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LUCIA CANDELARIA BARALDI

Sistemas politicos Comparados

Sistemas politicos
comparados:
argentina - brasil

TRABAJO FINAL
Introducción

En las siguientes líneas se propone analizar cómo los regímenes presidenciales

distribuyen el poder entre el Presidente de la Nación y las asambleas legislativas; poniendo el

acento en cómo las variaciones entre distintos casos se evidencian con vehemencia en la

esfera que comprende a las atribuciones legislativas, con especial énfasis en la incorporación

de los decretos presidenciales. Para ello, partiremos de un supuesto significativo para el

desarrollo del trabajo: dentro de un sistema presidencialista la atribución de poder emitir

decretos legislativos le otorga al Presidente poderes constitucionales avasalladores, pues

incrementa considerablemente la capacidad del Ejecutivo para introducir cambios en la

normativa que los legisladores no habrían iniciado en ausencia de este recurso.

Para retratar lo aquí expuesto, analizaré comparativamente los casos de Brasil y

Argentina, pues su experiencia incorporando poderes de decreto en sus respectivas reformas

constitucionales resultan provechosas en la investigación. Tomaremos las presidencias de

Fernando Collor de Mello y Carlos Saúl Menem dado que ambos gobiernos coincidieron en

que las constituciones fueron reformadas durante o inmediatamente después de una fuerte

crisis económica hiperinflacionaria, la cual devino en un cambio de rumbo donde se pasó de

un modelo económico estatista por otro pro mercado. Nos preguntamos si existió una

predominancia del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo durante los mandatos de Collor y

Menem y a partir del institucionalismo de elección racional trazaremos algunas líneas

argumentativas.

Sobre el enfoque teórico

Si bien, Hall y Tayor identifican tres enfoques analíticos distintos dentro del ​Nuevo

Institucionalismo,​ al mismo tiempo los autores reconocen que las diferencias categóricas

entre los tres se vuelven difusas y pierden contundencia en la práctica de la investigación.

Esta afirmación puede devenir en imprecisiones en el análisis así como en confusiones


metodológicas, pues existe una tensión considerable entre la propuesta del institucionalismo

de la elección racional y el histórico. La diferencia es nuclear; este último acerca una

perspectiva más cercana al estructuralismo donde la atención está puesta en procesos

macroscópicos, identificando conflictos entre grupos rivales; a diferencia del primero donde

el análisis tienen una orientación más economicista, focalizada en los comportamientos de

actores individuales.

Para este trabajo, tomaremos como referencia la definición que provee Douglass

North, quien indica que “las instituciones son las reglas de juego de una sociedad o, más

formalmente, las restricciones establecidas por el hombre que estructuran las interacciones

humanas. Se componen de reglas formales (derecho estatutario, derecho consuetudinario,

normas), restricciones informales (convenciones, normas de comportamiento y códigos de

conducta autoimpuestos) y las características de la aplicación de ambas” (Tebilcock y

Motaprado, 2017, p. 55). En este orden de ideas, dentro de las distinciones enunciadas por

Hall y Taylor, es posible afirmar que la definición de North es más próxima a la escuela de la

elección racional del neoinstitucionalismo, pues refuerza una de las características fundantes

del enfoque, que es la conceptualización de las relaciones instituciones-comportamiento

individual o en otros términos, la influencia directa del entramado institucional en la acción

individual.

La definición de Douglass North, es acertada para el análisis más no alcanza para

abarcar las características más significativas de este institucionalismo con enfoque de cálculo.

Por ello, es menester volcarse en los aportes de Hall y Taylor (1996) quienes delimitan en la

teoría algunas cuestiones como pueden ser señalar que, el comportamiento de los actores está

motivado por un conjunto de preferencias o gustos, y por tanto se comportan

instrumentalmente para maximizar el cumplimiento de sus preferencias, para ello apelan a la

aplicación de un cálculo estratégico.


Además de ello, es necesaria una definición del término “actor”, al cual entendemos

como todo sujeto individual (o cuya identidad le permita reconocerse como parte de una

colectividad) con capacidad de acción estratégica, es decir tienen la suficiencia para

especificar sus preferencias y de forma corolaria sus objetivos. Sustancial resaltar que a

diferencia de algunos institucionalistas, en el desarrollo de este trabajo no se propone

secundar análisis voluntaristas, pues la creación de una institución no es necesariamente el

producto de acuerdos voluntarios entre actores en igualdad de condiciones, más bien es lo

contrario. Como lo propone Downs (1992) “dada la distribución desigual de la riqueza y a

renta en la sociedad, la desigualdad de influencia política es una consecuencia necesaria de la

información imperfecta” (p.100).

La elección de estas lentes teóricas, no resulta de preferencias azarosas, pues este

trabajo intenta explicar cómo la normativa jurídica afecta el comportamiento de los

presidentes, e indagar sobre la radicación de estas disposiciones institucionales.

Fernando Collor de Mello y Carlos Saúl Menem

Fernando Collor de Mello fue elegido presidente de la República Federativa de Brasil

en marzo de 1990, su gobierno fue signado por la aplicación del ​Plano Collor,​ un programa

de reestructuración económica propuesto con el objetivo de controlar altísimos índices

inflacionarios: privatización de empresas, desregulación de las negociaciones salariales,

confiscación de ahorros y depósitos bancarios, recortes en gasto público, entre otros. Durante

su gestión, el desempleo aumentó, como consecuencia cayeron los salarios y el país se

encontró en recesión económica. Como rasgos significativo de su presidencia, se resalta su

persistente evasión del Congreso con el fin de llevar adelante su plan de gobierno a través de

decretos legislativos denominados medidas provisorias, aunque en la práctica no siempre se


trataba de situaciones de emergencia. Collor de Mello emitió en sus primeros 60 días de

gestión 37 medidas provisorias.

En Argentina, hacía 1989 de forma anticipada asumió como Presidente de la Nación,

Carlos Saúl Menem. Su gobierno se caracterizó por la reforma del Estado y la

implementación de una economía de mercado basada en una reducción del gasto público y

del déficit fiscal las cuales eran esenciales su proceso de liberalización. Menem se mostraba

convencido de que las políticas necesarias para asegurar el crecimiento sostenible eran: la

liberación del comercio, incluida la eliminación de los impuestos sobre las exportaciones, la

reducción de los derechos de importación, la eliminación de las barreras no arancelarias a las

exportaciones, la eliminación de las restricciones de la inversión extranjera y el fomento de la

transferencia de economía avanzada. A esto se le añadió, la privatización de las empresas

estatales consagrada en la sanción de la ley 23.696, la cual establecía “la privatización total o

parcial o a la liquidación de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas

cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado Nacional, incluyendo las empresas

emisoras de radiodifusión y canales de televisión”. Así se confeccionaban algunas de las

medidas implementadas en el período que abarca desde 1989 a 1999.

Ciertamente, en términos generales el panorama en ambos gobiernos fue bastante

similar; al asumir, ambos presidentes batallaron contra altos niveles de inflación

implementando estrategias económicas pro mercado (fuertemente influidas por el Congreso

de Washington) y emprendieron una reforma del aparato estatal por medio de decretos

legislativos. Sin embargo, y haciendo hincapié en esto último, existen variaciones en las

influencias que ejerce el Poder Ejecutivo al momento de impulsar cambios legislativos, esas

variaciones se explican en arreglos institucionales distintos.


Poderes de la Presidencia otorgados por la Constitución

En este caso, hablamos de instituciones formales pues “las reglas de juego”, se

encuentran codificadas en la Constitución Nacional de los respectivos países. En los casos

argentino y brasileño, la Ley Suprema le otorga al Poder Ejecutivo -el cual será desempeñado

por un ciudadano con el título de “Presidente de la Nación”-atribuciones colegislativas,

porque lo faculta para presentar proyectos de ley, sancionar, promulgar y publicar los

sancionados por el Congreso y vetarlos. Asimismo, el Presidente se encuentra obligado a

realizar la apertura de sesiones ordinarias del Congreso, exponiendo a la ciudadanía y a los

legisladores la situación del país. A ello se le añade la facultad para expedir decretos de

naturaleza legislativa; en la constitución argentina, la facultad de excepcionalmente dictar

Decretos de Necesidad y Urgencia y en la brasileña, se establece que en caso de relevancia y

urgencia el presidente puede adoptar medidas provisionales con fuerza de ley.

Tanto Argentina como Brasil incurrieron en reformas constitucionales de gran

impacto en los entramados institucionales. En Argentina la última reforma constitucional

tomó lugar en el año 1994, y Brasil hizo lo propio en 1988. La reforma constitucional de

1988 interesa pues confirió al Poder Ejecutivo notables poderes como la capacidad de iniciar

legislación por decreto a través del artículo 62 de la misma y le otorgó la capacidad de dar

prioridad a los proyectos de ley enviados por el gobierno (art. 64 inc. 4). Asimismo, la

reforma argentina, incorpora al cuerpo constitucional los decretos de necesidad y urgencia

(de ahora en adelante DNUs) y la legislación delegada, como institutos de emergencia

convalidados por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Con respecto a lo aquí

expuesto Scott Mainwaring (1997) indica que: “si la constitución otorga al presidente el

derecho de expedir decretos legislativos, esto fortalece los poderes del ejecutivo” (p.68). Lo

cual da a entender que los presidentes ya no dependen necesariamente de la iniciativa del

congreso para cumplir con su agenda legislativa.


El tipo de decreto vigente en la República Federativa de Brasil, tuvo origen en el

cuerpo constitucional de 1988, el cual reformaba el decreto presente en la constitución del 67.

Allí se sustituyó la aprobación tácita por la explícita y se removieron las restricciones que

tenían los legisladores para realizar enmiendas a los decretos emitidos por el presidente. Se

agrega a ello, que la reforma redujo significativamente el número de votos (de ⅔ a mayoría

absoluta) que se requerían para superar un veto parcial o total del Ejecutivo. Sobre esto, el

neoinstitucionalismo de la elección racional puede decirnos que la reducción del número de

legisladores necesarios para superar un veto del Ejecutivo, opera dentro del marco de

incentivos como una restricción impuesta al presidente como actor para evitar que se su

imposición por sobre el Poder Legislativo. En otras palabras, se intenta restringir la capacidad

de imposición de preferencias del Ejecutivo.

Como acabado retrato de una de las características que se mencionaba anteriormente

como propias de este enfoque: “la influencia directa del entramado institucional en la acción

individual por su incidencia en las expectativas de los actores”, es posible señalar que de

acuerdo con Figueiredo y Limongi (1995) como resultado de las nuevas atribuciones

-medidas provisionales- el 86% de las iniciativas promulgadas en Brasil entre 1989 y 1997

fueron introducidas por el presidente, un porcentaje levemente menor a 90% que existió

durante el régimen autoritario.

En una línea similar, en Argentina la implementación de los DNUs devino en un

incremento en la participación del Poder Ejecutivo en el proceso de elaboración de materia

legislativa. Post-incorporación de los DNUs, la intervención legislativa de la figura

presidencial aumentó de un 40% a un 59.1% durante el primer periodo de Carlos Saúl

Menem. La diferencia porcentual entre ambos países puede explicarse al considerar que la

utilización de decretos legislativos existió ante-incorporación de los mismos al texto


constitucional, pues provenían de una práctica metaconstitucional (introducidos ​de facto por

el presidente Raúl Alfonsín).

Conveniente destacar que aún siendo los decretos legislativos (ya sean medidas

provisorias o DNUs) diseñados para ser implementados sólo en situaciones de urgencia, los

presidentes los han considerado como un recurso para pasar otro tipo de leyes que no

responden al carácter de emergencia supuestamente intrínseco a estas normas. En números

podemos decir que durante la presidencia de Fernando Collor de Mello se emitieron 160

medidas provisorias, y durante el gobierno Menemista 272 decretos de necesidad y urgencia.

Ardanaz, Leiras y Tomassi (2013), sugerirían que en el mundo real, el comportamiento de los

actores políticos responde más a la lucha por obtener beneficios basados en intereses

personales (preferencias) que a los diseños institucionales que a priori parecen óptimos.

En otro orden de ideas cabe aludir el poder de veto que tiene el presidente consagrado

en ambas constituciones. Mainwaring (1997) afirma que “cuando el presidente puede vetar la

legislación, y en especial cuando resulta difícil para el congreso invalidar un veto, el

presidente posee el máximo control sobre el proceso legislativo” (p.65). Si bien, en la

Constitución brasileña es relativamente sencillo para los legisladores vetar una ley decretada

por el Ejecutivo, existen otros aspectos que el autor reúne como “factores no

constitucionales” entre los cuales menciona, el hecho de que muchos legisladores dependan

de obtener fondos federales para sostener sus carreras políticas lo cual los vuelve susceptibles

a la cooptación, el alto absentismo, y en el caso brasileño, la fragmentación del sistema de

partidos que dificulta a la oposición formar una mayoría absoluta. Menester apuntar que a

diferencia de Brasil, en Argentina, durante el periodo que comprende el retorno a la

democracia y 1999, la cantidad de partidos ha oscilado entre un 2,3 y un 2,7 en el Senado y

un 2,2 a un 3,3 en Diputados (Negretto, 2002, p. 398). De acuerdo con la literatura, el efecto
de este sistema de partidos es reducir las probabilidades de tener una presidente con minoría

en ambas cámaras.

Nuevamente, se evidencia como la estructura de incentivos que entraña la constitución

determina el comportamiento de los actores y por tanto los resultados que se obtendrán a

futuro. En este caso se menciona “factores no constitucionales” los cuales podrían ser

entendidos como parte de “las reglas del juego” pero que al no encontrarse codificadas en la

literatura se las denomina instituciones informales.

Algunas conclusiones

Hasta aquí podemos evidenciar que descomponer el entramado institucional nos

permite realizar un análisis más microscópico en tono con lo que propone el institucionalismo

de elección racional. El poder constitucional de decreto proporciona al Ejecutivo la ventaja de

influir predominantemente sobre la política legislativa, pues incluso cuando existen arreglos

institucionales que intentan paliar los poderes del Presidente, la propia naturaleza del decreto

limita la capacidad de los legisladores para controlar las iniciativas de este. Negretto (2002)

afirma que “incluso cuando los legisladores de la oposición prefieren la revocación de un

decreto a su aprobación,y reúnen suficientes votos para hacer prevalecer esta alternativa, los

costos de revocar el decreto del Ejecutivo pueden en ciertas circunstancias ser más altos que

los costos en que incurrirán los legisladores si optarán por la aprobación”. Ejemplo de ello

resultaron los planes de estabilización económicos implementados por los presidentes Menem

y Collor de Mello que desplegados en un contexto inflacionario donde los riesgos de

oponerse al ejecutivo son muy elevados derivó en una predominancia del Poder Ejecutivo por

detrimento del Legislativo.

Quienes analizan desde las lentes que ofrece la elección racional, ponen todo el acento

en el papel que juega la interacción estratégica basada en las preferencias u objetivos de los
actores y cómo ello determina los resultados políticos. De allí deviene que para embarcarnos

en una investigación que tome del neoinstitucionalismo de la elección racional los elementos

para comprender algún aspecto de la realidad se debe priorizar reconocer las preferencias y

objetivos de los actores. En este caso, vimos como en un contexto signado por crisis

hiperinflacionarias y gran descontento social, los presidentes Menem y Collor se decantaron

por el uso de decretos de urgencia para aprobar normas que sin la existencia de este recurso

los legisladores no hubieran ni propuesto ni aprobado.

Bibliografía:

-Acemoglu, D y Robinson, J (2005). “Economic Origins of Dictatorship and Democracy”.


Cambridge: Cambridge University Press

-Ardanaz, M, Leiras, M and Tommasi, M. (2014). “The Politics of Federalism in Argentina


and its Implications for Governance and Accountability,”. World Development

-Figueiredo, A y Limongi, F. (1995). “Mudança constitucional, desempenho do legislativo e


consolidação institucional”. Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº 29, pp. 175-200.

-Downs, A (1992). “Teoría Económica de la Acción Política en una Democracia”, en Batlle,


Albert, Diez Textos Básicos de Ciencia Política. Madrid. Ariel.

-Hall, P, y Taylor, R (1996) “Political Science and the Three New Institutionalisms”. Political
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-Mainwaring, S. (1997) “Multipartidismo, federalismo robusto y presidencialismo en Brasil”.


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-Douglass, N.(1990). “Institutions, Institutional Change and Economic Performance”.


Cambridge: Cambridge University Press.

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