RESPONSABILIDAD POR LA FUNCIÓN PÚBLICA

Transcripción.
UNIDAD 3:
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA - I
En esta oportunidad vamos a tocar el tema referido a la Responsabilidad Administrativa
veremos cuál es la naturaleza de este tipo de responsabilidad, veremos cuál es el
ordenamiento jurídico legal que regula esta clase de responsabilidad así mismo también
examinaremos el alcance esta responsabilidad y del procedimiento la autoridad ante quién
debe sustanciarse así como las sanciones.

En ese entendido empezaremos señalando que la responsabilidad administrativa tienen

una naturaleza de orden disciplinario sobre el particular debemos mencionar que la
administración pública cuenta con varias potestades dentro de esas potestades existe una
denominada la potestad sancionadora, esta potestad sancionadora se bifurca en dos tipos;
en la potestad sancionadora correctiva y la potestad sancionadora disciplinaria, cuando
hablamos de la potestad sancionadora correctiva nos estamos refiriendo a la relación que
existe entre una entidad pública y los administrados y cuando hablamos de la potestad
sancionadora disciplinaria nos estamos refiriendo a la relación entre una entidad pública y
sus propios servidores públicos es en este último tipo de responsabilidad donde se va
encontrar inmersa la responsabilidad administrativa, toda vez que los sujetos a los cuales
puede aplicarse este tipo de responsabilidad son estrictamente los servidores públicos
vale decir que todo tipo de servidor público puede ser sujeto de responsabilidad
administrativa desde las Máximas Autoridades Ejecutivas hasta el personal de apoyo lo
que diferirá será el procedimiento no obstante el requisito imprescindible para que se
pueda aplicar esta responsabilidad constituye tener la calidad de servidor público.

En ese entendido debemos referirnos a la Ley Nº 1178 en su artículo 29 este artículo nos
da una referencia a la responsabilidad administrativa cuando nos dice que la
responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviniere el
ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del
servidor público, se determinará mediante un proceso interno tomando en cuenta los
resultados de la auditoría si es que la hubiese y la autoridad competente aplicará según la
gravedad de la falta las sanciones que pueden ser de tres tipos desde una multa, una
suspensión o una destitución en base a esta referencia que hace este artículo iremos
desglosando y analizando las partes que hacen de este precepto:

Primero hace referencia a la acción u omisión ¿Qué debemos entender por acción? Acción
implica un qué hacer del servidor público en este caso cuando vinculamos esta acción a
una contravención estaríamos en el supuesto de que ese servidor público va realizar algo
que está prohibido por la norma jurídica administrativa va ir en contra de la norma jurídica
administrativa y por el contrario hablamos de omisión cuando ese servidor público tiene la
obligación de realizar algo, pero no lo hace es decir, se abstiene eso se llama omisión, un
ejemplo de una contravención por omisión podría constituir por ejemplo, el hecho de que
un servidor público que está obligado por norma a realizar sus declaraciones juradas no lo
hiciere ese es un típico ejemplo de una contravención, de una falta por omisión. En ese
entendido se puede incurrir por acción o por omisión cuando contravenga dice el
ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en
ese entendido debemos tomar en cuenta esos dos parámetros; un primer parámetro
referido al ordenamiento jurídico administrativo ¿Qué es el ordenamiento jurídico
administrativo? Este ordenamiento está conformado por toda clase de disposiciones
legales referidas a la administración pública, en realidad existe una infinidad de
disposiciones legales que van a regular el funcionamiento de las entidades públicas y como
tal el servidor público debe adecuar su accionar a este conjunto de normas, desde normas
que regulan o establecen procedimientos de comunicación interna, normas que podrían
establecer procedimientos para temas presupuestarios normas que podrían establecer
procedimientos para poder gozar de una vacación o realizar viajes o ser declarados en
comisión en fin hay un cumulo de disposiciones legales que van a conformar ese
ordenamiento jurídico administrativo por otra parte las normas que regulan la conducta
del servidor público se clasifican en dos tipos de normas; unas denominadas normas
generales y otras denominadas normas específicas, las normas generales son todas
aquellas disposiciones legales que tienen una aplicación en todo el ámbito de la
administración pública un claro ejemplo de ello vendrían a constituir las normas básica de
los diferentes sistemas de administración y control que conforman la Ley Nº 1178 como
normas genéricas las normas básica van a aplicarse en cualquier entidad de la
administración pública, por el contrario las normas específicas están constituidas por
disposiciones legales que son emitidas de forma específica, de forma individual por cada
una de las entidades públicas y forman parte del ordenamiento jurídico administrativo un
típico ejemplo de una norma específica estaría constituida por lo reglamentos específicos
ya en una anterior oportunidad cuando hablábamos de la responsabilidad ejecutiva
habíamos hecho referencia a los reglamentos específicos, entonces como estas
disposiciones legales van adecuarse a la naturaleza a las necesidades propias de cada una
de las entidades estas normas van a tener una aplicabilidad única y exclusivamente en una
determinada entidad pública y con seguridad va tener algún tipo de diferencias con los
reglamentos específicos de otra entidad pública. Entonces, este conjunto de normas
generales y normas específicas constituyen las normas que regulan la conducta del
servidor público, desde reglamentos internos, reglamentos de personal, y en fin una serie
de disposiciones legales.

En cuanto a las sanciones este precepto establecido en el artículo 29 de la Ley Nº 1178

establece la posibilidad de aplicar tres clases de sanciones; una multa, una sanción de
carácter pecuniario consistente en una multa que puede comprender el descuento hasta
el 20% del haber mensual del servidor público, una segunda sanción consistente en la
suspensión por un máximo de 30 días lógicamente esta suspensión implicará el no pago
del haber mensual y finalmente la sanción más grave emergente de esta clase de
responsabilidad constituye la destitución, es decir la desvinculación del servidor público de
su entidad.

Ahora bien este artículo 29 como quiere que simplemente hace una mención referencial a
estas tres clases de sanciones sin especificar en qué casos se va aplicar cuál de las tres y
tampoco existe una norma ni el reglamento de la responsabilidad por la función pública
establece esta correlación entre las faltas y las sanciones no obstante a través de la
aplicabilidad del reglamento de la responsabilidad por la función pública aprobada por el
Decreto Supremo Nº 23318-A ha ido estableciéndose una serie de lineamientos
jurisprudenciales habida cuenta que esta clase de procesos en muchos casos han
permitido que lleguen a conocimiento del tribunal constitucional, en ese entendido a
partir del año 2006 el Tribunal Constitucional ha establecido un lineamiento
jurisprudencial respecto a estas sanciones en sentido de que debe regir el principio de
taxatividad de la norma ¿Qué implica ello? Que de forma previa las entidades en sus
normas internas deben establecer en sus reglamentos internos en este caso el reglamento
interno de personal la correspondencia entre la falta y la sanción que le correspondiere de
forma tal que el servidor público pueda conocer a que se expone cuando por acción u
omisión incurriere en una de estas faltas o contravenciones, en cierta forma este principio
de taxatividad de la norma tiende a evitar una aplicación discrecional por parte de las
autoridades competentes en estos procesos de aplicar sanciones reitero de forma
discrecional. Entonces, existiendo esta correlación, existiendo esta taxatividad en las
normas internas de las entidades la autoridad competente lo que ara es aplicar la sanción
de acuerdo a la norma positiva establecida previamente.

Otro elemento que debemos analizar de este precepto establecido en el artículo 29 de a

Ley Nº 1178 es el referido a la autoridad competente, nos señala que la autoridad
competente aplicará la sanción de acuerdo a la gravedad de la falta ¿Quién es la autoridad
competente? El ordenamiento jurídico administrativo establece que para este tipo de
procesos esa autoridad legal competente se denomina sumariante, el sumariante es un
servidor público que forma parte de la misma entidad pública y existe la posibilidad de que
este sumariante ya esté previsto en la normativa interna de la entidad, que establezca
quien va tener esa calidad de sumariante la normativa interna de la entidad. Sin embargo
si esta situación no ocurriese si es que hubiese un vacío, también la norma prevé la
posibilidad de que la Máxima Autoridad Ejecutiva pueda designar a este sumariante en la
primera semana hábil de la gestión, entonces este aspecto es de suma importancia, es
relevante por cuando hace a un derecho fundamental establecido en la Constitución y que
forma parte incluso del debido proceso como es el derecho al juez natural ¿Qué implica
esto? Que la autoridad que va establecer una sanción debe estar constituida en forma
previa al hecho por el cual se va sanciona eso constituye el juez natural entonces esta
designación en caso de que se formulase en una entidad pública ante la ausencia de la
normativa interna que señale quien es el sumariante tendrá que ser establecida
necesariamente los primeros días si es posible de la primera semana hábil de la gestión,
constituyendo una obligación esta para la Máxima Autoridad Ejecutiva previendo siempre
el resguardo a la garantía del derecho al juez natural.

Ahora bien el sumariante deberá adaptar su accionar al reglamento de la responsabilidad

por la función pública este reglamento establece un procedimiento, sin embargo ese
procedimiento tiene ligeras variantes de acuerdo al tipo de servidor público que sea objeto
del proceso administrativo interno, básicamente como ustedes ya deben conocer existe
una norma que es el Estatuto del Funcionario Público que establece las clases de
servidores públicos, básicamente nos señala que existen servidores públicos electos,
servidores públicos designados, servidores públicos de libre nombramiento, servidores
públicos de carrera y servidores públicos interino. En este caso vamos a explicar el
procedimiento que se sigue para todos aquellos servidores públicos que no sean de
carrera luego tendremos la explicación para aquellos servidores públicos de carrera
haciendo énfasis en que las variantes son ligeras, básicamente el procedimiento es
uniforme, en ese entendido tendremos que el proceso, este tipo de proceso por
responsabilidad administrativa puede ser iniciado de diversas formas, la normativa
básicamente nos dice que puede ser iniciado de tres formas ¿Cuáles son esas formas?
Puede ser iniciado a través de una denuncia, puede ser iniciado de oficio o a través de un
dictamen, será considerado un proceso a denuncia cuando cualquier persona, puede ser
un particular, puede ser un mismo servidor público establezca una denuncia contra otro
servidor público en esos casos será considerado un proceso que se va iniciar precisamente
a raíz de esa denuncia presentada lógicamente esa denuncia tendrá que versar sobre
hechos que constituyan contravención al ordenamiento jurídico administrativo es
importante recalcar este último concepto, ordenamiento jurídico administrativo no me
estoy limitando simplemente a señalar que se tratase de una denuncia sobre hechos que
contravengan el ordenamiento jurídico, es muy distinto el ordenamiento jurídico es un
conglomerado de disposiciones legales puede ser materia civil, penal, laboral, etc. En
cambio cuando hacemos referencia al ordenamiento jurídico administrativo simplemente
estamos estrechando nuestro campo de acción y nos estamos circunscribiendo aquellas
disposiciones legales que tengan aplicabilidad al interior de la administración pública. En
ese sentido una denuncia tendría que ver necesariamente sobre este último punto no
sobre otros puntos que puedan constituir que si evidentemente podrían constituir
contravenciones al ordenamiento jurídico por decirse penal o civil, pero es en esos casos
esta autoridad administrativa denominada sumariante carece de competencia para poder
conocer ese tipo de denuncias, en todo caso existirán los órganos competentes, los
mecanismos, procedimientos para poder canalizar este tipo de denuncias, pero de ninguna
forma darán lugar al inicio de un proceso interno por responsabilidad administrativa.

También podrá iniciarse este tipo de procesos a través de un dictamen ¿Qué implica esto?
Puede ser que en la entidad pública, la Unidad de Auditoría Interna este realizando otro
tipo de auditoría, cualquier auditoría especial que se yo o la Unidad de Auditoría Interna
de la entidad que ejerce tuición o por último la propia Contraloría, no obstante en el
examen de la documentación analizada en ese proceso de auditoría pueden advertirse en
indicios, ojo indicios de responsabilidad administrativa ¿Qué implica esto? Que podría
advertirse por ejemplo incumplimientos de plazos o incumplimientos de funciones de
tareas de servidores públicos y ello no siendo el objeto principal de la auditoría constituirá
simplemente indicios de responsabilidad administrativa, en estos casos esos informes de
auditoría tendrán que ser puestos a conocimiento del sumariante para que el mismo sobre
esa base pueda dar inicio a este tipo de procesos.

Y finalmente tenemos la otra posibilidad que se denomina un proceso de oficio que se

considera que el proceso va ser iniciado de oficio cuando el sumariante tenga un
conocimiento directo de la presunta contravención o cuando la Máxima Autoridad
Ejecutiva instruya al sumariante el inicio de un proceso habiendo tenido un conocimiento
directo de algún hecho que a criterio de la Máxima Autoridad Ejecutiva constituya una
presunta contravención a ese ordenamiento jurídico administrativo. Entonces tenemos
estas tres formas de oficio, denuncia o a través de una dictamen.
Ahora bien independientemente de cuál de las formas del inicio al proceso el sumariante
debe adecuar su accionar a plazos y procedimientos que señala el reglamento de la
responsabilidad por la función pública, en ese entendido tenemos que una vez que llegue
al conocimiento del sumariante el mismo tendrá el plazo de tres días para poder iniciar el
proceso o por el contrario disponer el rechazo del proceso, debemos hacer la
puntualización necesaria en este momento en sentido de que el computo de plazos en
materia administrativa siendo el Derecho Administrativo sancionador disciplinario materia
administrativa se lo realiza en días hábiles, es decir no se computa de momento a
momento ¿esto qué significa? Que si el día martes a horas 10am se notifica a un servidor
público el plazo empezará a computarse al día siguiente hábil no de momento a momento,
entonces en ese sentido el sumariante tendrá tres días hábiles para poder o pronunciarse
disponiendo el inicio del proceso o disponiendo rechazo, en ambos casos esta resolución
tendrá que ser fundamentada si va disponer el inicio del proceso emitirá una resolución de
inicio del proceso interno en el que tendrá que necesariamente establecer una
fundamentación tanto de hecho como de derecho ¿Qué implica esto? Tendrá que hacer
una referencia a los hechos que presuntamente constituyan la vulneración o la
contravención al ordenamiento jurídico administrativo, pero además esos hechos deberán
estar necesariamente subsumidos en las disposiciones legales que prohíben o que hacen
referencia a esos hechos sean activos u omisivos, entonces tiene que haber esta
correlación entre fundamentación de hecho y de derecho de manera tal que el procesado
pueda conocer en su debida forma cuales son los hechos que presuntamente se le está
iniciando ese proceso y en consecuencia adoptar o ejercer su derecho amplio a la defensa,
porque muchas veces no debemos olvidar que estos procesos van a comprender o cabe la
posibilidad de que puedan ser comprendidos a todos tipo de servidores públicos no todos
los servidores públicos tendrán un conocimiento preciso o exacto de normas legales,
entonces el por ello que esta resolución inicial del proceso tiene que estar adecuadamente
fundamentada y muchas veces ocurre que hay una fundamentación solo de derecho o solo
de hecho, entonces esto impide que el procesado pueda ejercer un derecho a defensa
amplio.

Por otra parte si es que a criterio del sumariante no existen las pruebas necesarias o los
hechos que se están denunciando no constituyen contravenciones al ordenamiento
jurídico administrativo, podrá disponer el rechazo de la misma y consiguientemente el
archivo de obrados sin que ello implique la posibilidad de que tratándose por ejemplo, de
delitos esto pueda ser derivado a la instancia correspondiente sin perjuicio de esa
posibilidad. Una vez que el sumariante ha iniciado, ha dispuesto el inicio del proceso con
esta resolución fundamentada deberá ser notificado el o los procesados de forma
personal, si como quiera que estos procesos se aplican a toda clase de servidores públicos
y también a ex servidores públicos cabe la posibilidad de que la notificación personal no
pueda ser realizada, porque la persona o el procesado ya no cumple funciones y pueda ser
que no tenga un domicilio, se desconozca el domicilio en ese caso existe la posibilidad de
hacer una notificación mediante edicto, a través de una publicación en un medio de
prensa de circulación nacional otorgándole un plazo de cinco días para que pueda
apersonarse a la entidad pública a notificarse con este auto inicial. Entonces sea cual fuere
la forma, sea personal o a través de edicto la notificación con esta resolución inicial del
proceso, el procesado tendrá un plazo de diez días hábiles para poder presentar todos los
descargos, todos los documentos que consideren necesarios, también este plazo se
computa en días hábiles y al cabo de estos diez días empezará otro plazo que es de cinco
días, pero este plazo ya está dirigido a la autoridad competente vale decir al sumariante
para que el mismo pueda emitir su resolución, esa resolución tendrá que pronunciarse
sobre aquellas pruebas de descargo presentadas por el procesado y esta resolución podrá
establecer la existencia o por el contrario la inexistencia de responsabilidad administrativa,
pero necesariamente tendrá que ser fundamentada, tendrá que hacer referencia a todas
las pruebas tanto de cargo como de descargo que han sido objeto de análisis por parte de
la autoridad sumariante, en el hipotético caso de que se estableciera la inexistencia de
responsabilidad administrativa se establecerá el archivo de obrados y concluirá ahí el
proceso de lo contrario si se estableciere la existencia de la responsabilidad administrativa
tendrá que necesariamente establecer una de las tres sanciones a las que hemos hecho
referencia, en ese caso también debe notificarse de forma personal al procesado para que
le mismo haga ejercicio legítimo de su derecho a defensa.

En este sentido debemos señalar que el proceso administrativo, este tipo de procesos
administrativos internos tiene dos etapas; una primera etapa que se llama la etapa
sumarial que se ha iniciado con el auto inicial del proceso interno y concluye con la
emisión precisamente de este tipo de resolución que va establecer la existencia y además
va añadir la sanción por responsabilidad administrativa, la siguiente etapa se llama la
etapa de impugnación y la etapa de impugnación está constituida por dos tipos de
recursos; uno denominado el recurso de revocatoria y otro ulterior denominado el recurso
jerárquico, en este caso una vez que sea emitido la resolución del sumario administrativo
en el que se va establecer la sanción correspondiente el procesado podrá presentar su
recurso de revocatoria ¿Qué significa esto? Significa que el procesado no está de acuerdo
o considera injusto o ilegal la sanción que se le ha impuesto, entonces tendrá la posibilidad
de solicitar una nueva revisión a la propia autoridad que ha emitido esa resolución
sancionatoria en este caso al sumariante, el plazo que tiene el procesado para presentar
este recurso de revocatoria es de tres días hábiles a computarse desde el momento en el
que se le ha notificado con la resolución sumarial en la que se establezca la sanción,
entonces una vez presentado ese recurso de revocatoria lógicamente tendrá que ser
fundamentado, tendrá que tener un análisis ese recurso de revocatoria en el que se haga
constar la razones por las cuales considera que esa sanción no es la que corresponde o si
fuere el caso definitivamente esa persona o habría incurrido en los hechos por los cuales
se le está procesando, esta revocatoria o más bien en esta instancia del recurso de
revocatoria solo se permite la presentación de pruebas de reciente obtención vale decir
que pruebas que más antes habrían tenido acceso el procesado y no hayan sido
presentadas ya no podrán ser presentadas en esta instancia necesariamente tendrán que
ser pruebas simplemente de reciente obtención, una vez presentado el recurso de
revocatoria al sumariante el sumariante tendrá que emitir una segunda resolución en la
que deberá examinarse ese recurso de revocatoria el plazo que tiene para emitir su
segunda resolución, vale decir la resolución del recurso de revocatoria es de ocho días
hábiles que se van a computar desde el momento que se ha presentado la revocatoria, ya
en esta instancia cuando vuelva a pronunciarse esta resolución, podrá modificar, podrá
confirmar, podrá revocar si ese es el caso o cabe la posibilidad de que esa revocatoria sea
total o bien puede ser parcial.
¿En qué casos podrá ser total? Cuando en primera instancia se ha establecido una sanción,
se ha establecido la existencia de la responsabilidad administrativa y consecuentemente
una sanción, si se establece una revocatoria total significa que se deja sin efecto esa
resolución en forma total en forma amplia y por el contrario se va establecer la
inexistencia de responsabilidad administrativa de ese procesado en merito a las pruebas
que pudiese haber presentado en el proceso de aclaración, podrá darse la posibilidad de
una revocatoria parcial cuando no exista correspondencia entre la sanción y la
contravención que ha sido objeto del proceso, es decir puede darse el caso en el que
evidentemente ha existido la contravención, sin embargo esa sanción aplicada a esa
contravención no guardase relación de proporcionalidad de acuerdo a la norma interna de
la entidad pública es decir por ejemplo podría haberse aplicado una sanción de destitución
cuando en realidad esa contravención simplemente generaba una sanción de descuento o
suspensión por ejemplo. en ese entendido la revocatoria podrá ser parcial simplemente
modificando la sanción sin que ello implique que no exista responsabilidad administrativa,
resuelta la resolución del recurso de revocatoria tendrá que nuevamente ser notificado al
procesado para que el mismo pueda hacer uso del último recurso en realidad en sede
administrativa denominado recurso jerárquico, el procesado podrá hacer uso de este
recurso y para ello también tiene un plazo de tres días, para presentar este recurso
jerárquico, este recurso deberá ser presentado ante la misma autoridad que ha emitido la
resolución del recurso de revocatoria, vale decir el sumariante, sin embargo el sumariante
ya no resolverá el recurso jerárquico carece de competencia para este tipo de recursos, en
este caso el sumariante deberá remitir ese recurso a conocimiento de la Máxima
Autoridad Ejecutiva y la Máxima Autoridad Ejecutiva será la autoridad competente para
poder resolver este recurso jerárquico, el plazo que tiene la Máxima Autoridad Ejecutiva
para resolver este recurso es también de ocho días hábiles, en el que también cabe la
posibilidad de confirmar, modificar, anular inclusive o revocar total o parcialmente, con
este recurso jerárquico se agota la vía administrativa y queda expedita la posibilidad de
que el procesado pueda recurrir a otras instancias que considere pertinentes ya sea la
jurisdicción constitucional o ya sea un proceso contencioso administrativo, pero el proceso
en si ha concluido con la resolución del recurso jerárquico.