TEMA 1.

EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS. INTRODUCCIÓN AL MODELO ESPAÑOL DE EMPLEO
PÚBLICO

CONCEPTO Y DISTINCIÓN. LOS SISTEMAS DE FUNCIÓN PÚBLICA:

MODELOS ABIERTOS Y CERRADOS. EVOLUCIÓN LEGAL DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA EN ESPAÑA. EL ESTATUTO DE 1852 Y SU EVOLUCIÓN
POSTERIOR. ESTATUTO DE 1918 Y SU EVOLUCIÓN POSTERIOR. LA LEY
DE FUNCIONARIOS CIVILES DE 1964 Y SU EVOLUCIÓN POSTERIOR.

Concepto y distinción.

La Administración pública contemporánea se nos presenta históricamente, y también hoy,

como una organización al servicio de los intereses generales, configurándose como un
doble complejo burocrático-funcional e instrumental de servicio público, y cuya
actuación se sujeta legal y constitucionalmente a una serie de principios rectores, referidos
principalmente en los arts. 103.1 CE y 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público-, y en especial y en relación con nuestra asignatura, los de
legalidad y objetividad en el servicio a los citados intereses, principios estos
complementados con el de la necesaria imparcialidad de la actuación de los funcionarios
públicos a garantizar por ley, como exige expresamente el art. 103.3 CE.

La Función Pública se puede definir, en sentido amplio, como el conjunto de medios

humanos o personales que el Estado y otras entidades públicas disponen para el
cumplimiento de sus fines al servicio de la comunidad, asegurando, con ello, el adecuado
funcionamiento de los servicios públicos. Así, por ejemplo, el art. 2.1 de la Ley 6/1985,
de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía
(LOFPJA), indica que “La Función Pública de la Junta de Andalucía es el instrumento
de que ésta dispone para la realización de los intereses públicos expresados en la
Constitución, en el Estatuto de Autonomía y en las leyes, a los que se subordinan los
intereses individuales y colectivos de sus miembros”.

Función hace referencia a la capacidad de acción; el apelativo Pública alude a la índole

de tal función por su procedencia de la Administración. Dentro de tal concepto es
procedente estudiar de qué medios personales se han servido las organizaciones públicas
y cuál es la situación y régimen jurídico de los mismos. Así, por ejemplo, el art. 3.1
LOFPJA indica que la Función Pública de la Junta de Andalucía está constituida por las
personas integradas en la Administración de la misma y de sus Organismos autónomos,
por una relación de servicios profesionales y retribuidos, en los términos que en dicha
Ley se señalan1.

A la vista de lo anterior, el término de Función Pública puede sustituirse por el más amplio
de Empleo Público con el que se quiere expresar sintéticamente la multiplicidad de

1
Como se indica en la Exposición de Motivos de esta Ley “La Ley, como su mismo título indica, es una
Ley de la Función Pública y no solamente de una categoría de ellos, es decir, de los funcionarios. Los
eventuales y los laborales encuentran por tanto acogida también en su articulado. A la Junta de Andalucía
se puede servir por medio de una relación de Derecho Laboral”.

1
estatus jurídicos diferenciados que resulta posible encontrar cuando hablamos de los
medios de personal utilizados por las Administraciones públicas (funcionarios, personal
estatutario, contratados laborales, etc.). Para nosotros el término función pública va a
ser equivalente a Derecho de funcionarios, es decir, la rama del Derecho administrativo
que estudia el régimen jurídico al que se somete el conjunto de empleados públicos que
trabajan en las Administraciones en calidad de funcionarios públicos. Queda por lo tanto
fuera de nuestra exposición la problemática jurídica que presentan los empleados
sometidos a régimen laboral (que son objeto de estudio más detallado en otra asignatura),
si bien hay que tener presente que el Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante
TREBEP) tiende a ofrecer, allí donde ha considerado posible, un tratamiento jurídico
común para los dos colectivos y nos referiremos al mismo cuando ello se produzca.

Ciñéndonos al Derecho de funcionarios, debe entenderse como Función Pública el

conjunto de personas que sirven a las diversas Administraciones Públicas y que se
encuentra, respecto de ellas, en una situación o relación jurídica de carácter legal y
reglamentario, considerado como un estatus, que no surge o nace de contrato alguno,
sino directamente de la Ley aplicada a una determinada persona por medio del acto
administrativo de nombramiento, que se comporta, respecto de su destinatario, como un
“acto-condición”, ya que precisa o está condicionado por la aceptación del mismo,
mediante la toma de posesión en el plazo indicado por la Ley.

Dicha relación se denomina “estatutaria”, por estar regulada por leyes referentes a la
misma y por los oportunos reglamentos de desarrollo que se vayan dictando (los cuales
suponen el Estatuto de las personas afectas por dicha regulación) y de las referidas normas
y no de un inexistente contrato, se derivan o surgen, igualmente, los derechos y
obligaciones de sus destinatarios.

Las Funciones Públicas de los distintos países no son, no pueden serlo, construcciones
abstractas sino realidades vivas, integradas y condicionadas por el contexto en el que han
nacido, en el que se han desarrollado y en el que evolucionan. Las mismas presentan un
perfil producto de la serie de elementos jurídicos que la componen y que se encuentran
en interdependencia permanente. La función pública española, como la de cualquier otro
Estado, se caracteriza por poseer una lógica interna fundada en la recepción de
determinados principios o reglas resultantes de tradiciones históricas, de circunstancias
económicas que han incidido sobre formulaciones jurídicas, o de reglas impuestas por el
poder político legítimo, que, en última instancia, cabe referirlas a algunos de los grandes
modelos o sistemas teóricos existentes.

Estos modelos se organizan en base al concepto de “burocracia” que designa la clase

social que forman los empleados públicos, y cuyo origen etimológico procede del francés
“bureau” y del griego “kratos” (poder, gobierno).

Los sistemas de función pública: modelos abiertos y cerrados.

Según indica el profesor ALBADALEJO, tradicionalmente la burocracia se ha

organizado siguiendo dos sistemas:

1. El sistema abierto o de empleo.

2
Este modelo se asienta sobre el principio nuclear de que cada persona es reclutada para
un puesto de trabajo concreto y permanece en él durante un período determinado o
indefinido sin ningún cambio o ascenso a otro. La Administración suele actuar como un
empresario que contrata personal para cubrir unos puestos de trabajos precisos y
diferenciados, teniendo sólo en cuenta la adecuación competencial de la personal al perfil
del empleo ofertado. El empleado público, regulado normalmente por un contrato laboral,
será despedido cuando su tarea sea innecesaria o no sea ejercida con la competencia
exigida. La Administración no debe preocuparse de la formación de su personal, de darle
un estatuto funcionarial que le garantice un régimen jurídico diferenciado de aquel que
regule las relaciones laborales de los demás trabajadores de las empresas privadas del
país. Los conflictos, consiguientemente, se resuelven por la justicia ordinaria.

Las notas positivas que de este sistema se han predicado han sido las de su simplicidad
y flexibilidad, pues si el referido puesto de trabajo se suprime la persona que lo
desempeña es despedida y deberá buscarse otro en otra Administración o en el sector
privado. La rentabilidad es también una tercera ventaja de su puesta en práctica, dado que
sólo se tiene el personal necesario, éste suele tener un alto grado de especialización y,
como proviene con frecuencia del sector privado, trae los hábitos de la eficacia y
rentabilidad de la empresa privada. Los inconvenientes se concretan en una ausencia de
aprendizaje, formación y experiencia en el quehacer general de la Administración,
además de una presumible inadaptación al espíritu de eficiencia en el desempeño del
interés general y no sólo de la mera rentabilidad propia de la empresa privada. Este
modelo postula en principio, además, para su normal puesta en práctica dos condiciones
en la sociedad respectiva: la primera de ellas es la existencia de un régimen de enseñanza
diferenciado y especializado en el correspondiente país, pues debe ser capaz de
proporcionar especialistas a la demanda de la Administración; y la segunda no es otra que
la presencia de un sector privado importante que posibilite el pasaje recíproco del
personal.

El ejemplo por antonomasia de sistema abierto lo encontramos en Estados Unidos. En

Suecia, Suiza y Holanda son las ejemplificaciones más próximas al modelo de empleo.
Italia, con la reforma de 1992, parece decantarse también por este último.

2. El sistema cerrado o de carrera

Este modelo de Función Pública se cimienta sobre la carrera. Esta puede ser definida
como el itinerario profesional establecido en la Administración a toda persona para
que, a partir de su ingreso, según unas pruebas objetivas reglamentadas, pueda realizar
una progresión de ascenso superando las exigencias promocionales positivadas en
reglas generales, impersonales e igualitarias. El sistema está concebido para que la
persona ingrese de joven en la función pública y en ella permanezca toda su vida, y de
ahí la necesidad de que en ésta encuentre un régimen de promoción y de ascensos que le
posibilite, aportando méritos y/o superando pruebas, “ascender” del grado inferior al
superior y del cuerpo de menor al de mayor categoría hasta el más alto nivel establecido.

Las principales características configuradoras de este sistema son:

- El régimen jurídico es exorbitante del Derecho común de los demás trabajadores del
país y generalmente es el propio del Derecho Administrativo.
- La relación que vincula al funcionario con la Administración no es de naturaleza
contractual sino reglamentaria o, en su caso, estatutaria.

3
- Los conflictos entre este personal y la Administración aforan en la jurisdicción
Administrativa
- La estructura de esta función pública es necesariamente jerárquica.

Las ventajas e inconvenientes o dificultades genéricas de su puesta en práctica son las

siguientes: un personal mejor adaptado al espíritu público de la Administración, y con
una experiencia general mayor dada la duración de su vinculación administrativa y
diversidad de funciones que durante su carrera ha desempeñado. En cuanto a los
segundos se le ha anotado una mayor complejidad organizativa -dificultad de
establecer unas pruebas de ingreso que garanticen la suficiencia competencial y moral de
la persona que será ya funcionario durante toda su vida, unos mecanismos promocionales
adecuados y objetivos que a su vez impidan la institucionalización del principio de Peter2,
y un perfeccionamiento continuado, renovado y adaptado a las necesidades del servicio-
; se le ha predicado también una mayor rigidez, pues cuando una clase o número de
servicios devienen innecesarios no se puede prescindir de las personas titulares y
despedirlas, y de ahí que se imponga la necesidad de readaptarlos o incluso se produzca
el desfase entre el número de puestos de trabajo y el de los sujetos titulares respectivos;
y por último, se le ha atribuido un menor rendimiento, dada la asegurada permanencia
del personal en la Administración, la rutina que el mismo trabajo realizado durante
muchos años conlleva y el criterio no determinante de rentabilidad de este modelo de
función pública.

Este modelo de carrera es europeo y sus mejores ejemplos se encuentran en el sistema

francés y en los que reciben su influjo como el español, el belga, el alemán y sobre todo
el propio de la Unión Europea.

No obstante, no debemos olvidar un dato fundamental: todas las funciones públicas

comunitarias han institucionalizado los dos modelos, el de carrera y el de empleo, y de
este modo tienen entre sus empleados a personal funcionario y laboral.

Evolución legal de la función pública en España. El Estatuto de 1852 y su

evolución posterior. Estatuto de 1918 y su evolución posterior. La ley de
Funcionarios Civiles de 1964 y su evolución posterior.

Con carácter general, podemos decir que España ha creado su propia y diferenciada
Función Pública, determinada por sus peculiares circunstancias políticas, sociales y
culturales, hecho que podemos comprobar a través de sus principales textos legales.

1. La Real Orden de 19 de agosto de 1825 y el Real Decreto de 7 de febrero de 1827

Estas normas jurídicas merecen ser consideradas como las primeras precursoras de
nuestro sistema de función pública de carrera. El autor material de este primer paso de
profesionalización de nuestro personal público es López Ballesteros, Ministro de
Hacienda de Fernando VII. Es mérito suyo haber comprendido que la Administración del
Estado moderno demanda personal especializado y estable, y como en consecuencia era
necesario establecer unas reglas de ingreso basadas en la capacidad y mérito, y otras

2
“En una jerarquía, todo empleado tiende a ascender hasta su nivel de incompetencia”. Lawrence J. Peter.

4
de ascenso asentadas en estos criterios y en el de la antigüedad. Estas exigencias
demandaban una estructuración jerarquizada de la función pública en clases o
categorías de personal con sus correspondientes y diferenciados derechos retributivos3.

Esta sustitución del sistema objetivo de empleos por el sistema subjetivo de clase o
categoría personal, en el que ya no se ocupa un puesto de jefe u oficial, sino que se es jefe
u oficial con independencia del empleo desempeñado, supone pues la inicial y
rudimentaria institucionalización de la carrera funcionarial. Esta primera reforma,
limitada al Ministerio de Hacienda y frustrada posteriormente, establece, como así lo ha
señalado ALEJANDRO NIETO, las líneas sobre las cuales habría de moverse
posteriormente tanto el Derecho español como el europeo.

2. Los Reales Decretos de 1 y 8 de enero de 1844

Ya en los comienzos de la llamada «década moderada» (1843-1853), destacan los Reales

Decretos de 1 y 8 de enero de 1844. El primero organizó la clase de subalternos del
Cuerpo de la Administración civil, y el segundo aprobó el reglamento orgánico del
Cuerpo de la Administración Civil, refiriéndose ambos al Ministerio de la Gobernación.

En el art. 1 del Real Decreto de 8 de enero de 1844 se declara: “El Cuerpo de la

Administración civil se compone de todos los empleados de la misma, dependientes del
Ministerio de la Gobernación de la Península, que tengan real nombramiento y no
pertenezcan a cuerpo especial facultativo”. Por su parte, el art. 6 disponía que “los
individuos del Cuerpo de Administración civil se dividen en las categorías siguientes: 1ª,
jefes superiores; 2ª, primeros jefes; 3ª, segundos jefes, y 4ª, subalternos”.

3. El Real Decreto de Bravo Murillo de 18 de junio de 1852

La primera manifestación positiva de regulación con carácter general del ingreso,

ascenso, clasificación, remuneración y derechos de los empleados públicos la constituye
el Real Decreto de 18 de junio de 1852, conocido como “Estatuto de Bravo Murillo”. No
es sólo el más importante texto normativo decimonónico español en esta materia, sino
como indica ZILLER, el primer Estatuto General de la Función Pública en Europa.

Incumplida la normativa de López Ballesteros, el desafío y los problemas de la ausencia

de un personal público profesionalizado veinticinco años después, son ahora más graves
y acuciantes; pues a los anteriores se adjuntan la departamentalización funcionarial, el
gran número existente de cesantías como consecuencia de las designaciones políticas del
personal y las crecientes exigencias de una Administración Pública necesitada de
profesionales. Ante esta dispersión normativa, desorganización y fragmentación
funcional y orgánica, el objetivo fundamental de esta reforma fue el intentar establecer
“el buen orden y disciplina de los empleados, clasificarlos de una manera terminante y
clara, pues cada empleado debe saber el lugar que ocupa en la escala administrativa,
los derechos que está llamado a disfrutar y los deberes que está encargado de cumplir”.

En este sentido, se clasifica a los profesionales de la Administración en cinco

categorías que, aun semánticamente, trasladan el esquema militar a la función pública

3
Cuatro clases en concreto: Consejeros, Intendentes de provincias, Jefes de Administración y Oficiales de
Real Hacienda.

5
(jefes superiores, jefes de administración, jefes de negociado, oficiales, y aspirantes a
oficial; los subalternos no tienen el carácter de empleados públicos). Se establece un
régimen retributivo para cada una de las cinco categorías mencionadas. La
oposición, antigüedad y méritos profesionales se configuran como los criterios de
ingreso y promoción. Finalmente, esta norma relativamente general contempla la
existencia de carreras especiales -cuerpos especiales- y les excepciona de su ámbito de
aplicación (Consejeros y demás funcionarios de la Administración consultiva,
gobernadores de provincia, empleados de carrera diplomática fuera de España,
magistrados, jueces, ministerio fiscal y otros funcionarios del orden judicial que estén en
condiciones especiales –art. 44-).

Reconociendo el alcance histórico jurídico-formal de la reforma, su práctica posterior es

muy limitada. La departamentalización ministerial, la dispersión de cuerpos especiales, y
el nombramiento y cese político de los empleados públicos serán tres características que
se mantendrán posteriormente en la función pública española.

4. El Estatuto de Maura (Ley y Reglamento de 22 de julio y 7 de septiembre de 1918)

Cronológicamente es el siguiente texto de nuestra Función Pública. La reforma se hace

en un momento de crisis económica agudizada, de inestabilidad política y social, y de
desarrollo de la conciencia obrera que afectará también a la funcionarial. La persecución
de la estabilidad y el aumento retributivo son las reivindicaciones urgentes e inmediatas
determinantes del nuevo texto legal. El proyecto obedece, como en el preámbulo del
mismo se indica, a un triple propósito:

- Fijar legislativamente la fundamental organización de la Administración civil del

Estado.
- Mejorar la condición económica de los funcionarios.
- Realizar ambos fines con la menor carga financiera.

Los rasgos genéricos del Estatuto de Maura son los siguientes:

a) Los funcionarios se clasifican en dos escalas, la Técnica y la Auxiliar. La primera se

divide en tres categorías (jefe de administración, jefe de negociado y oficial) y cada una
de éstas en tres clases retributivas (primera, segunda y tercera). La segunda constituye
una sola categoría y se vértebra igualmente en tres clases retributivas, lo que supuso –en
cierto modo-, la consagración de la estructura corporativa de la burocracia española y del
sistema de «categorías», y su finalidad no fue tanto agrupar un haz o conjunto de tareas
de cada categoría como ordenar retribuciones, ascensos y pruebas selectivas o de ingreso.

b) La oposición se generaliza como forma de ingreso en la función pública, y el

ascenso se realiza según los criterios de antigüedad de la oposición y libre
designación. El Consejo de Ministros podrá acordar discrecionalmente la cesantía o
separación del servicio de cualquier funcionario o auxiliar, aunque sólo por exigencias
del servicio y posibilitando el recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución.

c) Se establece la jubilación forzosa a los 67 años y la voluntaria a los 65, cuando los
interesados lleven 40 años de servicio o antes sí justifican una imposibilidad física.

6
d) Se regulan los derechos pasivos de jubilación, retiro, viudedad y orfandad; y se
establece el derecho de asociación funcionarial, aunque haciéndolo depender de la
aprobación ministerial.

El nuevo texto supuso un aumento de la clasificación personal, un refuerzo de la

inamovilidad funcionarial, la institucionalización de la oposición como técnica de acceso
a la función pública, un limitado reconocimiento del derecho sindical y la aceptación de
los cuerpos especiales, los cuales se multiplicaron hasta extremos inconcebibles. Mostró
especial interés en unificar las categorías y situaciones del funcionariado: sus
disposiciones en este terreno fueron aplicables a todos los cuerpos de cualquier nivel, ya
fuesen especiales o generales, y a cada categoría correspondía un sueldo que era igual
para todos los que se encontraban en ellas, con independencia del cuerpo al que
pertenecieran.

El Estatuto de Maura adoleció de un vicio de origen: la falta de claridad inicial en la

atribución de funciones a los distintos cuerpos y la ausencia de criterios precisos y
fórmulas para la permanente asignación de funciones nuevas, delimitación de las
compartidas y redistribución racional de las ya asignadas. En efecto, la legislación de
1918 ignoró los criterios de distinción funcional entre Cuerpos Generales y Cuerpos
Especiales. No aparece entre sus normas ni una sola directriz para distinguir entre las
funciones propias de cada uno de esos cuerpos. El sistema de categorías, ya iniciado en
1852 y que reiteró, con modificaciones, la Ley de Bases de 1918, no podía servir como
criterio funcional de ordenación del personal: significaba un sistema predominantemente
jerárquico cuya finalidad no era agrupar un haz o conjunto de tareas en cada categoría,
sino ordenar retribuciones, ascensos, pruebas selectivas o de ingreso.

5. La Ley de funcionarios de 7 de febrero de 1964

La reforma de López Rodó de 1963-1965 (Ley de Bases de 1963, Texto articulado

aprobado por Decreto 315/1964 de 7 de febrero, todavía vigente en algunos aspectos, y
Leyes 30 y 31, de 4 de mayo de 1965, sobre derechos pasivos y retribuciones de los
funcionarios de la Administración Civil del Estado), es la obra legal del régimen
franquista en materia de Función Pública. Se pretende corregir las graves disfunciones
funcionariales de esta época y que la doctrina venía criticando de modo generalizado:

- excesiva proliferación y dispersión de los cuerpos especiales,

- acusada desconexión entre la categoría profesional y el puesto de trabajo,
- la ausencia de un cuerpo general interministerial,
- la politización de la función pública superior,
- el desigualitario régimen retributivo.

La nueva legislación pretendía modernizar nuestro sistema de función pública,

consiguiendo una “transparencia en la regulación legal” (VILLAR PALASÍ) y una
unificación de los aspectos esenciales del complejo régimen jurídico funcionarial.

Pretendía también introducir una política de personal (centralizada en términos de

horizontalidad) hasta entonces inexistente, limitar los excesos del corporativismo y sentar
las bases de una función pública rejuvenecida y profesional, adaptada a las necesidades
funcionales de la organización y superadora de los privilegios y vicios tradicionales. No
obstante, -aún con estos ambiciosos propósitos y la buena técnica jurídica utilizada en el

7
empeño-, los resultados dejaron mucho que desear como al poco tiempo se reconocería
de manera prácticamente unánime.

Con todo, la Ley de Funcionarios de 1963-1964 acertó a crear unas estructuras

horizontales de gestión y coordinación de la función pública del Estado,
residenciando competencias claves en el Ministerio de la Presidencia y en el Ministerio
de Hacienda (decisivas en la práctica estas últimas) y creando la Dirección General de
la Función Pública y la Comisión Superior de Personal. Intentaba con ello combatir la
departamentalización de la función pública, que había derivado en una especie de
“separatismo interministerial” (SANTAMARÍA PASTOR), favorecedor de
desigualdades y prebendas.

De otra parte, la Ley de Funcionarios dio un paso hacia el sistema de empleo, haciendo
desaparecer las categorías personales e introduciendo las plantillas orgánicas y la
clasificación de puestos de trabajo, que debían ajustarse a las necesidades de los servicios
y, en consecuencia, revisarse periódicamente. La Ley pretendía, pues, algo tan elemental
pero tan difícil de conseguir en la Administración española como adecuar los recursos
humanos a las funciones y no la estructura de la organización a las aspiraciones y
presiones de los funcionarios. Sin embargo, en este aspecto la reforma de los años sesenta
cosechó un rotundo fracaso. Las plantillas orgánicas y clasificaciones de puestos no se
elaboraron, salvo en medida insignificante, no tanto por sus dificultades técnicas como
por la cerrada resistencia de los cuerpos especiales, empezando por los más privilegiados,
a perder espacios burocráticos propios y el dominio de los escalafones y destinos, así
como por la aversión de las jerarquías de los diferentes cuerpos a la igualdad de
retribuciones en función del puesto.

La Ley de Funcionarios, por lo demás, introdujo otras mejoras técnicas (unificando, por
ejemplo, también en términos moderados, la regulación de las incompatibilidades y de
las situaciones administrativas), pero no abordó la cuestión de las asociaciones de
funcionarios, sucedáneo de un sindicalismo incompatible con el régimen político que la
vio nacer. Al mismo tiempo, durante su vigencia empezó a extenderse la contratación
laboral en algunos ámbitos de la Administración y se creó una figura de contratación
administrativa de personal en régimen precario, destinada a cubrir algunas
necesidades perentorias de la Administración a reducido coste, figura carente, entre otras,
de las ventajas de estabilidad propias tanto del régimen funcionarial como del régimen
laboral de la época4.

4
El art. 6 LFCE indicaba que los Ministros podían autorizar la contratación de personal para la realización
de estudios, proyectos, dictámenes y otras prestaciones, siendo el objeto del contrato la realización de
trabajos específicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia o la colaboración temporal en las
tareas de la respectiva dependencia administrativa en consideración del volumen de gestión encomendada,
cuando por exigencias y circunstancias especiales de la función no puedan atenderse adecuadamente por
los funcionarios de carrera de que disponga el Organismo. La LMRFP en su DA 4ª indicaba que a partir de
su entrada en vigor, no podían celebrarse por las Administraciones Públicas contratos de colaboración
temporal en régimen de derecho administrativo, sometiéndose los contratos de trabajos específicos y
concretos no habituales de la Administración a la legislación de contratos del Estado que en un primer
momento vino determinado por el RD 1465/1985, de 17 de julio, sobre contratación para la realización de
trabajos específicos y concretos, no habituales en la Administración del Estado, sus Organismos
Autónomos y la Seguridad Social y en el ámbito local, por el RD 2357/1985 de 20 de noviembre. Este tipo
de contratos ha desaparecido de las normas que regulan la contratación del sector público.

8
En resumidas cuentas, la legislación de funcionarios civiles del Estado del último período
franquista demostró las dificultades de abordar un proceso de modernización burocrática
en el marco de un régimen cada vez más asentado en la propia burocracia administrativa
y escasamente proclive a la innovación. No obstante, lo cual, en el plano de nuestra
cultura administrativa supuso, como otras leyes del mismo período, un punto de inflexión,
una apertura hacia la renovación de las estructuras en el panorama preexistente.

En el año 1977 se produce una crisis en la regulación legal de la función pública en

España, produciéndose otra modificación sustancial con el Real Decreto-Ley 22/1977, de
30 de mayo de retribuciones, que pretende resolver la crisis enunciada, aportando algunas
mejoras significativas, pero la vigencia de esta norma legal fue suspendida
inmediatamente por la Ley de Presupuestos para 1978, quedando derogada por la Ley de
Presupuestos de 1980. Durante este periodo de transición en el que la reforma del régimen
de la función pública suscitó, como tantos otros asuntos públicos, un notable interés, lo
cierto es que los Gobiernos de UCD no consiguieron abordar los temas pendientes.

6. La Ley 30/1984, de 2 de agosto, sobre medidas para la Reforma de la Función Pública

Ante la situación lógicamente incompleta del Real Decreto-Ley de 1977, y en tanto se

promulga el Estatuto previsto en el art. 103 CE, se dictó la Ley 30/1984, de 2 de agosto,
sobre Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP).
Ahora bien, como reconocía la propia Exposición de Motivos, la LMRFP sólo abordó de
manera parcial y provisional la regulación de las bases del régimen estatutario de los
funcionarios públicos hasta que se desarrollara en su totalidad el mandato constitucional
del art. 103 y se llevara a cabo la reforma de la Función Pública en profundidad,
adaptándose a la nueva estructura organizativa y territorial del Estado español tal y como
ha sido diseñado por la Constitución.

Con la LMRFP se producirá una acusada apuesta del legislador por el sistema abierto
en detrimento de los aspectos cerrados existentes en nuestro ordenamiento (mayor papel
del puesto de trabajo, estableciendo la movilidad indistinta de los funcionarios sin tener
en cuenta su especialización profesional), dando lugar a una especie de sistema híbrido,
en el que coexisten aspectos de uno y otro modelo teórico (no necesariamente de modo
armónico), sistema mixto en el que la idea de cuerpo funcionarial deja de actuar ya como
eje principal del conjunto normativo, incorporándose la idea de carrera administrativa
basada en puestos de trabajos, niveles y grados personales funcionariales. No obstante, al
no haberse modificado el sistema tradicional de acceso a la función pública a través de
los cuerpos de funcionarios, se produjo una fuerte desconexión entre la preparación
profesional exigida para el ingreso y las expectativas de carrera del funcionariado,
basadas en la ocupación de puestos de trabajo. Por otra parte, el nuevo sistema retributivo
diseñado en la citada ley fue dando una creciente importancia a las retribuciones ligadas
al puesto de trabajo, en detrimento de las vinculadas a las condiciones personales y
profesionales de los funcionarios, lo que reforzó aún más la movilidad, puesto que en la
mayoría de las Administraciones públicas las mejoras retributivas se obtienen
fundamentalmente mediante el cambio de puesto de trabajo. La conversión de los puestos
de trabajo en el eje de la carrera administrativa y en la única posibilidad real de mejorar
las retribuciones produjo, además, una constante presión sobre las estructuras orgánicas
y las relaciones de puestos de trabajo con el fin de aumentar los puestos mejor dotados
económicamente, dejando vacíos los niveles inferiores.

9
Destacar que la STC 99/1987, de 11 de junio, declaró la inconstitucionalidad de
algunos preceptos de la LMRFP. La razón de la declaración de inconstitucionalidad
fue, principalmente, infringir el principio constitucional de la reserva de ley en
materia de Régimen Estatutario de la Función Pública, al haber deslegalizado
determinados aspectos del referido Régimen. Consecuencia directa de esta Sentencia es
la modificación que sufre la LMRFP por la Ley 23/1988, de 28 de julio, consistente en la
reforma de determinados aspectos de la citada Ley y la sustitución por otros los preceptos
declarados inconstitucionales y nulos por el Tribunal Constitucional.

7. El Estatuto Básico del Empleado Público

Por Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre, se constituyó la Comisión para el

estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, con la finalidad de
“llevar a cabo los análisis y estudios previos, así como la elaboración de un documento
que sirva de base para la posterior elaboración del anteproyecto” de dicho Estatuto. El
Informe de la Comisión de Expertos para el Estatuto Básico del Empleado Público
(presentado en abril de 2005), fue la base para la elaboración del anteproyecto de ley del
futuro Estatuto Básico del Empleado Público.

Efectivamente, el 13 de abril de 2007 se publicaba en el Boletín Oficial del Estado (BOE),

la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). El
EBEP contiene aquello que es común al conjunto de los funcionarios de todas las
Administraciones Públicas, más las normas legales específicas aplicables al personal
laboral a su servicio. Partiendo del principio constitucional de que el régimen general
del empleo público en nuestro país es el funcionarial, reconoce e integra la evidencia
del papel creciente que en el conjunto de Administraciones Públicas viene
desempeñando la contratación de personal conforme a la legislación laboral para el
desempeño de determinadas tareas. En ese sentido, el Estatuto sintetiza aquello que
diferencia a quienes trabajan en el sector público administrativo, sea cual sea su relación
contractual, de quienes lo hacen en el sector privado. No obstante, la Disposición
Derogatoria no deroga la LFCE ni la LMRFP en su integridad y, además, los artículos
que deroga de estas normas lo hace “con el alcance establecido en la disposición final
cuarta”.

En apenas 8 años de aplicación, el EBEP sufrió más de una quincena de modificaciones,

lo que unido a la existencia de disposiciones legales contenidas en otros textos normativos
que afectaban de modo coyuntural a la regulación del empleo público, provocó que el
artículo uno.g) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno
la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el art. 82 y
siguientes CE, autorizara al Gobierno para aprobar, en el plazo de doce meses a partir de
la entrada en vigor de esta ley, un texto refundido en el que se integraran, debidamente
regularizadas, aclaradas y armonizadas, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico
del Empleado Público, y las disposiciones en materia de régimen jurídico del empleo
público contenidas en normas con rango de ley que la hayan modificado, y las que,
afectando a su ámbito material, puedan, en su caso, promulgarse antes de la aprobación
por Consejo de Ministros de los textos refundidos que procedan y así se haya previsto en
las mismas. Como consecuencia de estos avatares normativos, a día de hoy el texto básico
que regula la materia viene constituido por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de

10
octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del
Empleado Público (TREBEP), que ya ha sufrido también varias modificaciones5.

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El art. 49.c), por Ley 6/2018, de 3 de julio; el art. 14, por Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre; los arts. 7, 48.f) y con efectos
desde el 1 de abril de 2019, el art. 49.a), b), c) y d); se añade la disposición transitoria 9, por Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo,
de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación,
que ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad (núm. 2206-2019) y los arts. 48, 49 y 50, por Ley 11/2020, de 30 de diciembre;
también, se añade el art. 47 bis, por Real Decreto-ley 29/2020, de 29 de septiembre. Añadir aquí, las nuevas modificaciones en el art.
48.a) y f), producidas por la disposición final 37.1 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre; el art. 49.b) y c), modificado por la
disposición final 37.2 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, así como, la letra e) por la disposición final 26 de la Ley 20/2021, de 28
de diciembre; se añade el tercer apartado del art. 50 por la disposición final 37.3 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre. Y por último,
destacar las sufridas en los arts. 10 y 11 y la introducción de la disposición adicional 17, tanto por el Real Decreto-ley 14/2021, de 6
de julio (arts. 1.1, 1.2 y 1.3, respectivamente), como por la Ley 20/2021, de 28 de diciembre (sendos arts.).

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