga, "el hombre proyecta y ejecuta
políticamente las posibilidades ofrecidas por el supuesto espacial. Sólo el hombre, en último
término, es quien decide. El transforma las posibilidades en poderes; él actualiza la simple potencia
en acto". Jellinek lo dejó consignado con estilo lapidario: "Sin sujetos humanos no hay territorio,
sino sólo partes de la superficie terrestre". William F. Ogburn y Meyer F. Nimkoff, desde un punto
de vista sociológico, llegan al mismo corolario: "La geografía desempeña un importante papel en el
suministro de materiales para la cultura, pero no dicta que materiales deben ser usados". Y Ortega y
Gasset ha precisado: "La vida humana es, no en tal o cual ocasión, sino de modo constitutivo y
permanente, un tener que responder el hombre a las dificultades que encuentra, so pena de
sucumbir, es decir, de que no haya vida humana; ...no existe ninguna circunstancia o elemento del
contorno, y menos sólo del contorno geográfico, que por sí pueda constituir dificultad para el
hombre, cualquiera ésta sea, sino que sólo se transforma en dificultad relativamente a como sea el
hombre que con ella se encuentra". El territorio es circunstancia que se determina como
condicionante según el proyecto vital y la voluntad creadora de quienes con él se enfrentan. La
dialéctica reto-respuesta crea el proceso histórico en el que el hombre hace del territorio su heredad
histórica, en el sentido que luego veremos. Así se constituye en ámbito existencial de un pueblo.
 26

El condicionamiento y determinación del territorio entendido como conjunto de las

condiciones materiales con las cuales y desde las cuales una sociedad autónoma e independiente
organiza y desarrolla su vida, es indudable; y en este aspecto la territorialidad del Estado define
los condicionamientos políticos, sociológicos, socioeconómicos y de toda índole que
condicionan la vida en un pueblo determinado, aunque siempre la capacidad de reacción del
hombre sobre su medio y la transformación del mismo sean un hecho con el que hay que contar. El
territorio es el ámbito de esa forma de vida que se realiza en el Estado como sociedad política;
la decisión humana, condicionada y determinada por sus supuestos, realiza la verdadera
significación de la territorialidad. Concebido el Estado como forma de sociedad, la
territorialidad es uno de sus elementos y facto condicionante del mismo. Es además la forma
histórica de la conveniencia concreta de un pueblo determinado.

3.2.6. Doctrinas sobre la territorialidad

Es, pues, fundamental, cuando se trata de la territorialidad del Estado, distinguir si éste se
toma en su acepción de sociedad política o como sinónimo de la institucionalización del poder
dentro de esa sociedad. En el primer caso, el territorio es uno de los elementos constitutivos de la
sociedad, es la circunstancia en que la vida social de la comunidad politica se realiza. Desde el
segundo punto de vista, el territorio es el supuesto del ámbito de exclusividad necesario para el
ejercicio de la soberanía, y en este aspecto, base y fundamento de la misma. Pero así como desde el
punto de vista del Estado como Sociedad, el carácter necesario de la territorialidad es indudable;
desde el segundo punto de vista, la territorialidad tiene más bien el carácter de ámbito o límite en
que la soberanía se realiza, supuesto de la exclusividad propia del poder soberano. Es necesario
tener presente esta distinción para ver el alcance de las doctrinas que se han formulado sobre la
territorialidad.

Estas son fundamentalmente tres: la teoría del territorio como elemento del Estado,
la del territorio como objeto y la del territorio como límite:

1. La teoría del territorio como elemento consiste en considerar a aquél como una parte
esencial del Estado, pues sin territorio el Estado no podría realizar su voluntad y poder. En efecto,
lo que caracteriza el poder del Estado, de cualquier manera en que se exprese, es precisamente su
autonomía, su carácter soberano. Mas esta soberanía no se puede manifestar más que en el interior
de un territorio que se transforma en elemento de esa voluntad del Estado en cuanto excluye la
posibilidad de que sobre ese espacio territorial y, consecuentemente sobre los habitantes de él,
pueda ejercerse un poder distinto e independiente al del Estado.

2. La segunda teoría ve al territorio desde el punto de vista jurídico de los derechos del
Estado y lo considera como objeto de un dominio especial, del dominio eminente del Estado.

3. La tercera teoría, la del territorio límite, considera al territorio como la esfera o

circunscripción dentro de la cual se ejerce el poder del Estado, señalando el límite concreto de la
acción del poder soberano y, por lo tanto, de la extensión y existencia del Estado.

Estas doctrinas y otras que se han formulado como matización de las mismas ponen de
relieve cómo se trata de dos cuestiones diferentes. O se trata de la condición existencial necesaria
para la vida de una sociedad global autónoma, o se trata de establecer que el poder soberano exige
ser autónomo e independiente, no estar subordinado a ningún otro y no admitir, por lo tanto, la
injerencia de poderes iguales o superiores al propio Estado. Este modo de garantizar esta autonomía
de la soberanía hace que el territorio sea la esfera o espacio dentro del cual se ejerce el poder del
Estado.
 27

Una cosa es considerar al Estado como sociedad política, y otra como forma de poder. El
territorio, como elemento constitutivo del Estado, hace referencia al primer concepto. En el
segundo, es condición o base del ejercicio del poder estatal. Estos conceptos son claramente
delimitables, aunque, naturalmente, en íntima conexión entre sí. La estructura de poder que el
Estado realiza dentro de una sociedad, en cuanto forma de poder, está en íntima conexión con la
propia sociedad. La territorialidad, como condición existencial, ha de ser, por lo tanto, referida al
Estado como forma de sociedad. El aspecto es distinto si se considera al Estado como forma de
poder.

En el primer caso, el Estado concebido como sociedad política, la territorialidad es

una condición existencial de la vida colectiva de esa sociedad. En el segundo caso, el Estado
como forma de poder, la territorialidad es la condición de exclusividad que funda y hace
posible el Estado como poder soberano. En el primer caso necesita ser entendido, como pretendía
Enrique Gil y Robles, como país, como el complejo de las condiciones con que un pueblo hace su
vida; la circunstancia de la vida colectiva de un pueblo. En el segundo, ha de entenderse como
esfera límite que, excluyendo la injerencia de todo otro poder, funda el carácter de soberanía del
Estado en cuanto institución de poder. La territorialidad hace directa referencia, en el segundo caso,
a la soberanía. Es el supuesto de la existencia de la misma.

3.2.7. El Estado como corporación territorial

El concepto del Estado como corporación territorial, incide en realidades más

profundas de las hasta aquí examinadas y no se satisface con las consideraciones clásicas sobre la
relación entre territorio y Estado. La frase de Schäffle, "todo grupo social independiente, aun aquel
que emigra, domina en un momento dado una extensión determinada del país", parece contentarse
con una especie de impenetrabilidad de los cuerpos aplicada a la política, y resbala sobre la
superficie del fenómeno de la tierra en la historia humana. Ortega y Gasset ilumina esta cuestión al
señalar que "cuando se halla todavía en un ámbito geográfico donde hay tierra por delante, donde
sobra la tierra, se encuentra en una situación humana perfectamente característica que es anterior en
un sentido estricto y potencialmente histórico. Pueblos así no están en la historia. Cuando sobra
tierra, es la geografía quien manda y es la forma del paraíso real que han podido gozar ciertos
grupos humanos". Estas palabras me parecen profundas y arrojan mucha luz sobre el tema que nos
ocupa. El territorio con respecto al Estado no es un mero espacio o lugar geométrico que señala
formalmente el ámbito de un poder u orden jurídico. Es mucho más, es el proceso de
corporificación histórica del Estado, que da al concepto de corporación territorial toda su
honda significación existencial. El territorio actúa históricamente como cuerpo del pueblo
organizado en Estado.

A la luz de estas consideraciones hay que prestar la debida atención al concepto del
territorio como país señalado por Enrique Gil y Robles, dando a su concepción todo el alcance por
él presentido o apuntado: supuesto existencial de la vida colectiva de un pueblo. El territorio no se
reduce a su ser geográfico, sino a lo que es históricamente; no es sólo el conjunto de cosas o
realidades que le constituyen en su mera consideración geográfica, es lo que de él ha hecho el
hombre al transformarlo, con su esfuerzo y lucha, en heredad histórica; el conjunto global de las
realidades, las obras y los símbolos a él unidos e integrados por el hacer histórico del pueblo
en ese pedazo de la geografía unida a su destino histórico. Es el resultado del dinamismo reto-
respuesta en la unidad histórica territorio-pueblo.

El Diccionario de la Academia de la Lengua define el término heredad diciendo que es una

porción de terreno cultivado perteneciente a un mismo dueño. Dos ideas resaltan en la definición:
tierra cultivada y perteneciente en exclusiva. Algo análogo es el territorio donde asienta su proceso
histórico un pueblo: tierra cultivada en sentido de obra de la cultura en la apropiación del mismo al
destino colectivo de ese pueblo. Este es el sentido profundo de la frase de Jellinek recogida
 28

anteriormente: "Sin sujetos humanos no hay territorio, sino sólo partes de la superficie terrestre",
que hay que entender no en la obviedad de su significado directo, sino en el más profundo de que el
territorio es la geografía trabajada por la historia, hecha realidad compleja aunque sobre las cosas
está patente la obra y los símbolos que en él elaboró el trabajo del hombre en la historia del pueblo
sobre él asentado. Así cobra sentido el territorio como heredad histórica de un pueblo. El
territorio está integrado no sólo por las cosas de su geografía, sino por las obras y símbolos
que la historia ha incorporado y forjado en él.

Llamemos la atención sobre esta realidad haciendo reflexivo lo que por cotidiano quizá no
notemos en toda su significación. El territorio es primero ese pedazo de geografía habitado por un
pueblo concreto; comprende los montes y valles, los ríos y lagos, los árboles y la flora toda, la
agricultura con sus tipos específicos de cultivos, el clima, los yacimientos geológicos, etc.; pero al
lado de esa geografía concreta en su amplitud está la obra histórica sobre ella y en ella; la red
viaria, carreteras y ferrocarril, la red de comunicaciones en sentido amplio y total, que va desde la
red de teléfonos a la red eléctrica que surca todo el territorio, los embalses, las centrales térmicas, la
red de trasmisión eléctrica, los centros industriales, los núcleos de producción, las explotaciones
agrícolas, los centros de población, etc., que forman sobre el territorio una complejísima tela de
araña de donde pende y descansa lo que ese territorio es como heredad cultivada, sustento,
apoyatura y realidad de toda la complejísima red vital de ese territorio transformado y hecho por
ese pueblo. Y al lado de esa obra, la que se concentra en símbolos, la que hace del paisaje, paisaje
histórico; porque a los nombres de la geografía están unidos los nombres de la gesta histórica de
ese pueblo, los modos y maneras de serlos y vivirlos, los momentos históricos, las catedrales y
castillos, monasterios y universidades, fábricas y cuarteles, talleres y escuelas, ciudades y aldeas,
etc., que además de su hacer, encarnan símbolos de esa misma gesta e historia que define el camino
de ese pueblo a través de los siglos y su sentido, alma y anhelo vital colectivos. Todo eso forjado,
amasado, configurado como sistema de soluciones y realidad depositada en el presente, hace el
vivir actual de pueblo, le da su nivel y empuje histórico, lo configura en sentido muy profundo y
vital como corporación territorial, realidad compleja que corporiza al pueblo en una realidad
concreta inseparable de su ser y destino. Forja vital del pueblo en su tierra, que se hace ser vivo en
el modo de su existencia histórica y le da la base y sustento de su convivencia y del nivel de la
misma.

Así se empieza a comprender el papel del territorio en el Estado como específica forma
de sociedad política desde el fundamento de su existencia como corporación territorial;
entonces se ve lo que hay de cierto en la tesis de que la vida de un pueblo está condicionada por el
territorio, y lo que hay de exageración o superficialidad en determinados planteamientos
deterministas extrínsecos. Reto y respuesta son el trasfondo de esa interpretación de tierra, destino
y voluntad histórica.

3.2.8. Territorio y soberanía

Ruiz del Castillo ha insistido en que las diversas doctrinas sobre el territorio en relación al
Estado no se excluyen, sino que se complementan, por representar visiones parciales del problema.
Esto es cierto en el sentido de que las doctrinas que ven en el territorio objeto, causa o esfera tienen
en su exclusividad la causa de su error. Pero integrados con respecto a los diversos papeles y
funciones del Estado, adquieren su parte de verdad, sobre todo, si se plantea, como hemos insistido,
distinguiendo entre el Estado forma de sociedad y el Estado forma de poder. Como forma de
sociedad, ya hemos insistido en el carácter existencial que el mismo tiene para la forma de vida
colectiva que la misma realiza. Ahora nos interesa fijarnos en el punto de vista de la terri-
torialidad de la soberanía, es decir, el territorio visto desde la perspectiva del Estado como
forma de poder. El modo de afirmarse el poder del Estado exige, precisamente, la no interferencia
con otros poderes, independientes o soberanos, pues dentro de un determinado Estado la
centralización y el monopolio del poder es condición indispensable de su existencia. Al mismo
 29

tiempo, se manifiesta que, siendo aquellos dos aspectos del Estado claros y delimitables,
constituyen, sin embargo, una unidad o conexión orgánica, pues en gran medida el Estado es el
organizador de servicios públicos, lo cuales no suponen sólo vinculación de voluntades,
funcionalizadas en razón de un fin, sino conexión real de cosas materiales que traducen el hecho de
que el hacer propio de la vida social que el Estado significa sólo puede ser realizado por un poder
con respecto al cual el territorio no sea sólo concepto formal, reducido a esfera vacía de toda
interferencia, sino real incorporación del territorio como factor esencial de su actividad social.

Lo que aquí nos interesa subrayar es que la soberanía solamente existe en la medida
en que se atribuye, con carácter exclusivo, la esfera territorial donde ejerce su poder. Ello
muestra el esencial carácter de territorialidad de la soberanía, el hecho de que la creación de
un nuevo Estado supone la posibilidad de adscribirse un territorio autónomo e independiente. Este
carácter territorial de la soberanía se manifiesta también en la participación que el territorio tiene en
la distribución o polarización de las funciones y competencias que implica el propio ejercicio del
poder. La distinción entre las formas de Estado y las formas de gobierno está, como señala
certeramente Ruiz del Castillo, precisamente aquí. Cuando se trata de organizar el poder, se puede
proceder desde dos ángulos distintos: o bien se trata de fijar un sistema de órganos que han de
ejercer las diversas funciones del poder, señalando y distribuyendo las competencias en la relación
de órgano y función, y tenemos las distintas formas de gobierno; o bien se trata de una ordenación
del poder desde el punto de vista de la jurisdicción política o esfera territorial en que ha de ejercerse
el poder; entonces aparece la posibilidad de considerar el territorio como una sola esfera de
competencia que corresponde a un poder centralizado, y tenemos el Estado unitario; o bien se le
concibe como una combinación de competencias especiales atribuidas a la unión, con otras
competencias reconocidas a las distintas partes o esferas del territorio con cierta autonomía en
específicas funciones, dando origen a la federación; es decir, la organización del poder, mediante la
distribución territorial de las competencias, da origen a las formas de Estado.

Cabe que el territorio se presente como una unidad uniforme incorporado en un solo poder
concentrado en un órgano central. El territorio se presenta como esfera unificada y jurisdicción
única de un solo organismo, el Estado unitario en su forma pura. O cabe también que el órgano
central delegue en otros órganos, a los cuales asigna un espacio del territorio como jurisdicción
propia, determinadas competencias, pero reservándose las de carácter político, y tenemos entonces
el Estado con descentralización administrativa.

O cabe, en otro supuesto, la distribución del territorio en varias jurisdicciones, poseyendo

cada una de ellas su propio sistema de órganos y sus funciones en determinadas competencias, si
bien todas ellas tienen una cierta subordinación a un órgano central, que establece una unidad y que
en determinadas funciones y competencias tiene una jurisdicción extensible a todo el territorio, y se
da origen entonces al Estado federal.

No se trata aquí, naturalmente, de abordar el estudio de las formas de Estado y las formas
de gobierno, sino de poner un ejemplo. Queremos tan sólo poner de relieve cómo la
territorialidad de la soberanía es también un factor de organización del poder, y que éste está
sustancialmente teñido en su organización por la territorialidad. Ambito de ejercicio exclusivo
y forma determinante de su organización, la territorialidad de la soberanía es también una de las
notas que es necesario subrayar, no ya en su forma de condición existencial de la sociedad política,
sino como factor determinante del Estado como forma de poder. Pero sobre esto volveremos.

3.2.9. Relación estado-territorio

Si el territorio es condición de la existencia del Estado como sociedad política y se presenta

además como esfera del poder estatal que basa su autonomía e independencia en él, ¿ cuál es el
vínculo que los relaciona y qué naturaleza jurídica posee la relación que establece ? Se dice
 30

que existe un verdadero derecho del Estado sobre su territorio, y se plantea la naturaleza de tal
derecho.

La primera respuesta se orienta en el sentido de afirmar un derecho de autoridad del

Estado. Su origen está en la afirmación de Séneca en De beneficiis: "En derecho civil, todo es del
soberano; y no obstante, todas estas cosas, cuya pertenencia universal recae en el monarca, están
distribuidas entre muchos dueños... El rey posee todo por soberanía, los particulares por
propiedad".

Este planteamiento tiene de certero la distinción de las dos esferas de soberanía y

propiedad, que permiten hacer compatible el especial vínculo de la territorialidad del Estado con
los distintos derechos de propiedad de los ciudadanos, indicando con precisión la naturaleza
especial del dominio del Estado sobre el territorio; un derecho sobre el territorio que es compatible
con las demás formas de dominio que el ordenamiento jurídico establece, pero que afirma la
prioridad sobre todas ellas, en cuanto surja un interés público en conexión con el ejercicio y defensa
de la soberanía.

No obstante, se objeta que aplicar sobre el territorio el concepto de soberanía implica una
cierta equivocidad. La soberanía y la autoridad se ejercen sobre personas, no sobre cosas. La
soberanía es algo que se refiere a los miembros de la sociedad, no directamente al territorio en que
están asentados; de lo contrario se induce a confusión, pues la afirmación de un derecho de
autoridad respecto al territorio equivale a afirmar un derecho de mando sobre la propiedad de la
tierra, y de lo que se trata es de señalar la distinción y compatibilidad de las dos esferas. Además, es
necesario añadir que la soberanía está condicionada por el desarrollo de los descubrimientos
técnicos y científicos, que hacen de la doctrina que afirma un poder absoluto del Estado sobre el
territorio, una doctrina arcaica y hoy insostenible. Las conquistas espaciales, el desarrollo del
dominio del espacio, hacen imposible una delimitación de éste en función de ls soberanía. El
derecho de asegurar la defensa y seguridad de las naciones determina un especial dominio del
Estado sobre su espacio, tanto territorial como aéreo, pero el concepto de la soberanía no explica ni
legitima la serie de limitaciones que se le imponen por lo que podríamos llamar el derecho común
de la humanidad.

Y, sin embargo, como señala Burdeau, no se puede dejar sin resolver el problema planteado
y no dar explicación a la relación existente entre el territorio y el poder estatal que la domina,
porque esta relación es una condición esencial a todo poder estatal y elemento integrante de todo
Estado como sociedad política. Lo positivo de esa doctrina está en que distingue con nítida claridad
la relación política de la relación civil. La relación jurídico-política no se confunde con la relación
jurídico-privada que se concreta en la propiedad, ni se confunde tampoco con las especiales formas
de propiedad colectiva, ni siquiera con el dominio público. Hace referencia a una relación especial,
pero ésta no puede definirse sin más en términos de soberanía, que establece más bien una relación
personal entre gobernantes y gobernados, sino que es un derecho que se ejerce sobre el propio
territorio. La distinción entre soberanía y propiedad aplicada al territorio ha supuesto un avance
notable, en cuanto desvincula la soberanía de la propiedad, conexión típica de la organización feu-
dal, y establece la peculiar relación del Estado como institución del poder, como poder
despersonalizado, que, como veremos más adelante, es una de las notas específicas de la forma del
Estado moderno. Por todo ello es necesario encontrar una expresión que reúna todas estas
características y que dé cuenta de la especial naturaleza que el Estado tiene sobre el
territorio, y, creemos con Dabin, que esta expresión es la de derecho real de carácter
institucional.

Ha sido, en efecto, Dabin el que ha propuesto este término: derecho real institucional,
para expresar la relación existente entre el territorio y el Estado. La institución estatal se base en
un especial dominio sobre el territorio; el poder del Estado se caracteriza porque en las
 31

situaciones en que lo exige la soberania, el territorio está en su totalidad subordinado a la acción

política. El hecho de que no desconozca, sino, al contrario, reconozca y establezca los demás
derechos y que en el caso de que la propia defensa del Estado exija el desconocimiento o
vulneración de los mismos, deberán ser entendidos en función de la solidaridad nacional, con las
posibles indemnizaciones y reconocimientos posteriores, no borra el carácter de que existe en el
Estado un derecho especial sobre el territorio, a base de la primacia del bien público sobre los
intereses privados.

Hay, por lo tanto, un vínculo material entre el poder y el ejercicio de su derecho sobre el
territorio, pero no confunde, sino, al contrario, reconoce las esferas de propiedad de los particulares
o de dominio público. Es, por lo tanto, un derecho especial de naturaleza particular, cuyo contenido
está determinado por las exigencias del servicio de la institución estatal, que en un orden jurídico
no desconoce los demás derechos, pero sí los subordina armónicamente en el fin sustancial que la
territorialidad significa con respecto a la existencia y función de la misma sociedad política. La
expresión, pues, derecho real institucional es certera, porque explica la naturaleza del principio
jurídico de solución armónica en los posibles conflictos entre las formas de dominio y propiedad,
propios de la relación civil y administrativa, en relación con este específico derecho institucional
del Estado sobre el territorio.

3.2.10. Alcance territorial

Como señala Verdross, el territorio del Estado es un espacio tridimensional. Abarca no

solamente el territorio, sino el mar territorial y el espacio aéreo. Las fronteras terrestres entre
los Estados suelen establecerse mediante tratados especiales, quedando perfectamente delimitado el
territorio nacional. Pero al territorio pertenecen, en sentido estricto, además de los ríos y lagos
situados en él, las aguas marítimas o mar territorial. Los límites del mar territorial, la zona de mar
que bordea las costas y que se considera formando parte del territorio nacional, ha obedecido en su
delimitación a distintos criterios, y, como afirma Bollabore, es un problema que no ha sido resuelto
con precisión, puesto que los criterios sostenidos por los distintos Estados no han sido concordes y
no existen determinaciones precisas de carácter internacional que obliguen a todos los Estados.

Sin entrar en esta materia, hoy muy compleja, baste señalar aquí que el mar territorial se ha
considerado siempre como formando parte del territorio del país, si bien la regulación de su
extensión no es precisa y está pendiente de una regulación internacional hasta ahora no alcanzada
de modo satisfactorio.

También se considera formando parte del territorio nacional el espacio aéreo, el bloque del
espacio aéreo que se dibuja como un volumen que coincide con la delimitación del espacio
territorial, entendido como el territorio más la mar territorial. Tampoco aquí la regulación es
uniforme, ni se ha llegado a la precisión de territorio, aunque existan una serie de acuerdos
internacionales que lo condicionan y determinan. Tanto con respecto al mar, como con respecto al
espacio, lo fundamental está en que es un criterio de seguridad y vigilancia el que debe determinar
la naturaleza del derecho del Estado, que debe llegar hasta donde la propia seguridad nacional lo
exige. No es nuestro objeto entrar en esta materia, sino poner de relieve las especiales
características de la territorialidad y el sentido de los problemas jurídicos que plantea, pero no
entrar en pormenores que nos desviarían de nuestro tema.

El Estado es una forma de sociedad, es también, y de modo más específico, una forma
de poder. En la primera acepción debiera designarse como sociedad política, reservando el término
Estado sólo para designar la institución del poder. Pero ya que se usa indistintamente en ambas
acepciones, es necesario que no induzca a error el uso indistinto y no precisado; de ahí que
debamos esclarecer esa dualidad de significación si queremos fijar el exacto significado de su
 32

realidad y esclarecer el fenómeno de la nacionalización del poder, clave de una verdadera política
con vigor. El Estado como sociedad, manifiesta el hecho histórico de la organización política
moderna como corporación territorial en la que los pueblos se definen y constituyen como
sociedad política, como Estados Nacionales. Es este aspecto el que ahora, en el próximo capítulo,
debe fijar nuestra atención.

3.3. ESTADO, PUEBLO, NACIÓN: CONCEPTUALIZACIONES, PUEBLO-POBLACIÓN, LA NACIÓN Y SU

RELACIÓN DIALÉCTICA CON EL ESTADO (LÍNEAS DOCTRINALES, BASES DE LA TEORÍA DE LAS
NACIONALIDADES)

3.3.1. El Estado nacional(*)

3.3.1.1. Solidaridad nacional

El Estado como forma de sociedad, es decir, como sociedad política, se configura en la

Edad Moderna como nación, al corporificar el pueblo como sujeto activo de la convivencia
política. En nuestra insistencia de distinguir con claridad el Estado forma de sociedad, del Estado
institución del poder, debemos prestar alguna atención al concepto y papel de la "nación" en la
vida política de la Edad Moderna. El Estado como sociedad política es un Estado nacional;
con independencia de las corrientes ideológicas que postulan la superación de la nación, sigue
siendo un hecho que el Estado es, como señala Duverger, Estado-nación, y que constituye en la
hora actual la forma básica de las comunidades humanas. El Estado que se presenta, según
hemos visto, como un grupo humano asentado en un determinado territorio, se basa históricamente
en la solidaridad nacional, constituyendo el pueblo como nación. Pueblo y nación son así
conceptos que especifican y concretan la significación del Estado como forma de sociedad.

El vínculo constitutivo del pueblo en el Estado moderno es el vínculo nacional, es la

solidaridad nacional la constitutiva de la diferenciación de los distintos pueblos. A lo largo del
siglo XIX la nación se constituye como el sujeto político de la organización que se concreta en el
Estado. Los Estados son Estados Nacionales. Entre todas las agrupaciones humanas, la
comunidad nacional es todavía hoy la más poderosa, aquella en que los lazos de solidaridad son
más intensos. Ello significa, como señala Duverger, que en caso de conflicto entre la solidaridad de
los grupos diversos, la solidaridad nacional tiene la preeminencia. Muchas novelas y melodramas,
añade el citado profesor, han popularizado el conflicto entre las solidaridades familiares o
sentimentales y las solidaridades nacionales; desde la historia de los Horacios y de los Curiacios es
típico estimar como un deber, como el bien, el sacrificar a la patria los lazos de sangre o de
sentimiento; es la afirmación del valor superior de las solidaridades nacionales; el hecho de que la
comunidad de religión no impida las guerras entre naciones, ilustra bien la superioridad de la
solidaridad nacional sobre la solidaridad religiosa; los ejemplos podrían multiplicarse. Sin duda,
ciertos individuos no siguen tales tendencias generales: los soldados traicionan por amor o
solidaridad familiar; los ciudadanos se niegan a combatir por su patria en nombre de ideales
religiosos; para éstos la solidaridad nacional es más débil que otras solidaridades. Pero
estadísticamente hablando, tales casos son excepcionales. Para la masa, la solidaridad nacional
sobrepasa a las demás; en tanto que tal estado de cosas subsista será imposible la supresión
de las soberanías nacionales.

Independientemente del sentido de las afirmaciones de Duverger, hay en ellas una verdad
fundamental; lo que constituye el pueblo como nación es un tipo específico de solidaridad: la
solidaridad nacional. Y es precisamente el análisis de ésta lo que nos dará la naturaleza de la

(*)
FERNANDEZ MIRANDA, Torcuato, op. Cit., págs. 149-175.
 33

nación como unidad sociológica. Si las doctrinas sobre la nación han sido vacilantes y confusas y
no siempre convincentes, ha sido porque se ha intentato dar la explicación de la nación como
unidad, como existencia global, en vez de fijar la atención en lo que constituye a un pueblo como
nación: el tipo de solidaridad que lo constituye como tal.

La nación se presenta como una unidad social de específicas características; los pueblos se
definen como pueblos nacionales, como naciones. Pero es aquí donde surge el problema. ¿Qué es
lo que constituye el vínculo de solidaridad que integra a los miembros de un pueblo en una
nación, lo que les hace vivir su unión y solidaridad en función de intereses nacionales?

Incluso en el momento actual, en que se habla de la crisis del Estado nacional, en que
existe una fuerte crítica al nacionalismo, como reacción frente a los Estados totalitarios que
hicieron de la exacerbación del mismo la dinámica de su política, la nació sigue siendo el núcleo
de las sociedades políticas. La constitución de los nuevos Estados nacionales en el llamado tercer
mundo, especialmente en Africa, la resistencia del proceso hacia la unidad política, la afirmación de
la propia entidad histórica de los diferentes pueblos, mantiene, sin duda, la actualidad y vigor de
la idea de nación. La nación sigue siendo la comunidad base sobre la que se organiza el
Estado, y es en este aspecto como nos interesa ahora, como sujeto de la organización política
de la sociedad.

A este respecto son fundamentales las siguientes palabras de Max Weber: "El concepto de
nación lo encontramos siempre orientado hacia el poder político. De aquí lo que se expresa con la
voz nacional. Si cabe asignarle un sentido unitario, es una específica manera de pathos o
sentimiento pasional, que en un grupo de hombres ligados a través de una comunidad de
lengua, confesión, costumbres o destino, enlaza con la idea de una organización de poder ya
existente o deseada". Lo que plantea Max Weber es precisamente que la nación en su verdadera
esfera tiene siempre una significación política. El sentimiento de solidaridad nacional, que
crea un proceso de integración dentro de la nación, se manifiesta en un proceso de
diferenciación con respecto a los demás pueblos; la solidaridad nacional conduce a la
afirmación de la autonomía e independencia de un pueblo y su derecho manifestada en su
voluntad de constituirse y realizarse en Estado. Todo el proceso descolonizador ha tenido esa
significación: una primera afirmación de su propia personalidad y autonomía, que concluye
inmediatamente en su derecho a tener su propia organización, a constituirse como Estado.

La nación se mueve en una esfera sociológica, y se presenta como un factor dinámico,

motor de la organización política. La propia peculiaridad de un pueblo se expresa de modo
inmediato en la voluntad de su autonomía e independencia, en su organización como Estado. La
sociedad política autónoma e independiente tiene su base en el sentimiento de la nacionalidad.
La nación se constituye así como el sujeto de la organización política, como el sujeto del
Estado. El Estado es Estado nacional porque es la forma política adecuada para subrayar la propia
peculiaridad, autonomía e independencia y, desde el punto de vista político, la afirmación de la
soberanía de un pueblo que aspira a constituirse como Estado. El Estado como forma de sociedad
tiene su base y fundamento en el Estado nacional, en la sociedad como nación.

A este respecto se pueden formular muchas cuestiones y preguntas. Cabe preguntar sobre
el alcance del concepto de nación, sobre el alcance de la solidaridad nacional constitutiva de una
unidad social con voluntad de independencia. Cabe preguntar sobre el alcance y conexión de los
conceptos de nación y de Estado, de lo que significa la nación en las afirmaciones nacionalistas.
Sobre cuál es el significado y alcance del actual nacionalismo y su valor con respecto a ideas y
creencias que pretenden su superación. Cabe hacerse cuestión de la realidad social de las actuales
organizaciones políticas y de los pueblos que las sustentan, así como de la posible configuración
política del mundo futuro y, en último término, toda una serie de cuestiones de decisión política que
en ellas están implícitas. Pero independientemente de la posición ideológica que se adopte sobre
 34

todos estos problemas, lo que no ofrece duda es que la nación ha constituido y constituye todavía
el elemento nuclear de la acción política de los pueblos. La nación se ha presentado como actor o
protagonista en la acción política y el Estado se presenta como Estado nacional. El Estado como
forma de sociedad se realiza a partir de la nación. Por ello hemos de empezar por preguntarnos
qué es una nación.

3.3.1.2. Factores determinantes

Es un hecho histórico que un grupo humano se constituye como nación en función de dos
factores: de una parte, un factor de integración y cohesión que hace a los hombres solidarios
como miembros de un pueblo; de otra parte, un factor de diferenciación: este grupo, al sentirse
delimitado en su propio ámbito, se constituye como distinto o diferente a los demás pueblos o
naciones y exige su propia peculiaridad social como autonomía e independencia. La nación
supone un proceso de unificación, de integración, de afirmación de lo específico y propio, de
solidaridad colectiva, y, al mismo tiempo, el grupo afirma su diferenciación de otros grupos
sociales y exige su autonomía como específica y peculiar nación.

El problema está en determinar cuáles son los factores capaces de establecer esa
singularidad histórica que es la nación. Las doctrinas han intentado determinarlo en función
de distintos factores, tales como la raza, la lengua, la religión, la unidad geográfica, la unidad
de cultura, o cualquier otro factor susceptible de producir ese doble fenómeno de unificación
solidaria y de singularidad diferenciadora. Como señala Duguit, la nación es un fenómeno de
infinita complejidad. Cada una de las naciones existentes constituye, como dice Ruiz del Castillo,
un argumento vivo contra el intento de fundamentar el concepto de la nación en un elemento
exclusivo y determinado. Sin embargo, también es cierto que todos y cada uno de ellos pueden ser
factores integradores o desintegrantes de la solidaridad nacional, y que, aunque no puedan ser
considerados como causa suficiente, son muchas veces factores esgrimidos desde la propia
conciencia colectiva como situaciones que integran o diferencian. Son factores nacionalizadores o
desintegradores de la nacionalidad. Por ello, es necesario que veamos su sentido y alcance.

3.3.1.3. La raza

Ha habido doctrinas que han pretendido fundar la nación en la raza. Tal es el caso del
racismo nazi alemán. Basándose en un concepto antropológico y psicológico de raza, fijándose en
los caracteres de la estructura somático-psíquica de los hombres y en la aptitud de ella derivada
para ciertas empresas o para el cultivo de determinadas zonas de la actividad humana, se ha
pretendido la definición de la nación sobre una base racial. Pero es evidente que el concepto racista
aplicado al hombre es científicamente irrelevante. Su estudio antropológico ha dado lugar a
discusiones tan minuciosas como estériles en la historia de la ciencia. La caracterización de un
pueblo en razón de su raza, supone acudir a elementos naturalistas e irracionales que son la más
radical negación del carácter de racionalidad y libertad del hombre, y conduce a la afirmación de la
superioridad de determinados pueblos en contradicción con la igualdad de naturaleza humana. La
afirmación de la primacia universal de una nación basándose en la pureza y superioridad de su raza
es isostenible.

Sin embargo, es preciso subrayar que la nación en función de la raza no se basa en rigor en
un concepto estrictamente antropológico, sino en un concepto cultural de la misma. No es la raza,
sino el mito de la raza, lo que juega sociológicamente en tales concepciones. No puede negarse que
la tesis de la superioridad de la raza aria ha sido factor indudable de dinamismo e integración
política en la Alemania nazista, pero en tanto en cuanto se ha hecho de la raza aria un mito
determinante de una acción política. Desde el punto de vista científico carece de fundamento, y
desde el punto de vista humano y cultural, en cuanto supone la afirmación de una superioridad
pretendida basada en factores bio-psicológicos, supone la degradación del nivel alcanzado por la
 35

humanidad en el proceso de racionalización y de afirmación de la libertad y dignidad de la persona

humana.

No obstante, es preciso reconocer con sentido realista que el mito de la raza puede
transformarse en un factor político de integración y de impulso. No cabe duda, por otra parte, que el
problema del racismo sigue existiendo, a pesar del descrédito en que el mismo ha caído después de
la derrota de los Estados totalitarios. El problema del negro en los Estados Unidos, el apartheid en
determinados países de Sudáfrica, la concepción de la negritud como creación y afirmación de los
derechos y especiales características del negro, la constitución de Estados como Israel, que se basa
sobre un concepto del pueblo judío en razón de la ascendencia y de la configuración histórica, son
elementos de un racismo que, aunque con una interpretación cultural, apunta indudablemente a un
proceso de diferenciación sobre el que se basa una realidad de discriminación, y por lo tanto, de
unidad interna frente a los otros.

Con esto queremos indicar que si bien es cierto que la nación no puede ser determinada en
función del concepto de raza, excesivamente inestable en su fundamento, es cierto que el
sentimiento de raza es un factor de diferenciación y puede llegar a serlo de integración. La nación
es capaz de crear una solidaridad dentro del pueblo por encima de la división de razas, pero la
división de razas, con mayor o menor conciencia, y el tratamiento que a este hecho se dé, pueden
constituirse en un factor de diferenciación, de conflicto y, consecuentemente, de integración
nacional.

Creo que este breve análisis pone de relieve que al intentar fijar el concepto de nación se
destacan dos elementos: ¿Qué es la nación, qué es lo que hace que un pueblo se defina como una
unidad solidaria, distinta de otras, con propia personalidad y capacidad de actuación histórica?
¿Cuál es el factor de solidaridad nacional que favorece la integración o la desintegración del pueblo
en esa unidad conocida con el nombre de nación? Y si bien la raza, en el sentido examinado, no
puede ser el fundamento de esa unidad nacional, sí puede contribuir a ella el mito de la raza; lo que
no cabe duda es que esa diferenciación puede presentarse como factor de integración con respecto a
otros pueblos, o como factor de desintegración o separatismo dentro del propio pueblo, cuando la
posible distinción de razas no es superada por una integración que crea una solidaridad superior y
en donde aquella diferenciación queda disuelta en una integración y solidaridad superiores.

Creo que estas consideraciones ponen inicialmente de relieve lo que es un factor de

integración o de desintegración. Hay hechos sociales, entre ellos la interpretación de la raza, que
pueden operar como factor de integración o de separatismo dentro de un determinado pueblo, y que
pueden cohesionarlo con respecto a otros. Qué es lo que une y qué es lo que desune, está en la raíz
del fenómeno nacional.

3.3.1.4. El territorio

Desde otro punto de vista, se ha pretendido definir la nación en función del territorio.
Se ha dicho que es el territorio común lo que ha aglutinado a los hombres, al ser escenario colectivo
de su vida, que ha acabado por forjar la solidaridad en que se basa la unidad constitutiva del pueblo,
lo que le une en sí y le diferencia de otros.

La adscripción de una determinada esfera geográfica a un grupo social es causa de su

proceso histórico e indica el factor de autonomía e independencia del mismo. Pero, como ya hemos
visto, desde concepciones naturalistas se ha pretendido que la influencia del territorio sobre la
configuración psicológica y cultural de un pueblo es definitiva; y desde una serie de
consideraciones, en la mayoría de los casos también seudocientíficas, se afirma la peculiaridad
nacional en razón de la esfera geográfica en que el pueblo ha desenvuelto su vida.
 36

Parece evidente que por sí solo no es factor social y político determinante; hay que
relacionarlo con la población, pues, como señala Jellinek, sin sujetos humanos no hay territorio,
sino partes de la superficie terrestre. Es en relación con la población, siendo un todo con la acción
de aquélla, como el territorio cobra su expresión en la integridad nacional. No cabe duda que se
ataca a la nación atacando al territorio, se la invade penetrando en sus fronteras; para la nación el
territorio es sagrado y las fronteras geográficas coinciden con las políticas y unas son inseparables
de las otras. Las fronteras propenden a encontrar defensas naturales y se basan en la idea de que es
la naturaleza quien ha trazado los límites de una comunidad nacional, concepción frecuentemente
utilizada por los nacionalismos, avezados a ligar los accidentes geográficos a las pretensiones de
expansión. Pero todo ello en la medida en que se establece como escenario de una historia humana
capaz de forjar esa unidad constructiva que hace a un pueblo; siempre habrá de tenerse presente la
afirmación de Durkheim de que no es la tierra la que explica al hombre, sino que es el hombre
quien explica a la tierra. Como ya hemos señalado, es la nación en cuanto integración histórica, en
cuanto proceso colectivo, en cuanto acción histórica sobre un determinado territorio, la que define a
éste, lo adscribe como expresión geográfica de su unidad nacional, más bien el que sea el territorio
el determinante de la nación.

Es preciso reconocer que toda nación vincula a sí un territorio perfectamente definido que
adscribe a su unidad nacional. La reivindicación de determinados territorios indica lo que acabamos
de afirmar. Pero esa reivindicación se hace más en función de los habitantes de esos territorios
considerados irredentos y como formando parte integrante de la unidad del pueblo que se afirma,
que como mero espacio geográfico. Sin embargo, la delimitación geográfica y la pertenencia
histórica anterior son factores de la definición misma del territorio en sí considerado, como podía
ser el caso de Gibraltar, definido como español más por su unidad geográfica con España que por la
naturaleza de sus habitantes.

Pero si el territorio es uno de los factores unificadores y, por lo tanto, elemento que
contribuye a la diferenciación, singularidad e integración del proceso unificador que constituye a un
pueblo, no puede ser considerado por sí mismo causa determinante de la nacionalidad. Hay una
vinculación esencial porque la vida colectiva de la nación es vida real, en las cosas y con las cosas;
el territorio es la base y circunstancia del proceso histórico en el que ese pueblo ha hecho su vida
colectiva; ha hecho su historia sobre ese determinado territorio, lo ha colmado de su propia obra
cultural, forma parte del propio sentimiento nacional; pero todo ello se presenta más que como
causa determinante, como factor de integración.

Estos elementos pueden actuar integrando, unificando, diferenciando frente a otros; o bien
originando un proceso de diferenciación en el seno del mismo pueblo que hace problemática su
unidad como nación, que daría origen a un proceso de desintegración nacional. Es decir, estos
hechos, por sí mismos, no son suficientemente relevantes en la determinación de la nación, pero
son factores de la misma, en cuanto factores integradores que unifican al pueblo diferenciándole de
otros. O por el contrario, son factores de desintegración al operar en el seno del pueblo como
diferenciadores, como fuerzas de separatismo más poderosas que las fuerzas integradoras.

3.3.1.5. El idioma

Fichte identificó a la nación con el idioma, y en nuestro país, Prat de la Riva,

argumentando en defensa del nacionalismo catalán, definía la nación como comunidad en un
mismo idioma, como comunidad en un mismo espíritu, que se revela en todas las manifestaciones
de la vida colectiva y se expresa de modo acabado en la lengua.

Existen indiscutibles relaciones entre el idioma y el espíritu, entre el pensamiento y su

expresión cultural. Cuando el pensamiento está muy elaborado, busca la forma de expresión que lo
ciñe en perfecto ajuste hasta llegar a parecer compenetrados el pensamiento y la palabra. La unidad
 37

del idioma traduce, en la misma medida en que contribuye a formularla, una mentalidad, como
constituida por el reflejo de la realidad en el entendimiento, que, como ha dicho Böhler, nos
testifica que el idioma, en relación esencial con los gustos, visiones, maneras de intuir la realidad,
es expresión de esa unidad de espíritu que peculiariza un determinado grupo social.

El factor integrador del idioma común es indudable y se presenta como uno de los factores
de unificación más poderosos. De la misma manera, la diferencia de idiomas es también un claro
factor de diferenciación, que puede llegar a constituirse en un claro elemento desintegrador. El
idioma común contribuye, sin duda alguna, a robustecer la solidaridad, la unificación, la
singularidad de un grupo social y, por lo tanto, a presentarlo con el perfil característico que define a
las naciones.

Pero no cabe duda, también, que por encima de la diversidad de los idiomas puede haber
vínculos de solidaridad históricos, culturales, factores de unificación, que hagan de ese pueblo una
misma unidad, porque la diversidad de los idiomas es vivida como peculiaridad que enriquece la
unidad y no como factor de disociación. Depende, fundamentalmente, del tratamiento que se dé a
esa pluralidad y de si esa diferenciación es considerada como tensión o conflicto, o por el contrario,
es subsumida en una unidad superior mediante la integración de la peculiaridad reconocida en una
solidaridad más amplia y profunda.

El idioma no es por sí mismo causa determinante de la singularidad de la nacionalidad.

Pero es un factor que contribuye, o bien a la integración de la solidaridad, o bien a la disolución y al
separatismo. Es un agente poderoso de nacionalización. La unidad de lengua no es por sí una causa
suficiente para impedir que el tronco nacional se desgaje en ramas, como lo ha demostrado el
proceso histórico de distintos países, que, a pesar de hablar un mismo idioma, se constituyen en
naciones diferentes, como es Inglaterra y Estados Unidos y como España con respecto a los países
iberoamericanos, que sin romper la comunidad del idioma, ha decidido su especial unidad, porque
otros factores determinantes diferenciaban su propia peculiaridad y los constituían con pueblos con
personalidad propia.

De la misma manera es posible que varios grupos lingüísticos e idiomáticos convivan en

una sola nación, como es el caso de Bélgica, Suiza y España. pero la diferenciación de los idiomas
será siempre un factor que podrá llegar a transformarse en un elemento disociador. La cuestión está
en cómo esa diferencia es tratada. El tratamiento de esas diferencias plantea la posibilidad de ser
superadas en una unidad superior por vínculos más poderosos, al ver en la pluralidad de la lengua
una riqueza en un acervo común; o, por el contrario, fallidos los factores de integración, ver en la
pluralidad de idiomas un poderoso factor de diferenciación, un factor desintegrador o separatista.

No se define la nación por ninguno de los elementos estudiados; pero sí son factores de
nacionalización, factores de integración o de separatismo. Es el trato histórico-político, la capacidad
creadora de ofrecer a grupos así diferenciados una solidaridad común más honda, lo que puede
fundar un pueblo único con conciencia de unidad nacional. Por el contrario, son esos factores los
que, aumentando su poder sociológico y en virtud de su exarcebación como tensión o conflicto,
pueden crear un factor desintegrador dentro del seno de una misma nación.

3.3.1.6. La religión

También se ha visto en la religión uno de los factores determinantes de la

diferenciación nacional. Así, Turgot ha afirmado que una nacionalidad naciente no se concibe sin
un bautismo místico, sin una bendición de lo alto, es decir, sin un núcleo esencial de concepción
religiosa. Con relación a la tesis de Fustel de Coulanges en La ciudad antigua, se ha afirmado que
los pueblos, en su iniciación histórica, han surgido en función de la religión de los lares, la religión
de la familia o de la ciudad, como cosa sacralizada o santa, definidora de una vinculación que da
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origen a esa unidad popular que con el tiempo funda la conciencia nacional. En este sentido podía
verse una evolución paralela en el proceso religioso y nacional. Así, por ejemplo, había de
encontrarse una justificación referida a España, en nuestra guerra de la Reconquista, forjadora de la
nacionalidad, en las empresas civilizadoras del siglo XVI, en el ideal misionero de nuestra
colonización, en las guerras religiosas nacidas de la Reforma, como antes en la guerra santa al
Islam, etc.

En España se ha afirmado una y otra vez el vínculo esencial entre nacionalidad y religión, e
incluso se ha llegado a afirmar consustancial la nacionalidad española con la unidad católica, hasta
el punto de sostener que para ser español se necesitaba ser católico, marginando de un verdadero
españolismo a los españoles no católicos. En este sentido, la tesis de Menéndez Pelayo, en el
epílogo de su Historia de los heterodoxos, ha tenido una indudable vigencia en España. La unidad
de la lengua, factor determinante de esta nacionalidad, nos ha sido otorgada por Roma. Pero la
unidad fundamental y más profunda, la unidad que crea un pueblo, la unidad de creencias, se la dio
a España el cristianismo. Esta es nuestra grandeza y nuestra unidad. No tenemos otra. El día que
acabe deperderse, España volverá al cantonalismo de los arévacos y de los vetones o de los reyes
de taifas.

La tesis de Menéndez Pelayo, en esas palabras, es muy clara. Lo que constituye la unidad
nacional española es la unidad católica. Esta tesis es grave, porque supone hacer del vínculo de la
religión, de la unidad y exclusividad religiosa, el vínculo nacional. Equivale, por lo tanto, a hacer
que los que no profesan esa religión, porque no profesan ninguna o profesan otra, son
automáticamente desplazados de la unidad nacional. Este fue uno de los dramas de nuestro siglo
XIX. La afirmación de nuestra unidad religiosa, cuando ésta había dejado de ser un hecho
sociológico, indubitable, hizo del vínculo religioso más un factor de desintegración y de separa-
tismo que de verdadera unidad nacional. La religión, a lo largo de la historia, ha podido contribuir
de modo eficaz a la constitución de la solidaridad y peculiaridad de un pueblo; pero afirmar este
vínculo como el constitutivo de la nacionalidad, puede hacer del mismo factor religioso un factor
de desintegración y de separatismo más que de solidaridad nacional. Y éste es el caso que a lo largo
del siglo XIX se plantea en España con respecto a la afirmación de la unidad religiosa.

La nacionalidad moderna se constituye y crea desplazando precisamente del tema de la

vinculación nacional la cuestión religiosa. Los pueblos han podido constituirse como unidades
nacionales, independientemente de su posible pluralismo religioso, porque esta cuestión no se
planteaba cuando se trataba de fundar la vida común y los vínculos de solidaridad e integración de
un pueblo. Se consideraba que era algo distinto y fuera de la propia naturaleza de la sociedad civil o
política, se consideraba algo referido a la especial conciencia de la persona, en donde la sociedad
civil y el Estado no tenían por qué entrar. En consecuencia, la religión era desplazada como factor
determinante de la solidaridad.

A este respecto es de máximo interés la tesis del Concilio Vaticano II sobre la libertad
religiosa. La sociedad civil y el Estado son incompetentes en esta materia. El Estado no puede
intentar dirigir y mucho menos impedir la vida religiosa de sus súbditos. Se hace injuria a la
persona humana y al orden establecido por Dios si se niega a los hombre el libre ejercicio de la
religión en la sociedad. Lo que nos interesa es subrayar cómo desde esta nueva posición la cuestión
religiosa queda desplazada, o más exactamente, no planteada; no se hace cuestión de la misma en la
determinación de la vida política, como no sea para crear el orden que garantice la libertad
religiosa.

Una vez más, queremos poner de manifiesto que si bien es cierto que la religión ha podido
ser un factor determinante en la forja de la personalidad de un pueblo, y lo ha sido, sin duda alguna,
con respecto a España; que si bien el factor religioso ha sido históricamente un factor de integra-
ción, puede llegar un momento en que, por la pluralidad religiosa o, sencillamente, porque un gran
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sector de la sociedad no se siente integrado y vinculado en esa religión, puede transformarse, y de

hecho se transforma, en un factor de discordia, de desintegración, de saparatismo, que es lo que ha
sucedido en España a lo largo del siglo XIX, cuando perdidas determinadas vigencias y planteadas
las cuestiones sobre factores distintos, se pretendía por un sector imponer una determinada
concepción basada en ese vínculo religioso que un gran sector ya no aceptaba. El Concilio Vaticano
II ha confirmado, desde el punto de vista católico, cómo ese planteamiento puede conducir a un
factor de desintegración. Lo importante, a la vista de la propia historia de España, es que una
nación no puede definirse sin más en función de una unidad de creencia mantenida a ultranza,
porque ese factor, que en un momento determinado y en ciertas circunstancias fue un factor de
integración, en otras se transforma en un factor de desintegración y separatismo.

3.3.1.7. El proceso de integración nacional

A lo largo de estas consideraciones queda claro que una nación es el resultado de un

"proceso de integración". Es un amplio proceso histórico integrador que da como resultado que
un pueblo adquiera conciencia de su propia peculiaridad, que le mueve a afirmarse en su unidad
como protagonista de su propio destino e historia. Los factores estudiados son factores que, según
las circunstancias, pueden ser causa de unificación, de integración, de solidaridad y de cohesión
interna; o, por el contrario, factores de movimientos desintegradores, de diferenciación interna, de
separatismo, con respecto al vínculo de solidaridad nacional.

A través de los conceptos expuestos se pone de manifiesto que en el proceso de creación de

la personalidad de un pueblo como nación obran factores integradores y desintegradores, factores
de nacionalización y factores de desnacionalización. Con ello creo que esclarecemos un aspecto de
la cuestión. No hay un factor único, ni un conjunto de factores, sino el hecho de que éstos sean
integradores o desintegradores. Lo importante es subrayar los factores históricos y colectivos de
integración y de desintegración. Cuando en un pueblo dominan los primeros, éste conquista su
unidad, es un pueblo en forma en el proceso armónico de su peculiaridad y en la acción histórica
que desarrolla. Cuando en él predominan factores de desintegración, la unidad se resquebraja, entra
en proceso crítico y problemático; y si los factores de desintegración dominan sobre los
intregradores, puede llegar a romperse en una pluralidad de pretensiones nacionales, haciendo
precaria y crítica su solidaridad nacional.

Los factores estudiados, como otros que podrían estudiarse, no deben considerarse como
determinantes de la nacionalidad, sino como factores colectivos de integración o desintegración en
ese proceso. Con ello queda todavía en pie la cuestión: Pero ¿qué es una nación? ¿Qué es lo que
expresamos cuando decimos que un pueblo es una nación? Las preguntas pueden formularse de
otro modo: ¿Cuál es la causa determinante de la unidad nacional? ¿Cuál es la razón de que un
pueblo determinado se afirme desde su propia personalidad y peculiaridad como una unidad de
acción histórica? ¿Qué es lo que hace que sean los factores integradores los que dominen sobre los
de desintegración? ¿Qué es una nación?

3.3.1.8. La nación configuradora del Estado

Se ha afirmado que la nación es una realidad histórica, cuya característica política

esencial es su vocación de afirmarse como Estado. La nación, según esta tesis, sería una
unidad social de especiales características que, con conciencia de su personalidad original y
única, sólo puede existir si se configura como Estado. La nación no sólo tiene derecho a
constituirse en Estado, sino que por las razones históricas que la configuran acaba necesariamente
constituyéndose en Estado. La forma propia de la nación es el Estado nacional. El Estado es,
dice Mancini, el ordenamiento jurídico de la nación. La nación es la base social e histórica de
una peculiaridad que encuentra su propia expresión histórica en su organización política
como Estado. La nación supone, de una parte, un elemento psicológico, una cierta unidad de
 40

sentimiento y de pensamiento, que constituye la conciencia nacional y que implica la creencia en

un destino común, cimentada en un proceso histórico que vincula a sus miembros en el recuerdo de
hechos pasados y vicisitudes comunes, definiendo su propia personalidad, que tiene una de sus
expresiones más claras y acabadas en el lenguaje común. La identidad de lenguaje, dice Mancini,
es una prueba de una convivencia secular y es, por lo tanto, uno de los factores determinantes de la
nacionalidad.

Ahora bien, toda nación tiene derecho de existir con independencia en su peculiaridad, y
por lo tanto, tiene derecho a constituirse en Estado, pues éste no es otra cosa que el ordenamiento
jurídico de la nación. De aquí el principio de las nacionalidades, que formuló Mancini a
mediados del siglo pasado y que tuvo una enorme resonancia, tanto en el campo del Derecho
internacional como en el del Derecho político. La esencia de dicho principio puede formularse
así: toda nación tiene derecho a afirmar su independencia, organizandose como Estado.

Es natural que la teoría del principio de las nacionalidades tuviese fortuna en Italia en la
época en que se formuló, puesto que luchaba por su reconstrucción como unidad política. Pero el
problema lleva en sí mismo una enorme carga y gravedad. El principio de que cada nación tiene
derecho a constituirse como Estado es excesivamente vago y de difícil aplicación y constituye
desde el punto de vista del Derecho internacional una indudable fuente de anarquía, ya que cual-
quier grupo regional dentro de un Estado podría aspirar a constituirse en nacionalidad sin
fundamento suficiente. Por ello el principio necesita ser explicado en su alcance.

Como señala Burdeau, el principio de las nacionalidades descansa sobre el supuesto de que
la nación debe emanciparse de toda tutela estatal que no haya sido elegido por sí misma. Es la idea
que funda la doctrina del derecho de los pueblos a disponer de sí mismos. Pero de aquí puede
deducirse que la unidad de una nación histórica pueda ser sometida, una y otra vez, a la decisión
plebiscitaria de los grupos que la integran. Una nación no es ni puede ser el resultado de una
caprichosa decisión, ni ser revisada de tiempo en tiempo, sino que es el resultado de un largo
proceso histórico y tiene su razón en su misma existencia. Burdeau señala que para la existencia
de una nación hace falta, además de la presencia de ciertos caracteres de peculiaridad e
independencia, un largo proceso de integración en que se manifiesta su madurez política y la
asegura como realidad social. A este respecto, los Estados nacionales creados en 1919 después de
la primera guerra mundial constituyen una lección harto significativa. ¿Cuándo estas naciones
tenían entidad histórica y suficiente fuerza política para mantenerse como Estado? ¿Por qué en el
proceso de entreguerras han sido objeto de tan profundas transformaciones? De otra parte, ¿cómo
se regula esta capacidad de un pueblo para determinar por sí mismo su propia peculiaridad
nacional? Esa base de peculiaridad, como fundamento de la nacionalidad, ¿no podría ser fomentada
por otros países persiguiendo la división de un Estado? ¿Es que la existencia de la nación y su
capacidad de organización política no exige una demostración histórica, más que una elaboración
de tipo doctrinal y teórico? ¿Es que acaso las naciones que existen han necesitado para su
realización de tales supuestos, o han tenido en su propia fuerza y vigor históricos la causa incon-
tenible de su afirmación como pueblos y naciones?

Independientemente de todas estas consideraciones, el derecho de un pueblo a afirmarse

como nación es ante todo un hecho sociológico, y puede decirse que sólo admite como prueba su
propia afirmación y existencia histórica; es decir, el hecho de haber logrado su propia
independencia y personalidad. Todo lo demás es doctrinarismo. Pero esta peculiaridad de la nación
como hecho histórico, como producto del propio devenir histórico, vuelve a plantearnos las mismas
preguntas ya formuladas: ¿Qué es lo que hace que un pueblo se constituya históricamente como
nación? ¿Qué es lo que hace que un pueblo se defina en su autonomía e independencia,
afirmándose como nación? ¿Qué es un nación?

3.3.1.9. La nación como acto de voluntad

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Una de las doctrinas más famosas relativas a esta cuestión es, sin duda, la de Renan. Como
señala Fernández-Carvajal en la introducción a la traducción española del libro de Renan, ¿Qué es
una nación?, para la recta comprensión de la posición del autor francés hay que tener en cuenta su
situación histórica. En 1870, Alsacia y Lorena pasan a Alemania como botín de guerra. Es un
pedazo de la nacionalidad francesa que cae dentro de la órbita de un poder extraño. Renan consi-
dera escandalosa esta anexión y busca el fundamento a la nacionalidad en un hecho de significación
contraria, y lo encuentra en lo que podríamos llamar la contrapartida de la anexión por la fuerza.
Una nación es más un acto de voluntad que un mero acto determinado por causas históricas,
naturales e irracionales. Es una afirmación de la voluntad como base y determinación de la nación
lo que se halla en la definición de Renan: la nación es un plebiscito de todos los días. Lo decisivo
no es que por un hecho histórico de fuerza, consecuencia de una guerra, Alsacia y Lorena pasen a
Alemania. Lo decisivo es si la voluntad de los hombres que la pueblan sigue siendo una voluntad
francesa.

Renan analiza las causas determinantes de la nacionalidad que ofrecen las teorías clásicas y
que antes hemos estudiado: la raza, la lengua, la religión, los intereses comunes. Su conclusión es
que ninguno de esos factores determina la nacionalidad. Es importante el siguiente párrafo de
Renan respecto a la lengua, uno de los factores más determinativos de la unificación o
diferenciación. Escribe Renan: "Lo que acabamos de decir de la raza, también debe decirse de la
lengua. La lengua invita a unirse, pero no fuerza a ello. Los Estados Unidos e Inglaterra, América y
España, hablan la misma lengua, pero no forman una sola nación. Por el contrario, Suiza, que ha
sido hecha por el asentamiento de sus diferentes partes, cuenta tres o cuatro lenguas. Hay en el
hombre algo superior a la lengua: la voluntad. La voluntad de Suiza de estar unida, pese a la
variedad de sus idiomas, es hecho mucho más importante que una semejanza de lengua, a menudo
lograda mediante vejaciones".

Esta idea es fundamental: la voluntad de Suiza es más determinante de su unidad nacional

que todos los otros factores determinantes de la nacionalidad. La nación es una voluntad
constante de permenecer unidos. Según Renan, una nación es un alma, un principio espiritual, y
dos cosas constituyen ese alma. Una está en el pasado, es el legado histórico, es el resultado de un
largo proceso de esfuerzos, de sacrificios, de abnegaciones, es la solidaridad con lo que han hecho
las generaciones anteriores. La otra está en el presente y es el consentimiento actual, la voluntad de
seguir haciendo valer la herencia que se ha recibido, el deseo de vivir juntos. Tener glorias
comunes en el pasado, una voluntad común en el presente; haber hecho grandes cosas juntos,
querer aún hacerlas; he aquí las condiciones esenciales para ser un pueblo. Tal es la síntesis de la
tesis de Renan sobre la nación. La nación surge de un pasado común, pero está, sobre todo, en
la voluntad de seguir juntos, unidos, de hacer cosas en común, de sentirse solidarios con el
pasado recibido. Esa voluntad de solidaridad con el pasado y hacia el futuro es el vínculo
constitutivo de un pueblo en forma, de un pueblo constituido como nación viva.

Esa voluntad permanente de hacer cosas en común la expresa en un momento

determinado Renan con la expresión "un plebiscito cotidiano". Así, escribe: "La existencia de
una nación es, perdonadme esta metáfora, un plebiscito de todos los días como la existencia del
individuo es una afirmación perpetua de su vida". Esta afirmación he hecho que la doctrina de
Renan se interprete con criterio excesivamente voluntarista. Pero, como señala Fernández-Carvajal,
el concepto de plebiscito tiene que ser determinado en función de toda una serie de supuestos. El
fundamental es que ese sentimiento es más bien la expresión de la nacionalidad que su creación.
Porque tiene glorias comunes, pasado común, una voluntad históricamente forjada de permanecer
unidos, porque tiene un programa común hacia un futuro, de ahí que exista esa voluntad común,
que constituye la nación. No es una voluntad que pueda decidirse artificialmente en una votación.
Es una voluntad que podíamos llamar orgánica, que surge de la propia integración decisoria de
vivir en común y de sentirse solidarios con el pasado heredado. Se pone de manifiesto en el
 42

ejemplo de Alsacia y Lorena, arrebatadas por Alemania en 1870. Si se les consultara, la voluntad
sería expresa: vivir en común con Francia. Pero esa expresión de la voluntad sería fundamental-
mente la expresión de un resultado histórico. Por eso es muy aguda la afirmación de Fernández-
Carvajal cuando dice: "El principio correctivo del voluntarismo y, por lo tanto, el criterio
indespensable para entender la breve conferencia de Renan, es éste: sólo a la luz de tal contexto
puede mensurarse el alcance del famoso plebiscito cotidiano. Si tal problemático plebiscito se
hubiese llegado a celebrar en Alsacia bajo la inspección de Renan, es probable que hubiese dado
dos votos a los profesores de Estrasburgo y tan sólo uno a los mineros de Mulhouse, es decir, para
Renan estaba predeterminada la sustancia, y precisamente por estar predeterminada la sustancia
afirmaba que la expresión de la voluntad sería su adhesión a Francia. No podía ser otra porque ésa
era la realidad histórica".

Lo importante de la doctrina de Renan es que apunta a algo muy fundamental. La nación

no es la resultante de una serie de factores más o menos materiales. Es un acto espiritual, que
descansa en la voluntad del hombre, consustancial con su naturaleza. Esta voluntad surge, está
forjada, determinada, por un proceso histórico. Pero sólo en la medida en que los recuerdos de las
glorias comunes, la convivencia unida de un programa futuro, suscitan esa voluntad de permanecer
unidos, la nación existe, y en este aspecto, la tesis de Renan, aunque tenga una serie de
afirmaciones que conducen a una interpretación voluntarista, presenta una planteamiento muy
riguroso, porque pone de relieve el hecho de que lo que constituye un pueblo como nación, es decir,
como unidad vigorosa y armónica, en su vida colectiva, es la existencia de una voluntad común, de
una empresa comunitaria vivida por todos los que la integran; es una vigorosa solidaridad
que determinan el consensus colectivo que funda la propia existencia de la nación. Sólo
cuando los factores desintegradores rompen esa determinada unidad, ponen a la nación en crisis y
su existencia en peligro.

Lo fundamental de la tesis de Renan es que las naciones existen porque un largo proceso
histórico crea en el seno de determinados pueblos un vínculo vigoroso de solidaridad, una vida
colectiva en forma, que suscita una voluntad de empresa comunitaria, una voluntad común. Sólo en
la medida en que en un pueblo predominan los factores integradores que forman, constituyen e
integran a todos sus miembros en esa voluntad común, existe la nación en plenitud de forma.
Cuando los factores desintegrantes rompen esa voluntad, la minimizan, la cuartean, la nación entra
en crisis y pone en peligro su existencia.

3.3.1.10. La nación como empresa histórica común

Considero útil a nuestros fines hacer ahora una breve referencia a la doctrina de Donoso
Cortés y de Ortega Gasset. Donoso Cortés apunta la tesis de solidaridad y la responsabilidad
comunes. Los hombres son solidarios porque tienen una responsabilidad común. Esta solidaridad y
responsabilidad nace de su propia naturaleza en cuanto seres responsables. Históricamente, a través
de unidades de convivencia, el hombre se siente solidario con las generaciones pasadas y abierto
hacia el futuro precisamente porque se encuentra responsable de esas acciones, y,
consecuentemente, solidario. La tesis de la responsabilidad y solidaridad de Donoso Cortés,
planteada en términos teológicos, recibe una complicación ajena al tema que contribuye a
desdibujar su teoría, pues el concepto de responsabilidad común es importante al concepto de
nación en cuanto se planteara como mera constatación de un hecho sociológico. Es solidaridad que
consiste, como hemos visto en Renan, en una voluntad común definida en una empresa histórica,
tiene vigencia y constituye un consenso en la medida en que los hombres de un pueblo se sienten
solidarios de su historia, solidarios en el presente y abiertos hacia el futuro en una responsabilidad
común. Pero estos conceptos de responsabilidad y de solidaridad, si bien añaden una matización del
concepto, no lo esclarecen de modo fundamental.
 43

La doctrina de Ortega es, en cambio, muy luminosa. Arranca de la afirmación de que la

historia de toda nación es un vasto proceso de incorporación. Ese proceso de incorporación se
materializa para Ortega entorno a un proyecto de convivencia en una empresa común que suscita e
inicia la adhesión de los hombres. Sobre estas ideas, Ortega y Gasset ve la nación en función de una
empresa histórica colectiva. Es un programa sugestivo de vida en común. Ortega, sobre la aporta-
ción de Renan, añade a nuestro modo de ver tres factores fundamentales. La nación que es capaz de
unir a un pueblo y mantener en forma su solidaridad nacional es el estar incitado por una empresa
colectiva capaz de suscitar la adhesión de todos sus miembros. Esta posibilidad de una empresa
colectiva, de un dinamismo vuelto hacia el futuro, que basa el fundamento de la solidaridad
nacional, es posible por el segundo elemento que aporta Ortega: por el sistema de creencias y
vigencias que crea un consensus desde el cual se puede encarar el futuro. En tercer lugar, los
hombres no se unen para vivir juntos, sino para hacer algo en común. Es decir, subraya el carácter
fundamentalemente dinámico y, por lo tanto, activo y constructivo de la nación. La nación es, antes
que nada, un esfuerzo histórico, precisamente porque es un sugestivo proyecto de vida en común,
lanzado y abierto hacia el futuro.

Sobre esta concepción de Ortega, Primo de Rivera dio su concepto de la patria como
unidad de destino en lo universal; es decir, su concepto de la patria huye de todo nacionalismo
exclusivista y concibe, por lo tanto, a cada pueblo con su propia personalidad y peculiaridad, pero
en la armonía de lo universal, del mundo, al lado de otros pueblos. La afirmación de la propia
nación no excluye, sino que forma un aparte armónico con el resto de los pueblos en la tarea
universal. En esta tarea cada pueblo tiene una especial reculiaridad, una especial unidad de destino,
porque tiene una tradición y una voluntad decidida de empresa. En la contraposición de la gaita y la
lira, en la contraposición de las raíces puramente sentimentales y la unidad en la voluntad creadora
hacia el futuro, Primo de Rivera pone el acento bajo la indudable inspiración de Ortega, en la
creación hacia el futuro; su fórmula política y no científica, cargada de poesía, logra un acierto
intuitivo de expresión. El pueblo, como unidad de destino en lo universal, constituye la nación.

Uno de los aspectos fundamentales de la concepción de Primo de Rivera está en el acento

del destino. Destino es lo que no se elige. La nación no se elige. Uno puede ser traidor o leal a ella.
Puede vincularse o desvincularse. Pero esa realidad, en cuanto incitadora de una vida personal, que
se hace solidaria con una vida colectiva, está en el "supuesto de un doble hecho: un resultado
histórico que predetermina el futuro, algo que, por lo tanto, no se elige; y un acto de voluntad, de
solidaridad, de adhesión a la misma, que es un acto personal y por lo tanto, voluntario. La decisión
voluntaria está, no tanto en la constitución de la nación, como en el sentimiento de integración en la
misma. Por eso el amor a la patria es un acto hondamente personal.

3.3.1.11. El estado como sociedad nacional

La exposición que hemos llevado a cabo pone de relieve que la nación es un concepto
histórico, que subraya la peculiaridad de los pueblos que han actuado en la historia universal
y se han constituido en protagonistas de las organizaciones políticas que son los Estados
nacionales. La definición de la nación debe atender a dos factores. De una parte, a señalar los
elementos integradores de unificación frente a los factores desintegradores; unos establecen el
proceso constitutivo, nacionalizador; los otros, el proceso disolvente, desnacionalizador. De otra
parte, debe subrayarse la nación como forma de vida colectiva, determinada tanto por el
legrado histórico como por la voluntad colectiva de empresa en común lanzada al futuro.

Los pueblos con capacidad de existencia histórica, de incitación a la unidad colectiva y a la

empresa histórica, se han constituido en organizaciones globales que tienen su expresión en el
Estado Nacional. El Estado nacional se presenta como una forma de sociedad. Es la sociedad
política. Es la sociedad nacional de carácter territorial, con organización autónoma e
independiente que se funda y descansa en un poder de dominación originario, es decir,
 44

soberano. Nuestra insistencia está en esto: hasta ahora estamos viendo al Estado como sociedad
política, como una peculiar forma de sociedad. Pero hay otro aspecto, el Estado como forma de
poder, tras cuya realidad vamos. Ahora insistimos en las características que presenta el Estado
como orden total de organización social, como unidad política, como forma de existir de la
sociedad civil o política. Siguiendo un planteamiento del maestro Ruiz del Castillo, diríamos que
hasta aquí no hemos visto el Estado como forma de poder, sino el Estado como orden jurídico total,
como orden social global donde el hombre vive: el Estado como sociedad nacional de base
territorial. No debiera dársele el nombre de Estado, sino el de comunidad política o nacional, o
sencillamente, el de sociedad política, reservando el término Estado para la institución del poder
que esa sociedad establece como fundamento de su existencia política; pero ya que se da
indistintamente a ambas realidades, es necesario distinguir entre el Estado forma de sociedad y
el Estado forma de poder. En el desarrollo ulterior de este libro acabaremos de mostrar la decisiva
importancia de esta distinción.

3.3.1.12. La nacionalidad

Desde un aspecto jurídico, la nacionalidad es el vínculo que une a cada individuo con
un Estado determinado. La relación que se establece es una relación jurídico-política. El hecho de
que la nacionalidad haya sido regulada en los Códigos civiles, no empece para que las normas
tenga naturaleza constitucional. La nacionalidad no establece y fundamenta inicialmente los
derechos civiles, sino los políticos, y tiene su sitio específico en las leyes políticas. El hecho de que
la cualidad de ciudadano o extranjero tenga una influencia en la esfera jurídico-privada, no cambia
la naturaleza de la cuestión. Nuestras Constituciones históricas han regulado las normas
fundamentales de la nacionalidad. Pero el criterio que ha prevalecido en nuestro país es el de
considerar la nacionalidad incluída en el Código Civil y regulada por el mismo.

Cuestión fundamental es la distinción entre nacionalidad y ciudadanía, que suelen

considerarse como términos sinónimos y no lo son. La nacionalidad hace referencia al hecho de
que alguien forme parte de la comunidad nacional y esté integrado en la misma; tenga la condición
de nacional frente a la condición de extranjero. Se refiere a la condición de miembro del Estado
como sociedad política. En cambio, la ciudadanía hace referencia a la condición de miembro activo
del Estado, caracterizada por la titularidad de los derechos políticos. La ciudadanía es un concepto
más específico que el de nacionalidad. Mientras el ciudadano es siempre nacional, el nacional
puede no ser ciudadano. Esta distinción se encuentra ya en La política de Aristóteles; en el libro III
plantea Aristóteles la condición de ciudadano, a quién se debe llamar ciudadano y qué es el
ciudadano. El ciudadano para Aristóteles se define mejor que por ninguna otra característica, por su
participación en la administración de justicia y en el gobierno. "Llamamos, en efecto, ciudadano
-dice- al que tiene el derecho de participar en la función deliberativa o judicial de la ciudad". Es,
por lo tanto, la participación activa, la titularidad del derecho a participar en el gobierno, lo que
determina la condición de ciudadano. La característica fundamental de la ciudadanía en la época
moderna es el derecho de sufragio, es decir, el derecho de decidir mediante el voto cuestiones de
gobierno, así como el derecho a participar en él; de ahí la distinción de sufragio activo y pasivo. La
característica fundamental del ciudadano es la titularidad de los derechos políticos, en su ejercicio
activo. Un niño de cuatro años es, sin duda alguna, un nacional, pero no es un ciudadano. La
distinción de nacionalidad y ciudadanía tiene indudable importancia en el tema del derecho de
participación del ciudadano en las tareas de gobierno, cuya función principal se fundamenta y
caracteriza en el derecho de sufragio.

El problema de la nacionalidad supone, como señala Castán, una sirie de cuestiones: ¿Es la
nacionalidad un vínculo de origen natural, o de origen voluntario? ¿Es un vínculo necesario, o un
vínculo que puede no existir? ¿Es un vínculo único y exclusivo, o puede ser un vínculo plural?
 45

La corriente moderna suele contestar a estas preguntas con estas tres afirmaciones: Todo
individuo debe tener una nacionalidad. Todo individuo debe poseer una nacionalidad desde su
nacimiento. Se puede cambiar voluntariamente de nacionalidad con el asentimiento del Estado
interesado.

La cuestión que plantea la nacionalidad es si es un vínculo voluntario, derivado del

consentimiento expreso o tácito, o es, por el contrario, un vínculo social que se deriva de la
soberanía del Estado sobre sus súbditos. En el primer caso se adopta el sistema de la libre elección
de la nacionalidad, en el segundo, el de imposición de la nacionalidad. Por regla general, la
solución que se adopta es armónica entre ambas posiciones: es un vínculo natural que se adquiere
por el nacimiento, pero que puede ser modificado por la voluntad de la persona interesada. El
derecho de cambiar de nacionalidad no es, naturalmente, absoluto, como no lo es ningún derecho
individual, está condicionado por la soberanía del Estado.

Los modos de adquisición de la nacionalidad suelen distinguirse en originarios y derivados.

La nacionalidad se adquiere originariamente por el nacimiento, y a este respecto se distinguen dos
sistemas: la adquisición jure sanguinis, y la adquisición jure solis. En virtud del primer sistema,
todo individuo adquiere al nacer la nacionalidad de la familia a que pertenece. Por el segundo, la
nacionalidad está determinada por el hecho de que el nacimiento tenga lugar en el territorio
nacional.

Son modos derivados de adquisición de la nacionalidad, la opción, el matrimonio, la

naturalización, a las cuales puede añadirse la reintegración, para aquellos que habiendo perdido la
nacionalidad originaria aspiran a volver a adquirirla.

La nacionalidad es, pues, el vínculo jurídico que incorpora a un individuo a un

Estado determinado, y la regularización minuciosa de que es objeto; aquí solamente hemos
trazado su esquema sustancial; pone de relieve el carácter fundamental que tiene en la definición de
la población como base del Estado.

La unidad básica social en la que vive el hombre en la actualidad es el Estado nacional;

éste se presenta como una corporación territorial de un pueblo constituido como nación, por una
organización social compleja que se realiza en un ordenamiento jurídico omnicomprensivo de toda
la vida social, y se establece y descansa en un aparato de poder, caracterizado como poder
independiente y soberano. A cada unidad política se le da el nombre de Estado o Estado nacional;
pero es en realidad el de comunidad política o nacional, o sencillamente de sociedad política, el
nombre que más exactamente le correspondería. La palabra Estado surgió para designar el
status de poder o estado de poder en la sociedad política, cuando tras el proceso de
despersonalización la soberanía se considera vinculada directamente no en la persona del rey,
sino a la corporación política que forma el pueblo organizado.

Sin embargo, la palabra Estado ha seguido designando ambas realidades y por ello
sometida a una indudable ambigüedad y equivocidad, origen de no pocas confusiones. Sin realizar
ninguna modificación arbitraria de la terminología, es necesario distinguir, desde la misma realidad
política y desde la misma historia del pensamiento político, ambos aspectos, para ver cómo una
cosa es el Estado como forma de sociedad, y otra el Estado como forma de poder. No se trata
de meras preocupaciones de rigor científico, sino que, como veremos, es de capital importancia en
la comprensión de la realidad política.

A tal objeto hemos iniciado el planteamiento de esa distinción que esperamos mostrar en
toda su claridad y alcance en los próximos capítulos. Así se esclarecen desde su raíz conceptos que
con harta frecuencia son fuente de lamentables confusiones y malentendidos. Una cosa es la
 46

sociedad política y otra el estado del poder en ella; así podrá hablarse con todo rigor de la
distinción y conexión, de la Sociedad política y de su Estado.

3.4. ESTADO, PODER Y SOBERANÍA : ESTRUCTURA DEL PODER ESTATAL (CARACTERÍSTICAS

DISTINTIVAS), COACCIÓN Y MONOPOLIO DE DOMINACIÓN ; LA SOBERANÍA Y SU PROBLEMÁTICA
(CONCEPTO, DOCTRINAS, SU ABORDAJE EN EL Y DEL ESTADO)

3.4.1. La Soberanía(*)

3.4.1.1. La soberanía como categoría histórica

Uno de los temas fundamentales de la teoría política, sobre todo de la tradicional, radica en
la soberanía. No es, sin embargo, una simple doctrina, ni reduce su contenido a un mero enunciado,
sino que constituye, precisamente, lo que se ha denominado una categoría histórica de índole
política y naturaleza polémica en cuanto a su carácter absoluto o relativo y contingente. De ahí
que podamos afirmar, con Legón, que "la negación de la soberanía, en cuanto concepto abstracto,
como cualidad de superioridad o supremacía, no es convincente, a menos de internarse en campo
nominalista extremo, pero entonces toda la técnica, toda la metodología jurídica se derrumban,
pues reposan en abstracciones"71.

3.4.1.2. Origen

El examen histórico revela su origen medieval en el siglo XIII, es decir, cuando los inicios
de la configuración estatal. Alcanzó su pleno desarrollo en la edad moderna al consolidarse el poder
de las monarquías absolutas. Entro en discusión en el siglo XIX al enfrentarse con las doctrinas
acerca de la limitación del poder absoluto y la división del poder. Corresponde a nuestra época su
examen crítico frente a las nuevas formas de institucionalización expresadas en grado
supranacional.

Señala Jellinek que el motivo por elcual la antigüedad no llegó a tener un conocimiento del
concepto de la soberanía, se debió al hecho histórico fundamental de que en el mundo antiguo no se
dio la oposición del poder del Estado frente a otros poderes, que es la causa determinante de dicho
concepto. En efecto, la formación del Estado moderno se dio luego de un largo proceso agonal
en que debió luchar y, finalmente, prevalecer sobre tres clases de poderes, dos de ellos ecuménicos
-la Iglesia y el Imperio Romano- y otro interno y feudal, constituído por los grandes señores y las
corporaciones.

La soberanía es el producto histórico de esa lucha secular y de signo polémico, en la cual el

rey de Francia desempeñó un papel primordial, aunque no exclusivo ni prioritario72. "El origen de
la conciencia de la soberanía del poder terrenal hay que buscarlo, no en la lucha del Emperador

(*)
MELO, Luis Artemio, op. Cit., T. II, págs. 87-103.
71
Jellinek , ob. cit., p. 356, señala "que los intentos de eliminar del derecho público el concepto de la
soberanía, son anti-históricos".
72
Sagüés, ob. cit., p. 323: "dentro de la historia de la soberanía el proceso de condensación papal de
poderes tiene una importancia que, no por haberse desatendido, deja de ser fundamental".
 47

con el Para, sino en las relaciones de la monarquía francesa con el jefe de la Iglesia" (Jellinek). En
efecto, fue el monarca francés quien contradijo el derecho privado imperante en la Edad Media al
proclamar que como rey no reconocía ningún señor superior a él 73, y simultáneamente afirmar que
no recibía su reino de nadie a título de feudo, negando así el derecho celosamente conservado por el
emperador de conceder, como un privilegio, el título de rey.

Durante el período del interregnum debió enfrentarse aun con los señores feudales y las
ciudades libres que no veían en el Estado sino un feudo. Era la época de los primeros Capetos, en
que el monarca aun no habia consolidado la unidad del reino y era mediatizado por los barones:
ninguna tierra sin señor y cada barón era soberano en su baronía.

Sólo con el incremento del poder real sobre los barones se asentó su dominación al
adquirir el poder supremo de justicia y asumir el poder legislativo y de policia,
convirtiéndose, así, a fines del siglo XIII, en soberano ("sovrains") de todo el reino. Aquí surgió
la importante labor de los legistas en la lucha por la unidad del Estado, afirmando la soberanía
real, que de superior -grado comparativo- advino a suprema, grado absoluto. El Estado
dominaba en lo interior y era independiente en lo exterior. Ya en el siglo XV sólo se
consideraba repúblicas en el pleno sentido de la palabra a las comunidades políticas que no
reconocían superior alguno ("civitates superiores non recognoscentes") y, por tanto, rechazaban
cualquier subordinación.

La plena formulación de la doctrina de la soberanía tuvo lugar en el siglo XVI

mediante el pensamiento de Jean Bodin; "pero la lenta elaboración del concepto, tuvo en las
ciudades italianas un impulso capaz de convertir tal movimiento en un fenómeno incontenible e
irreversible" (Sagüés).

3.4.1.3. La soberanía en el Estado

La concepción moderna de la soberanía, enunciada por Bodin 74, es de naturaleza

personal75, en cuanto significa la cualificación76 de un poder subjetivo. Este poder subjetivo en la
república puede recaer en el príncipe, en una aristocracia o en el pueblo 77, pero siempre tiene un
73
La fórmula, cuyo origen se discute, atribuyéndose en Francia a Jean de Blannot y en Italia a Marino
Caramanico, expresaba en latín: "Rex superiorem nom recognoscens; in regno suo est imperator". Sagüés,
ob. cit., ps. 316-319: "la formula de la glosa fue sumamente acertada y estuvo muy de acuerdo con las
necesidades del momento: los siglos XII y XIII presentan un imperio en decadencia y una concepción
política en crisis; pero también sugieren -por medio de la escuela boloñesa- una nueva teoría, una tesis
dogmática sólida y eficaz, confeccionada ad hoc para los nacientes Estados nacionales: la "plena et
rotunda potestas", o -en otros términos- la soberanía".
74
J. Droz, Histoire des doctrines politiques en France, Paris, 1959, p. 26, lo considera como el
"representante más notable del partido de los políticos", que era una tercera fuerza entre católicos ligueros y
protestantes (hugonotes), siendo de procedencia católica, pero de tendencia liberal.
75
Bodin, ob. cit., libro I., cap. I., p. 11: "República es un recto gobierno de varias familias y de los
que les es común, con poder soberano". El subrayado es nuestro. Cfr. Jellinek, ob. cit., p. 349, in fine, para
el aspecto personal de la soberanía. Sánchez Agesta, ob. cit., p. 400.
76
Fayt, ob. cit., p. 250: "La soberanía, como cualidad del poder, se refiere al poder en el Estado". El
subrayado es nuestro.
77
Cfr. López, ob. cit., t. I., ps. 349, in fine, y 350: "Pero aunque la soberanía se atributo de la
"república" -la comunidad política en conjunto-, ello no implica señalar su sujeto, ya que éste, según Bodin,
puede ser tanto el pueblo como una minoría o un solo hombre, un príncipe. Es decir, en definitiva, que la
determinación del sujeto titular de la soberanía no es elemento necesario de su definición". Sin embargo,
Bodin señala una distinción entre esas formas de repúblicas cuando expresa: "Tanto en la monarquía como
en la aristocracia, el monarca y los señores están separados del pueblo y de la plebe, respectivamente", en
 48

carácter ilimitado, porque está "por encima de las leyes", pues el soberano sólo está obligado a la
ley divina y natural78, "a las leyes que atañen al estado y fundación del reino" y a "los contratos
hechos por él, tanto con sus súbditos como con los extranjeros".

Sin embargo, la concepción de Bodin no es ajena a su tiempo y reviste, por ello, como
señala López, además de un carácter teórico, otro de naturaleza doctrinal y, por tanto, polémico. De
ahí que a pesar de que teóricamente distinga tres tipos de repúblicas, en realidad favorece al prime-
ro, es decir, a la república monárquica encarnada en la persona del príncipe79 absoluto80. Como
expresa Legón: "Es ése uno de los principales momentos de confusión interesada entre las dos
principales acepciones del vocablo soberanía: la "del" Estado y la "en el" Estado".

Loyseau acentúa esta deliberada confusión de ambos aspectos de la soberanía al atribuír al

príncipe no sólo el ejercicio de la soberanía sino, también, su propiedad. Es más aún, esta
concepción sobrevive a Bodin, manteniendo dicho enfoque subjetivo de la soberanía no sólo en el
absolutismo de Hobbes, sino también en el pensamiento de Rousseau 81 al trasladar el sujeto de la
soberanía del rey al pueblo82, pasando por la nación.

De manera que la concepción subjetiva de la soberanía destaca su característica de

indivisibilidad en cuanto reconoce la existencia de un poder supremo en el Estado (príncipe,
aristrocracia, pueblo), sobre el cual se funda la unidad jerárquica del poder del Estado.

1.4.1.4. La soberanía del Estado

tanto que "en el estado popular" el pueblo constituye un solo cuerpo" (Bodin, ob. cit., libro I, cap. VIII, p.
57). El subrayado es nuestro.
78
Ibidem, libro I., cap. VIII, ps. 48 y 51 y 52-53, donde expresa: "En cuanto a las leyes divinas y
naturales todos los príncipes de la tierra están sujetos a ellas y no tienen poder para controvertirlas si no
quieren ser culpables de esa majestad divina, por mover guerra a Dios, bajo cuya grandeza todos los
monarcas del mundo deben uncirse e inclinar la cabeza con todo temor y reverencia. Por esto, el poder
absoluto de los príncipes y señores soberanos no se extiende, en modo alguno, a las leyes de Dios y de la
naturaleza".
79
Refiriéndose a la persona del príncipe, dice Bodin en Los seis libros de la República, cap. VI, 4:
"si se trata de mandar, uno solo lo hará mejor". De manera que el príncipe es imperator et monarcha in
suo regno y su prototipo lo encontramos en el principe de Maquiavelo. Jellinek, ob. cit., ps. 341, in fine, y
342: "En las luchas por la independencia del Estado y de su poder en la Edad Media, la monarquía es en
genera la que representa la idea de Estado; por esto aparece el pensamiento político en los momentos de la
lucha por el Estado, como si se tratase de lucha entre el soberano temporal y el Papa, entre el rey y el
emperador, entre el gran señor y los señores feudales o ciudades. De aquí que se refiera la soberanía, en un
principio, al monarca. El Estado es, pues, una comunidad en cuya cima está un señor soberano".
Legón, ob. cit., t. II., p. 210: "La importancia que acostúmbrase a atribuir a la definición de Bodin
débese al momento en que aparece su obra, y a la tendencia del grupo de los "políticos", favorable al poder
real, que estaba saliendo indemne de dificultades, luchas y pruebas difíciles. Se arrimaba prestigio a la
monarquía".
80
Jellinek, ob. cit., p. 342: "El poder del Estado considerábase poder independiente, únicamente a
condición de que el príncipe no se viera ligado en el derecho público absolutamente a nada, esto es, a
condición de que todo el orden del Estado le fuera ofrecido incondicionalmente. De este modo, la doctrina
de la soberanía se transforma en absolutismo".
81
En el libro II, cap. IV., del Contrato social, expresa Rousseau: "Así como la naturaleza da a cada
hombre un poder absoluto sobre todos sus miembros, el pacto social otorga al cuerpo político un poder
absoluto sobre los suyos; y es ese mismo poder el que, dirigido por una voluntad general, lleva el nombre de
soberanía".
82
SÁNCHEZ AGESTA, ob. cit., p. 396: "la soberanía del pueblo sustituye a la soberanía del monarca
sin modificar esencialmente sus caracteres".
 49

Pero además de la concepción subjetiva de la soberanía nos encontramos con la

concepción objetiva de la soberanía del Estado83, que se configura como una forma política
autónoma.

La soberanía así entendida, como cualidad objetiva del Estado, no sólo expresa la
supremacía del poder estatal y su voluntad de autodeterminación, sino que viene a constituír,
propiamente, el criterio distintivo del Estado.

Esta concepción objetiva de la soberanía es indudable que se halla contenida en la

definición de Bodin acerca de la república en cuanto Estado, al diferenciarla de otras formas de
agrupación social. Pero, como ya señalamos, no la profundiza84. Es en el pensamiento de Hobbes
donde la doctrina de la soberanía85 se identifica con la esencia entitativa del Estado, de manera que
el orden estatal resulta de la supremacía de dominación de su poder soberano, que no admite
parangón86 en el plano interno de la realidad política, porque non est potestas super terram quoe
comparetor ei, y en el plano externo de manifiesta como independiente de otros poderes
soberanos. Ambas notas, como expresa Jellinek, van inseparablemente enlazadas.

El contenido87 de la soberanía es señalado tanto por Bodin88 como por Hobbes, pero
alcanza su máxima racionalización en Kant, para quien la soberanía constituye una cualidad del
poder del Estado que expresa una triple significación. De tal manera que el Estado como
legislador es irreprensible, como ejecutor es irresistible y como juzgador es inapelable.

Este desenvolvimiento doctrinal va a culminar con la formulación de la teoría de la

personalidad jurídica del Estado, expuesta por la escuela alemana del derecho público.

A las características de poder supremo e independiente, antes señaladas, la doctrina

alemana viene a añadir una tercera nota derivada del carácter de la soberanía misma: la
autolimitación del Estado por el derecho, ya que es esencial al Estado integrar un orden jurídico,
tanto en el plano interno, en el cual asegura el imperio de la ley, como en el externo, donde su
83
JELLINEK, ob. cit., p. 344: "la cuestión acerca del poder supremo en el Estado no tiene nada que ver
con la del poder supremo del mismo. Organo soberano en el Estado y Estado soberano son, pues, dos cosas
enteramente distintas". Y más adelante, en p. 349, añade: "El concepto de la soberanía del Estado, en su
forma absoluta, ha sido, a causa de esto, uno de los grandes hechos históricos que han influido en el
concepto moderno del Estado. La convicción práctica de que éste es el que mantiene todo el poder público,
y de que, por tanto, sólo de él puede nacer el derecho al ejercicio de las funciones públicas, procede de esta
idea moderna del Estado".
84
En el pensamiento de Bodin, señala Jellinek, ob. cit., p. 341, el "Estado tiene un poder soberano, lo
cual quiere decir simplemente que es independiente de todo otro poder, pero no afirma lo que sea el Estado
esencialmente, sino más bien lo que no es".
Más tarde, Loyseau afirmó "que la soberanía corresponde al Estado, o mejor, al territorio de éste y,
por tanto, es poseedor de ella el que en cada momento es titular de dicho territorio. De esta manera deriva él
de la souveraineté in abstracto la souveraineté in concreto" (Jellinek, ob. cit., p. 345, in fine).
85
Hobbes encuentra en el fin del Estado el contenido de la soberanía.
86
Jellinek, ob. cit., p. 349: "toda tenencia de tales derechos (de dominación) por una persona
individual o social, pero que no sea el Estado, adquiere el carácter de usurpación".
87
Ver la crítica acerca del contenido de la soberanía en Jellinek, ob. cit., y en Legón, ob. cit., t. II., p.
214.
88
Bodin, ob. cit., libro I., cap. X, ps. 65 y ss., donde señala los atributos de la soberanía: 1) dar leyes a
todos en general y a cada uno en particular; 2) declarar la guerra o negociar la paz; 3) instituír las
magistraturas; 4) el derecho de constituirse en la última instancia; 5) conceder gracia a los condenados por
encima de las sentencias y contra el rigor de las leyes; 6) el derecho de mandar acuñar monedas; 7) disponer
sobre la medida y los pesos; 8) el derecho de gravar con impuestos y contribuciones o de eximir de ellos.
Cfr. Jellinek, ob. cit., p. 347.
 50

voluntad soberana se expresa dispositivamente dentro del derecho internacional público bajo el
imperativo de la norma fundamental: pacta sunt servanda.

Se completa así la evolución histórica del concepto de soberanía, que partiendo de la

concepción subjetiva, personalizada en el príncipe como soberano absoluto, y más tarde en la
nación y en el pueblo, se radica después en la personalidad del Estado, para finalmente adquirir un
carácter impersonal y objetivo de índole nomocrática, expresada en el derecho89 al afirmarse la
"soberanía de la Constitución" (López, Mario J.).

Se plantea, entonces, lo que acertadamente define Sánchez Agesta como la mayor

contradicción teórica de la doctrina de la soberanía: el análisis de las limitaciones del poder
ilimitado. En efecto, las limitaciones surgieron al formularse los derechos de la personalidad
individual frente al poder del Estado (constitucionalismo), el reconocimiento de esferas propias de
acción a otras agrupaciones humanas intraestatales (pluralismo funcional); la situación de relación
entre la Iglesia y el Estado (concordatos) y, finalmente, la que resulta de la presencia de otros
Estados soberanos en el plano externo de la realidad política y el ordenamiento jurídico proveniente
del derecho internacional (organización de la comunidad internacional).

Los teólogos españoles del siglo XVI habían apreciado la realidad de estos hechos y, en
consecuencia, vieron en la soberanía, más que un poder ilimitado, una capacidad suficiente para el
cumplimiento del fin específico de lo político: el bien común.

Si la soberanía reviste la cualidad de suprema, ésta, sin embargo, queda circunscrita a su

esfera (ámbito) y en su orden (fin). De manera que no existen limitaciones del poder soberano, sino
objetivos propios que le incumben dentro de su esfera y para la realización de su fin, circunstancias,
éstas, que determinan su capacidad.

La soberanía, así concebida, deja de ser un concepto sustantivo, caracterizado por la

ilimitación del poder, para transformarse en una noción funcional vinculada a la posesión de la
capacidad necesaria para la realización del bien común, que es la meta de lo político.

3.4.1.5. Soberanía y doctrinas pluralistas

La soberanía, como categoría histórica, no solamente se vio enfrentada en su aspecto

absoluto por el constitucionalismo, sino, también, impugnada en cuanto a su carácter indivisible por
las manifestaciones pluralistas, sea en lo que se refiere al territorio dentro de la organización federal
de la forma política estatal, sea en la expresión funcional de una diversidad de doctrinas atinentes al
pluralismo social. Se trata de la problemática permanente que depara la polaridad existente entre
soberanía y colectividad, como expresión de una contraposición que es preciso conciliar en un
equilibrio que resultará ciertamente inestable a causa de la transición y el cambio. La soberanía
pura, que constituye uno de los polos, resulta ser altamente dinámica; mientras que la colectividad
pura, que es el otro polo, se manifiesta como altamente estática. Ambas, sin embargo, constituyen
casos límites fuera de la realidad cotidiana, de manera que la forma política para institucionalizarse
requiere la presencia de un grupo humano suficientemente estable como para permitir la
supervivencia y suficientemente dinámico como para hacer posible la división del trabajo social.

a) La soberanía en el Estado federal. El planteamiento de esta cuestión ha dado lugar a

una variedad de soluciones: 1) La soberanía reside en el Estado central, en tanto que los Estados

89
Para Kelsen la soberanía es una cualidad del orden jurídi co que hace que éste sea supremo en
cuanto no se deriva de ningún otro orden superior.
 51

particulares o provincias sólo gozarían de autonomía. Lieber, Story y Webster expusieron esta
doctrina en los Estados Unidos de Norteamérica para sostener el punto de vista centralista. 2) La
soberanía pertenece a los Estados particulares o provincias. Es la tesis expuesta por Calhoun en los
Estados Unidos y Seydel en Alemania. 3) La soberanía es compartida entre el Estado Federal y los
Estados miembros o provincias, de manera que tiene un sujeto plural. Tal es la posición doctrinal de
Gierke y Hamel. 4) La soberanía reside en el poder constituyente por sobre el Estado central y los
particulares. Este punto de vista ha sido fundamentado por Burdeau90 y Lindsay. 5) La soberanía se
halla dividida, según sus propias competencias, entre el Estado central y los particulares o
provincias. Esta formulación fue apoyada por Madison en El federalista.

b) La soberanía y el pluralismo propio o interno. Concierne a la dispersión del poder en las

asociaciones o grupos intermedios. Ofrece manifestaciones jurídicas en el pensamiento de Gierke y
Santi Romano, y manifestaciones económicas que tienen su origen en Saint-Simon y Proudhon y,
más recientemente, en la obra de J. Paul Boncour titulada El federalismo económico.

En nuestra época sus principales expositores son Maitland, Figgis y Harold J. Laski.

El pluralismo propio observa como un dato de la realidad la dispersión del poder en una
multiplicidad de centros de actividad política, jurídica y económica que reflejan, a su vez, la
transformación gradual que se ha ido operando en la transición del Estado liberal al Estado social.
El Estado deja de constituír el centro organizador de la vida social, política y económica, para
convertirse en una institución más dentro de la diversidad de entidades que reflejan los dinstintos
aspectos de la comunidad. En síntesis, como señala Fayt, "el pluralismo expresa el desasosiego
social, político y económico, que caracteriza a la sociedad contemporánea". De ahí, como señala
dicho autor, que si la dispersión del poder que presupone el pluralismo "se hace manteniendo un
enlace funcional con el poder estatal, es posible que pueda encontrarse en ella una de las soluciones
posibles, para resolver el problema sustancial de la democracia actual: la del ajuste de su técnica a
los requerimientos de la estructura social y política de nuestro tiempo".

Cabe señalar, sin embargo, el riesgo latente del pluralismo 91 a ultranza, que entraña el
peligro de la indeferenciación atinente a la necesaria jerarquía de los diversos órdenes,
particularmente del político, el cual, como hemos visto, genera productos o decisiones públicas que
comprometen a la entera sociedad. De ahí que una dispersión o difusión intensificada del poder
pueda desembocar en el anarquismo al disolver la unidad del poder político soberano en una
multiplicidad de soberanías particulares, so pretexto "de trasladar del Estado a los conjuntos
profesionales la facultad suprema de decisión"92. Este es un problema que plantea la sociedad
pluralista actual y que se vincula con la formación política conducente, a su vez, a la integración
política, en el sentido de que los grupos deben mostrar la aptitud para ensamblarse en el conjunto y
la autoridad central asumir la responsabilidad de respetar los derechos particulares. En síntesis,
conjunción de los principios de totalidad y subsidiaridad.

3.4.1.6. Las negociaciones doctrinales de la soberanía

90
Burdeau, Traité, t. II., ps. 297-298, nº 219: "La nota esencial de la soberanía es la posesión del
poder constituyente". La traducción es nuestra.
91
Legón, ob. cit., t. II., p. 228: "la inclinación al pluralismo puede ser exagerada y dañina para el ente
político trabajado por fuerzas disociadoras y desgarrantes que destruirían su unidad esencial". Owen
Usinger, Fines del Estado, Rosario, 1951, tesis doctoral, ps. 169, in fine, y 170.
92
Ibídem, t. II., p. 233.
 52

El carácter polémico, que es originario en la soberanía, perdura hasta nuestros días y

adquiere particular relieve en las distintas posiciones que niegan su sustantividad93. Ya en el
pensamiento de Jellinek se le desconoce el carácter de categoría absoluta y, por tanto, esencial del
Estado. Pero la negación terminante de la soberanía puede ser apreciada en Preuss, quien la vincula
con el absolutismo estatal a raíz hobbesiana y, por ello, la considera incompatible con la vigencia
del Estado de derecho, el federalismo, la expresión pluralista de la vida social y la organización
jurídica de la comunidad internacional.

Por su parte, Duguit sólo ven en la soberanía algo mítico, científicamente inexistente. Para
Maritain, la soberanía y el absolutismo son términos surgidos en íntima correspondencia y que
deben desaparecer simultáneamente.

Las posiciones negatorias de la soberanía no expresan comprobaciones de lege lata, sino

meros enfoques doctrinales enunciados como proposiciones de lege ferenda, que tratan de incidir
en la modificación de la realidad política en la cual se manfiesta la vigencia histórica de la
soberanía, que es, como expresa Jean Dabin, a la vez esencial al Estado y relativa a las cosas que le
conciernen. De ahí que la soberanía representa, en el orden histórico-temporal, la supremacia
necesaria al Estado para concretar su finalidad de bien común.

3.4.1.7. La soberanía en el plano externo de la realidad política

Hemos visto que la soberanía constituye el atributo fundamental, la categoría óntica del
Estado en cuanto hace que se lo que es y sin la cual dejaría de ser: principio de identidad.

En este poder de soberanía consiste el substratum de la subjetividad estatal, pues los demás
elementos caracterizan su estructura, pero no su naturaleza óntica. Tanto es así, que dichos
elementos entran en la composición de los dominios, colonias, protectorados, territorios bajo
mandato o fideicomiso.

Este carácter esencial de la soberanía ha hecho que se reconozca, como un principio

inconcuso, que ella constituye el primero de los derechos fundamentales del Estado. Ahora bien,
esta cualidad soberana del poder del Estado se proyecta en el plano externo de la realidad
política o sistema internacional, precisamente como soberanía externa o, más propiamente
dicho, como independencia. Así, encuentra pleno reconocimiento en los estatutos jurídicos de las
organizaciones interestatales de carácter general, como la Liga de las Naciones Unidas, o de
carácter regional como la Organización de los Estados Americanos.

En efecto, la Carta de las Naciones Unidas consagra dicho principio de "la igualdad
soberana" como el primero sobre el cual se basa la Organización para la realización de sus
propósitos94.

Todavía más, el párrafo 7 del art. 2 declara que "ninguna disposición de esta Carta
autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la
jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los miembros a someter dichos asuntos a
procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta". Mediante esta disposición se reconoce,
por parte de la Organización y en favor de los Estados, lo que en la doctrina se conoce como
"jurisdicción doméstica" o "dominio reservado".

93
Legón, ob. cit., t. II., p. 193, caracteriza a la soberanía como un adjetivo sustantivado.
94
Naciones Unidas, Carta, art. 2, párrafo 1: "La Organización está basada en el principio de la
igualdad soberana de todos sus miembros".
 53

El Pacto de la Liga de las Naciones95 también lo consagraba, pero en forma menos amplia
que la citada disposición de la Carta, al subordinar su ejercicio a la comprobación del Consejo de
que efectivamente la cuestión era de las que el derecho internacional deja a la competencia
exclusiva de los Estados.

Por otra parte, en el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, que regula la acción
en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión, vemos que el
Consejo de Seguridad, que es el órgano que tiene la responsabilidad primordial de mantener o
restablecer la paz, sólo puede recomendar, pues para decidir, con carácter obligatorio para los
Estados miembros96, las medidas coercitivas enunciadas en el art. 42 -la fuerza armada-, no sólo es
preciso lograr el voto afirmativo de los cinco miembros permanentes del Consejo97, sino que
además es necesario que se hayan celebrado con los miembros individuales o con grupos de
miembros los "convenios especiales", de carácter militar, previstos en el art. 43.

De estas normas básicas de la Carta resulta, entonces, que en el sistema de las Naciones
Unidas perdura el orden de coordinación -propio del plano externo de la realidad política- y, en
consecuencia, la Organización está constituída como una simple asociación de Estados soberanos,
y no como una entidad superestatal por encima de sus miembros98.

3.4.1.8. Contenido de la independencia estatal

Desde un punto de vista positivo, en el derecho fundamental de independencia se hallan

contenidas la exclusividad, autonomía y plenitud de competencias, que en el plano interno de la
realidad política se expresan como soberanía y en el plano externo implica el libre ejercicio de
derechos en correlación con la interdependencia resultante de la existencia de un sistema
internacional. Desde un punto de vista negativo supone la interdicción de atentar contra los
elementos constitutivos de cualquier Estado.

En virtud del carácter exclusivo de su competencia, el Estado tiene dentro de su

territorio, en plenitud, el monopolio del uso legítimo de la fuerza, ejerciendo su potestad
constitucional, legislativa, jurisdiccional y administrativa. En consecuencia, los actos
compulsivos realizados por un Estado en el territorio de otro Estado resultan violatorios de la
soberanía del Estado territorial y configuran delito.

En cuanto a la autonomía de la competencia, ella implica un aspecto positivo del derecho

fundamental de independencia de los Estados, en cuanto supone la propia determinación de sus
actos sin sujeción ni condicionamientos ajenos a su voluntad soberana 99. Constituye así cabal

95
Sociedad de las Naciones, Pacto, art. 15, párrafo 8.
96
Naciones Unidas, Carta, arts. 24 y 25.
97
Naciones Unidas, Carta, art. 27, párrafo 3.
98
Eduardo Jimenez de Aréchaga, Derecho constitucional de las Naciones Unidas, Madrid, 1958, p.
51, donde expresa: "Por eso, la Carta, al hablar de "igualdad soberana", y no de soberanía, está diciendo que
los Estados se hallan coordinados..."; y añade inmediatamente este autor: "En el contexto de la Carta este
primer principio significa además que esa sociedad de Estados soberanos, iguales ante el derecho, no da vida
a un super-Estado, sino que constituye una asociación de Estados cuyos miembros retienen su
independencia...".
99
Gerhard Leibholz, La soberanía de los Estados y la integración europea, en "Revista de
Estudios Políticos", Madrid, Julio-Agosto, 1962, nº 124, p. 9, expresa: "Mientras un país pueda permitirse
decir que "no" en el terreno existencial de su política, tiene toda la razón del mundo para ser considerado y
tratado como Estado soberano".
 54

expresión de la acción política estatal, libre y creadora, en cuanto juzga acerca de la iniciativa y
oportunidad y decide con libertad dentro de su propia competencia.

3.4.1.9.El derecho de independencia y el principio de no intervención

Se ha afirmado que el principio de no intervención se desprende como el corolario lógico

del derecho fundamental de independencia de los estados. En verdad, constituye la formulación
jurídica de derecho público americano opuesta a la tradicional política de intervención seguida por
las grandes potencias100.

La intervención, entonces, ya sea individual o colectiva, configura una ingerencia ilícita

llevada con el ánimo de imponer una voluntad ajena a la propia determinación en los asuntos
internos o externos de un Estado independiente.

3.4.2. El Estado como forma de poder(*)

En el intento de precisar el concepto de Estado, hemos establecido la diferencia del

Estado como forma de sociedad del Estado como estructura del poder. Como continuación de
lo hasta aquí expuesto, es necesario insistir en la significación de esa distinción, en la correlación
Estado-sociedad, para analizar a continuación la estructura de poder que, dentro de la sociedad
política, constituye el concepto preciso y seguro al que hay que limitar el concepto de Estado como
forma de poder; concepto clave de nuestro estudio. Para ello hemos de prestar ahora atención a
la soberanía del Estado, a la relación entre sociedad política y soberanía, así como a la
relación entre Estado y sociedad; distinciones que nos permitirán la comprensión del Estado
como forma de poder. En esta línea fijaremos ahora nuestra atención en el concepto de soberanía,
en su doble vertiente o dualidad establecida, poniendo el acento en el concepto del Estado forma de
poder, para ver en el capítulo siguiente la dualidad Estado-sociedad, con el propósito de delimitar el
concepto del Estado en relación con la sociedad política; realidades de íntima interconexión, pero
distintas.

3.4.2.1. El concepto de soberanía

El concepto clásico de soberanía, está hoy sometido a un proceso de desvalorización,

como consecuencia de la doble corriente doctrinal que afirma, de un lado, la sociedad supra-
nacional y, de otro, el pluralismo dentro del Estado; doble fenómeno social incompatible con el
carácter absoluto atribuido a la soberanía como poder estatal supremo y originario. La
soberanía, en su concepción clásica, expresa la idea de que el poder del Estado no es delegado,
no deriva de ningún otro, tiene la fuente en sí mismo, es independiente, es decir, es un poder
supremo. En este sentido, la soberanía parece oponerse a la existencia de un orden internacional y
a las corrientes de signo pluralista y federalista que consideran que el poder del Estado no puede
entenderse bajo ningún aspecto como poder único, sino que tiene que ser concebido como poder

100
Política de Intervención que se manifestó en la coalición austro-prusiana de 1791 para reestablecer
en el trono de Francia a Luis XVI; en las guerras emprendidas por la revolución francesa para provocar la
caída de los regímenes monárquicos; en las guerras napoleónicas entre 1798-1815; por medio de la Santa
Alianza y el Concierto europeo.
( (*)
FERNANDEZ MIRANDA, Torcuato, op. cit., págs. 177-205.
 55

limitado por otros poderes con los que ha de convivir. En consecuencia, se afirma que el concepto
de soberanía es hoy insostenible y que se halla en claro proceso de desvalorización.

Independientemente de que una cosa sean los deseos, por nobles que sean, otras las
corrientes que se abren hacia el futuro y otra las vigencias históricas que aún permanecen, lo que no
cabe duda es que para comprender con claridad la situación actual del concepto de soberanía, ver lo
que hay en él de actual o superado y cuáles son las posibles implicaciones del concepto de las
nuevas corrientes históricas, hay que empezar por entender con rigor y claridad qué es lo que del
concepto de soberanía se ha afirmado en la Edad Moderna y qué es lo que hay en su contenido
actual, pues sólo así se podrá ver lo que hay de certero en la posición crítica ante la soberanía, en la
contextura sociopolítica actual.

El concepto de soberanía es un concepto forjado históricamente en referencia a la

independencia del poder del Estado. Inicialmente, el proceso histórico de la afirmación de la
soberanía, iniciado y desarrollado a finales de la Edad Media, significa una afirmación de
independencia del poder del rey frente a los tres poderes que lo combatían: el poder del Imperio, el
de la Iglesia, y los poderes feudales; los dos primeros afirmándose como instancias superiores; el
otro dentro de la esfera de poder del rey, pero con un cierto carácter de independencia frente a él.
La afirmación del poder real en su independencia y autonomía frente a aquellos poderes, y la
integración en él de los de signo feudal, dan origen histórico al concepto de soberanía como nota de
poder político encarnada en el rey y más tarde transmitida al Estado.

Es necesario comenzar por poner de relieve que en el concepto soberania hay implícitas
distintas ideas. Hay que distinguir al menos tres, integradas en el concepto: la supremacía
jurídica, la autonomía de poder, y la fuente originaria o titularidad primaria de ese poder.

1). En primer lugar, la soberanía jurídica subraya la primacia del orden jurídico
sobre todo otro orden de derecho en él implicado. Se afirma que todos los ordenamientos
jurídicos integrados en un orden soberano están sometidos a un orden jurídico fundamental. Si se
afirma que los Estados no son soberanos en el orden internacional, es porque se afirma que la
supremacía corresponde al orden jurídico internacional y no al creado, mantenido y realizado por
cada uno de los Estados; lo cual significaría un desplazamiento de la idea de supremacia jurídica
del Estado al orden internacional, más que una desaparición o destrucción del propio concepto de
soberanía. Se trataría de que los Estados dejasen de ser soberanos, más que de la destrucción del
concepto de soberanía, que pasaría a la comunidad internacional.

2). En segundo lugar, se habla de soberanía política cuando se afirma el monopolio

por parte del Estado de todo poder y fuerza que engendra una coacción incondicional e
irresistible, dentro de los límites de su propia competencia;con lo cual se afirma la soberanía
política del Estado como poder irresistible; la autonomía del poder, el que el poder no sea delegado,
sino supremo en su propio orden. Es la afirmación de la independencia del Estado con respecto
a otros órdenes ajenos a él. Puede aceptarse la existencia o posibilidad de un orden jurídico de
carácter internacional y afirmar, no obstante, la independencia y autonomía de la soberanía política
del Estado.

3). Por último, se habla también de soberanía haciendo referencia al origen, fuente o
título primario del poder; si el poder es recibido de otro, o si, por el contrario, descansa en sí
mismo. Cuando se habla, dentro del régimen político, de si la soberanía corresponde al monarca o
al pueblo, lo que se está afirmando es la fuente u origen del poder. La soberanía popular significa
que dentro de un determinado ordenamiento político ningún órgano, función o instancia tiene
legitimidad si no es constituido o derivado de la voluntad o soberanía del pueblo. La afirmación de
la soberanía del monarca implicaba el hacer de ésta el centro y origen del poder. Es necesario tener
 56

presente esta múltiple significación del concepto de soberanía si queremos alcanzar la recta
comprensión del contenido de este concepto y su alcance.

3.4.2.2. La desvalorización doctrinal del concepto.

Hoy existe una desvalorización doctrinal del concepto de soberanía. Esto es indudable.
Así, Duverger ha escrito: "¿Cuáles son las relaciones entre el Estado y las demás comunidades
humanas? Tal problema se encuentra hoy oscurecido por el conflicto surgido entre dos grupos de
teorías jurídicas: las teorías clásicas de la soberanía y las teorías internacionalistas que afirman la
supremacía de la comunidad internacional y la subordinación a la misma de los Estados. De hecho,
ninguna de las dos teorías corresponde a la realidad presente. La soberanía del Estado ha dejado de
ser absoluta, suponiendo que lo haya sido alguna vez, mas la comunidad internacional es aún débil
para dominar a los Estados. Las teorías de la soberanía corresponden a una fase de la evolución
superada, así como las referentes a la supremacía internacional describen una fase de evolución no
alcanzada todavía, y la suma de unas y otras refleja la fase actual. Esta última puede esquematizarse
en dos aspectos esenciales: el Estado permanece aún como grupo social superior, como aquel que
aventaja a todos los demás. Mas esta primacía ya se pone en entredicho y parece desencadenar una
desvalorización del Estado".

Es evidente que esta desvalorización del Estado está íntimamente ligada a la

desvalorización de la soberanía. Ahora bien, para entender el sentido y significación de esa desvalo-
rización hay que empezar por entender lo que es la soberanía y lo que ésta ha sido en el proceso
histórico de la Edad Moderna, en la realización del Estado como esfera de autonomía e
independencia.

Decíamos que el concepto de soberanía surge históricamente como la afirmación de la

independencia del poder del rey frente a las tres esferas de poder que lo discutían y hacían
problemático. En primer lugar, el poder de la Iglesia, que pretendía subordinar el poder temporal
del rey al poder sacral del papa, como teoría de las dos espadas; dos esferas distintas, pero con
subordinación de la temporal a la celestial. En segundo lugar, el poder del Imperio, que pretendía
hacer del rey, señor dependiente del emperador por el vínculo de vasallaje. Y en tercer lugar, los
poderes feudales, que dentro de la organización del reino, se afirmaban en su peculiar esfera frente
al poder del rey. La afirmación del poder real como esfera propia, autónoma e independiente,
conduce históricamente al concepto de soberanía. Por eso la idea de soberanía ha de determinarse
como un concepto histórico dentro de su proceso de elaboración.

3.4.2.3. Origen histórico del concepto.

La soberanía, como ha afirmado Jellinek, es, en su origen histórico, una concepción

de índole política que sólo más tarde se ha condensado en un concepto jurídico. La nota
característica de la polis griega, que la diferencia de todas las demás comunidades humanas, es,
según Aristóteles, la autarquía, es decir, la suficiencia para vivir bien frente al mero existir. El buen
vivir se logra sólo en la comunidad política, la polis como sociedad suficiente. Este concepto está
más cercano del concepto de sociedad perfecta que del moderno de soberanía. La autosuficiencia
significa para la antigua concepción, aquella propiedad mediante la cual los esfuerzos del hombre
por alcanzar su plenitud y perfección, hallan en la ciudad una satisfacción plena.

Este concepto tiene raíces muy hondas en la concepción helénica del mundo y de la vida, y
sólo puede comprenderse partiendo de ella. La antigua polis posee la posibilidad moral de aislarse
del resto del mundo porque todo lo tiene en sí misma; no sólo lo necesario, sino todo aquello que
otorga a la vida del hombre su perfección. La polis no necesita del mundo bárbaro, ni tampoco de
las ciudades griegas hermanas para cumplir su propio destino. El concepto de la autarquía pone su
 57

acento en la suficiencia de la comunidad y no en las notas del poder político. Por eso la idea de
autarquía está lejos de la moderna idea de soberanía.

Los romanos, por razones distintas, son también extraños al concepto de soberanía. No
existía posibilidad de una comparación entre el imperio romano y otros poderes próximos, distintos
o superiores a él. No existía un medio sociopolítico que exigiera plantear la cuestión que conduce a
la idea de la soberanía, pues no existían poderes que pudiesen establecer una relación de
competencia, que hiciera surgir la necesidad de afirmar la independencia de unos frente a otros,
base del concepto de soberanía. Las expresiones majestas, potestas e imperio, expresan la potencia
del poder del imperio romano, del poder civil y militar, pero no indican nada del contenido y
limitación de la propia organización política y de la independencia de Roma respecto de otros
poderes extraños o extranjeros. En Roma, hasta época muy avanzada, fue muy viva la idea de que
el pueblo era la fuente de todos los poderes públicos; pero la cuestión relativa a la titularidad del
poder, es decir, de quien tiene en el Estado el más alto poder, es muy distinta a la cuestión relativa a
la soberanía como autonomía del poder estatal. Acerca de la amplitud del poder que corresponde al
pueblo, populus, no encontramos explicación de ninguna clase; los juristas se limitan a hacer
constar la forma en que se ejercitan sus atribuciones, pero no elaboran ninguna doctrina. Roma no
podía ni remotamente llegar a ella, puesto que el poder absoluto que afirmaba era único, sin posible
relación o competencia con otros poderes.

El que la Antigüedad no haya llegado a conocimiento de un concepto de soberanía tiene su

fundamento histórico de decisiva importancia: falta el supuesto que conduce a la idea de soberanía:
la oposición de esferas independientes de poder; la oposición y competencia de unidades políticas
diversas, que fundan la posible oposición de distintos poderes estatales, que aquí no existen.

El Estado moderno, se diferencia de las anteriores organizaciones políticas en que se ha

encontrado combatido desde sus comienzos por otros poderes de distinta índole y rango; y su
existencia estaba condicionada por el hecho de que pudiese afirmarse frente a tales poderes en
lucha, tensión y conflicto con ellos. Por eso para el poder del rey la cuestión fundamental va a
radicar en la posibilidad de poder afirmar su existencia como propia, autónoma e independiente, y
es esta afirmación de su independencia la que conduce al concepto de la soberanía; en la pugna de
aquella trilogía de poderes que la combatían, y a que hemos hecho referencia; Iglesia, Imperio y
poderes feudales.

De la lucha con esos tres poderes ha nacido la idea de la soberanía, que se configura como
un concepto polémico, con valor inicialmente defensivo, que adquiere posteriormente, en su logro
histórico, una significación ofensiva; formándose sobre el núcleo central del concepto de
independencia, de poder que se afirma a sí mismo como autónomo y originario, como
naciendo de sí mismo y no como delegado o debido a otro; como poder irresistible y,
consecuentemente, como poder único, perfecto y absoluto. En la lucha entre el Estado y la
Iglesia, a lo largo de la Edad Media, aparecen tres puntos de vista: el Estado como sometido a la
Iglesia, el Estado igual en poder a la Iglesia, el Estado situado sobre la Iglesia. A través de estas tres
posiciones se mueve el concepto de independencia, que nutre y forja la idea de soberanía.

En Francia, bajo el influjo de los legistas, se llega por vez primera a oponer de manera
directa Estado e Iglesia, afirmando la indepedencia plena del primero. Durante la lucha de Felipe el
Hermoso con Bonifacio VIII, nace en Francia una literatura que afirma enérgicamente la sustantivi-
dad plena del Estado en su relación con la Iglesia. En esta atmósfera germinan las ideas de Marsilio
de Padua.

La segunda fuerza que se opone a la idea de Estado es el Imperio. La teoría oficial

dominante hasta la época de la Reforma considera subordinados al derecho del imperio romano a
todos los reinos cristianos. En sentido estricto, sólo el emperador posee verdadero dominio: solo él
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puede dar leyes y sólo a él corresponde la plenitud de la potestas, la integridad del poder imperial;
el emperador es el monarca de todo el orbe. Pero los reyes afirman de modo creciente su propio
poder y autoridad como originario, y en esa pugna se va constituyendo la nota de independencia
matriz del concepto de soberanía. A este respecto es muy significativa la naturaleza de la ciudad-
república en Italia, como en los casos de Florencia y Pisa, que se afirman como civitates
superiorem non recognoscentes, como exentas de la soberanía del Imperio.

En Francia, la repulsa contra la idea del Imperio se desarrolla gemela a la concepción de la

independencia del Estado respecto de la Iglesia. En este punto el rey se limita a realizar las
tendencias de las más antiguas colecciones del Derecho Francés. El rey no reconoce ningún señor
superior a sí fuera de Dios; no recibe su reino de nadie a título de señor. El principio de que el rey
es independiente fue formulado por vez primera en la literatura francesa, pero no queda sin
contradicción, sino que frente a él se revuelve enérgicamente la de los defensores de la
organización medieval y del papado que luchan contra toda desviación de la teoría oficial medieval.
Bonifacio VIII, en 1313, califica la actitud de Felipe el Hermoso, que pretendía defender la
independencia de su corona frente al papa, como de soberbia y galicana, al pretender no reconocer
superior cuando debe subordinación al rey romano y al emperador.

La teoría política sólo podía dar expresión imperfecta a la idea de la independencia del
Estado en tanto permaneciese bajo el influjo de la concepción aristotélica en la interpretación
medieval, que conducía a una subordinación de las distintas asociaciones, al culminar en una
cabeza superior en la dualidad del Imperio y del papado. Sin embargo, la situación de las ciudades
italianas da ocasión para establecer una categoría de civitates superiorem non recognoscentes, esto
es, de ciudades libres que no tenían sobre sí señor alguno. Usan de este concepto los publicistas
italianos que se ocupan de la doctrina de la corporación, para designar las ciudades constituidas en
organizaciones independientes a pesar de la superioridad del Estado romano, y los juristas franceses
utilizan tal denominación para designar los reinos que no reconocen subordinación al Imperio. Por
último, en el siglo XV empieza a aplicarse el concepto de res publica para designar aquellas
comunidades que son autónomas y no reconocen poder superior. Hallamos aquí una nueva
determinación del concepto del Estado como sociedad independiente, ya muy próximo al concepto
de soberanía.

Por otra parte, como hemos señalado, se opone a la naciente idea del Estado como sociedad
política la vigencia de los vínculos feudales. El concepto de relaciones de señorío y vasallaje, que
forma la urdimbre de la sociedad feudal, y el nacimiento en su seno de las ciudades libres, crean
una situación incompatible con todo lo que sea organización política centralizada, con la idea de un
reino único o integral. Pero frente a los señores feudales y las ciudades libres, dotados de poderes
análogos a los del rey, y que poseen a título privado y patrimonial en sus competencias y funciones,
se alza la idea del reino, cuya cabeza es el rey, como afirmación de un poder superior y de un
proceso de integración de todas la fuerzas sociales en una unidad, esto es, en un Estado.

El proceso que la monarquía francesa siguió a este respecto puede sintetizarse en las
siguientes etapas: en primer lugar, se propuso potenciar hasta donde fuera posible el dominio real,
al que declaró más tarde inalienable. Esto le fue tanto más fácil cuanto que el rey francés no estaba
obligado, como los príncipes germánicos, a conceder de nuevo en el intervalo de un año los feudos
que hubiesen vuelto a poder del rey. El principio feudal "ni una tierra sin señor" no impidió al rey
ser, al propio tiempo, señor feudal y unir de esta suerte en sus manos el poder señorial y el real.

La historia de Alemania sigue un proceso completamente distinto, que conduce a una

atomización creciente, precisamente porque ese proceso de integración de las tierras en manos del
rey no se da en la organización germánica. El proceso de integración comenzó en Francia a
principios del siglo XII, con Luis VI, y alcanza en Felipe Augusto una significación permanente
para la historia francesa. En 1202 había treinta y ocho distritos judiciales reales, y al final del
 59

gobierno de aquel rey, en 1223, existían ya noventa y cuatro. Con el aumento del dominio real
coincide el aumento de la fuerza del rey frente a los señores feudales. El rey ya tiene el poder
supremo de la justicia y asume igualmente el poder legislativo y de policia. A finales del siglo XIII
aparece por primera vez el principio de que el rey es soberano y dueño de todo.

El rey, soberano en todo el reino, afirma consecuentemente la primacía del poder real
sobre los señores feudales, a quienes hasta entonces se daba también la denominación de
soberanos. Los legistas desarrollán más tarde la doctrina del poder absoluto del Bajo Imperio para
deducir el poder ilimitado del rey de Francia, al cual se le atribuye la condición de soberano, que
significa la negación de todo poder que pueda pretender afirmarse como superior, ni siquiera igual,
con respecto a él; es la afirmación del poder real como centro decisorio y monopolizador del poder
frente a la dispersión de los poderes feudales y frente a la pretendida superioridad de los poderes
del Imperio y del papa.

Tras una cierta debilitación del poder real, Luis XI recoge la tradición de los Capetos, y un
siglo más tarde, cuando Francia se ve perturbada por las tormentas desencadenadas por la Reforma,
el poder absoluto del rey y la dominación de éste se encontraban decididamente establecidos y
afirmados. Esta victoria fue sin duda posible porque la nobleza feudal francesa se había
considerado como una serie de estados en el Estado y nunca quiso abandonar la idea de la división
del poder real y señorial. Este poder público del rey vence el dualismo de la Edad Media y alcanza
la unidad del pueblo, crea la monarquía estamental y prepara el paso decisivo a la unidad del reino
con el concepto de soberanía.

Lo que nos interesa subrayar en esta síntesis esquemática que hemos ofrecido, es que
la soberanía se presenta como un proceso histórico de lucha de poderes en la que se afirma la
unidad del reino, matriz del Estado moderno; su carácter de independencia y autonomía,
tanto frente a los poderes supraestatales como a los infraestatales. Es decir, con lenguaje
moderno diríamos que es la afirmación de la independencia sobre la doble afirmación de un poder
originario e independiente que la constituye y basa. Cuando más tarde se elabora la doctrina de la
soberanía por Bodino, lo que éste hace es elaborar nacionalmente el supuesto histórico de la
independencia y autonomía del Estado como cuerpo político. Y esta afirmación descansa en el
concepto de que el poder del rey es originario; es decir, es un poder no delegado, no recibido de
otro; lo que implica su naturaleza de poder perpetuo y absoluto, con la especial función de dictar
leyes. Ya veremos cómo en Bodino el carácter de la soberanía se vincula a esta potestad de dictar
leyes, porque es ella la que mejor define el carácter de independencia, autonomía y poder origi-
nario, que funda el concepto de soberanía; independiente frente al exterior e irresistible y
supremo en el interior.

El concepto de soberanía responde, pues, a la necesidad de poner de relieve que el

Estado, como forma de sociedad política, es una realidad que descansa en sí misma; dotada de
poder originario, irresistible, independiente, absoluto y perpetuo; y que esta caracterización lo
que afirma históricamente es el poder del rey frente a los poderes que lo combatían y ponían en
peligro. La soberanía se concreta en la idea básica que intenta fundar la legitimidad de la
autonomía e independencia del reino en cuanto matriz del Estado como sociedad global,
autónoma e independiente.

3.4.2.4. Nacionalización e institucionalización

En esta exposición esquemática y en la línea de evolución que va del régimen feudal al

régimen de Estado cabe señalar dos corrientes: una se refiere a la vigencia de los componentes
políticos dentro del complejo de cada forma, es decir, aquella en la que se precisa, cómo se
establece la relación de poder y cómo en la mutación cobran distinto papel los elementos que en la
misma intervienen. Señala Werner Naef que hay una constante histórica con cambio del papel que
 60

tales elementos desempeñan en ella. La otra corriente se deriva de la sucesión de las formas
políticas como consecuencia del cambio de la estructura de poder en la relación de subordinación.

En este esquema podemos señalar el punto de partida cronológico en la Baja Edad Media,
cuando el régimen vasallático se transforma en régimen feudal. El primero se caracteriza por el
vasallaje; el segundo, por la unión del vasallaje al feudo o, lo que es lo mismo, por la vinculación
del vasallaje a la tierra. El régimen de la Baja Edad Media se caracteriza por dos rasgos
esenciales; por un contenido político limitado y por un poder muy repartido que se concentra en
una pluralidad. Si la política se caracteriza por imponer una determinada regularidad al hacer
social, que trae como consecuencia socializar las vidas humanas en función de la organización que
establece y de la empresa que se propone, tendríamos que decir que la regularidad o socialización
establecida por el poder político en la Edad Media es mínima. Lo que regula o impone es muy
limitado. Su fin primordial se concreta, con respecto al exterior, en hacer la guerra, y con respecto
al interior, en la protección de la paz y administración de la justicia. No hay fines económicos, ni se
propone el bienestar de los súbditos, ni se preocupa fundamentalmente de la cultura y de la
formación; la rudimentaria organización se limita a asegurar la paz y administrar justicia.

Dentro de esta limitada esfera de actividad y competencia, el poder político en la Baja

Edad Media carece de toda concentración. El conjunto de esferas territoriales y de derechos que se
caracterizan como autonomías, privilegios o franquicias, escapa en masa a la autoridad política, a lo
que con denominación moderna podríamos llamar autoridad estatal, por la sencilla razón de que no
existe.

La vinculación política se va dibujando sobre el dominio de una tierra ofrecida en

beneficio; una propiedad transmitida por herencia y que establece la vinculación entre propiedad y
señorío, hasta el punto de confundirse. El régimen fundado en el vasallaje se transforma así en
régimen feudal. Es éste un régimen de privilegios, de esferas y derechos singulares, de autonomías
y fueros en que el poder político aparece desintegrado y repartido en numerosos centros.

El régimen feudal establecido sobre la relación de vasallaje basada en el feudo, representa

la unión de la posesión de la tierra con el poder político, y por eso es característico del mismo el
entremezclamiento del Derecho público con el Derecho Privado. Los dos aforismos clásicos:
depender de un señor y ni una tierra sin señor, son expresiones de esta especial determinación del
poder político reducido a esferas muy limitadas. Si queremos hablar de elementos estatales dentro
del régimen feudal, tendríamos que decir, con Werner Naef, que vemos ciertamente competencias
estatales, actividad y pretensiones estatales, pero apenas se puede percibir algo que desde una
concepción actual pueda recibir el nombre de Estado. La vida pública se mueve en dos esferas: una
supraestatal y otra infraestatal. De una parte, el Imperio y la Iglesia; de otra, el ámbito especial y
concreto de la región, el grupo, el hombre, la asociación, la cofradía, etc. Ya hemos señalado cómo
el proceso que había de conducir al Estado moderno se inicia en pugna con ambas manifestaciones
de la vida pública, que aprisiona al poder político en una esfera estrecha al dispersarle en múltiples
núcleos. El poder estatal se afirma al monopolizar los poderes antes dispersos en esos grupos
y entidades infraestatales, y al afirmarse frente a las fuerzas supraestatales representads por
el Imperio y la Iglesia. El proceso a partir del siglo XIV está señalado por un claro
enriquecimiento incesante del contenido político estatal.

El primer gran fenómeno en este proceso está en la constitución de las Iglesias nacionales.
Fenómeno anterior a la Reforma, aunque en la Reforma se acentúe y adquiera su vigor y forma
histórica. La aspiración de independizarse de Roma, como centro internacional, es un proceso muy
avanzado en Inglaterra, Francia y España antes que la Reforma lo precipitara y concretara
históricamente. En los países católicos se ve claramente este fenómeno. Francia se resistió a las
decisiones del Concilio de Trento, y, sólo con reservas, se decidió a aceptarlo la España de Felipe
II, aunque el proceso posterior tenga el significado de una clara adhesión al mismo.
 61

Este proceso ha sido patente en el paso de la monarquía estamental a la monarquía

absoluta, y se configura con caracteres cada vez más vigorosos; y comienza a definirse la línea que
conduce a la concentración y monopolio del poder en el Estado, que tendrá su expresión, a partir de
la Revolución francesa, en el Estado nacional; que hace del pueblo como nación el sujeto autónomo
y soberano del poder que se organiza en Estado.

Este proceso puede caracterizarse, según hemos visto, como la afirmación del poder
con respecto a las entidades supranacionales, y como proceso monopolizador de los poderes
interiores. En los siglos XVII y XVIII, el Estado irrumpe también en el campo de la economía,
crea las grandes áreas económicas, realiza la política de población y de tráfico, constituye las
aduanas, establece industrias, funda fábricas e incluso lleva a cabo guerras económicas. Es decir, la
economía de los siglos XVII y XVIII va a ser una economía organizada desde el Estado y por el
Estado; y tal es la significación intervencionista a que lleva el mercantilismo.

Por último, en este esquema hay que señalar que el Estado acaba por apoderarse también
de las esferas propias de la cultura, la enseñanza y la ciencia. En términos generales, se puede decir
que en este proceso de afirmarse frente a las potencias supraestatales y de centralizar y monopolizar
el poder que poseían los grupos y entidades infraestatales, el Estado realiza un proceso de
expropiación política, de nacionalización del poder, que lleva a la monopolización y concentración
de toda la fuerza y poder de la sociedad en manos de esta entidad personalizada en el monarca
absoluto. En un segundo momento, el poder se traslada a la nación, y crea un instrumento
independiente, supremo y unificado, que es el Estado como sujeto despersonalizado del poder. El
proceso de creación del fisco, del ejército, del cuerpo de funcionarios, expresa claramente esta
instrumentación de un poder concentrador de una estructura de poder atribuida, no a una persona,
sino a una entidad o institución que la sociedad suscita de sí misma y se constituye en Estado. Pero
sobre esto volveremos más adelante. El Estado del Renacimiento se presenta dentro de la forma de
la monarquía estamental, como una concepción dualista; el príncipe y el país, el rey y el reino,
coexisten uno al lado del otro, ambos con un pretendido rango de igualdad, con esferas o derechos
propios. El Estado, en la evolución continental, va a concretarse en la monarquía absoluta, en la que
el rey corporifica el Estado y lo hace prevalecer sobre los estamentos, creando la personalización
del poder; pero ahormando, haciendo unidad orgánica, constituyendo el reino como un cuerpo
político, que en el proceso ulterior recaba el poder para sí desde la nación.

En este proceso tiene lugar la institucionalización del Estado; es decir, el poder encarnado
en la persona del rey es transferido al cuerpo político. Esta transferencia lleva una doble
preocupación: de una parte, hacer que el orden político esté sometido a la ley; de otra, hacer que el
poder esté despersonalizado, no esté vinculado a una persona concreta, sino referido al cuerpo
político, que actúa por agentes, no por señores. El poder es así nacionalizado, atribuido al cuerpo
político, al pueblo o nación, a la misma sociedad política; es el proceso de la nacionalización del
poder. De ambos fenómenos: institucionalización y nacionalización, nos ocuparemos de modo más
expreso en el capítulo IX.

Nos basta subrayar ahora cómo en ese proceso el poder soberano orienta, de un lado, la
autonomía e independencia de la sociedad política frente a otras entidades políticas o Estados; de
otro lado, la sociedad suscita de sí un poder que ya no es atribuido a una persona, sino a la propia
sociedad, que suscita una entidad o institución del poder común, como superior e irresistible, poder
en que funda su orden social y su ley; es el Estado como forma de poder: el Estado de la sociedad
política.

La elaboración doctrinal de la soberanía tiene su expresión originaria en Bodino y Le Bret.

La posterior elaboración a lo largo de la Edad Moderna es también fundamental, pero pone ya su
acento en otras cuestiones y problemas. Por eso en la determinación del concepto que ahora nos
 62

ocupa: caracterización del Estado como forma de poder, pondremos nuestra atención en los dos
autores en donde queda fijada inicialmente la teoría de la soberanía; con posterior referencia a
Rousseau, en quien la soberanía se inserta en el pueblo como corporación.

Tres afirmaciones fundamentales de Bodino nos interesan aquí: "République est un droit
gouvernement de plusieurs ménages et de ce qui leur est commun avec puissance souveraine"
(República es un recto gobierno de varias familias y de lo que les es común, con poder soberano).
"La souveraineté est la puissance absolue et perpetuelle d'une République" (La soberanía es la
potestad absoluta y perpetua de una República). "La souveraineté est la puissance de donner et de
casser la loi" (La soberanía es el poder de dar y anular la ley).

Muchas veces la expresión de Bodino "Republique est un droit gouvernement" se ha

traducido por un derecho de gobierno, y otras veces por un gobierno legal. Ambas traducciones
son incorrectas. Le droit gouvernement está referido en Bodino al concepto de droiture, derechura o
rectitud, y ha de ser traducido, por lo tanto, por recto gobierno.

República es un recto gobierno de varias familias y de lo que les es común, con poder
soberano. Bodino coloca esta definición en primer lugar porque entiende que en todas las cosas es
necesario buscar el fin principal y sólo después los medios de alcanzarlas. La definición no es otra
cosa que la determinación del fin del objeto que se presenta, y si no está bien establecida, todo
cuanto se construya sobre ella no tendrá fundamento. El concepto du droit gouvernament, es decir,
un recto gobierno, señala en Bodino la diferencia que existe entre la república y las bandas de
ladrones y piratas. Tiene, por lo tanto, una significación ética. Pero en él, sobre todo, tiene una
significación técnica. Los antiguos llamaban república -dice Bodino- a una sociedad de hombres
reunidos para vivir bien y felizmente. Pero entiende que en cada definición se contiene más y
menos de lo necesario. Faltan en ella tres elementos principales: el conjunto de familias, o la
colectividad, la soberanía y lo que es común en una república; y entiende, sin embargo, que la
palabra "felizmente" no es necesaria.

Las repúblicas pueden ser gobernadas y ser tales repúblicas y, sin embargo, verse afligidas
por la pobreza, abandonadas por sus amigos, sitiadas por sus enemigos, colmadas de muchas
calamidades. Por el contrario, una república puede reunir una serie de condiciones florecientes y no
tener un recto gobierno. Significación, por lo tanto, inicial de recto gobierno, de caráter ético. Pero
Bodino insiste en que el concepto de recto gobierno se mueve en la esfera de adecuación de los
medios al fin, y es, por lo tanto, un concepto técnico de gobierno más que un concepto ético de sus
fines; aunque éste sea elemento que haya que tener en cuenta en la valoración de una república. La
república, por lo tanto, es el gobierno de una colectividad. Esta colectividad está constituida para
Bodino, no directamente por individuos, sino por los grupos sociales en que el individuo está
integrado, es decir, por un conjunto de familias. Esa colectividad es una comunidad, es decir, es una
república porque tiene un bien común. La comunidad de bienes es lo que funda el carácter de la
colectividad como república. Es, por lo tanto, necesario que haya cosas en común, de carácter
público, como patrimonio, tesoro público, el recinto de la ciudad, las calles, las plazas, los
mercados, los templos, los usos, las leyes, la costumbre, la justicia, las recompensas, las penas y
otras cosas semejantes que son comunes o públicas, o ambas cosas a la vez. Todo esto funda la
república, porque sin cosa común no hay nada público, y sin nada público la República no puede
existir. Es, por lo tanto, una colectividad de tipo comunitario, una comunidad regida por un
gobierno. Pero la característica fundamental, la que hace de una sociedad una república, es
que es autónoma e independiente y esta autonomía e independencia se logra por la soberanía.
Por eso la república es el recto gobierno de varias familias y de lo que les es común, con poder
soberano. En eso consiste la comunidad política.

La soberanía es para Bodino el poder perpetuo y absoluto de una república que

funda su autonomía y la constituye como sociedad global independiente, es decir, como socie-
 63

dad politica. Según Bodino, la soberanía es poder perpetuo, puesto que si el poder, aunque sea
absoluto, es concedido a uno o varios por tiempo determinado, los cuales, transcurridos ese tiempo,
pierden este poder, no serían más que súbditos. El príncipe es soberano, no sólo cuando ostenta un
poder, sino cuando lo ostenta por sí mismo; cuando es poseedor del poder, no por delegación o
transferencia, sino por sí mismo. Este carácter de permanencia es el que indica la naturaleza de la
posesión del poder, que funda la soberanía. El concepto de perpetuo para Bodino está referido al
hecho de que el poder no sea recibido, que no sea depositario o custodio del poder de otro, que no
sea un poder delegado, sino poseído realmente por sí y en sí mismo.

Este carácter originario: no recibir de otro, no depender de otro, descansar en sí mismo, es

lo que subraya la perpetuidad en la concepción de Bodino. La soberanía, dice Bodino, no es
limitada ni en poder, ni en responsabilidad, ni en tiempo. La palabra perpetuo se ha de entender
en función de tales conceptos, y en cuanto al poder, está atribuido por vida de quien la posee.
Poder absoluto no significa en Bodino podr exento de toda ley, pues si fuera así, dice el citado
autor, no podríamos señalar a ningún príncipe soberano sobre la tierra, puesto que todos están
sujetos a las leyes de Dios y de la naturaleza y aceptan leyes humanas comunes a todos los pueblos.
En sentido contrario, podemos suponer como hipótesis que un súbdito determinado estuviese
dispensado y exento de todas las leyes, ordenanzas y costumbres de una república y no por ello
sería príncipe ni soberano, puesto que, aunque exento de las leyes no tendría poder, y,
consecuentemente, el súbdito que está exento de la autoridad de las leyes, siempre queda bajo la
obediencia y sujeción de quien posee la soberanía. Lo fundamental en el concepto de soberanía
es, pues, que quien la posea no esté sometido de ningún modo al imperio de otro. La facultad
de dar leyes a los súbditos y de anular y enmendar las leyes ya existentes es consecuencia del poder
soberano. Por eso se dice que el príncipe está exento de la autoridad de las leyes, lo cual significa,
como el propio término latino lo demuestra, que la ley implica el mandato de quien tiene soberanía,
es expresión de poder, y en este sentido es el soberano quien dicta las leyes.

El carácter absoluto que Bodino atribuye a la soberanía, hace referencia inmediata al poder
en sí mismo, a un poder no limitado con respecto a otro poder, lo que no impide la posibilidad de
estar sometido a leyes superiores como son las leyes divinas o naturales; aunque la interpretación
de las leyes divinas o naturales se atribuye al príncipe, puesto que, de lo contrario, si hubiera otro
distinto del príncipe que las pudiese determinar e interpretar, el príncipe quedaría sometido no a
esas leyes, sino a la interpretación que de ellas diese otro poder; es decir, estaría subordinado a otro
poder.

La soberanía se mueve dentro de su propia esfera, en el ámbito del Estado, y el príncipe

soberano es fuente de todas las leyes, porque es la fuente del poder; no puede haber poder que lo
limite, porque en ese instante la república no sería tal, estaría subordinada a un poder extraño y
dejaría de ser independiente. Si la soberanía consiste en el poder de dictar leyes, el poder de dar y
de quitar la ley, de legislar y de abrogar lo legislado, existe en función de la autonomía e
independencia del poder que se afirma. Por eso el primer atributo del príncipe soberano es el
poder de dar leyes a todos en general y a cada uno en particular; es preciso añadir que la
soberanía es la potestad de dar leyes sin consentimiento de superior, igual o inferior. Si el rey
no puede hacer leyes sin el consentimiento de un superior a él, es en realidad súbdito, y si ha de
contar con uno igual, lo tiene asociado, y si ha de contar con los súbditos, sea el Senado o el
pueblo, no es él el soberano. No puede tener superior, ni quien comparta con él el poder, ni puede
recibirlo del inferior; es decir, la soberanía afirma un poder originario independiente y supremo.

En este poder de dar y anular la ley están comprendidos todos los demás hechos y
atributos de la soberanía, pues hablando con propiedad puede decirse, señala Bodino, que ese poder
es el verdadero atributo de la soberanía. Todos los demás derechos están comprendidos en él:
declarar la guerra, hacer la paz; conocer en última instancia de los juicios de todos los magistrados;
instituir y destituir los oficiales más importantes; gravar o eximir a los súbditos con cargas y
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subsidios; otorgar gracias, dispensar del rigor de las leyes, elevar o disminuir las cargas, determinar
el valor o tasa de las monedas, hacer jurar a los súbditos, y hombres libres sin excepción, fidelidad
a quien deben juramento. Todos son verdaderos atributos de la soberanía, pero están comprendidos
bajo el poder de dar la ley a todos en general y a cada uno en particular. No es soberano el príncipe
o duque cuyo poder de dar leyes a todos sus súbditos en general y a cada uno en particular lo haya
recibido de un superior o igual, sino aquel que tiene el origen del poder en la propia posesión del
mismo.

Queda, pues, claro que Bodino hace residir la soberanía en el carácter originario del
poder, en un poder poseído en propiedad y a título propio, en un poder supremo e indepen-
diente e irresistible, que sintetiza todos sus atributos en el poder de dar y anular la ley. Cuando
se habla, pues, de esta concepción de la soberanía y su posterior desarrollo histórico, se habla de un
poder autónomo, originario, que tiene la fuente en sí mismo, que no es delegado ni recibido, que es
un poder independiente, supremo e irresistible; y que es la fuente de todo otro poder a él
subordinado e integrado en la unidad política que constituye el Estado.

La soberanía es, por lo tanto, sinónimo de autonomía e independencia, de

originalidad, de orden que el propio poder realiza y mantiene en la sociedad que funda. Pero
todas estas características, aunque atribuidas al Estado, están inicialmente concebidas en función
de la república como sinónimo de cuerpo político o comunidad. Esa colectividad comunitaria
con gobierno propio es una comunidad concreta, una sociedad política autónoma e independiente,
una concreta e histórica existencia de comunidad nacional, caracterizada por poseer un poder
soberano. Independientemente de que ésta sea nota que haya que estudiar también en función de la
estructura de poder que hace posible esa sociedad, la determina y dirige; la característica inicial
de la soberanía es referida a la sociedad como comunidad, como sociedad global, autónoma e
independiente, es decir, al Estado como forma de sociedad. La soberanía es, antes que nada, el
fundamento de la autonomía de la sociedad política que requiere suscitar en sí una institución de
poder que es su Estado, el Estado como forma de poder.

3.4.2.7. Le Bret

La teoría de la soberanía de Bodino adquiere su versión práctica y su perfección empírica y

concreta en Le Bret. Bodino vive en 1530 a 1596. Le Bret, jurista de Richelieu, vive de 1558 a
1655. Cardin Le Bret, señor de Flancourt, abogado general del Parlamento de París, intendente de
tres obispos, consejero de Estado, ha vivido bajo seis reyes: de Enrique II a Luis XIV, y ha servido
a cuatro. Ha sido considerado como jurista y portavoz de Richelieu. En su libro De la souveraineté
du roi, publicado en 1632, Le Bret afirma el origen divino del poder, aunque admite que
primitivamente residiese en el pueblo; pero después que Dios ha establecido los reyes, a éstos
corresponde toda soberanía.

Le Bret, al desarrollar su teoría de la soberanía, establece una afirmación importante y

decisiva. La soberanía, según Le Bret, no es más divisible que el punto en geometría. La afirmación
de la indivisibilidad de la soberanía, como poder único e integrador, ha sido elaborada desde el
punto de vista del desarrollo del Estado unitario, de la monarquía absoluta como integración que
une y absorbe todos los poderes en el único centro del poder real. La indivisibilidad de la
soberanía completa así la definición que antes veíamos en Bodino y presenta la característica
fundamental de que este poder originario, supremo, irresistible, absoluto, se caracteriza como
un poder indivisible e inalienable. Del concepto de indivisibilidad vendrá el de inalienabilidad,
elaborado posteriormente por Rousseau y que completa la trama de la soberanía en sus
características fundamentales.

Pero lo importante, puesto que la inalienabilidad hace referencia al problema de la

titularidad, está en la afirmación del carácter perpetuo y absoluto del poder por su indivisibilidad y
 65

por su atribución a un centro único y supremo. Desde este punto de vista se elabora el proceso que
conduce al poder ilimitado y absoluto de la soberanía como característica del poder del
Estado. Ya no es una nota que hace referencia a la autonomía e independencia de la sociedad
política, sino al poder que en ella se ejerce. Hay aquí una traslación de la soberanía como nota de
la sociedad política, al concepto de la soberanía como nota del centro que la ejerce, al Estado como
entidad del poder; es decir, al Estado como forma o institución del poder. Es cierto que
posteriormente, en Rousseau, volverá a afirmarse que la titularidad corresponde a la sociedad, pero
en este momento y en el proceso ulterior la soberanía es afirmada, no ya del Estado como forma de
sociedad, sino del Estado como forma de poder; no ya de la sociedad como autonomía, sino del
poder como instancia suprema; como creación de toda instancia y valor jurídico y político para el
Estado.

Para Le Bret, las leyes fundamentales que pueden considerarse como base del reino no
están establecidas para garantía de los súbditos, sino para defensa y seguridad del Estado. La única
limitación que parece reconocer Le Bret al poder soberano es la garantía de la propiedad privada.
De esta suerte, el acento de la soberanía no está ya en la autonomía de la sociedad, sino que es
característica del poder. El concepto del Estado ya no se ve en función de la sociedad política,
sino en función del poder; no se ve ya al Estado como forma de sociedad, sino al Estado como
forma de poder.

3.4.2.8. Hobbes y Rousseau

En la evolución posterior que culmina en Hobbes (1588-1679), el concepto Estado se

desplaza de la sociedad política a la entidad que encarna el poder. En Grocio (1583-1645) está muy
clara la identificación del Estado con la sociedad. Su concepción correlaciona sociedad nacional y
Estado; en él los términos civitas, comunitas, coctus, populus expresan la idea de lo que va a ser
denominado Estado en la Edad Moderna como sociedad política.

En Hobbes, en cambio, el término Estado desplaza su acento hacia el poder. El Estado no

es tanto la sociedad, la colectividad de individuos, como el centro y organización del poder que
hace posible el orden político. El acto político que constituye al Estado no es el contrato de
asociación, sino el de transmisión del poder al soberano, pues sin el segundo no tendría existencia
real el primero. Por eso en Hobbes no hay dos contratos, de asociación y de sujeción, sino uno sólo,
del cual nace una entidad de poder soberano que es el Estado. Este no expresa tanto la colectividad
como la entidad que es soporte del poder.

Con Rousseau (1712-1778) se vuelve de modo radical a la concepción del Estado como
asociación política; es la sociedad organizada políticamente, en la cual se instituye el gobierno
como órgano de poder, la que concreta el concepto del Estado. Es cierto que la terminología, como
no podía por menos, es vacilante en Rousseau. Así, por ejemplo, en su Contrato social escribe:
"Esta persona pública -se refiere al Estado- que se forma así por la unión de todos, tomaba anti-
guamente el nombre de ciudad, y ahora debe llamársele república o cuerpo político; la cual se
llama por sus miembros Estado cuando es pasiva, soberanía cuando es activa, y potencia
comparándola a sus semejantes. Con respecto a sus asociados, toma colectivamente el nombre de
pueblo y se llaman en particular ciudadanos como participantes de la autoridad soberana, y
súbditos como sumisos a la ley del Estado. Pero estos términos se confunden a menudo y se toman
unos por otros; basta con saber distinguirlos cuando son empleados en toda su precisión".

Pero lo que ahora nos interesa son dos pasajes del Contrato social; los siguientes:

"Afirmo, pues, que no siendo la soberanía sino el ejercicio de la voluntad general, no puede
enajenarse, y que el soberano, que es un ser colectivo, no puede representarse sino por sí mismo. El
poder puede transmitirse, pero no la voluntad".
 66

"¿Bajo qué idea debe, pues, concebirse el acto por el que el gobierno se instituye? Haré por
de pronto notar que este acto es complejo o compuesto de otros dos: el establecimiento de la ley y
su ejecución".

"Por el primero, el soberano estatuye que se establece un cuerpo de gobierno con tal o cual
forma; este acto es una ley".

"Por el segundo, el pueblo nombra los jefes encargados del gobierno establecido".

En estos textos del Contrato social se ve cómo en la concepción de Rousseau la

soberanía es nota de la Sociedad política, de la asociación o cuerpo político; y es éste el que
suscita de su seno por un acto que corresponde a la voluntad general, que no es transmisible, la
institución del gobierno como un cuerpo encargado de la acción del poder dentro de la sociedad,
pero subordinada al soberano. En los textos citados de Rousseau está en germen, pero claramente
establecida, la distinción entre soberano, entidad del poder y gobernantes. Está clara la distinción
entre el Estado como sociedad política y el Estado como entidad sujeto o titular del poder, que en
Rousseau es denominada gobierno, pero en donde a través de los textos establecidos es necesario
distinguir, de una parte, la sociedad colectiva o global a la que se le atribuye la soberanía, de otra,
la creación de la entidad que concreta el poder, creación política en el seno de la sociedad; y por
último, el cuerpo de funcionarios que en nombre de esa entidad que encarna el poder ejerce el
gobierno bajo la dirección y control de la soberanía y que reside en la sociedad o pueblo. La distin-
ción entre Estado como sociedad global y Estado como forma de poder queda así establecida.
Distinción que con frecuencia no se tiene en cuenta, pero que es fundamental para la comprensión
del término Estado, clave de la construcción de todo pensamiento político riguroso y operativo; el
Estado como forma de sociedad y el Estado como entidad en que se concreta la organización
del poder político. La primera debiera llamarse sociedad política y reservar para la segunda
el término Estado.

3.4.2.9. Efectos

Creo que a través de lo expuesto, el concepto de soberanía opera históricamente en un

doble sentido: afirmación de la autonomía e independencia de la sociedad política, y
constitución de un artificio de poder dentro de esa sociedad, para asegurar un poder común que
establece un orden basado en un poder superior e irresistible que se cordine toda instancia de fuerza
o violencia, interes o grupo a un solo orden de derecho asegurado por un poder superior. Este
artificio de poder en la sociedad política es el Estado como forma de poder. Aún necesitamos
de mayores precisiones, pero por ahora basta señalar que una cosa es la sociedad política global y
otra su Estado político; forma de estar establecido y organizado en ella el poder superior de
ordenación de la vida social; es decir, su estructura de poder.

3.4.2.10. Pluralismo y régimen de Estado

La relación sociológica entre estructura de poder y Estado se pone de relieve en las

corrientes pluralistas y sobre todo en la versión extrema del neopluralismo. El pluralismo político
afirma en la sociedad una pluralidad de centros de poder. La cuestión está en si esa pluralidad
se integra en una estructura única de poder que los subordina a un centro superior y a una
normatividad que los vertebra y unifica; o sí, por el contrario, se afirma un pluralismo de fuerzas y
centros de poder, sólo armonizados por el equilibrio espontáneo que surge de ellos mismos, sin
necesidad de una subordinación a un poder superior de arbitraje. En el primer caso, estamos ante
una forma de Estado; en el segundo, estamos en la disolución del Estado. Merece la pena que
prestemos alguna atención a esta concepción del pluralismo político, aunque sólo sea a los efectos
de la comprensión de lo que el Estado significa.
 67

El pluralismo, frente a la concepción clásica liberal que solamente consideraba al individuo

como sujeto de la relación con el Estado, afirma la existencia de una pluralidad de grupos sociales
intermedios entre el individuo y el Estado. Considera que en toda sociedad hay un complejo de
fuerzas sociales organizadas, así como una pluralidad de factores de poder en el proceso político.
La llamada democracia pluralista no cobra estado de naturaleza más que a condición de que dentro
del Estado se reconozca, como dice Loewenstein, una multitud de grupos que representan la
variedad de intereses de los miembros de la comunidad estatal. Como señala Murillo Ferrol, el
pluralismo político parte de un cierto grado de relativismo en la concepción del fin del proceso
político; de una cierta neutralidad en la pugna entre las fuerzas políticas organizadas y sus
respectivos intereses. "La visión pluralista de la vida política -señala el citado autor- admite como
fenómenos normales, no patológicos, los grupos de presion, y obedece a dos circunstancias,
relacionadas entre sí; en primer lugar, a una crisis del viejo concepto de interés público o bien
común, tal como fue elaborado por la teoría del Estado liberal individualista, con su específico
recelo formalista hacia toda suerte de gruos que pudieran interponerse entre el individuo y el
Estado, contaminando la asepsia de la voluntad general, nacional o popular, con intereses
particulares. La segunda circunstancia es la que se viene llamando el fin de las ideologías o el
apaciguamiento ideológico".

El pluralismo señala el hecho de que una sociedad está formada por un complejo de grupos
sociales organizados en función de una variedad de intereses, y que dentro de la organización
política deben ser aceptadas como esferas peculiares, con propia personalidad, y que el Estado ha
de ser concebido como el equilibrio de tales grupos. De otra parte, el pluralismo afirma que en la
realización de los fines humanos, éstos no tienen por qué ser cumplidos exclusivamente por el
individuo o por el Estado, sino que hay toda una serie de asociaciones o grupos intermedios aptos
para la realización de tales fines. Estos tienen una esfera que ha de ser reconocida por el Estado.

Hay un pluralismo moderado que señala la urdimbre política de la sociedad como

integrada por un conjunto de grupos que son actores en la acción del poder. El Estado no centraliza
todo el poder político, éste tiene diversos centros sociales, pero el poder estatal jerarquiza y ordena;
su misión no es monopolizar toda la fuerza o poder, sino la garantía de los grupos, asociaciones o
fuerzas sociales de la dinámica de la sociedad política. En esta clase de pluralismo, el Estado se
presenta como más necesario que nunca, porque el equilibrio social y político exige, como base de
su misma existencia, el orden y la paz, que sólo pueden ser garantizadas por un poder superior, que
es el poder del Estado. Este pluralismo hace suya la tesis que ya encontramos en Tomás de Aquino,
y que recuerda Sánchez Agesta: "La prosecución del interés común precisa de un impulso
diferenciado del que anima a los intereses particulares. La autoridad pública tiene que actuar como
árbitro y última instancia de decisión entre los intereses y las presiones de los grupos". Esta sería la
misión de la estructura de poder que realiza el Estado: lograr el arbitraje y establecer la justicia.

Pero hay una visión extrema del pluralismo político que afirma, como clave de su
concepción, una tesis que lleva a la disolución del Estado en la mera tensión política de las
relaciones de poder, trenzadas por la competición; y que afirma como único equilibrio deseable el
que logran los grupos sociales, fuerzas y poderes en sus mutuas y recíprocas interrelaciones. El
principio básico de este pluralismo extremo se concreta en la visión de la vida política como un
proceso en que los únicos protagonistas son los grupos de interés en mutua interacción constante.
En este sentido, como afirma Bentley y Truman, todo grupo se define en función de un interés. "No
hay grupo sin interés. Un interés es término equivalente al de grupo. Un interés representa a un
grupo".

Para el neopluralismo, la política se reduce a la política de grupos, o más exactamente, a un

política de los grupos de interés. Es decir, el postulado básico del neopluralismo es concebir la
 68

esencia de la vida política como el proceso de integración de grupos de interés, hasta el punto de
afirmar que el grupo es el sujeto o actor básico de la realidad política.

En este modo de entender la realidad social y política, la estructura política de una sociedad
se disuelve en una pluralidad de grupos dotados de poder; la acentuación de este supuesto lleva
necesariamente a una multiplicidad de estructuras de poder, de esferas políticas aisladas, en la
sociedad. Esto equivaldría a la disolución del Estado, cuya naturaleza está en dotar a la sociedad
política de una sola estructura de poder; ésa es su significación histórica al surgir como superación
de la pluralidad feudal.

La consideración del pluralismo como la forma de un equilibrio espontáneo y horizontal de

los distintos grupos que integran la vida social, queda caracterizada con las palabras de Finer que
antes citábamos: "Resulta muy tentador considerar la política como resultado de una lucha sorda
entre grupos en la que obtendrían la victoria los más ricos, inteligentes o numerosos. Hemos dicho
que es tentador, pero sería un grave error adoptar este tipo de consideración. Este análisis única-
mente es aplicable a organizaciones como las Naciones Unidas".

El tema del pluralismo, tanto social como político, es de máximo interés y volveremos
sobre él; lo que ahora nos interesa es poner de manifiesto que la afirmación de una sola y única
estructura de poder es nota específica del régimen de Estado como forma de poder. El Estado
existe cuando la estructura política de una comunidad está vertebrada y jerarquizada desde un
centro de poder que actúa sobre la misma, poniendo orden y determinando el cuadro básico de las
relaciones políticas que la integran, según una urdimbre que resulta de la realización de un sistema
de poder. Es un sistema específico de soluciones al problema de la estructura del poder en una
sociedad dada; es por ello un régimen, de ahí que se hable del régimen de Estado; es una forma
específica de poder, aunque susceptible de diversa organización política.

3.4.2.11. Relaciones de poder y derecho

El Estado se presenta como urdimbre de las relaciones de poder. El Derecho

constitucional pretende el control jurídico de esas relaciones de poder. Pretende, digámoslo
una vez más, hacer que esas relaciones de poder se transformen en relaciones jurídicas; que
esa estructura política se transforme en un orden jurídico que controle las relaciones de
alteridad del poder, en virtud de la definición de las situaciones jurídicas de los actores políticos,
mediante el establecimiento de controles efectivos que hacen los vínculos de alteridad
efectivamente inexorables. El pluralismo como riqueza de la urdimbre social, como reconocimiento
de grupos, asociaciones y entidades en la función de actores operantes y efectivos de la relación de
poder, cabe en el Estado; la afirmación de esas esferas como estructuras autónomas del poder,
disuelve el Estado.

A este respecto cabe señalar tres clases de pluralismo político: el ideológico o doctrinal, el
social o de intereses, y el estrictamente político o pluralismo de poderes. Expuesto
esquemáticamente, se trata de lo siguiente. El pluralismo ideológico sostiene la variedad y licitud
de ideologías y corrientes de opinión en la sociedad y la determinación por ello de la orientación
del poder estatal; tales corrientes tienen su expresión en grupos organizados para su acción política,
con la pretensión de llevar a los órganos de gobierno del Estado sus cuadros de mando y determinar
así la acción y política del poder estatal. Su forma más adecuada es la democracia de partidos,
representativa electoral; puede adoptar distintas formas de organización, pero es evidente que
presupone al Estado y actúa dentro de él, aunque aspire a la radical transformación o reforma del
mismo.

El pluralismo de intereses o pluralismos social ve la sociedad como un ámbito no sólo de

las relaciones interindividuales, sino de los grupos más variados, y afirma que son éstos, los grupos,
 69

los verdaderos actores de la vida social; estos grupos son verdaderos núcleos de fuerza y poder y
revisten múltiples formas: grupos de interés, de influencia, de presión, etc. El tema está en si estos
grupos actúan dentro de la ley asegurada por el poder irresistible del Estado, o si lo condicionan
hasta el punto de presentarse como centros de poder ante y frente al Estado. En el primer caso, la
riqueza social de la acción de los grupos en nada desfigura la función del Estado; en el segundo
caso, la pluralidad de poderes pone en cuestión la existencia del Estado. Este, como forma de
poder, se concreta en la seguridad de la ley impuesta a todo otro núcleo de poder o fuerza por
la supremacia del poder estatal.

Un ejemplo extremo pero luminoso de lo que significa el pluralismo de poder con respecto
al Estado, es la estructura caciquil en la España del XIX, en la que poderes de hecho suplantan al
poder del Estado. No es ésta ocasión para entrar pormenorizadamente en este tema, pero sí es muy
esclarecedor anotar la característica de ese fenómeno siguiendo el interesante trabajo que en la
Revista de Occidente publicó Joaquín Romero Maura. Limitándonos a lo que ahora nos interesa,
quiero traer aquí el siguiente texto del citado artículo: "España era entonces un país donde la ley y
los actos de la Administración se regían oficialmente según los principios del Estado de derecho...
En esta clase de Estados no se puede discriminar legalmente más que si las leyes discriminan... No
es posible dictar una ley para los practicantes que no se aplique a todos los practicantes, y aunque la
ley se piense y dicte sólo para un practicante viudo y sesentón, se aplica a todos losque encajen en
la prescripción. Cuando un partido moderno seguido de masas y sectores determinados quiere
favorecer a sus electores, adopta una política social y económica que corresponde a los intereses de
sus electores; pero la mecánica implícita en las reglas de juego no permite una articulación
reglamentaria y jurídica que faculte al cacique favorecer sola y legalmente a su clientela, y
perjudicar sólo y legalmente a sus enemigos". Sólo puede hacerlo ilegalmente. "El caciquismo se
nutre de ilegalidad". Para que el cacique pueda ganarse una clientela y mantenerla "es preciso que
sus clientes vean, sepan, que si reciben cosas que son importantes para ellos, pero no les
corresponden de derecho, es porque interviene el cacique; como también es preciso que se den
cuenta de que contra la voluntad del cacique no podrían recibir siquiera todo lo que les importa y
que les corresponde de derecho".

La estructura caciquil es, por lo tanto, un poder al margen de la ley del Estado, contra esa
ley; capaz de mantenerse y actuar fuera y contra el poder estatal cuya función es la realidad de la
ley. Por eso es una estructura de poder exenta, propia. En este sentido es una ejemplificación de un
pluralismo de poder. Es obvio que un pluralismo así, cualquiera que sea su naturaleza, quiebra el
poder estatal y hace insegura la ley, sustituída por la voluntad arbitraria de los otros núcleos de
poder. El Estado es capaz de crear la paz civil en una sociedad, cuando en ella establece la ley
segura y cierta, la justicia inexorable; y eso sólo puede lograrse cuando la sociedad tiene un
centro común de poder supremo irresistible al servicio de la ley general para todos. Ese
instrumento de poder en la sociedad política es el Estado.

3.4.3. El Estado y la estructura de poder(*)

3.4.3.1. El Estado como institucionalización del poder

El Estado surge de la estructura de la sociedad política cuando se realiza la

institucionalización del poder mediante la imputación de éste a una entidad despersonalizada;
en cuyo fenómeno histórico el cuerpo político afirma y recaba para sí la titularidad del poder, a

( (*)
FERNANDEZ MIRANDA, Torcuato, op. cit., págs. 233-257.
 70

través de la cuádruple distinción del soberano, el poder estatal, los gobernantes y los gobernados;
distinción sobre la que descansa el régimen de Estado; es decir, el Estado como forma de poder.

Esta distinción es el resultado de un proceso de interiorización de la sociedad política,

en virtud del cual la relación de poder supera la trascendencia de los gobernantes con respecto a los
gobernados, la exterioridad de los primeros con respecto al grupo social que constituyen los
segundos; ambos pasan a ser partes integrantes de una unidad global concebida como unidad
política. Este proceso significa la relación de varios supuestos sociopolíticos: a) la paz social, la
convivencia en la paz civil; b) la nacionalización del poder; el poder no es un factor extraño a la
sociedad, ésta lo integra en sí misma; c) la institucionalización del poder; éste no residen en un
hombre, sino en una entidad; y d) la representación como fundamento del poder nacionalizado; el
poder estatal es algo distinto de la persona de sus agentes; el derecho a mandar de los gobernantes
es un derecho adventicio.

Todo este proceso se genera en una previa distinción entre la sociedad política y su
estructura de poder, entre el Estado como forma de sociedad y el Estado como forma de poder, o,
más precisamente, entre la sociedad política y su Estado. En los capítulos anteriores hemos
detenido nuestra atención en el significado de esa distinción. Ahora es necesario que saquemos
todas las consecuencias de la misma y ver en el Estado como forma de poder la estructura política
sobre la que aquél se configura.

A lo largo de la historia, los diversos pueblos se presentan dotados de una específica

organización política; en todos y cada uno de ellos hay una organización del poder; pero sólo en la
Edad Moderna esa organización se constituye en régimen de Estado, en el que la organización
del poder tiene características que no se dan en las sociedades políticas anteriores. No somos
partidarios del método que sitúa en el texto de que en todas se encuentran trazos comunes, como,
por ejemplo, la diferenciación política entre gobernantes y gobernados. Creemos con Hauriou que
este método es estéril, porque impide distinguir lo que debe ser distinguido, según las reglas de
todo buen métido científico. Hay, sin duda, en el régimen político feudal, como la hay en el Estado,
una diferenciación entre gobernantes y gobernados, pero al lado de esta semejanza o nota común,
hay una serie de diferencias que hacen, tanto en la ciencia como en la historia, que el régimen de
Estado sea algo distinto e incluso opuesto al régimen feudal. No se puede caracterizar al Estado por
sólo el hecho de la diferenciación entre gobernantes y gobernados y definirlo, como hace Duguit:
"En sentido general, la palabra Estado designa toda sociedad humana en la que existe una
diferenciación política; es decir, una diferenciación entre gobernantes y gobernados". Esa
diferenciación señala la base de toda organización política, pero en la historia reviste formas muy
diversas. La organización feudal, la monarquía estamental, la monarquía absoluta, son formas
diversas de organización política distintas del régimen de Estado.

Con harta frecuencia se afirma que el tipo de Estado de la Edad Moderna, ha tenido ya su
versión en la Antigüedad clásica. Este tipo de afirmaciones son generalizaciones que sólo conducen
a confusión. Creemos que Hauriou tiene también razón cuando escribe: "Admitimos que los
Estados antiguos y los modernos son, a pesar de sus diferencias, de la misma familia y nos parece
que pueden evolucionar en una cierta medida sin salir de su tipo. Pero el Estado es un tipo especí-
fico de organización política, y nada se gana con dar a ese término una significación amplia,
general y vaga"; debe por el contrario ceñirse a la forma de organización del poder que reúne los
supuestos que hemos señalado y que hacen del Estado una forma muy precisa de institución del
poder. Con palabras del autor citado, diremos que nosotros tomamos al Estado en una acepción
estrictra y específica, la tomamos tal como es; es decir, por un producto especial de la historia; el
Estado como institucionalización del poder, sentido estricto del término, es de decisiva
importancia para lo que se ha convenido en llamar civilización. En el Estado, la capacidad creadora
del hombre ha dado una de sus más altas pulsaciones, al someter a razón y norma las relaciones de
poder y establecer de modo vigoroso un camino cierto para la libertad y dignidad del hombre. Pero
 71

dejemos aquí el juicio y esforcémonos por entender; para ello es preciso comenzar por ver el
Estado en función de la estructura política de la sociedad.

3.4.3.2. El concepto de estructura

Como ha señalado Hans Freyer, la decisión de permanencia no expresa sólo una decisión
de voluntad, sino una ley arquitectónica de lo social. A este doble concepto de ley arquitectónica y
permanencia social hace referencia el término estructura, dentro de la esencial dinamicidad de todo
lo social. Sólo así el término estructura es útil para la comprensión de la realidad social; es
preciso dar la razón a Hauriou cuando afirma que la Ciencia exige distinguir todo lo susceptible de
distinción, pero sin crear distinciones inútiles. Si existen dos términos de idéntico significado, es
inequívoca señal que uno de ellos sobra. El concepto estructura sólo se justifica en cuanto expresa
una nueva realidad no captada por otros términos o conceptos.

El término estructura aparece ya en los inicios de la Sociología. Lo encontramos en

escritos de Spencer y Dur- kheim. Pero es en la actual literatura sociológica donde alcanza un uso
constante y quizá excesivo, lo que hace que muchas veces se le emplee con cierta vagüedad,
haciendo dudosa su utilidad. Es sorprendente que autores de indudable valía y prestigio puedan
sucumbir a la moda y empleen los términos al uso con gran superficialidad. El término aporta a la
realidad que intenta captar una nueva técnica metodológica, pero no se ve un esfuerzo serio por
captarla en su significación verdadera, única capaz de justificar su introducción. Así, por ejemplo,
Manheim dice: "La estructura social es el tejido de las fuerzas sociales en interacción, de las cuales
surgen los diversos modos de observar y pensar..." Y Ginsberg escribe: "La estructura social atiende
a las formas principales de la organización social, a saber: los tipos de grupos, asociaciones,
instituciones y el complejo de los mismos que constituyen las sociedades... Una exposición
completa de la estructura social supondría un estudio de todo el campo de las instituciones
comparadas". Y Mac Iver afirma: "Las estructuras de grupo representan el tipo de realidad en cuyo
seno hemos nacido y encontramos trabajo y recreo, premios y castigos, lucha y ayuda recíprocas...
Todos los varios modos de agrupación, tomados colectivamente, componen el complejo esquema
de la estructura social..." Conceptos tan imprecisos y vagos son causa de que se haya puesto en
duda la utilidad del concepto, y así, Kroeber escribe que el término "estructura parece ser una útil
palabra con perfecto sentido, pero que de repente se pone de moda durante una década, como
aerodinámico, y durante ese período de moda tiende a ser aplicada indiscriminadamente por las
agradables connotaciones con que resuena".

Sin embargo, el término estructura ha sido muy trabajado en la corriente doctrinal

estructuralista y su uso es insustituible para captar el cuadro social que determina la esencial
interrelación o disposición de las partes en las entidades sociales de carácter global. Lo que hace
falta es emplearlo con cierto rigor y referido exclusivamente a un cierto aspecto específico y
concreto de la realidad social, el que hace referencia a la estabilidad del orden que define y
condiciona el comportamiento humano en una esfera social determinada; el concepto estructura
social expresa la red existencial de relaciones sociales, en la que se integran los comportamientos
humanos de interrelación. La estructura es el cuadro relacional del comportamiento social; expresa
el elemento estable e integrador donde se desarrolla el dinamismo del comportamiento social.

Un grupo social presenta una estructura en la medida que cabe señalar en él una
articulación definida, una disposición ordenada de elementos o partes, pues, como dice Nadel:
"Cuando describimos estructuras, abstraemos los rasgos relacionales partiendo de la totalidad de
los datos percibidos, ignorando todo lo que no sea orden o disposición; dicho brevemente, nos
limitamos a definir las posiciones de las partes componentes, unas respecto de otras. Así podemos
describir la estructura de un tetraedro sin decir si es de cristal o de madera, o si es un cubito de
sopa; podemos describir la disposición de una fuga o una sonata sin producir sonidos musicales; y
 72

podemos describir el orden sintáctico sin referirnos al material fonético o al contenido semántico de
las palabras así ordenadas".

Esto tiene la importante consecuencia de que las estructuras pueden transponerse sin tener
en cuenta los datos concretos; dicho de otro modo: el carácter concreto de las partes que componen
una estructura puede cambiar sin alterar la identidad de la estructura; cambian los presidentes, pero
la presidencia es la misma; cambian los gobernadores, pero el cargo de gobernador es el mismo.
Según Nadel, la "estructura significa una disposición ordenada de las partes que puede tratarse
como trasponible y relativamente invariante, mientras que las partes mismas son variables". Esta
definición corresponde plenamente a la que los lógicos adoptarían para su propio campo: en Lógica
se habla, en efecto, de estructura idéntica en el caso de cualquier conjunto abstracto que pueda
tener más de una representación concreta. Estas últimas pueden ser todo lo diversas que se quieran
en cuanto al contenido material.

Ahora bien, la estructura no es sólo el orden, sino el complejo de relaciones, sujetos y

comportamientos integrados en ese orden o disposición; esos modos de conducta o acción
recíproca de los distintos sujetos o actores son relaciones sólo cuando presentan cierta consistencia
y constancia, pues sin esos atributos no serían más que actos individuales inconexos.

Lo constante o consistente no es en realidad la conducta, con su específica cualidad y

contenido, sino el cuadro social que la enmarca, la urdimbre social en que se define aquella
conducta. A ese elemento de constancia, configurador, se le da el nombre de estructura. Es la
urdimbre social que articula aquel complejo de relaciones, sujetos o actores, comportamientos,
papeles o roles, en cuanto conexionados como disposición constante, lo que quiere poner de relieve
el término estructura social.

Es decir, en el concepto de estructura va implícito un criterio o nota de invariancia o

estabilidad, que da perfil definido y constante al cuadro del dinamismo procesal de toda realidad
social. No se trata de la clásica formulación comtiana de estática y dinámica, hoy superada; sino de
la correlación más compleja de duración y cambio, de estabilidad y dinamismo; lo estable no es lo
inmóvil o fijo, sino lo que dura en el cambio mismo; una piedra en el paisaje es estática; una nuebe
en el cielo es estable en cuanto dura en el movimiento y el cambio; como lo es el iceberg en el mar;
aunque la primera imagen sea preferible a la segunda, ya que la permanencia de la figura de la nube
está unida a todo el proceso de movimiento y cambio de la atmósfera.

El concepto de estructura pretende captar ese elemento de duración del cambio social, que
es el que da forma, configura y hace posible el cambio mismo. La red de relaciones en que se
expresa toda forma social, determina los modos de conducta que constituyen esa misma forma
social. Es decir, los sujetos de la conducta social llegal a ser actores en una relación determinada,
en virtud de una cierta disposición u ordenamiento, la cual es tan invariante como las relaciones
que dependen de ella. Los sujetos de la conducta social son actores en virtud de que desempeñan
determinadas actividades configuradas en forma de papeles o roles: se es actor en razón del papel o
función que se desempeña desde la situación que se ocupa y desde la que se obra.

Sabido es que históricamente la teoría de los roles o papeles sociales tiene su origen en
Pareto y Max Weber. Pareto fue el primero en reconocer la significación sociológica de los
marbetes que convencionalmente aplicamos a las personas para indicar el lugar que les
corresponde, según su clasificación social y su comportamiento dentro de la sociedad; marbetes
tales como abogado, médico, ingeniero, millonario, artista; si bien Pareto emplea esta observación
sólo para la construcción y análisis de su concepto de las élites sociales.

Weber esbozó de un modo más general y explícito los problemas relativos a la clasificación
de los actores sociales y su conducta en función del concepto del papel o rol. Para él, todo análisis
 73

sociológico se propone comprender, en última instancia, las motivaciones individuales, lo cual sólo
es posible orientando funcionalmente la propia conducta; de este modo es necesario saber qué hace
un rey, un funcionario, un empresario, un mago. A partir de 1925, el término rol aparece cada vez
más definido en los estudios de la Sociología americana, como, por ejemplo, en las obras de
Thomas y Burgess. La primera formulación explícita del concepto parecer ser la elaborada por
George Mead en 1934 y por el antropólogo Ralph Linton en 1936. El tratamiento más sistemático
del término de debe a Talcott Parsons.

Como dice Lévi-Strauss, el mero conjunto de las relaciones no equivale a la estructura,

sino que ésta, abareando todo el conjunto de la actividad social enmarcada en una red social, pone
de relieve la forma del dinamismo social en un momento dado de una sociedad; cuando de la
población concreta y de su comportamiento igualmente concreto se abstrae la red de las
relaciones que prevalece y dura, como cuadro del comportamiento de los actores en su capacidad
de desempeñar roles los unos respecto de los otros. Ese conjunto estable es la estructura.

Relaciones, comportamientos, sujetos o actores, papeles o roles de la conducta, son

elementos de toda estructura; pero en la elaboración de ésta la atención se fija en el cuadro
articulado como red o urdimbre existencial que integra aquella compleja realidad en la categoría de
la duración y ve, a través de ella, el sistema ordenador y condicionante de aquel complejo
dinamismo. Ese cuadro condicionante en que consiste la estructura determina el marco del
comportamiento social, al determinar la situación de los actores sociales, su status y el papel o rol
de los mismos. Como señala Linton: "No hay rol sin status, ni status sin rol", ya que el rol repre-
senta el aspecto dinámico de un status; y, como afirma Parsons, el rol es el status trasladado al
terreno de la acción: es el aspecto procesal del status, mientras que éste es el aspecto posicional del
rol o papel.

3.4.3.3. Los elementos de la estructura social

Ahora bien, el concepto de estructura debe ser determinado metódicamente en referencia a

ciertos aspectos concretos, para que sea un concepto riguroso y operable. Estos aspectos pueden
formularse del modo siguiente:

El concepto estructura se refiere a un complejo de hechos sociales, en cuanto constituyen la

urdimbre social básica de un grupo o sociedad global. La estructura hace referencia a los elementos
más radicales desde el punto de vista analítico. Los hechos sociales se explican por otros hechos
determinantes o condicionantes; en ese análisis se llega necesariamente a una última referencia que
los explica en última instancia; se llega a la urdimbre relacional que los explica en su raíz, al ser
irreductibles a otros elementos o hechos más profundos.

La estructura expresa el elemento estable de un sistema de hechos sociales. Es la

estabilidad de la urdimbre social. Ya hemos explicado este carácter de estabilidad o duración,
propio de la estructura. La estructura es la red o entramado estable de los hechos, roles y
comportamientos, que los determina y condiciona de modo objetivo, es decir, al margen de la
voluntad de los sujetos, integrándolos en esa red o entramado estable. La estructura se impone a los
actores o sujetos sociales, condicionando sus comportamientos.

Los elementos componentes de la estructura social son interfuncionales. Lo cual

significa, como precisa Sánchez López, "que estos elementos ejercen una influencia cuyos efectos
alcanzan a la sociedad como un todo; es decir, a todos o la mayor parte de los fenómenos sociales
de que se trate; estas influencias son de carácter objetivo; son, además, significativas e importantes
para el análisis de la realidad social; y se dan con un grado relativamente elevado de probabilidad,
de forma que la relación de influencia entre esos elementos o categorías de elementos puede ser
expresada en una correlación".
 74

La estructura representa el sistema de relaciones internas estables, características de una

realidad social dada, entendida según el principio lógico de la prioridad del todo sobre las partes.

Ningún elemento de la estructura puede ser entendido fuera de la posición que ocupa en la
configuración total del sistema de relaciones. La configuración total puede permanecer invariable, a
pesar de las modificaciones determinadas y concretas de sus elementos. Por la misma razón, un
elemento idéntico cobra significación distinta al cambiar de un sistema a otro, de una a otra
estructura. Es nota específica de la estructura su invarianza en el cambio de elementos; así como el
cambio de significación de un mismo elemento al cambiar de estructura; pues es el sistema el que
da su sentido a los elementos.

Urdimbre social es el entramado de relaciones, roles, pautas, situaciones y actores de un

complejo social.

Sistema es la unidad y armonía que domina la forma de ser de la urdimbre, la posición y

sentido de sus elementos, en razón de un principio de ordenación.

Estructura es la ley arquitéctonica de la estabilidad en la dinámica del sistema; es cuanto

define la estabilidad, permanencia y duración de las situaciones y relaciones sociales de un
complejo social.

Urdimbre política es el sistema de las relaciones sociales de poder; las relaciones, roles o
papeles, situaciones de los actores políticos en cuanto realizan relaciones de poder.

Estructura política es la estructura de la urdimbre política; es decir, su cuadro de duración

y estabilidad.

3.4.3.4. La estructura política

La estructura política se refiere a los hechos políticos, y consiste en la red o urdimbre que
configura el sistema de las relaciones de poder que condiciona el comportamiento de los sujetos o
actores políticos, individuos o grupos, definiendo su posición, status y roles, en una sociedad
política determinada en espacio y tiempo concretos. Es la ley arquitectónica, ley estructural, de la
dinámica del sistema, que forja y da estabilidad al entramado complejo de las relaciones de poder
que forman la urdimbre política.

Los actores o sujetos de la acción política, o actividad de poder, ocupan una posición o
status en el cuadro básico de las relaciones de poder; tales posiciones son interconexas y, en cuanto
ordenadas o jerarquizadas, vertebran políticamente a la sociedad y constituyen su estructura polí-
tica.

Cuando esta estructura jerarquiza las relaciones de poder en un centro superior y ordena la
estructura en función de un equilibrio integrador de poderes, tal estructura define el Estado político
de la sociedad, la urdimbre de poder de la sociedad política, y constituye, en sentido estricto, el
Estado. El Estado es el instrumento que desde un centro de poder jerarquiza la estructura
política; configura la urdimbre de relaciones de poder en un orden de concentración
jerárquica, dominio o integración. Esto se logra mediante la institucionalización del poder;
integración de éste en un centro supremo ordenador, referido a una entidad que recibe el
nombre de Estado, como veremos más adelante.
 75

El grado de estructuración política de una sociedad depende de la amplitud con que son
integrados en su cuadro básico los miembros; es decir, los sujetos o actores que la constituyen.
Dicha incorporación se realiza en mayor o menor grado. Hay una gran variedad de participación de
los posibles sujetos de poder en la urdimbre política. Ahora bien, es claro que solamente pueden ser
considerados como constitutivos de la estructura aquellos elementos o fuerzas políticas que
agrupan de hecho los titulares o protagonistas del comportamiento político; es decir, los actores en
una relación de poder. Una sociedad sólo está estructurada políticamente si los poderes y fuerzas
que en ella viven y se desarrollan están incorporados de hecho en un cuadro básico en el que
ejercen sus actividades.

3.4.3.5. El Estado como estructura de poder

El Estado no es algo superpuesto a la sociedad, sino el ordenamiento de la sociedad misma,

que él especifica, diferencia y constituye. Esa sociedad formalizada es la sociedad política. El
Estado, en su sentido más riguroso y técnico, debe decantar del proceso histórico-político dos ideas
fundamentales: el Estado es estructura de poder de una sociedad política que se caracteriza por
su territorialidad, su autonomía nacional y su concreción en un orden jurídico autónomo
dotado de poder soberano. Una cosa es esta sociedad política y otra la estructura de poder de la
misma; el Estado es, de una parte, estructura de poder de una sociedad política; de otra, proceso de
institucionalización del poder, en virtud del cual éste ya no es poder personal, sino un poder
integrado en una entidad que recibe el nombre de Estado. El Estado moderno manifiesta su
sustancia política en la medida en que populariza su idea sobre estos tres conceptos: la
estructura del poder, la institucionalización del poder, la imputación del poder a la sociedad
como cuerpo político.

En el seno de una organización política se da siempre la división entre gobernantes y

gobernados. La significación del Estado en su proceso histórico es la de incorporar a gobernantes y
gobernados en una misma unidad de poder. La estructura del poder del Estado pretende establecer
relaciones políticas jurídicamente definidas entre gobernantes y gobernados; por eso culmina en
Estado de Derecho. Esa estructura será cualificada en el Estado moderno, al menos en su última
etapa, por el proceso de institucionalización del poder, que culmina en la comunidad política. Los
conceptos, pues, de estructura e institucionalización son fundamentales para la recta
comprensión de lo que el Estado significa.

3.4.3.6. Características del régimen de estado

Pero es evidente que no toda estructura de poder está configurada como Estado. El Estado
es una forma específica de organización política. Una estructura política, de una sociedad global,
se constituye en Estado, más exacto sería decir en régimen de Estado, cuando en ella tiene lugar un
proceso de interiorización sociohistórico que da origen a la elaboración de una forma de poder que
transforma la estructura política en Estado.

Para que el Estado exista es preciso, ante todo, que un cierto número de hombres se
constituyan en cuerpo político autónomo, distinto de los grupos sociales vecinos. El Estado no
puede aparecer más que en un medio social determinado, es decir, en un grupo social preexistente.
Creo que ha quedado ya muy claro que esa sociedad política ha de presentar determinados
caracteres; es una colectividad pública, distinta y superior a los grupos sociales que la integran; es
un cuerpo político que se configura como corporación territorial que se constituye como pueblo o
nación, que acentúa su peculiaridad social y exige su autonomía política como sociedad indepen-
diente; es la sociedad política global, lo que hemos llamado Estado como forma de sociedad y
debiera denominarse, sencillamente, sociedad-política. Además, para que exista el Estado es
necesario un poder soberano que ejerce en el seno de la sociedad la unificación y monopolio del
poder; la soberanía no sólo subraya la independencia o autonomía con respecto a otros poderes,
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sino la superioridad dentro de la propia comunidad en cuanto integra los grupos y poderes
existentes en un marco de organización superior.

Estos elementos constituyen el Estado como sociedad política, pero no lo definen. La

característica del Estado hay que buscarla en la forma específica de su poder y en la organización
que realiza. El estado es una forma típica de organización del poder. Estado y organización
política no son términos sinónimos. La organización política ha existido siempre, al menos desde
Grecia a nuestros días. El Estado surge en la Edad Moderna y se específica en el proceso que
arranca de la Revolución Francesa. Con anterioridad hay organización política; pero, en sentido
estricto y riguroso, no hay Estado. ¿Qué es pues, lo que hace que una organización política se
constituya en Estado?

En síntesis puede afirmarse que el régimen de Estado es una creación histórica dentro
del proceso de la civilización occidental, en la que el hombre ha pretendido cinco cosas
fundamentales: 1. la creación de un orden objetivo y estable de paz; 2. la nacionalización del
poder; 3. la despersonalización del poder o proceso de institucionalización; 4. la organización
como representación; y 5. la subordinación del poder de ley.

3.4.3.7. Orden objetivo y estable de paz

1º. El Estado es la creación de una esfera de vida asegurada en la paz. Es un orden

objetivo y estable de paz. Es famosa la descripción que de la vida política griega hace Curtius en
su Historia de Grecia, sobre un pasaje de Tucídides: "Un Estado es una sociedad donde todo el
mundo deja de estar obligado a llevar armas para su defensa, porque en dicha sociedad la
tranquilidad pública está garantizada por la comunidad y es, por lo tanto, una sociedad donde sus
miembros pueden, sin peligro, dedicarse a sus propios negocios".

En el citado pasaje de Curtius, se contrapone helenismo y barbarie, o, lo que es lo mismo,

vida civil y vida bárbara. Mientras en esta última, por no existir un orden político, los hombres no
tienen más garantía de su seguridad y defensa que el empleo de las armas; en la vida civil, vida
asegurada en la paz, los hombres pueden descuidar su defensa y seguridad y dedicarse, sin peligro,
a sus propios negocios. La garantía de la paz es nota esencial de la organización política que el
Estado pretende realizar. En este aspecto, con independencia de la significación histórica
concreta de su doctrina, la concepción de Hobbes que ve en el Estado el instrumento que pone fin
definitivo a la guerra civil, expresa certeramente la idea subyacente en la creación del Estado:
creación de una convivencia asegurada en el orden y la paz.

La creación del Estado en el pensamiento de Hobbes es vigorosa, y en su planteamiento,

certera, si bien no lo sea en el significado de sus soluciones. El Estado es para él el artificio creado
por el hombre para logra la paz. Es el poder común que hace segura y cierta la ley y establece la
justicia, impidiendo la violencia y estableciendo la paz. "Donde no hay poder común, la ley no
existe; donde no hay ley, no hay justicia. En la guerra, la fuerza y el fraude son las virtudes
cardinales", escribe Hobbes en el Leviathan. Por eso, para él, "los hombres, para alcanzar la paz y
con ella la conservación de sí mismos, han creado un hombre artificial que podemos llamar
Estado". La creación de este artificio de poder irresistible que establece en la sociedad política
la paz civil por el imperio de la ley, es el Estado. La concepción de Hobbes, por razón de su
época histórica, queda a mitad de camino, y al atribuir al rey la personificación del poder estatal da
origen a un poder personal ilimitado y por ello arbitrario; en él se inicia, no concluye, el proceso
que lleva el Estado como institucionalización del poder, en virtud de su nacionalización, atribución
a una entidad y no a una persona. Pero, a pesar de ello, la base del Estado como instrumento de la
paz civil queda establecida en su positiva dinámica histórica.
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El párrafo de Leviathan en el que expresa lo que sucede cuando no hay Estado, es decir, un
poder común que establece la ley y con ella la justicia, es de los más vigorosos e impresionantes de
su obra: "Todo aquello que es consustancial a un tiempo de guerra durante el cual cada hombre es
enemigo de los demás, es natural también en el tiempo en que los hombres viven sin otra seguridad
que la que su propia fuerza y su propia invención pueden proporcionarles. En una situación
semejante no existe oportunidad para la industria, ya que el fruto es incierto; por consiguiente, no
hay cultivo de la tierra, ni navegación, ni uso de los artículos que pueden ser importados por mar, ni
construcciones confortables, ni instrumentos para mover y remover las cosas que requieren mucho
esfuerzo, ni conocimiento de la faz de la tierra, ni cómputo del tiempo, ni artes, ni letras, ni
sociedad; y lo que es peor de todo, existe continuo temor y peligro de muerte y violencia; y la vida
del hombre es solitaria, pobre, tosca, entristecida y breve".

Frente a ello, el Estado, al establecer mediante su artificio la seguridad para todos, el saber
a qué atenerse por el imperio de la ley y la justicia, mediante un poder único e irresistible, el poder
común, establece con la paz civil la posibilidad de la vida civilizada que asegura a todos y cada
uno, con la seguridad de su vida, la superación del temor y el poder dedicarse a sus asuntos. Este
es el sentido del Estado como instrumento de paz civil, el hacer imposible la violencia de
individuos o grupos. Cuando el poder estatal se hace débil y complaciente, dimite de su poder, y al
trasladarlo a grupos o individuos regresa, en una u otra forma, a la lucha de todos contra todos,
expresión de la anarquía, la violencia y la inseguridad; el temor se instala en la vida del hombre.

En el mismo sentido, las siguientes palabras de Carnelutti expresan una idea aguda del
concepto del Estado: "El Derecho sirve para ordenar la sociedad. La idea de orden se resuelve en la
idea de estabilidad. El caos y la anarquía son esencialmente inestables. Entre la sociedad en
desorden y la sociedad ordenada hay la misma diferencia que entre un montón de materiales y un
edificio. Un edificio tiene el carácter de la estabilidad. Estable es algo que está. Por eso la sociedad
jurídicamente ordenada se llama Estado". El Estado es el instrumento de la estabilidad de la
sociedad.

Sería de máximo interés estudiar las distintas formas políticas a lo largo de la historia en
función de esta idea del orden y la paz, viendo en la organización política el instrumento que las
asegura. Pero no es éste el lugar de tal desarrollo. Sin embargo, no deja de ser significativo que, por
ejemplo, el régimen feudal nazca históricamente en torno a la idea de protección. En el viejo
castillo feudal se ha visto el símbolo de ese régimen. El castillo se levanta erguido como un
guerrero sobre un cerro o colina, estableciendo en torno a él un ámbito de seguridad, medianta la
protección del señor; y no deja de ser importante que los vínculos de vasallaje, elemento integrante
del régimen feudal, se establezcan precisamente en torno a la idea de servicio y protección, en la
relación entre vasallo y señor.

3.4.3.8. Nacionalización del poder

2º. La segunda nota específica del Estado moderno es la nacionalización del poder, en
cuyo proceso se realiza la incorporación en virtud de la cual los súbditos se transforman en
ciudadanos, es decir, en miembros del propio cuerpo político; esta transformación se verifica en
el proceso de unificación y monopolio del poder, que el Estado realiza, y en el que se constituye
como tal Estado. Pero en esa nacionalización, el poder, despersonalizado e institucionalizado, es
referido a una entidad: el Estado; mas con esto el proceso no concluye, es necesario que esa
entidad sea de verdad del pueblo todo entero, de la nación. La democracia es la
nacionalización del poder o es sólo una democracia a medias. Un sistema político es
auténticamente democrático cuando el poder está crecientemente en manos del pueblo. El Estado
como poder nacionalizado es la única forma de asegurar que el pueblo pueda tener una
verdadera participación en el ejercicio del poder. La creación del Estado moderno o régimen de
Estado lleva en sí esa pretensión; lo logra en gran medida con la institucionalización del poder y la
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organización de la democracia. Sin embargo, el esclarecimiento de esta cuestión nos lleva a la

pregunta ¿ de quién es el Estado ?, que abordaremos más adelante, al final de esta libro. Ahora
debemos fijarnos en la institucionalización, tercera de las notas que define al Estado.

3.4.3.9. Institucionalización del poder

3º. El proceso de institucionalización del poder, fenómeno político que crea el Estado,
supone dos cosas: primero, la distinción entre el poder y los gobernantes; segundo, la propia
formación del Estado en cuanto entidad a la que se remite el poder despersonalizado. Como dice
Burdeau, la institucionalización del poder es la operación jurídica por la cual el poder político
es transferido de la persona de los gobernantes a una entidad: el Estado. El efecto de esta
operación es la creación del Estado como soporte del poder, independiente de la persona de los
gobernantes. Por eso el acto de la institucionalización tiene un doble aspecto: de una parte,
establece una distinción entre el poder y los individuos que ejercen sus funciones como
gobernantes; de otra, el Estado se afirma como una entidad a la que se atribuye el poder de la
sociedad política. La institucionalización significa la creación de un soporte impersonal del
poder. El Estado es el término con que se designa esta entidad política a la que se remite la
titularidad del poder. La institucionalización aparece como creadora de una forma especial de
poder: el Estado en cuanto entidad que encarna el poder despersonalizado. Como dice Burdeau, el
Estado es, ante todo, el poder ins- titucionalizado; por extensión, es la institución considerada en
sí misma, en la que el poder encarna.

Mientras que en el régimen de poder personalizado, que tiene una de sus más claras
expresiones históricas en el régimen feudal, el que manda es una persona; en el régimen de Estado
quien ejerce el poder no es una persona, sino una entidad. Como afirma el historiador francés
Calmette, lo que distingue el espíritu feudal es el vínculo de la fidelidad, es la devoción de hombre
a hombre: "Es un hombre el que manda, no una entidad". Es lo que subraya el historiador Dumas:
"Los espíritus no concebían entonces fácilmente la abstracción y se atenían a lo concreto: también
la autoridad reposa para ellos únicamente sobre la relaciones personales entre el superior y el
inferior. El individuo no sería capaz de servir una idea, pero sirve incluso hasta la muerte al
hombre al cual es fiel". Es decir, como añade Imbart de la Tour, "la concepción abstracta del Estado
no podía entrar en los cerebros rudos, bárbaros y positivos. Lo que los reyes francos vieron en el
Imperio, lo que era su reino, fue el poder personal de un hombre; reclamaban la obediencia, no
como sumisión a la ley, sino como sujeción a un señor". Como señala Bloch: "La idea abstracta del
poder no podía ser separada por ellos de la imagen concreta del jefe".

Frente a esta concepción concreta en la frase de Calmette: el que manda es un hombre, no

una entidad, el régimen de Estado significa el proceso contrario: es una entidad, no un hombre,
quien manda. A través de la trabajada mentalidad de la Edad Moderna, el proceso de
racionalización y abstracción llega a concebir el Estado como entidad a la que atribuye el
poder. La despersonalización del poder exige la atribución del mismo a la comunidad.

Esta atribución del poder a la comunidad política en que consiste la institucionalización del
Estado, exige una estructura concreta. El poder no es una idea abstracta, sino un complejo haz de
relaciones de mando y obediencia, y un complejísimo sistema de poderes enlazados entre sí,
equilibrados y jerárquicamente configurados con respecto al centro supremo del poder. Esta
estructura de poder de la sociedad política es el Estado. El Estado tiene su concreción socioló-
gica e histórica en la creación de una estructura de relaciones de poder, por esto se realiza en un
cuerpo de funcionarios; la realización concreta del poder exige órganos o agentes, que constituyan
los nódulos vivos, las voluntades concretas que hacen posible la existencia y funcionamiento del
Estado. El Estado se configura como la institucionalización del poder.

3.4.3.10. Organización del poder como representación

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4º. Si en virtud de la institucionalización, quien manda en el Estado no es una persona, sino

una entidad; es corolario, exigido por su misma naturaleza, que en el Estado los gobernantes sólo
tienen un derecho adventicio al cargo que desempeñan y a la función que representan; no
ejercen el poder por sí, sino en nombre del Estado y sometido al soberano. Su poder y función
están ejercidos por representación. La organización del Estado es, por su misma naturaleza,
representativa.

Como señala Burdeau, en la institucionalización del poder que da origen al Estado

moderno se verifica una triple distinción: a) el fundamento o base del poder, es decir, la entidad en
que se constituye, o institución estatal; b) el ejercicio del poder por los gobernantes; y c) su control
por el soberano: el rey en el Estado absoluto, el pueblo en el Estado democrático.

Lo que interesa ahora es subrayar que los gobernantes tienen un derecho adventicio,
recibido, al ejercicio de su función, son representantes de la institución estatal y están
sometidos al soberano. El Estado así entendido se presenta como un instrumento político; no
es una entidad sustancial sino instrumental; los gobernantes son piezas y motores de ese
instrumento, pero no el sujeto que lo maneja. La institucionalización del Estado remite al actor
político a quien corresponde la titularidad, la última ratio de la acción política del Estado. A todo
esto responde la idea de que el Estado, como institución del poder, exige una organización
representativa.

La organización como representación es idea esencial al régimen de Estado,

independientemente de la forma política que adopte su gobierno. Al establecer Loewenstein la
tipología de los sistemas de gobierno, afirma que "la distinción entre el ejercicio compartido del
poder político y el control del mismo, y el ejercicio concentrado del poder sin control, crea el marco
conceptual de la fundamental dicotomía de los sistemas políticos en constitucionalismo y
autocracia", está planteado lícitamente una dualidad de valoración ideológica, pero no roza el tema
que aquí se plantea. El Estado supone siempre una organización, con independencia de la
forma de gobierno, porque la institucionalización del poder atribuye a éste a una entidad, en
la que los gobernantes son sus órganos, sus agentes, obran en su nombre y le representan.
Cosa distinta es que esa representación, que existe siempre, deba ser democrática y electiva, porque
de lo contrario la pondría en peligro.

El Estado es institución del poder de la sociedad política como cuerpo o comunidad, por
ello su poder se despersonaliza y es referido a esa entidad, que sólo tiene existencia en cuanto obra
por representación de la sociedad. Esto es así desde que el Estado surge. El Estado es instrumento
de la sociedad política, se organiza como poder de la sociedad, e impone como sustancial la idea de
representación.

El acto de intitucionalización que crea el Estado tiene dos caras o aspectos: de una parte,
despersonaliza el poder, establece la distinción entre el poder y los individuos que ejercen ese
poder; de otra parte, atribuye el poder a una entidad, y los gobernantes son órganos o funcionarios
de ese poder. Por ello, es necesario determinar quién nombra a los gobernantes, en nombre de quién
obran éstos, a qué pautas han de estar sujetos, quién decide en última instancia. Todo lo cual exige
una coordinación representativa entre los gobernantes, el Estado, el soberano y los gobernados.
Obrar en nombre de otro y no por sí mismos, es la esencia de la representación; la afirmación
de que el derecho del gobernante en su función es un derecho adventicio, indica que obra en
nombre de otro, a quien representa. Los gobernantes obran desde la voluntad del Estado, no
desde su propia voluntad. Ahora bien, ¿cómo se realiza y concreta esa voluntad del Estado como
distinta de la voluntad personal de los gobernantes?

3.4.3.11. Subordinación del poder a la ley

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5º. Si el Estado vive en la estructura funcional de su cuadro de funcionarios, es porque el

Estado en su raíz sociológica, es un artificio, una creación cultural humana en razón de un
fin. Es una entidad, no una persona, no tiene sustancia en sí y por sí, sino que es la creación genial
de un aparato social, jurídico-administrativo, para alcanzar la institucionalización del poder
político.

Frente al poder ejercido como relación de subordinación de hombre a hombre, el Estado

pretende, mediante una previa integración de todos los hombres en una sociedad constituida como
comunidad política, organizar un aparato o instrumento despersonalizado, titular del poder. Esa
abstracción despersonalizada, sujeto del poder político, es precisamente el Estado. La quinta
nota definitoria de lo que pretendía el hombre moderno creando el Estado era establecer una
convivencia social en paz, (sujeta a leyes).

Consciente de que la sociedad necesita un poder, sin el cual no sería posible la convivencia
política, pero igualmente sabedor que el poder ha de estar en función de la libertad, el hombre
busca en el proceso histórico de creación del Estado, que la subordinación de hombre a hombre sea
sustituida por la integración de la relaciones de poder en una entidad o instrumento del poder
al servicio de la sociedad y no sobre ella. Esta entidad abstracta, institucionalización del
poder político despersonalizado, es el Estado. Por eso el Estado es siempre Estado de una
sociedad. Pero sabemos también que no se confunden Estado y sociedad. La sociedad es el
conjunto, la pluralidad de hombres viviendo juntos, conviviendo. El Estado es el instrumento
que ejerce el poder. Este instrumento, para ser Estado, para estar en régimen de Estado,
necesita estar despersonalizado, ser una entidad, soporte o sede del poder. Pero la sociedad
tiene que tener presencia en esa institución o instrumento. La presencia en virtud de la cual la
sociedad se hace eficazmente presente en la actividad del Estado, es la representación política.

El Estado tiene una voluntad, un querer que determina la conducta social. Ese querer o
voluntad del Estado se concreta en leyes. La función legisladora no es otra cosa que la
manifestación de la voluntad del Estado. El Estado manifiesta su voluntad por las leyes. El
Estado hace cumplir esa voluntad mediante el ejercicio de su poder ejecutivo, decisorio,
eficaz, inexorable.

Ahora bien, en el régimen feudal, vinculación de vasallo a señor, o en las formas de la

monarquía señorial hasta la monarquía absoluta, la voluntad del Estado es algo claro, porque está
encarnada en una persona. En cambio, en el Estado moderno, dicha voluntad se hace, en cierto
modo, problemática. Sin embargo, la cuestión está clara. Todo el problema del régimen de Estado
está en la determinación de esa voluntad del Estado, y la forma de esa determinación no es otra que
la representación política. Cuando Rousseau, en el Contrato Social, afirmó que el poder puede ser
transmitido, pero no la voluntad, estaba señalando la esencia del Estado moderno.

Esa voluntad, que tiene que concretarse como voluntad del Estado a través de las leyes,
tiene que ser hecha, fijada, creada por la sociedad. Esta y no otra es la esencia de la representación
política. Hipólito Taine escribió: "Representar una persona o una sociedad, grande o pequeña, de
cualquier género que sea, es hacerla presente allí donde no está, donde no se encuentra; decidir,
mandar, hacer en lugar suyo y por ella lo que por ausencia, ignorancia, insuficiencia u otro
impedimento no puede hacerse más que sustituyendo una voluntad incapaz por la voluntad capaz
de su representación".

Según estas palabras de Hipólito Taine, representar a una persona o entidad equivale a
hacerla presente allí donde no está, donde no se encuentra. Se trata, pues, de decidir, mandar, hacer,
en lugar suyo o por ella, sustituyendo su voluntad, incapaz de estar presente, por la voluntad capaz
de presencia de su representante. La representación, en su concepto más claro, pero también más
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riguroso y estricto, consiste, esencialmente, en una sustitución. Se trata, pues, de crear un órgano
representativo eficaz que haga presente la sociedad en el Estado, sustituyendo a toda la sociedad,
incapaz de estar presente en conjunto, por una minoría que la represente y, en nombre de ella, dote
de voluntad al Estado, dándole sus leyes.

La representación política es, en idea esquemática, la presencia de la sociedad en el

Estado. Mediante determinados instrumentos o cauces se opera una sustitución de toda la sociedad
por una minoría seleccionada, elegida por la sociedad misma, y esta minoría, presente en el Estado,
actúa en representación de toda la sociedad. La representación supone, por lo tanto, de una parte,
una dualidad entre Estado y sociedad, y de otra, una conexión en la acción política en virtud de la
cual, en esa dualidad, la sociedad tiene presencia y actuación en el Estado.

La primera condición de la representación política en el régimen de Estado es la dualidad

entre Estado y sociedad. El Estado es el instrumento que monopoliza el poder político y lo
institucionaliza. La sociedad, dotada de propia estructura, con entidad real y verdadera, actuante,
logra, a través de determinadas instituciones representativas, su efectiva presencia en el Estado.

3.4.3.12. El Estado como forma de sociedad política

Antes de continuar nuestra exposición conviene hacer un alto en el camino y subrayar en

esquema la síntesis de lo expuesto hasta aquí con respecto al concepto y realidad del Estado en su
dobre acepción: sociedad política organizada políticamente y Estado en sentido estricto, al menos
en el alcance que cobran en nuestra hipótesis de trabajo.

Una sociedad es la esfera de vida social en cuanto constituye un grupo de perfil y ámbito
definido, es decir, en cuanto forma una unidad grupal de convivencia. En el seno de toda sociedad
se constituye y desarrolla una urdimbre social; es decir, un entramado de relaciones de acción
recíproca, roles, pautas y situaciones, que forman el complejo social que nutren a esa sociedad.
Toda sociedad tiene su estructura, una forma de estar la propia sociedad, los factores y elementos
de su estabilidad, la ley arquitéctonica que le da consistencia al cohesionar en unidad armónica el
complejo de relaciones y la multiplicidad de miembros en su comportamiento o conducta. Gracias
a esa estructura, la urdimbre permanece en equilibrio y unidad armónica, es decir, forma un sistema
social, es un factor de unidad y armonía de los factores y elementos de la sociedad, en razón de un
principio que subordina las partes al todo y les da sentido y significación, otorgándoles estabilidad.

La Sociedad, con mayúscula, expresa las distintas unidades sociales globales, se presenta
como omnicomprensiva de todos los grupos sociales, relaciones y complejos que se forman y
desarrollan en lo que llamamos pueblo o nación. Es una corporación territorial que define su unidad
global como formando un pueblo o nación, en virtud de una solidaridad específica caracterizada
como solidaridad nacional, y que en razón de su peculiar naturaleza social se afirma como
autónoma e independiente y suscita una organización política basada en un poder soberano. Es, hoy
por hoy, el Estado nacional; es el Estado como forma de sociedad, que nosotros entendemos
debiera designarse como sociedad política.

En esa sociedad se dan una urdimbre social, una estructura, se configura como un sistema
social; dando a estos términos el alcance y significación anteriormente señalados. En el seno de la
sociedad política se realiza una diferenciación política entre gobernantes y gobernados, dando
origen a una compleja urdimbre política que descansa en la estructura de poder que la sociedad
genera y establece. Ya hemos dicho que la urdimbre política es el sistema de relaciones sociales de
poder; las relaciones, roles o papeles, pautas, posiciones y situaciones de los actores políticos en
cuanto crean y realizan relaciones de poder. Toda esa complejo urdimbre descansa en una
estructura política.
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La sociedad política afirma que el poder político radica en ella misma como cuerpo
político, despersonaliza el poder, lo institucionaliza, lo atribuye a una entidad suscitada y creada de
su seno por la misma sociedad; ésta crea en sí una institución del poder que es la que realiza la
función de gobierno, en sentido amplio, dotándola de organización política y constituyéndola en
toda su amplitud como sociedad política. Esta institución del poder de la sociedad política es, en
sentido estricto, el Estado. Creemos que este término debiera reservarse para indicar sólo a esa
institución de poder, y que al Estado como forma de sociedad debiera llamársele sociedad política o
comunidad política. Creo con ello ganaríamos en rigor y precisión. Así lo usaremos en nuestra
terminología; pero como nada más lejos de nosotros que el afán de originalidad fácil, seguiremos
empleando el término Estado, como suele hacerse, en ambas acepciones, si bien diremos, para
mantener la distinción, Estado forma de sociedad, Estado forma de poder.

Hay algo en lo que debemos insistir, y de cuyo desarrollo nos ocuparemos todavía. Lo
decisivo de esta institución del poder que es el Estado, está en que es una creación histórica del
hombre con una pretensión muy clara de racionalización de la convivencia política: que el
poder no se ejerza a título personal, sino en nombre de la sociedad política; a cuyo fin ésta
crea esa entidad en la que institucionaliza el poder. La organización así creada descansa por ello
en la idea de la representación política; los gobernantes son agentes del Estado, no tienen un
derecho personal al mando, todos sus derechos políticos son adventicios; el poder que ejerce ha de
entenderse como descansando en una relación bilateral de gobernantes gobernados, en la que éstos
tienen también poder y poseen una situación claramente definida en su relación con los
gobernantes, y sus derechos son operativos y eficaces por los instrumentos que poseen para el
control del poder. Todo ello significa que, en el Estado, el poder está sujeto a pautas o normas
eficaces y operativas; es decir, existe un estatuto del poder que establece y regula la relación
gobernantes-gobernados, como condición esencial a la existencia del Estado de la Sociedad
política, del Estado en sentido estricto.

Estatuto es todo ordenamiento eficaz para obligar, establecido como regla de un cuerpo
social. La institución del poder requiere estar establecida conforme a un estatuto; es el
estatuto del poder, cuya forma jurídica más perfecta es la Constitución. A exponer el sentido y
alcance del estatuto del poder y de la Constitución dedicaremos el próximo capítulo; advirtamos
aquí de nuevo que la ley, por sí misma, es originariamente un acto político que lleva en sí la
pretensión de crear Derecho: realidad social efectivamente organizada en relaciones de
alteridad inexorables. Hay leyes fallidas, meros programas de acción de gobierno fracasados; esas
leyes traducen una pretensión no cumplida, no son Derecho. La Constitución es el instrumento
operativo que hace realidad jurídica el estatuto del poder.
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