TEMA 2. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN.

Es la facultad que permite a las AAPP imponer sanciones al detectar infracciones del OJ. Recordemos que, conforme al artículo
103 de la CE, la AP “sirve con objetividad los intereses generales”. Entre las potestades de la AP para salvaguardar los intereses
generales se encuentra la potestad sancionadora.

Examinaremos la regulación de las infracciones administrativas y del castigo que será impuesto por la AP en caso de que se
realicen. De este modo, veremos:
- Las nociones sustanciales de potestad sancionadora, infracción y sanción.
- El análisis del procedimiento sancionador.

La sanción no es propiamente un medio de la actividad administrativa de limitación o de intervención. Tiene un tratamiento

doctrinal y conceptual autónomo. Por ejemplo, sanciones disciplinarias a los funcionarios públicos, sanciones administrativas por
incumplimiento de las reglas y finalidades impuestas a un sujeto, etc. Sin embargo, cuando no se trata de sanciones de
autoprotección podemos decir que nos hallamos en el marco de la AP disciplinaria. En este sentido, si habría una conexión entre
la actividad de intervención y sus medios y la potestad sancionadora.
Ha habido un gran aumento de la potestad sancionadora y, por ende, un incremento de su cuantía pecuniaria.

La CE se refiere en diversas ocasiones a las infracciones y sanciones administrativas.

- Art. 25.1, según el cual “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que, en el momento de
producirse, no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en ese momento”. →
Prinicpio nullum crimen nulla poena sine lege previa, abstracta et stricta”.
- Art. 25.3, nos recuerda que “la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,
impliquen privación de libertad”. En la práctica, la inmensa mayoría de las sanciones previstas por la legislación son las
multas pecuniarias.

Además de lo previsto en las normas sectoriales, la legislación española ha estipulado una regulación general de las sanciones en
dos leyes:
1. Arts. 25 y ss. de la Ley de régimen jurídico del sector público. Aparecen ahí unos “principios de la potestad
sancionadora” que afectan especialmente a la configuración material y sustantiva de infracciones y sanciones.
• PRINCIPIO DE LEGALIDAD (art. 25) En el primer punto se establece la definición de este principio, con la admisión de
ciertas especialidades para la Administración Local:
“1.La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente
reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de
acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título
XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril”.
Sin embargo, existe una mayor discrecionalidad administrativa en ciertos campos. Esto se debe a que la aplicación
de la normativa general ha generado problemas en algunos supuestos. De este modo, la Ley opta por extender esta
regulación general a la potestad disciplinaria (pero elude su aplicación si se trata de supuestos de dominio
público).
Ello permitiría la reaparición, en este campo, de algunas de las modulaciones que proporcionaba la teoría de las
relaciones especiales de sujeción. Así se deduce de los arts. 25.3 y 25.4:
“3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su
potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación
de empleo.
4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la
potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación
de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.”.

• PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD (art.26) con la pertinente admisión de la retroactividad in bonus.

“Artículo 26. Irretroactividad.
1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que
constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al
infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción,
incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”.

• PRINCIPIO DE TIPICIDAD
o La previsión de especialidades para la Administración local. (ART. 27.1)
o La admisión de un campo de regulación propio del reglamento administrativo. (ART.27.3)
o La prohibición de analogía. (ART. 27.4)
 • RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA (ART. 28)
La Ley 40/2015 señala en su artículo 28 que solo pueden sancionarse aquellas infracciones cometidas por quienes
sean responsables de las mismas, a título de dolo o culpa. Esto impide que una persona pueda ser castigada por el
resultado de eventos sobre los que no tiene control, como los derivados de fuerza mayor.

Por otro lado, el principio de responsabilidad permite que:

▪ Varias personas respondan solidariamente por las infracciones cometidas en común.
▪ Y que las sanciones administrativas sean compatibles con la exigencia de reparar el daño o restaurar la situación
al estado en que se encontrara antes de cometer la infracción.

• PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (ART.29)

El principio de proporcionalidad se regula en el artículo 29 de la Ley 40/2015, e implica que una sanción
administrativa nunca puede suponer:
▪ La privación de libertad, sea de forma directa o indirecta.
▪ Un beneficio frente al cumplimiento de la Ley. Es decir, la comisión de una infracción nunca puede ser más
económica que el pago de su castigo.
▪ Una desproporción con la infracción cometida. Es decir, la sanción se adaptará a la gravedad de la infracción y a
las circunstancias concurrentes. En particular, a la hora de determinarse la gravedad de la infracción se atenderá
a criterios como:
- Grado de culpabilidad o existencia de intencionalidad.
- Continuidad o persistencia en la conducta infractora.
- Naturaleza de los perjuicios causados.
- Reincidencia.
Por último, este artículo regula la respuesta sancionadora ante infracciones concurrentes o continuadas:
▪ Cuando para cometer una infracción se deban cometer otras, solo se aplicará la sanción correspondiente a la
infracción más grave.
▪ Y cuando se cometan una serie de infracciones que violen la misma norma, se sancionarán como infracción
continuada.

• PRINCIPIO DE PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES Y DE LAS SANCIONES (ART.30)

El principio de prescripción determina que las infracciones y sanciones se vinculan a un plazo de prescripción, tras el
cual no resultarán exigibles. Cada norma sancionadora puede establecer sus propios plazos. Pero a falta de
especificación se emplearán los plazos subsidiarios de la Ley 40/2015, que son:
▪ Infracciones. Este plazo comienza a contar en el momento en que se cometa la infracción. Si se tratara de
infracciones continuadas, el plazo empezará a contar cuando se detenga la conducta.
El plazo de prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento sancionador, aunque volverá a correr si
este está paralizado durante más de un mes si la paralización no es imputable al infractor.
Los plazos subsidiarios de prescripción de infracciones administrativas son:
- Leves: 6 meses.
- Graves: 2 años.
- Muy graves: 3 años.
▪ Sanciones. En el caso de las sanciones, el plazo de prescripción comienza a correr desde el día siguiente al de
ejecución de la resolución sancionadora. De nuevo, se paralizará si se inicia el procedimiento de ejecución,
volviendo a correr cuando este lleve más de un mes detenido por causa que no sea imputable al infractor.
Los plazos subsidiarios de prescripción de sanciones administrativas son:
- Leves: 1 año.
- Graves: 2 años.
- Muy graves: 3 años.
• PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
Non bis in idem significa, literalmente, “no dos en lo mismo”. Se trata de un principio del Derecho que impide que se
apliquen dos (o más) sanciones para la misma infracción. Esto incluye los supuestos en que concurran la
responsabilidad penal y administrativa.
De modo que cuando una conducta ya se haya castigado, sea penal o administrativamente, no podrá volver a
sancionarse si existe identidad de:
▪ Sujetos. Es decir, que tanto los infractores como los eventuales perjudicados sean las mismas personas.
▪ Fundamento. Es decir, que los perjuicios concurrentes hayan sido ocasionados por la misma infracción.

2. En diversos preceptos de la Ley 39/2015 reguladora del procedimiento administrativo común de las Administraciones
Públicas se establecen aisladamente ciertas reglas relativas al procedimiento sancionador.
Como ya hemos visto, los principios de legalidad y tipicidad determinan que la potestad sancionadora de la
Administración debe ejercitarse en el seno de un procedimiento legalmente regulado.
 ▪ Esta Ley estregó a la Ley 40/2015 relativa al régimen jurídico del sector público (arts.25 a 31), la articulación de
los principios de la potestad sancionadora.

Actuaciones previas:
Las actuaciones previas son aquellas que se celebran antes del inicio del procedimiento y que tratan de esclarecer las
circunstancias del caso y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
Cuando el procedimiento es de tipo sancionador, las actuaciones previas tratarán de determinar con la mayor precisión
posible:
▪ Hechos susceptibles de motivar el inicio de actuaciones.
▪ Identificación de la persona o personas responsables.
▪ Circunstancias relevantes del caso.
Estas actuaciones se llevan a cabo por los órganos de inspección e investigación o, en su defecto, por aquel que determine
el competente para iniciar o resolver el proceso.

Inicio del procedimiento:

Supone la verdadera apertura del procedimiento sancionador. Se produce mediante la resolución o acuerdo de iniciación
del procedimiento, que deberá notificarse tanto al órgano instructor como al presunto o presuntos responsables.
Por tanto, los procedimientos sancionadores se inician de oficio, mediante acuerdo del órgano competente, que puede
actuar:
▪ Por iniciativa propia.
▪ Como consecuencia de la orden de un superior.
▪ A petición razonada de otros órganos.
▪ O por denuncia.
Este acuerdo de iniciación debe contener, al menos:
▪ Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
▪ Hechos que motivan la incoación del procedimiento, incluyendo su posible calificación y sanciones.
▪ Identificación del instructor y Secretario, señalando su régimen de recusación.
▪ Órgano competente para resolver el procedimiento, señalando la norma habilitante. Medidas provisionales
acordadas, en su caso.
▪ Indicación:
- Del derecho a formular alegaciones y a la audiencia, así como los respectivos plazos.
- De la posibilidad del presunto responsable para reconocer voluntariamente su responsabilidad. En este
caso se podrá resolver el procedimiento, aplicándose una reducción mínima del 20 % sobre el importe
de la sanción propuesta.
- Y de que, en caso de no formular alegaciones, el acuerdo de iniciación puede considerarse como
propuesta de resolución si se pronuncia acerca de la responsabilidad imputada.

Instrucción del procedimiento:

La instrucción del procedimiento persigue determinar con precisión los hechos y fundamentos de derecho aplicables al caso. Así
se logrará determinar si existe o no una infracción, quién o quienes son sus responsables y graduar la sanción correspondiente.

La instrucción se inicia con las alegaciones del inculpado, presentadas en un plazo de 15 días desde que recibiera el acuerdo de
incoación. Además, podrá presentar documentos, información y proponer la práctica de prueba.
Con las alegaciones en su poder, el órgano instructor realizará todas las actuaciones probatorias, así como las indagaciones y
comprobaciones que requiera. Realizadas todas las actuaciones de instrucción, este órgano emitirá una propuesta de resolución.
La propuesta de resolución fija los hechos, señalando los que se consideran probados y calificándolos jurídicamente. Además,
determinará tanto la infracción cometida como sus responsables y la sanción propuesta.
Por supuesto, la propuesta de resolución podría determinar que no existe infracción alguna o que, habiéndola, no existen
responsables.
Esta propuesta se notificará a los inculpados, que podrán presentar alegaciones y acudir al trámite de audiencia. Todos los
documentos resultantes se remitirán al órgano competente para resolver para que pueda finalizar el procedimiento.

Finalización del procedimiento:

Aunque el órgano competente para resolver todavía podría solicitar la realización de actuaciones complementarias, lo más
frecuente es que emita su resolución motivada. La resolución motivada se redacta en un plazo de 10 días, a la vista de toda la
documentación generada durante la fase de instrucción.
Esta resolución, que tiene la naturaleza de acto administrativo (y por tanto se puede recurrir como tal), señala:
- Las medidas sancionadoras aplicables. Como ya hemos indicado, en ningún caso pueden suponer la privación de libertad.
Sin embargo, sí pueden privar al responsable de algunos derechos, así como imponerle multas
- En su caso, las medidas accesorias aplicadas. Principalmente se trata de restaurar el daño o rehabilitar la situación a su
estado anterior. Por ejemplo, pueden suponer una demolición o la devolución de bienes o derechos.
También pueden incluir inhabilitaciones y confiscación de bienes.