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Introducción
Al estudiar los principios que rigen la potestad sancionadora del derecho administrativo se debe tener
claro que “(…) no se trata de principios del derecho penal que se aplican al derecho administrativo,
sino que son principios del ejercicio de la potestad sancionadora, que tradicionalmente se han
estudiado en el derecho penal, debido a que hasta hace no mucho se entendía que los jueces debían
tener el monopolio de la imposición de castigos, pero que son igualmente aplicables a las otras
manifestaciones de dicha potestad, también cuando la ejerce la Administración pública.”[2] Rebollo
Puig, es contundente al postular que los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad, son
principios constitucionales que rigen tanto para el derecho penal y derecho administrativo
sancionador, y no es exclusivos de ninguno de ellos el que se reconociera antes en el derecho penal no
permite afirmar que se hayan trasplantado al derecho administrativo principios penales y señala que
son concreciones distintas de los mismos principios en uno u otro modo punitivo hecho que no debe
hacer pensar que significa la relajación de estos principios al aplicarse al derecho administrativo,
plantear que estos principios admiten excepciones o relajaciones en el derecho administrativo “es una
forma equivocada, perturbadora y peligrosa de explicar la realidad jurídica.” Al admitir excepciones a
estos principios se estaría aceptando excepciones a los derechos fundamentales que estos principios
en realidad son.[3]
Dentro de la doctrina nacional, de manera similar Morón Urbina haciendo mención a la identificación
de los principios de la potestad sancionadora durante la elaboración del anteproyecto de la Ley 27444,
señala que: “Para esta labor de identificación no se partió –como se suele creer- de la traslación al
ordenamiento administrativo de algunos principios del derecho penal. Si bien la mayoría mantienen
denominaciones análogas a otros consagrados en el derecho penal, su inclusión no constituyó una
mera transposición de reglas e instituciones, sino más bien un esfuerzo de racionalización a partir de
una base común: la seguridad jurídica y los derechos fundamentales constitucionales de los
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Los principios del derecho administrativo sancionador cumplen una función limitadora a la potestad
sancionadora del derecho administrativo, son parámetros que los rigen en todo momento, desde la
tipificación de faltas por el legislador, hasta la imposición de la sanción por la autoridad administrativa
competente. Por ejemplo, solo mencionando algunos principios, mediante el principio de legalidad se
impide que se impongan sanciones que no estén previstas en normas con rango de ley, o que una
autoridad administrativa se atribuya potestad sancionadora sin que la ley lo autorice, o también como
en el caso del principio de tipicidad, que prohíbe se imputen faltas que no estén previstas en normas
con rango de ley. Como así también, el principio legalidad contiene el subprincipio de tipicidad o
taxatividad que prohíbe al legislador crear faltas administrativas que contengan una redacción
ambigua o imprecisa, que no permitan al ciudadano conocer con certeza la prohibición que contiene
el tipo admirativo; o el principio de culpabilidad o responsabilidad subjetiva del cual nos ocuparemos
en el presente trabajo, que proscribe la responsabilidad objetiva. Lo que quiere decir, que solo cuando
se haya demostrado que el presunto infractor actuó de manera dolosa o culposa, se impondrá una
sanción. El principio de culpabilidad también cumple un rol al momento de graduar las sanciones,
esto mediante su vinculación con el propio de razonabilidad.
En nuestro medio, Morón Urbina, señala que,“ los principios cumplen una triple función respecto a la
potestad sancionadora: la fundante (preceden a la existencia misma de cualquiera de las reglas para
ejercer un procedimiento sancionador), la interpretativa (sirven de criterio hermenéutico para
absolver cualquier duda sobre el sentido y alcance de las reglas de la potestad sancionadora), y la
integradora (sirven de fuente de integración para cubrir los vacíos o lagunas de regulación que se
puedan identificar en la aplicación de las normas sancionadoras).”[5]
En nuestra legislación, el artículo 247[7] del TUO de la Ley 27444 (Decreto Supremo 004-2019-JUS)
estatuye que la potestad sancionadora se rige por los principios y disposiciones contenidas en su
capítulo III, y dentro de ellos encontramos al régimen disciplinario de la Ley de Servicio Civil – Ley
30057. Más aún, vale precisar que el Reglamento de la Ley de Servicio Civil dispone en su artículo 92
que, la potestad disciplinaria se rige por los principios enunciados en la Ley 27444.
En este estudio se hará especial referencia a la aplicación del principio de culpabilidad dentro del
ámbito disciplinario de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil, para ello nos remitiremos a los informes
técnicos de la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil, y a las resoluciones emitidas por el
Tribunal de Servicio Civil.
1. El principio de culpabilidad como principio constitucional que limita el ius puniendi estatal
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Principio de culpabilidad, que establece que la acción sancionable debe ser imputada a título de
dolo o culpa, lo que importa la prohibición de la responsabilidad objetiva; esto es, que solo se
puede imponer una sanción si es que la conducta prohibida y su consecuencia están previstas
legalmente.
(…) Si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al igual que la potestad de imponer
sanciones penales, derivan del ius puniendi del Estado, no pueden equipararse ambas, dado que
no sólo las sanciones penales son distintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso
son distintos (reeducación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva en
el caso de las administrativas). No obstante, la existencia de estas diferencias, (entre los fines del
derecho penal y derecho administrativo sancionador) existen puntos en común, pero tal vez el
más importante sea el de que los principios generales del derecho penal son de recibo, con
ciertos matices, en el derecho administrativo sancionador. (…) [9]
“El principio de culpabilidad debe ser entendido como un principio complejo que engloba a su
vez, varios sub principios. Como indica Mir Puig pueden incluirse diversos límites del ius
puniendi que tienen en común exigir como presupuesto de la pena (o en nuestro caso de la
sanción administrativa) que pueda culparse por el hecho que la motiva. En definitiva, todos ellos
apoyan en la idea de dignidad humana, al tiempo que tratan de proporcionar seguridad
jurídica.” [10]
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principio rector de nuestro ordenamiento jurídico, según señala en el Pleno jurisdiccional 0014-2006-
PI/TC, de 17 de enero de 2017, fundamento 36. Así también, en la misma sentencia precisó: “El principio
(de culpabilidad) que se comenta no está expresamente recogido en el texto de la Constitución. Sin
embargo, su existencia se desprende de otros principios sí consagrados. El primero de ellos es el
principio de legalidad en materia penal, el cual es recogido en el literal «d» del numeral 24 del artículo
2 de la Constitución. Su texto es el siguiente: «[n]adié será procesado ni condenado por acto u omisión
que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca,
como infracción punible.»
Los límites a la potestad punitiva del derecho administrativo sancionador no deben ser flexibilizados.
Pues al igual que el derecho penal, las sanciones administrativas limitan derechos constitucionales,
tales como el derecho al trabajo en caso de sanción de destitución o inhabilitación, que la Ley de
Servicio Civil prevé, hasta por 5 años, de igual manera en caso de sanción de suspensión sin goce de
remuneraciones desde 1 día hasta 365 días, se limita seriamente, el derecho a la remuneración y al
trabajo. Entonces, al estudiar el derecho administrativo sancionador y en el presente caso la potestad
disciplinaria de la Ley de Servicio Civil, se debe hacer, dentro de un marco constitucional y principista.
Pues, no existe fundamento constitucional, que justifique la flexibilización de las garantías y los límites
al poder punitivo del derecho administrativo.
Ahora, haciendo referencia expresa al régimen disciplinario de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil, que
se encuentra vigente desde el 14 de septiembre de 2014. Cabe decir que, el artículo 92 del
Reglamento de la citada ley, aprobado mediante Decreto Supremo 040-2014-PCM.Señala, que La
potestad disciplinaria se rige por los principios enunciados en la Ley 27444[11]. Actualmente el
principio de culpabilidad se encuentra estatuido artículo 248 inciso 10, que dice: La potestad
sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales:
(…)
10. Culpabilidad. – La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o
decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
La Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, del 11 de diciembre de 2001, en su artículo
230[12], estableció los principios especiales que rigen la potestad sancionadora, empero, en dicho
momento no se consideró el principio de culpabilidad. No obstante, resulta interesante resaltar que
en la modificación efectuada – a la antedicha ley- mediante el Decreto Legislativo 1029, del 24 de junio
de 2009, dentro de los criterios de graduación de la sanción, establecidos en el principio de
razonabilidad, se estatuye que se deberá valorar “la existencia o no de voluntad en la conducta del
infractor.” Con esta modificatoria, se da inicio a la valoración del elemento subjetivo al momento de
graduar la sanción, aun así, no se puede afirmar, que estamos frente a la regulación del principio bajo
análisis. No es sino, hasta la modificación producida mediante el Decreto Legislativo 1272, del 21 de
diciembre de 2016, que podemos hablar del establecimiento expreso del principio de culpabilidad,
como uno de los principios que rige el derecho administrativo sancionador. Es desde este momento,
que la responsabilidad sancionadora y en consecuencia la responsabilidad disciplinaria es subjetiva,
claro está, teniendo en cuenta la salvedad que mediante ley o decreto legislativo, se establezca la
responsabilidad objetiva.
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7/2/23, 17:04 [Parte 1] El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador: Especial referencia al régimen disciplinario de la l…
expresa.” Asimismo, Baca Oneto, en el 2010 afirmaba que, “(…) la LPGA parece haber tomado partido a
favor de una responsabilidad estrictamente objetiva. Esta conclusión se puede deducir de lo
dispuesto por el art. 230.8 LPAG, que solo exige la culpabilidad como principio de la personalidad de
las infracciones y la responsabilidad por el hecho (lo que denomina “causalidad”)”[14]felizmente hoy,
con la modificatoria detalla en el párrafo precedente este inconveniente fue superado.
La implantación expresa del principio de culpabilidad como unos de los principios del derecho
administrado sancionador, fue indispensable. Sin embargo, considero que su falta de regulación
explicita no autorizaba a la administración pública a sancionar por la mera responsabilidad objetiva,
puesto que, el Tribunal constitucional ya había instituido jurisprudencialmente este principio como
uno los principios que rige la potestad punitiva del estado y por ende la potestad sancionadora.[15]
Pues, la administración pública se encontraba en la obligación de observar estas sentencias, toda vez
que los pronunciamientos del Tribunal Constitucional son fuentes del derecho administrativo,
conforme lo dispone el artículo V[16] numeral 2.1 del título preliminar de la Ley 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General. Cabe resaltar, que esta regulación permanece desde la
publicación primigenia de esta ley.
El principio bajo análisis fue desarrollado por el Tribunal de Servicio Civil, en la Resolución 002153-2019-
SERVIR/TSC-Primera Sala, que en su fundamento 67 y 68 señaló:
67. Ahora, es importante recordar a la Entidad que otro principio vinculado al ejercicio de la
potestad sancionadora es el principio de culpabilidad, recogido en el numeral 10º del artículo
248º del TUO de la Ley 27444. Este determina que la responsabilidad administrativa es
subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad
administrativa objetiva. Así, se “garantiza que una sanción sea aplicada solo si se acredita en
el procedimiento sancionador que el sujeto ha actuado de manera dolosa o negligente en la
comisión del hecho infractor y no únicamente por la conducta o el efecto dañoso se ha
producido.
68. Para Gómez Tomillo, este principio implica la proscripción de la sanción a comportamientos
en los que no concurra dolo o imprudencia. Con otras palabras, no es aceptable la
responsabilidad meramente objetiva. De este modo, la presencia de dolo o culpa se hace
indispensable para que se atribuya a un servidor responsabilidad disciplinaria por su
conducta.
De acuerdo a lo desarrollado por el Tribunal de Servicio Civil. Se puede concluir que, la responsabilidad
administrativa disciplinaria en el marco de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil, es subjetiva, lo que
quiere decir, solo se impondrá sanción disciplinaria cuando el presunto infractor al momento de
incurrir en falta haya actuado de manera dolosa o culposa.
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disciplinario-de-la-ley-del-servicio-civil-2/
Referencias bibliográficas:
[2] Víctor Sebastián Baca Oneto, “El principio de culpabilidad en el derecho administrativo
sancionador, con especial mirada al caso peruano”, Revista digital de derecho administrativo
21(2019):313-344, doi: https://doi.org/10.18601/21452946.n21.13.
[3] Manuel Rebollo Puig, “Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación
de los responsables en las infracciones”, en Régimen jurídico básico de las administraciones públicas.
Libro homenaje al profesor Luis Cosculluela, Cord, por Manuel Rebollo, Mariano López y Eloísa
Carbonell (Madrid: Iustel, 2015), 843-866.
[4] Morón Urbina, Juan Carlos. “Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la
administración pública en la ley peruana”. Avducatus 13 (2005): 227-225. DOI:
10.26439/advocatus2005.n013.2795
[5] Juan Carlos Morón Urbina. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. 14. ª ed.
tomo II. (Lima: Gaceta Jurídica, 2019).
[6] Eduardo García de Enterría, “ El problema jurídico de las sanciones administrativas”, docsity, 20 de
octubre de 2021, https://www.docsity.com/es/sanciones-administrativas-8/3013124/?page=2
247.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las
entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los
administrados. 247.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter
supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los
que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que
se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento
administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos
favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo. 247.3 La potestad sancionadora
disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.
[8] José Manuel Romero Amasifuén, “Análisis de la Ley n° 30424 sobre la responsabilidad
administrativa de las personas jurídicas por compra total de nuevos propietarios: propuesta de
modificación normativa”, (trabajo de investigación, para optar grado de magister en derecho,
Universidad de Lima- Escuela de Postgrado 2020), 11, https://repositorio.ulima.edu.pe
[10] Manuel Gómez Tomillo e Íñigo Sanz Rubiales, Derecho administrativo sancionador. Parte general.
Teoría y práctica del derecho penal administrativo, 2. ª ed. (Madrid: Thomson Reuters, 2010).
[11] Vale aclarar, que en dicho artículo se remite al artículo 230 de la Ley de Procedimientos
Administrativo General, al haber esta ley sufrida modificatoria, actualmente los principios que rigen la
potestad sancionadora, se encuentran en el artículo 248 del TUO de la Ley 27444, aprobado mediante
Decreto Supremo 004-2019-JUS.
[12] Considerándose entre ellos los principios de legalidad, debido procedimiento, razonabilidad,
tipicidad, irretroactividad, concurso de infractores, continuación de infractores, causalidad, presunción
de licitud, y non bis in ídem
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7/2/23, 17:04 [Parte 1] El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador: Especial referencia al régimen disciplinario de la l…
[13] Ramón Huapaya Tapia y Oscar Alejos Guzmán, “Los principios de la potestad sancionadora a la luz
de las modificaciones del Decreto legislativo n°1272”, Revista de Derecho Administrativo n. º 17 (2019):
52-76. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/22165
[14] Víctor Sebastián Baca Oneto, “¿responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora?
Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano”, actualidad jurídica, 20 de octubre de
2020,https://www.mpfn.gob.pe/escuela/contenido/actividades/docs/2271_responsabilidad_subjetiva_u_
objetiva_en_materia_sancionadora.pdf
1. 1.El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía
respecto de otras ramas del Derecho. Son fuentes del procedimiento administrativo: 2.1. Las
disposiciones constitucionales.
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