TEMA 5.

- EL EMPLEO PÚBLICO
1. CONCEPTO DE EMPLEO PÚBLICO Y FUNCIÓN PÚBLICA
La Administración dispone, para el cumplimiento de sus funciones, de unos
medios materiales y unos medios personales. Éstos últimos le permiten
gestionar las actividades y ejecutar las decisiones que corresponde adoptar a
los distintos órganos administrativos.

Sánchez Morón destaca que en las Administraciones Públicas trabaja un

conjunto muy numeroso de personas físicas y no todos pueden ser
considerados empleados o funcionarios públicos. En ese sentido, distingue
varios grupos:

Dentro de este grupo pueden distinguirse:

 Personas elegidas directa o indirectamente por los ciudadanos o
designados por órganos con representatividad democrática para dirigir la
política del país o para ejercer funciones públicas relevantes. Ej.
presidente del Gobierno y ministros, presidentes autonómicos,
Diputados y Senadores, alcaldes y concejales etc.

 Personas que forman parte de órganos administrativos, por lo general

colegiados y en su mayor parte consultivos, en representación de
intereses sociales o a título de expertos. Ej. En el ámbito de la
universidad el consejo de estudiantes, el consejo de departamento,
Junta de facultad, asociación de padres y alumnos etc.

 Personas que colaboran con la Administración Pública como voluntarios

o cooperantes. (No tienen carácter de empleados públicos).

 Personas que trabajan al servicio de la Administración Pública en

ejercicio de su profesión y oficio, como trabajadores por cuenta ajena
mediante la correspondiente indemnización. Este es el grupo que integra
el denominado empleo público. Los empleados públicos pueden ser:

o Personal laboral vinculado a la Administración Pública mediante

contrato de trabajo. Se rige por el derecho laboral.
  Funcionarios Publico: sus relaciones con la Administración
Pública se someten a un régimen especial de derecho
administrativo. El conjunto del que forman parte se denomina
función pública. Relación estatutaria con la administración.
 Funcionarios interinos.
 Personal eventual.
 Funcionario de Carrera: Derecho Administrativo a través de
nombramiento.

El régimen de ambos cada vez se asemeja más. No obstante, se mantiene un

régimen específico de la función pública. La administración hace sus
contrataciones de manera objetiva, eligiendo aquellas personas más acordes y
con ciertas limitaciones, sin embargo, el empresario privado podrá contratar a
quien crea conveniente, por lo tanto, la administración pone más trabas a la
hora de contratar, teniendo que respetar el principio de igualdad, imparcialidad,
eficacia, eficiencia etc.

La administración paga con dinero público por lo tanto tendrá que hacer una
buena gestión de él.
La administración cuenta con este personal para cumplir las finalidades
específicas como la prestación de servicios públicos.

2. EVOLUCIÓN HISTORICA Y SISTEMAS DE FUNCIÓN PÚBLICA.

En todas las civilizaciones han existido fenómenos burocráticos (la
organización de conjuntos de personas al servicio de los poderes públicos).
Aquí la burocracia se entiende como personas que han trabajado para la
administración. La burocracia moderna con un régimen jurídico específico
surge en el S. XIX.

En Europa durante el s. XIX se dan tres modelos diferentes de burocracia

pública, (que perduran durante el S.XX) los cuales son: NO ENTRA.

1. El modelo prusiano, origen del actual modelo de empleo público

alemán.
2. El modelo francés, referente en otros países como España o Italia. Es
un modelo de inspiración y de corte militar, que se crea con Napoleón el
cual también crea el orden civil en el S.XIX como un conjunto de cuerpos
 de funcionarios permanentes que estaban dotados de estatutos
singulares. Es ejemplo del sistema cerrado. Dentro del sistema cerrado
podemos encontrar el cuerpo y estatutos especiales y la carrera.

En un momento determinado se crean los cuerpos para que cada ministerio se

ocupe de la prestación de un servicio determinado, por ejemplo, en España
para poder gestionar los montes se crea el cuerpo de ingeniero de montes,
grupo de funcionarios que tienen asignada la gestión o prestación de ese
servicio público.

3. El modelo inglés. (sistema abierto) Los ingleses han instaurado

algunas de las peculiaridades más importantes de la función pública
moderna. En España, se dan también algunas influencias de este
modelo.
 Junto a estos modelos europeos hay que citar el norteamericano.
La evolución histórica del modelo de función pública (de empleo público)
español puede dividirse en cuatro grandes fases:

1º.- Fase de creación.

Esta fase se denomina Corporativismo de servicio. Tiene lugar en el S. XIX
siguiendo el modelo francés con la creación de los cuerpos de funcionarios.
Se habla de cuerpos facultativos o “especiales”, con ámbito y gestión
departamental, esto es, que dependían de un concreto ministerio que tuviera la
competencia.
 Cuerpos: Grupo de funcionarios que se rigen por el mismo estatuto y
que tienen a su cargo la responsabilidad del funcionamiento de un
servicio público, en el cuerpo permanecen en principio toda la vida,
ocupando los distintos empleos que el cuerpo tenga reservados. Dentro
de él están jerarquizados los funcionarios según su grado o categoría
profesional.

Estos cuerpos de funcionarios se regían al igual que en Francia por unos

estatutos especiales, estos estatutos eran normas que concretaban sus
obligaciones en función de las peculiaridades del servicio que cada cuerpo
tuviera encomendadas. Esto supuso una novedad en España.
  El estatuto: Es el conjunto de normas que regula el régimen que se les
aplica.
 Carrera: Los funcionarios al ingresar en cuerpo tiene distintos empleos
organizados jerárquicamente, y se tiene derecho a ir desempeñando
empleos superiores, de ahí el derecho hacer carrera.

Otra de las peculiaridades es que a partir de mediados del S. XIX se aprueban

algunos estatutos generales que son: RD de 18 de julio de 1852 (Bravo
Murillo); RD de 4 de marzo de 1866 (O´Donnell); Ley de Bases de los
funcionarios del Estado, de 22 de julio de 1918. El reglamento de cuerpos de
funcionarios administrativos que prestan servicios en los distintos ministerios
civiles.

2ª.-Fase Clasista e interdepartamental.

En esta fase se referían el sistema tradicional español de función pública con la

aprobación del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del
Estado de 1964 y se importan elementos del modelo anglosajón.

Lo que caracteriza esta fase es que se introducen elementos del modelo inglés
en el sistema de función pública español. Los más importantes son:
 La creación de la figura del funcionario generalista o interdepartamental.
 Se separan las funciones administrativas y facultativas. Facultativas
como funciones especiales.
 Se centraliza la gestión del sistema de función pública en el ministerio de
la presidencia y se crean, para ello, órganos específicos.
 Se elimina la jerarquía interna de los cuerpos.
 La clasificación de todos los cuerpos en distintos grupos en función del
título académico exigido para el ingreso en el cuerpo.
 Se rompe la exclusividad del sistema de función pública y se admiten
otras formas de vinculación del personal con la Administración como los
funcionarios eventuales, como el personal laboral o como los
contratados en régimen de derecho administrativo.
3ª.- Fase. Laboralización de la Función Pública.

Es la que se produce tras la entrada en vigor de la CE de 1978. En la CE se

habla del estatuto de los funcionarios en su artículo 103.3. Normas aprobadas
a partir de 1984, entre las que destaca: La ley 30/1984 de Medidas de Reforma
de la Función Pública y las demás introducen algunas novedades que son:

 La incorporación en la regulación de la función pública de elementos

propios del régimen laboral (Técnica de la clasificación del personal y
derechos “sindicales” de los funcionarios). Por ejemplo: derechos
sindicales, clasificación de los puestos de trabajo.
 La admisión de un régimen paralelo al funcionarial de derecho laboral.
 Aprobación por las CCAA de Leyes de Función Pública (desarrollo de
las bases estatales). Hasta el 2007 no se aprueba una norma que
contenga la palabra “Estatuto”.
4ª.- Fase. Profundización en la Laboralización.
Está fase se inicia con la aprobación de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del
Empleado Público (que ha sido derogada por el vigente Real Decreto
Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del
Estatuto Básico del Empleado Público.
Dos características fundamentales de la nueva regulación:
 Profundización en la Laboralización anterior porque el Estatuto es
aplicable directamente en su mayor parte tanto a los funcionarios como
al personal laboral y, en lo que resta, se reducen las diferencias entre
ambos y ya que, en su opinión, supone la quiebra de la unidad del
sistema al reducir los contenidos básicos de competencia estatal y
permitir una mayor regulación propia por las Leyes autonómicas del
modelo de carrera del empleo público, elemento central del sistema.

 Reducción de los contenidos básicos de la competencia del Estado,

permite una mayor regulación propia por las Leyes autonómicas.
Cuando el art. 149 CE habla de bases, se refiere a que el Estado dicta de esa
materia la legislación y las CCAA pueden aprobar leyes con normas de
desarrollo.
El estatuto es todo básico, por lo que tiene que ser desarrollado tanto por el
Estado como por las CCAA, antes nunca se había aprobado una ley en la que
el Estado tuviera que desarrollar las materias. LPAP regula el patrimonio de la
AGE y hay algunos artículos que son básicos con aplicación general y que se
aplican a las CCAA o a la administración local.
3. Normas Reguladoras del Empleo Público.

A) Constitución Española:
4. CONCEPTO Y CLASES DE EMPLEADO PÚBLICO.
El Título II Del Real Decreto Legislativo 5/2015m de 30 de octubre, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público (TREBEP) es el relativo al” personal al servicio de las Administraciones
Públicas”.

Concepto de empleados públicos: Son personas que desempeñan funciones

retribuidas en la Administración Pública al servicio de los intereses generales
(art 8.1 TREBEP). El estatuto es una ley básica aprobada por el parlamento.

En cuanto a las clases de empleados públicos, el art.8.2 TREBEP se refiere

a las siguientes:

A) Funcionarios de carrera (art 9 TREBEP): Se rigen por Dº Administrativo.

Son aquellos que, en virtud del nombramiento legal, están vinculados a una
Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho
Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de
carácter permanente.

En cuanto al nombramiento legal, los funcionarios no se vinculan a la

administración por un contrato sino por un nombramiento, que es un acto
unilateral de la administración, que requiere, posteriormente, la toma de
posesión por parte del funcionario.

En cuanto a la relación estatutaria regulada por el derecho administrativo, el

estatuto regula el régimen que se les aplica a los funcionarios, un conjunto de
normas que establece sus derechos, obligaciones, desempeño, etc.

En cuanto a la profesionalidad, sirve para diferenciar de otros funcionarios y

los servicios retribuidos con cargo a los presupuestos. Con la peculiaridad de
su permanencia.

Les corresponde de forma exclusiva, el ejercicio de funciones que impliquen la

participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la
salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones
Públicas, en los términos que en la Ley desarrollo de cada Administraciones
Públicas se establezca (art. 9.2 TREBEP).

Se cuestiona que puestos de trabajo se destinan al personal laboral y cual los

funcionarios públicos. Ejemplo. Todos los funcionarios públicos que realizarán
funciones de inspección, tareas de realizar informes preceptivos, dar fe pública,
funciones de soberanía como en la carrera diplomática (fuerzas armadas,
fiscales, etc.).
B) Funcionarios interinos (art 10 TREBEP): Desempeñan sus funciones con
carácter provisional.
Definición: Son los que, por razones justificadas de necesidad y urgencia, son
nombrados para el desempeño de funciones propias de funcionarios
(profesionalidad) de carrera cuando se den alguna de las siguientes
circunstancias:
 La existencia de plazas vacantes mientras no se provea por funcionarios
de carrera.
 La sustitución transitoria de los titulares.
 La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener
una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por
las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto.
 El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de 6 meses,
dentro de un periodo de 12 meses.
El personal interino cuya designación sea consecuencia de la ejecución de
programas de carácter temporal o del exceso o acumulación de tareas por
plazo máximo de seis meses, dentro de un período de doce meses, podrá
prestar los servicios que se le encomienden en la unidad administrativa en la
que se produzca su nombramiento o en otras unidades administrativas en las
que desempeñe funciones análogas, siempre que, respectivamente, dichas
unidades participen en el ámbito de aplicación del citado programa de carácter
temporal, con el límite de duración señalado en este artículo, o estén afectadas
por la mencionada acumulación de tareas.

Selección de funcionarios: Por procedimientos ágiles que respeten los

principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
Cese: Por las causas del art.63 TREBEP (por renuncia, por edad de jubilación,
por muerte, etc.) y cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento.

Se les aplicará el régimen estatutario de los funcionarios en cuanto sea

compatible con su naturaleza, que es un régimen de derecho administrativo.
No son contratados ni se les aplica el Estatuto de los trabajadores.

C) Personal laboral (art 11 EBEP): Se rigen por el Dº del Trabajo.

Es el que en virtud del contrato formalizado por escrito (relación contractual
regulada por el derecho laboral), en cualquiera de las modalidades de
contratación personal previstas en la legislación laboral, presta servicios
retribuidos a las Administraciones Públicas.

Puede ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. Se rige por la legislación
laboral (Estatuto de los trabajadores), las demás normas convencionalmente
aplicables y los preceptos del EBEP que así lo dispongan.

Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto

establecerán los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que
pueden ser desempeñados por personal laboral, respetando en todo caso lo
establecido en el art. 9.2 (en el ámbito de la Administración General del Estado
sigue en vigor el art. 15.1 Ley 30/1984).

Se rige por la legislación laboral, las demás normas convencionalmente

aplicables y por los preceptos del Estatuto que así lo dispongan, con la
excepción de las materias de permisos de nacimiento, adopción, del progenitor
diferente de la madre biológica y lactancia que se regirán por lo previsto en el
Estatuto (art. 7 TREBEP).

D) Personal eventual (art 12 EBEP):

Es el que, en virtud del nombramiento y con carácter no permanente solo
realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento
especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios
consignados para este fin. (provisionalidad).

El nombramiento y cese libres (también cesa cuando cese la autoridad a la que

prestan servicios).
Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto
determinarán los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas que
podrán disponer de este tipo de personal.

Finalmente, art. 13 TREBEP ha incluido una referencia al Personal directivo

profesional, que desarrollará funciones directivas profesionales en las
Administraciones Públicas.

Su régimen jurídico específico y los criterios para determinar su condición se

establecerá por el Gobierno de las CCAA, en desarrollo del Estatuto. Podrá ser
funcionario (directivo funcionarias) o laboral (directivo laboral).

5. GESTIÓN DEL SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO (ley del 84).

A) ÓRGANOS DE GESTIÓN.
Los órganos de gobierno y gestión del sistema de empleo público y son los que
tienen dentro de cada organización administrativa la competencia para regular
y ordenar el sistema general y para adoptar las decisiones singulares en
relación con los empleados públicos.

La gestión del empleo público corresponde a las Administraciones territoriales,

aunque también participan los sindicatos en la gestión del empleo público sobre
todo a través de los pactos y acuerdos sindicales que culminan los procesos de
negociación colectiva.

El TREBEP, como norma básica, no regula los órganos superiores y de gestión

en materia de personal. Habrá que acudir a lo previsto en la normativa estatal,
autonómica y de régimen Local para determinar cuáles son estos órganos en
cada una de las Administraciones territoriales.

Son diferentes para cada una de las administraciones:

ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO:

 Gobierno: Art. 3.1 dirige la política de personal y ejerce la función

ejecutiva y la potestad reglamentaria en materia de función pública de la
Administración del Estado. Art.3.2.
  Ministerio de Economía y Hacienda: este ministerio tiene
competencias sobre los aspectos de la gestión de personal que puedan
repercutir sobre el gasto público.

 Comisión Interministerial de Retribuciones: es un órgano de

composición paritaria entre representantes del ministerio de economía y
hacienda y el ministerio competente en materia de Administración
Pública para el ejercicio de competencias conjuntas en materia de
relaciones de puestos de trabajo y retribuciones.

 Departamentos Ministeriales: cada ministerio tiene competencias

concretas de gestión respecto del personal que se integra en ellos. Por
ejemplo, pueden hacer propuestas para que se apruebe un determinado
plan de empleo.

COMUNIDADES AUTÓNOMAS: Cada una tiene su propio órgano de gestión

que depende de la propia CCAA.

ENTIDADES LOCALES: Se atribuyen al pleno del ayuntamiento o de la

diputación las funciones más importantes relativas al personal de la
corporación. Se refiere a ello los art.22.i) de la LBRL  competencias del pleno
y del ayuntamiento; y el 33.2.f) de la LBRL  Pleno de las
diputaciones provinciales; Las demás facultades y competencias en
materia de personal corresponden al alcalde del ayuntamiento o al
presidente de la diputación. Art 24 d) y 29 a) del TRRL de 1986.
B) ÓRGANOS DE COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN.
Los órganos de coordinación y cooperación son órganos colegiados con
competencias no decisorias, que tienen por misión coordinar en la medida que
sea necesario o conveniente la política de personal de las distintas
Administraciones Públicas.
Hay que tener en cuenta lo que dice el Estatuto básico.
El art.100 del EBEP establece las funciones de los órganos de coordinación y
cooperación que son:
 CONFERENCIA SECTORIAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: está
formada por representantes de las Administraciones del Estado, de las
CCAA, de las ciudades de Ceuta y Melilla y de la Administración Local.
En el art. 5 de la ley 30/1992 se refiere a las conferencias sectoriales.
 COMISIÓN DE COORDINACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: es el órgano
técnico y de trabajo dependiente de la conferencia sectorial de
Administración Pública en el que se hace efectiva la coordinación de la
política de personal entre las distintas administraciones.
INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DE LA GESTIÓN DE RECURSOS
HUMANOS
Son los instrumentos de los que disponen legalmente los órganos de gobierno
y gestión para el
cumplimiento de sus tareas.
INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DEL SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO
 Registro administrativo de personal (art.71 EBEP y 13 ley 30/1984)
Cada administración Pública constituirá un registro en el que se inscriban los
datos relativos al
personal al que se aplica el EBEP. Estaría incluido todo el personal de la
administración, laboral
y no laboral.
Mediante convenio de la Conferencia Sectorial se establecerán los contenidos
mínimos
comunes de los Registros y los criterios que permitan el intercambio
homogéneo de la
información entre las Administraciones Públicas. Lo que quiere decir es que
también las
Administraciones Públicas deben tener registros de todo el personal y los datos
que afecten a
su vida administrativa por ejemplo la fecha de nacimiento y la toma de
posesión.
En la ley 30/1984 se inscriben los datos que afecten a la vida administrativa del
empleado.
Nombramiento y toma de posesión, o el trabajador laboral la fecha de firma del
contrato.
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¿Por qué se obliga a las administraciones a tenerlos? Para controlar en cada
momento en que
situación se encuentra los empleados; También sirve para el personal público,
para certificar y
dar fe de los efectos que le sean relevantes.
 Plantillas del personal (art.14 ley 30/1984)
La plantilla de personal se dice que es un concepto que tiene carácter
presupuestario. Es el
documento en el cual la Administración anota el número de empleados a los
cuales está
dispuesta a pagar y que necesita. Porque también puede suceder que la
Administración
necesite más empleados pero al no poder pagarlos no los contrata.
Incluye todos los PT de cada Administración tal y como resultan de los créditos
establecidos en
los presupuestos. Se fijan anualmente a través del presupuesto y se aplican
conjuntamente
con él.
 Relaciones de puestos de trabajo (art.74 EBEP y 15 de la ley 1984)
Es un documento donde se realiza la ordenación del personal o la ordenación
de puestos de
trabajo de una Administración. Las Administraciones Públicas estructuran su
organización a
través de las relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos
organizativos similares que
comprenderán al menos:
- La denominación de los PT
- Los grupos de clasificación profesional
- Los cuerpos o escales a que estén adscritos
- Los sistemas de provisión
- Las retribuciones complementarias
Diferencias, la fundamental, las plantillas de personal solo incluyen aquellos
puestos que
tengan asignación presupuestaria, sin en cambio en las relaciones de puestos
de trabajo,
algunos no incluyen dotación presupuestario.
Su naturaleza jurídica puede ser acto administrativo o reglamento. Pero para
recurrirla hay
que considerarlas como reglamentos, se recurrirían por la jurisdicción
contenciosoadministrativa,
de forma directa o indirecta, recurriendo un acto de aplicación de la norma.
 Oferta de empleo público (art.70 EBEP y 18 de la ley 30/1984)
La oferta de empleo público o instrumento similar de gestión de la provisión de
las
necesidades de personal, incluirán las necesidades de recursos humanos con
asignación
presupuestaria que deban proveerse mediante la incorporación de personal de
nuevo ingreso.
Se aprobará anualmente por los órganos de gobierno de las Administraciones
Públicas.
 Planes para la ordenación de los recursos humanos de las Administraciones
Públicas.
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Estos planes que aprueben las Administraciones Públicas podrán incluir, entre
otras las
siguientes modalidades:
a) Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el
punto de vista del número de efectivos como los de los perfiles profesionales o
niveles de cualificación de los mismos.
b) Previsiones sobre sistemas de organización del trabajo y modificaciones de
estructuras de PT.
c) Medidas de movilidad
d) Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad
forzosa
e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la oferta
de
empleo público.