Universidad Nacional de Córdoba

Facultad de Ciencias Económicas

Política Económica Argentina

Instituciones
Alejandro Gay

12/08/21
Los países que fracasan tienen instituciones
extractivas, no por ignorancia, sino a propósito.
DARON ACEMOGLU (2012)
Bibliografía
Obligatoria:
• Gay, Alejandro (2021),
Política Económica. Analizando el enigma de la Argentina.
Córdoba, libro digital, Amazon Kindle, capítulo 2.

Complementaria:
• Daron Acemoglu y James Robinson (2012), Por qué
fracasan los países, Grupo Unión, Buenos Aires.
Objetivos
• Analizar el enfoque institucional del desarrollo
basado en distinguir las instituciones inclusivas que
promueven el desarrollo de las instituciones
extractivas que lo entorpecen.
• Utilizar ese marco teórico para interpretar los
problemas de crecimiento de la Argentina.
Hoja de ruta
• La colonización e independencia de América Latina vs. EEUU
• Desarrollo y hipótesis de la ignorancia
• Teoría de las instituciones
• Crecimiento bajo instituciones inclusivas y extractivas
• La lógica de las instituciones extractivas
• Crecimiento bajo instituciones políticas extractivas
• Cambio institucional
• Debilidades institucionales en Argentina
• Casos: Modelo agroexportador, Populismo, Convertibilidad,
Gestión K, Cambiemos
• Conclusión
Introducción
Para entender la política económica en los países que
fracasan no puede obviarse el análisis de sus instituciones.
Cuando un país tiene sistemáticos problemas de crecimiento,
la teoría económica tradicional supone que sus funcionarios
ignoran los principios de una sana administración de la
macroeconomía.
• Hipótesis de la ignorancia sería la causa de su mal
desempeño.
• Solución: Capacitar a funcionarios públicos y dirigentes
para corregir el problema.
• Lamentablemente esa visión optimista no es correcta, y la
tarea no es tan sencilla.
Colonización – América Latina
• Juan Díaz de Solís explora el Río de la Plata en 1516, y
Pedro de Mendoza funda Buenos Aires en 1534.
• Pero Díaz de Solís y de Mendoza no logran esclavizar a los
indígenas Charrúas y Querandíes, cazadores y recolectores,
y hacerlos trabajar para ellos. Los Españoles muertos de
hambre, abandonan rápidamente la zona.
• En 1537, Juan de Ayolas encuentra, aguas arriba del rio
Paraná en el Paraguay a los Guaraníes, un pueblo
sedentario y más densamente poblado. Allí los españoles
tienen éxito, reemplazan a la jerarquía Guaraní, esclavizan a
los indígenas y los ponen a trabajar para ellos en la
producción de alimentos.
Colonización– Estados Unidos
Intentos de colonización de la Virginia Company en Jamestown a
principios del siglo XVII, intentando re-crear un régimen extractivo,
autoritario:
“Ningún hombre o mujer escapará de la colonia para ir con los
Indios, bajo pena de muerte.
Quien roba en un huerto, público o privado, o en un viñedo, o
que robe mazorcas de maíz será castigado con la muerte.
Ningún miembro de la colonia venderá o dará ningún producto
de este país a ningún capitán, patrón o marinero para que lo
transporte fuera de la colonia, para su uso privado, bajo pena
de muerte.” [Sir Thomas Gates y Thomas Dale].
Sin embargo, la empresa no tuvo éxito, no podía obligar a los colonos
ingleses al trabajo en grupo, por bajos salarios.
Colonización– Estados Unidos
• La Virginia Company cambió de estrategia y promovió el
“sistema de reparto de tierras por cabeza” dando a todos los
colonos 50 acres de tierra (incentivos) y luego poco después
también derechos políticos, en la Asamblea General (1619).
• Eventos similares se desarrollaron en Pennsylvania, Maryland y
las Carolinas.
• La cadena de eventos que en última instancia condujo a la
Declaración de Independencia y la Constitución de los EE.UU..
• Las diferencias en las formas en que América Latina y EEUU se
organizaron históricamente explica las diferencias en las formas
en que están organizados hoy y sus distintos niveles de
prosperidad.
Independencia de las colonias
• Las diferencias en como fueron colonizados Argentina y EEUU
ejercieron una influencia decisiva en la construcción institucional que
se dio con la independencia. Las ideas liberales (Locke) y republicanas,
la separación de los poderes (Montesquieu) movilizaron a los
revolucionarios.
• En EEUU hubo continuidad con las instituciones coloniales que habían
sido inclusivas.
• En Argentina, las nuevas ideas liberales y republicanas se desarrollaron
en conflicto con la herencia colonial española en la que predominaban
instituciones extractivas.
• La tradición fue: la ley se acata pero no se cumple. Las instituciones
formales eran inclusivas pero convivían con una acentuada
inobservancia de estas instituciones.
èinstituciones informales, incumplimiento generalizado, transgresiones.
 Hipótesis de la ignorancia
• A pesar de que la cultura (religión, valores) y la geografía (clima,
topografía) son importantes para la capacidad que tiene el hombre
de formar sociedades que funcionen bien, no son el “principal”
origen de la divergencia.
• Gran parte de América Latina era probablemente más rica que EEUU
aún a mediados de sXVIII
• Divergencia debido a la capacidad de EEUU, al igual que Gran Bretaña,
de aprovechar las nuevas oportunidades económicas.
Hipótesis de la ignorancia
• “Hipótesis de la ignorancia” tampoco sirve para explicar la lógica
de los acuerdos sociales que conducen a la pobreza relativa.
Cortés, Pizarro y de Ayolas no establecieron regímenes
represivos de trabajos forzados porque eran “ignorantes” sobre
sus implicancias.
• La hipótesis de la ignorancia afirma que los países son pobres
porque tienen muchas fallas de mercado y porque los
economistas y políticos no saben cómo eliminarlas y siguen
consejos equivocados. Pero esto no es así, la ignorancia solo
explica una pequeña parte de la desigualdad.
• La clave está en el papel central que desempeñan las
“instituciones”, ampliamente definidas, como las reglas de juego
que gobiernan el comportamiento económico y político.
Teoría de las Instituciones
• Instituciones económicas extractivas: Ausencia de ley y orden.
Inseguridad sobre los derechos de propiedad, existencia de
barreras de entrada y regulaciones perversas que impiden el
funcionamiento de los mercados y crean un juego desnivelado.
• Instituciones políticas extractivas: en el límite el “absolutismo”:
Instituciones políticas que concentran el poder en las manos de
unos pocos, sin limites ni controles, ni rendición de cuentas. No
hay “Estado de derecho”.
Teoría de las Instituciones
• Instituciones económicas inclusivas: se garantizan los derechos
de propiedad y el cumplimiento de la ley y el orden. Hay
mercados competitivos e intervención estatal (servicios públicos
y regulación) para otros mercados. Posibilidad de libre entrada
de nuevas empresas; se respetan los contratos, hay acceso a la
educación y oportunidades para la gran mayoría de los
ciudadanos.
• Instituciones políticas inclusivas: Instituciones políticas que
permiten una amplia participación (pluralismo). Los políticos
deben rendir cuentas y están sujetos a restricciones, Estado de
derecho.
• centralización política del Estado
Teoría de las Instituciones
Sinergias
Instituciones Económicas

Inclusivas Extractivas
Instituciones Inclusivas
Políticas
Extractivas
Crecimiento bajo Instituciones
Inclusivas
• Las Instituciones económicas y políticas inclusivas crean poderosas
fuerzas en pro del crecimiento económico:
• Estimulan la inversión (dado la garantía sobre los derechos de propiedad)
• aprovechan el poder de los mercados (mejor asignación de los recursos,
entrada de empresas más eficientes, capacidad de financiar nuevos
emprendimientos)
• Generando una amplia participación (educación, de nuevo libre entrada, y
derechos de propiedad en sentido amplio).
• La clave del crecimiento bajo instituciones inclusivas: àinversión en
nuevas tecnologías y destrucción creativa.

Pregunta central: ¿Por qué las instituciones extractivas son tan frecuentes
a lo largo de la historia y aún en la actualidad?
La lógica de las instituciones
extractivas
• La tesis principal es que hay más probabilidad de crecer bajo instituciones
inclusivas que bajo instituciones extractivas.
• El crecimiento y las instituciones inclusivas que lo sustentan, van a crear
ganadores y perdedores. Entonces, existe una lógica de defensa de las
instituciones extractivas y el estancamiento:
• Los perdedores económicos: los que perderán sus ingresos, por
ejemplo, su monopolios, debido a los cambios en las instituciones o a la
introducción de nuevos tecnologías
• Los perdedores políticos: los que perderán su posición política
privilegiada, su poder monopólico sin restricciones, debido al
crecimiento y a las instituciones que lo sustentanà temor a la
destrucción creativa.
• Ambos son importantes, pero los perdedores políticos son la principal
barrera que se opone al surgimiento de las instituciones inclusivas y el
crecimiento.
Crecimiento bajo instituciones
extractivas
Aunque el crecimiento es mucho más probable bajo instituciones
inclusivas, todavía es posible crecer en un contexto de instituciones
extractivas. ¿Por qué? à Hay producción y recursos para extraer.
Podemos distinguir dos tipos de crecimiento bajo instituciones políticas
extractivas:
1. Crecimiento basado en la explotación de recursos naturales valiosos de
los cuales la élite es la gran beneficiaria (Qatar). Otra posibilidad es que
instituciones extractivas asignan recursos a actividades de alta
productividad controladas por las elites (URSS).
2. lograrlo en base a la transferencia de conocimiento del resto del mundo
de modo que no tenga que generar la innovación tecnológica o la
destrucción creativa misma (China). Cuando las élites están
relativamente seguras en su poder político, pueden permitir el
surgimiento de instituciones económicas relativamente inclusivas bajo
su control (Corea del Sur del general Park).
Crecimiento bajo instituciones
extractivas
La gran diferencia respecto al crecimiento bajo instituciones
inclusivas es que no hay destrucción creativa y la dinámica es muy
distinta. Se puede crecer bajo instituciones extractivas, pero no será
un crecimiento sostenido.
¿Por qué?
• Crecimiento sostenido requiere innovación, y la innovación no
puede desacoplarse de la destrucción creativa, que reemplaza lo
antiguo por lo nuevo en lo económico y que también desestabiliza
las relaciones de poder existentes en lo político.
• La posibilidad de beneficiarse a expensas del resto de la sociedad
implica que el poder político bajo instituciones extractivas es
altamente codiciado, generando peleas para apropiarse de él.
Existen poderosas fuerzas que empujan a las sociedades con
instituciones extractivas a la inestabilidad política.
Cambio institucional
• ¿Cómo se pasa de instituciones extractivas a inclusivas?
• Deriva institucional
• Coyunturas críticas
• Las pequeñas diferencias importan cuando ocurre una coyuntura crítica
– confluencia de factores que pueden minar el statu quo. Las
sociedades rompen el molde de las instituciones extractivas.

• Pero los resultados no están determinados historicamente, son

parcialmente contingentes.
Debilidades institucionales
Argentina ha tenido problemas institucionales desde su
independencia que tienen su origen en el hecho que la
revolución de mayo de 1810 implicó superponer una ideología
liberal republicana en una sociedad dominada por la tradicional
cultura del absolutismo heredada de la Corona española.
Esto generó un choque de culturas que con oscilaciones perduró
en el tiempo.
“se acata pero no se cumple”
Las instituciones formales (republica, división de poderes, etc.)
pasaron a convivir con una acentuada inobservancia, un
incumplimiento generalizado y sistemático a lo largo del tiempo,
en decir, con instituciones informales.
Modelo agroexportador
• El modelo agro exportador fue uno exitoso período de crecimiento
extractivo. La élite gobernante introdujo el ferrocarril y favoreció la
inmigración lo que permitió poner a producir enormes extensiones
de tierras fértiles no explotadas o solo parcialmente explotadas en
la zona pampeana. Tuvimos crecimiento con una una élite muy rica
y muy poderosa que creció apoyada en esos recursos.
• Pero las instituciones políticas pre-existentes habían bloqueado el
acceso igualitario a la tierra de los inmigrantes. El sistema político
no era inclusivo, no había pluralismo ni distribución del poder en
amplios segmentos de la sociedad.
Modelo agroexportador
• Había una institución inclusiva importante: la Constitución de
1853 creó una Suprema Corte de Justicia independiente. Una
decisión de 1887 permitía al Tribunal decidir si una ley específica
era constitucional. En teoría, la Corte podría haber desarrollado
uno de los elementos importantes de las instituciones políticas
inclusivas, pero el resto del sistema político y económico
continuó siendo altamente extractivo.
Modelo agroexportador
• Argentina llego a tener una combinación de instituciones políticas
extractivas con algunas instituciones económicas inclusivas
importantes. Pero el crecimiento extractivo no puede durar.

• En la época de la Primera Guerra Mundial las élites tradicionales de la

Argentina hicieron pasos vacilantes hacia la apertura del sistema
político, pero pronto decidieron que no querían correr el riesgo de
perder el poder. En 1930 llegó el primer golpe militar.
Populismo
• El golpe militar de 1943 trajo a Perón al poder como Ministro de
Trabajo. Perón utilizó esta posición para construir una extraordinaria
maquinaria política que ha dominado la política.
• Los peronistas no formaban parte de la elite tradicional. Todo lo
contrario. Sin embargo, tomaron el control de la sociedad y sus
instituciones económicas, y su comportamiento han sido tan extractivo
como el de las elites tradicionales.
• El sociólogo Robert Michels llama a esto: la Ley de Hierro de la
Oligarquía. Instituciones económicas extractivas siempre crean luchas
por el control del poder, y tienden a atraer como aspirantes a grupos
motivados por la extracción, y el que llega al poder se apropia de un
sistema sin controles.
Populismo
• El resultado de la ley de hierro de la oligarquía (el populismo) es
la recreación de las instituciones extractivas bajo un disfraz
diferente.
• Pero, ¿el peronismo priorizó la distribución del ingreso?
La distribución no es la clave. La clave es cómo se distribuye. Una
manera equivocada de distribuir es sacarle a Y para darle a Z,
forzando a empresas para que paguen salarios que no pueden
ser competitivos, lo que termina destruyendo a las empresas.
Convertibilidad
• Las reformas de la Convertibilidad estuvieron orientadas a
eliminar las instituciones económicas extractivas, tales como
emisión monetaria espuria, monopolios estatales injustificados,
precios monopólicos en servicios públicos, regulaciones
perversas en mercados competitivos y restricciones a las
importaciones.
• Las instituciones políticas que durante el período de
Alfonsín habían sido relativamente inclusivas, recuperaron
el carácter extractivo previo (corte suprema).
Gestión K
• La política K tuvo algunos rasgos inclusivos (empleo, AUH) pero con
instituciones que eran extractivas.
• Ley de emergencia económica durante una década.
• Expropiación regulatoria en el sector energético
• El Congreso era una escribanía, no un ámbito para elaborar
políticas
• Entes reguladores de servicios públicos desmantelados.
• Poca garantía sobre los derechos de propiedad.
• La falta de control sobre la inflación no era un problema de
ignorancia. La política monetaria expansiva permitía obtener
recursos para comprar voluntades. Al gobierno le interesaba que la
inflación porque el impuesto inflacionario reportaba cerca de 1
mes adicional de recaudación cada año.
 Gestión K
Problema Solución
• Inflación INDEC, control, tablita
• Crisis fiscal Reforma Carta BCRA
• Crisis cambiaria Control de cambios
• Problema competitividad Control de importaciones
• Crisis energética Confiscación de YPF
• Corrupción/fin de mandato Reforma de la justicia

Las soluciones consolidan instituciones económicas extractivas

Gestión K
• El capitalismo de amigos no es una asignación eficiente de los
recursos económicos, sino que es una forma de maximizar el
control político sobre la sociedad y la economía.
• Si los administradores del Estado pueden sostener bajo su
mando todos los recursos productivos y controlar el acceso a
ellos, maximizan el control, inclusive si con ello sacrifican la
eficiencia económica.
Cambiemos : herencia
• Cepo cambiario, tipo de cambio paralelo • Tipo de cambio real bajo, U$S 15000 millones
• Control de importaciones de futuros malvendidos

• Control de capitales y prohibición de girar • Retenciones a las exportaciones

utilidades al exterior
• Represión financiera
• Tarifas pisadas y subsidios generalizados en
electricidad, gas y transporte
• Deuda pública en default
• Falta de estadísticas públicas,
institucional
• Corrupción
• Déficit fiscal de 6% del PIB
• Emisión monetaria para financiar el déficit
fiscal (29%)
• Inflación promedio del 27%
• Altos impuestos
atropello • Infraestructura deteriorada
• Mercado laboral con regulaciones anticuadas
que estimulan la informalidad y no promueven
la productividad
Cambiemos: Bitácora
1. Eliminación de las regulaciones extractivas, en particular el cepo
cambiario y unificación del mercado cambiario.
2. Eliminación de las retenciones a las exportaciones.
3. Flotación del tipo de cambio sin controles de capitales en
reemplazo del tipo de cambio fijo con cepo cambiario.
4. Baja de los subsidios ajustando tarifas de servicios públicos.
5. La política monetaria recobra algo de autonomía al dejar de estar
totalmente dominada por el financiamiento al sector público
(límites al financiamiento).
6. Reconstrucción del INDEC y de las estadísticas públicas
7. Absorción del exceso monetario dejado por la gestión anterior
8. Arreglo con los holdouts para dejar atrás el default de deuda
pública que había impedido el financimiento del sector público
Cambiemos: Bitácora
9. Endeudamiento externo para financiar el déficit fiscal
10. Blanqueo de capitales
11. Plan muy ambicioso de obras de infraestructura
12. Devolución 15% de coparticipación a las provincias (antes ANSES)
13. Reparación histórica para los jubilados
14. El BCRA adopta un sistema de Metas de inflación
15. Reforma impositiva para aumentar la eficiencia
16. Acuerdo FMI I U$S 50000 millones. Resultado primario=0 en 2020
17. Acuerdo FMI II Ampliación a U$S 57100 millones. ∆BM=0,
Resultado primario cero en 2019
18. Reintroducción del cepo
Conclusión
• Lo central de la teoría de Acemoglu y Robinson es el vínculo
entre las instituciones económicas y políticas inclusivas y la
prosperidad.
• Las instituciones económicas inclusivas que garantizan los
derechos de propiedad, crean un campo de juego nivelado, y
alientan las inversiones en nuevas tecnologías y habilidades,
son más propicias para el crecimiento económico que las
instituciones económicas extractivas.
• Las instituciones económicas extractivas están estructuradas
para extraer recursos de la mayoría en beneficio de unos
pocos, no protegiendo los derechos de propiedad, ni
proporcionando incentivos para la actividad económica.
Conclusión
• Los países fracasan hoy porque sus instituciones
económicas extractivas no crean los incentivos necesarios
para que la gente pueda ahorrar, invertir e innovar.
• Este tipo de instituciones consolida el poder de aquellos
que se benefician de la extracción. Las instituciones
extractivas, tanto económicas como políticas, pueden ser
muy diferentes en los distintos países, pero son la raíz de
sus fracasos.
• Los que producen el atraso de un país saben bien lo que
hacen, pero no les importa, pues ellos se enriquecen o
consolidan su poder político con las medidas que adoptan.
Conclusión
• Las instituciones extractivas crean condiciones de
competencia dispares, y rentas y beneficios que se
concentran de manera estrecha en aquellos con poder
político y conexiones. [capitalismo de amigos]
• Las instituciones inclusivas crean condiciones de
competencia equitativas y otorgan incentivos y
oportunidades a la gran mayoría de la población.