Sanciones

administrativas

Lpez Agero, Victoriana

Facultad de Derecho, Cs. Sociales y Polticas - UNNE.

Salta 459 - (3400) Corrientes - Argentina.
Tel./Fax: +54 (03783) 453682
E-mail: margakauf@latinmail.com
ANTECEDENTES

P.I. N 584 Potestades Sancionatorias de la Administracin Dra Mirta Sotelo de Andrea

Tema: RELACIONES ENTRE EL DERECHO PENAL Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
APLICABLES EN EL SUMARIO
MATERIALES Y METODOS

Recopilacin, leyes, doctrina, jurisprudencia, analtico.

El artculo 18 de la Constitucin Nacional garantiza el derecho de defensa en juicio de las personas y de los derechos,
resguardando intensamente el de las personas.-Dicho derecho es amparado de ese modo porque se protege la libertad
de las personas. Este derecho guarda ntima relacin con el derecho disciplinario, porque posee caracteres de
ordenamiento represivo como el penal.-Se advierte que en materia penal se sancionan delitos, en el orden administrativo
faltas.-
Existen las Teoras del Delito en el Derecho Penal, que explican la antijuricidad, la tipificacin, reprochabilidad y
subsumido en ley anterior al encuadre legal. Otra caractersticas a tener en cuenta es que el derecho penal est dirigido a
toda la sociedad, al comn de las personas, y el derecho administrativo sancionador est dirigido a quien se halla en
situacin de sujecin, como es el empleado, funcionario pblico o aqul que se halla en relacin de empleo con el
estado, entendido ste en sentido latu sensu.-
As el mbito de aplicacin de las sanciones a las faltas administrativas, es decir de las conductas de incumplimiento
(por accin u omisin) de un deber impuesto, son imputables a un agente administrativo. El carcter retritubutivo de las
sanciones disciplinarias tienen notas comunes con lo penal sustantivo, cuya diferencia fundamental, adems del
procedimiento, es que las primeras estn dirigidas a quienes se encuentran en una relacin jerrquica administrativa y
no al comn de la gente, al individuo de la comunidad.
Dicha diferencias sobre la que se insiste, hace que ciertos principios admitidos incuestionablemente en lo penal (por
ejemplo, el citado principio de legalidad de las penas) no resulten preservados con similar severidad en el mbito
disciplinario.
Esto ltimo constrie fuertemente la conducta de los agentes, obligando a su adecuacin a los diversos ordenamientos
legales en beneficio de un ordenado servicio administrativo. Ese plexo normativo constituye la conducta administrativa
deseada a cumplir por los agentes administrativos, su incumplimiento configura la llamada falta administrativa
merecedora de sancin, enderezada (de modo mediato o inmediato) a imponer una medida segregativa (cesanta,
exoneracin) cuyo lmite debe encuadrar en la razonabilidad (art 28 Cons Nacional.).-
El bien jurdico protegido en uno es la estabilidad del agente pblico de raigambre constitucional (art 14 bis y 16 CN),
el ilcito penal tutela el principio de legalidad de las penas cuyo fundamento radica en el ejercicio de la jurisdiccin
criminal, y tiene en mira la libertad personal.
La sancin impuesta no persigue la proteccin de orden general o social sino el correcto quehacer diario de la
Administracin, lo que es lo mismo en el Derecho Penal es la proteccin jurdico general, mientras que el otro mira a la
organizacin del servicio pblico, por ello el ilcito disciplinario es de naturaleza interna, podra decirse hasta
domstica.-
A su vez si se hace el cotejo de la ilicitud penal la conducta de tipo censurada, es inferida porque est claramente
definida (al que matare); en cambio en la ilicitud administrativa tal claridad no se visualiza con nitidez, pues al querer
censurarse el incumplimiento de una multiplicidad de normas administrativas (que no permite, una nica tipificacin,
como se advierte en el derecho penal), resulta menester construir normas prohibitivas, utilizando tipos normativos que
no definen inequvocamente las conductas que se pretende encuadrar.-
Los autores penalistas, califican a estos como tipos abiertos, llamados as porque describen la conducta prohibida con
amplitud, con menores precisiones, con referencias genricas, ejemplificativas, a fin de posibilitar el abarcamiento de
las mismas. Tal es el caso de los regulados en los artculos 27 y 28 del rgimen jurdico bsico (ley 22.140 y como
singular extremo, el del art 33,inc d, que sanciona con exoneracin al que est incurso en indignidad moral.-La
sanciones disciplinarias como las penas poseen una funcin retributiva, en cambio la caractersticas propias de la
sancin disciplinaria es la finalidad preventiva tanto general confirmar la seriedad de la amenaza legal frente a todos
los funcionarios- en especial evitar que el funcionario que ha infringido las norma disciplinarias lo vuelva a realizar.
Otra diferencia importante es lo atinente a la jurisdiccin, competencia, territorio, materia. En la norma penal
sustantiva, las vas son total independiente, en uno se impone la iuiris de la potestad estatal judicial, acta un juez
imparcial, preservando la paz social y la legalidad constitucional, que si bien el procedimiento es inquisitorio, los
mtodos y el procedimientos para esclarecer la verdad material son diferentes.-
Entre la sancin penal y la administrativa las diferencias no slo son formales (referidas al procedimientos y a la
jurisdiccin) sino nticas, referidas a valores ticos de la sociedad, cuya evolucin explica histricamente el cambio de
ubicacin dogmtica de los ilcitos.
La figura de la tentativa no es sancionada en el derecho sancionatorio administrativo, si la norma la establece constituir
una previsin autnoma, con una sancin que deber, as mismo, precisarse lo mismo ocurre en el acto preparatorio.
Se descarta, en las infracciones administrativas en general, al igual que en las disciplinarias, la responsabilidad objetiva.
Se entender siempre, y segn corresponda, el elemento subjetivo si ste se enerva, no habr sancin.
Las reglas de alcance general, se aplican como en el derecho penal, y no por analoga, como la legtima defensa, el
estado de necesidad, la coaccin irresistible, en tanto afectan la misma voluntad del agente.
La integracin analgica con el derecho penal no es lcita, que si bien tienen en comn constituir rdenes represivos,
son de campos diferenciados, Penas y sanciones son aplicables por distintos procedimientos y por normas sistemticas
autnomas, que llevan nsitos y tutelan valores diversos. La norma penal se aplicar por remisin expresa de la norma
administrativa.
No rige en la en el derecho sancionador administrativo el principio de retroactividad de la ley ms benigna. Se aplica la
norma vigente de la comisin de la infraccin. Lo contrario debe establecerse por ley. Las sanciones administrativas se
extinguen por: cumplimiento, muerte, ilegalidad, amnista. En tanto a la prescripcin de la sancin administrativo, en
general en los regmenes existe un vacio legal, que no puede ser subsanado con las normas del Derecho Penal, no as a
la accin punitiva de la Administracin respecto de las faltas disciplinarias ( art 172 del decreto 500/91) y de las
transgresiones a las disposiciones de la ley de Contabilidad y Administracin Financiera (decreto 95/91 de 26/2/919).-
Concepto y origen del principio non bis dem
Este principio propio del derecho penal, significa que su aplicacin impide que una persona sea sancionada o castigada
dos veces por la mima infraccin. Vertiente material, por otra parte es un Principio Procesal en cuya virtud un mismo
hecho no puede ser objeto de dos procesos distintos o si se quiere no dos procesos con el mismo objeto-
Su origen se remonta en el Derecho Romano clsico, concretamente en la institucin iudicium legitimum ,nico
rgimen procesal en el que la sentencia otorgada tena valor de cosa juzgada. En dicho indicium, en el inicio del
procedimiento Formulario se encuentra plasmado positivamente el principio non bis in dem. De origen civilista tiene
su pleno desarrollo en el Derecho Penal,donde se prohbe el ulterior enjuiciamiento por un hecho decidido ya en
sentencia.
Las diversas situaciones pueden ser agrupadas de la siguiente forma: a) faltas disciplinarias que concurren o estn en
relacin con delitos que slo pueden ser cometidos por funcionarios pblicos; b)falta disciplinaria y delito comn
relacionado con el servicio o que cause dao a la Administracin o administrados. c) faltas disciplinarias, d) delitos
comunes. De la clasificacin dada, slo en los casos a) y b) se plantea la problemtica en relacin con el doble castigo.
Respecto a la primera, si un mismo hecho se encuentra tipificado como falta disciplinaria y adems como delito que
nicamente pude ser cometido por funcionarios pblicos, en orden de exclusin del doble castigo por el mismo hecho,
pueden sostenerse posturas distintas.
Respecto a que un mismo hecho sea constitutivo de delito comn y adems este tipificado como falta por la normativa
disciplinaria, la situacin en aras a evitar un doble castigo, se presenta de distinta forma. Es de destacar que como ya
acotramos existen diferencias de tipo cualitativo entre los ilcitos por cuanto uno (el disciplinario) tiende a proteger la
organizacin administrativa y el otro (penal) se dirige nica y exclusivamente a preservar el servicio que la sociedad
tiene derecho a exigir de la Administracin pblica. A pesar de esta distincin, el ataque a uno conlleva al ataque a otro,
aunque la titularidad de los bienes jurdicos sea diferente: la sociedad en el caso del delito de funcionarios y la
administracin en las faltas disciplinarias.-
En estos casos, segn la ms elevada doctrina, el injusto penal comprende normalmente al administrativo por lo que se
produce un concurso de leyes( un hecho parece infringir varios ilcitos pero en realidad slo viola uno) debindose
resolver aplicando el principio de consuncin por el que la sancin superior, esto es , la penal, absorbe (consume) a la
inferior, aqu la administrativa.-Esta solucin no puede ser aplicada sin embargo, en los supuestos en que la sancin
disciplinaria a imponer sea la separacin del servicio(de carcter perpetuo) pues siempre ser superior a la pena
tipificada en el C.P.( en donde todos los castigos son de carcter temporal).
Respectos a las faltas muy graves que concurran con un ilcito penal especifico de funcionarios, podra aplicarse la
misma solucin siempre que la sancin disciplinaria que le correspondera sea la suspensin de funciones o traslado con
cambio de residencia, pues su gravedad es siempre menor que la prevista en el Cdigo penal.-Si es aplicada la
separacin del servicio, dicha solucin nos llevara como consecuencia la exclusin del castigo penal, circunstancias
que dada la irreparabilidad de la medida disciplinaria, enfrentaramos lo contrario al principio de consuncin, explicado.
Teniendo en cuenta el Rgimen Disciplinario Policial de la provincia de Corrientes, y la Ley del mismo personal, que
establece que aun cuando estuviera separado de sus filas debe guardar secreto que por su funcin conoce, citando ese
ejemplo si el funcionario revela secretos oficiales, podra incurrir en una falta muy grave, y en el delito tipificado en el
artculo 157 del C.P. que castiga al servidor pblico que revelase hechos, actuaciones, o documentos que por ley
deben quedar secretos... A esta accin le correspondera slo el castigo previsto en la norma penal (prisin menor: de 1
mes a 2 aos e inhabilitacin especial por 1 a 4 aos, como la sancin disciplinaria consistir en la separacin del
servicio {esta ltima consumira a la otra . Por tanto en estos casos especficos, cuando un mismo hecho pueda ser
incardinado en uno u otro tipo penal y administrativo-, tratndose de los delitos de los funcionarios pblicos en el
ejercicio de sus cargos debe ser aplicado por regla general el principio non bis in dem.-
Si en cambio es un delito comn, no se aplicara el principio, pues cada vertiente tiene su propia sancin y procesos o
procedimientos diferentes. Se considera en estos supuestos nos encontramos ante la figura tpica del concurso ideal de
delitos (un hecho constituye dos o ms infracciones) que segn el Cdigo Penal debe ser sancionado una vez de forma
agravada siempre que ello sea ms favorable que la acumulacin de castigos. En estos casos, los distintos bienes
jurdicos protegidos por cada ordenamiento impiden hablar de bis in dem.
Esta solucin debe ser aplicada siempre que un unico hecho cometido por un funcionario constituye delito comn y
repercuta en el servicio o cause dao a la Administracin o a los administrados.
Otro supuesto distinto aunque de idntico tratamiento se produce cuando una falta disciplinaria , se a medio necesario
para cometer un delito, ejemplo: el funcionario para robar en las dependencias administrativa rompe la puerta de los
servicios. Existe concurso medial de infracciones por los daos causados- falta grave- es medio necesario para producir
el delito de robo debiendo ser castigado una nica vez de forma a gravada. Cualquiera sea la situacin de la doble
sancin pasa por tener presente el bien jurdico protegido en cada caso, adoptando algunas de las tcnicas elaboradas en
el alto penal, circunstancia que en algunos cambios del Derecho Administrativo Sancionador esta siendo
progresivamente incorporada por la Jurisdiccin contencioso- administrativo.
Es de destacar tambin que puede evitarse la acumulacin de sanciones por la comisin de un nico hecho que ataca a
dos normativas (penal-administrativa).En ese sentido destaca la consideracin del Derecho penal como ltima ratio y
el respeto a su carcter fragmentario.
As vemos que el Derecho penal slo debe intervenir para proteger bienes jurdicos cuando se revelan como inservibles
para ese cometido todos los dems medios de reaccin o tutela con que cuenta el ordenamiento jurdico, incluyendo el
derecho disciplinario de los funcionarios pblicos-el segundo postulado predica que no deben sancionarse todas las
conductas lesivas de los bienes que protege sino las modalidades de ataque ms peligrosas para ellos. Aplicando los
principios mencionados al problema de la imposicin del doble castigo por la comisin de un mismo hecho se
comprueba rpidamente su utilidad en un campo reducido-. El de las conductas calificadas por el Derecho Disciplinario
como falta leve Es asi por cuanto en la generalidad de ocasiones a pesar de lo apuntado por la doctrina cuantitativita, las
sanciones a imponer por el Derecho disciplinario son ms graves que las previstas en el Cdigo Penal. Des este modo
un funcionario en el ejercicio de sus tareas y debido a un estado de excitacin nerviosa, acta en forma incorrecta con
un administrado conducta calificada como falta leve en cualquier rgimen disciplinario- deber{ia serle aplicada la
sancin prevista por la legislacin disciplinaria, desplazando la posible intervencin del orden penal y evitando iniciar,
por ejemplo, un procedimiento por injurias. As por esa accin de carcter leve, se conseguira que no fuera sancionada
doblemente y de manera desproporcionada.
Non bis dem procesal externo.-Dicho principio impone que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos,
prohibiendo la dualidad de procedimientos sancionadores (penal administrativo). Afirmacin que plantea las relaciones
entre proceso penal y proceso administrativo sancionador y si la autoridad administrativa debe ser subordinada por la
resolucin del juez penal.
Cuestiones que se presenta: a.- Imposibilidad de discrepancias en el relato fctico entre el juez penal y la
Administracin sancionadora: El principio non bis in dem determina una interdiccin de la duplicidad de sanciones
administrativas y penales respecto a unos mismos hechos, pero a subes conduce a la imposibilidad de que cuando el
ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, en cada uno de ellos se produce un enjuiciamiento y una
calificacin jurdica, ambos se hagan con independencia, si resulta de la aplicacin de normativas diferentes, pero no
puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciacin de los hechos, pues unos mismos hechos no pueden existir y
dejar de existir para los rganos del Estado. b) la subordinacin de la Administracin a la autoridad judicial. Los lmites
de la potestad sancionadora encuentra en la constitucin nacional. art 18 y en la decisin judicial. La subordinacin de
los actos de la administracin a la autoridad judicial exige que la colisin entre una actuacin jurisdiccional y una
actuacin administrativa haya que resolver a favor de la primera. De esta premisa derivan las siguientes consecuencias:
a- el necesario control a por la autoridad judicial de los actos administrativos mediante el oportuno recurso; b)la
imposibilidad de que los rganos de la Administracin lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores en
aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta comn segn el Cdigo Pernal o las leyes
especiales, mientras la autoridad judicial no se haya expedido sobre ellos. c) la necesidad de respetar la cosa juzgada,
aadiendo finalmente que esa subordinacin exige que la Administracin tenga presente y asuma el planteamiento
fctico de los tribunales hayan realizado con anterioridad.-
Esa doctrina jurisprudencial vincula a todos los jueces y Tribunales, impone en todos los casos la subordinacin de la
actuacin administrativa al desarrollo del proceso penal, por lo que un mismo hecho puede ser constitutivo de delito o
falta penal y de infraccin administrativa, adems de existir la obligacin por las autoridades administrativas de
comunicar al juez penal competente tales hechos en el memento que tengan conocimiento de ellos, impone la
paralizacin del procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre el tema, con la
consecuencia que si la sentencia penal declara que los imputados no ha existido o bien que el expediente no ha
participado en los mismos, dicha afirmacin vincula por completo a la Administracin pblica.-
Para asegurar la aplicacin debe darse el concepto de identidad, de la triple identidad: identidad de persona (dem
personam) identidad de objeto (dem re) e identidad de causa de persecucin (dem causa petendi). Si alguna de ellas
falta , no regir el principio.
La exigencia de identidad de persona significa que esta garanta solo puede invocarla la misma persona fsica que ya
fuera objeto de una primera persecucin, cuando se pretenda perseguirla de nuevo por el mismo hecho.-
El requisito del dem re se refiere a la identidad entre el contenido fctico de la primera persecucin penal con el de la
nueva (sucesiva o simultnea); o sea la identidad sustancial de la accin u omisiones humanas hipotticas atribuidas
desde una perspectiva naturalista, y no por su diferente repercusin jurdico penal. si esta identidad fctica esencial
existe, rige el principio an cuando en la posterior persecucin se afirman nuevas circunstancias, o un modo diferente
de participacin, o se pretenda una calificacin legal distinta.-
La dem cusa petendi tambin requiere a que las pretensiones penales, ejercidas sucesivas o simultneamente, sean
idnticas en sus alcances jurdico procesales, es decir, iguales en su capacidad de provocar una consideracin del mismo
hecho que les da fundamento a ambos, bajo todas sus posibles encuadramientos penales (sea delito de accin pblica
como de accin de Priv.}vado) por parte de los tribunales que deben intervenir en ambos casos.
CONCLUSIONES

1).-l inaplicacin del principio non bs dem sobre la base de los distintos intereses defendidos por el ordenamiento
jurdico penal y el disciplinario nos lleva a situaciones de grave discriminacin entre dos clases de personal al servicio
de la Administracin pblica no puede sostenerse que, en ocasiones, desempeando parecidos puestos de trabajo y
realizando las mismas funciones, uno y otro sean tratados de forma tan dispar y diferenciada.2.).-la imposibilidad de
articular las penas de inhabilitacin especial o absoluta y la suspensin disciplinarias de separacin del servicio o
suspensin de funciones. Su diferente duracin y contenido, al tener que imponer conjunta y simultneamente (debido a
la inaplicacin del principio non bis dem analizado, hace inviable su coordinacin y articulacin.-3.-) La posible
acumulacin de pena y sancin por la comisin de un nico hecho ilcito comporta consecuencias tan graves que se
infringe el principio constitucional de proporcionalidad de los castigos, pues no existe una adecuacin entre el hecho
contenido y las sanciones que pueden imponerse.-
Cuando un mismo hecho llevado a cabo por un funcionario atenta a dos normativas de la propia Administracin deber
averiguarse el bien jurdico protegido por ambas, excluyendo el doble castigo en caso de identidad, por simple
aplicacin non bis dem en todas sus vertientes.
Se pone de manifiesto de dictar una ley . y que no quede sujeto al operador jurdico-que regule las reglas bsicas que
debe regir el mundo de sanciones administrativas pues de los contrario y teniendo en cuenta el don de la ibicuidad que
posee el derecho Administrativo, a fin de tener a ciencia cierta que principio va a ser aplicado en va administrativa o
jurisdiccional no olvidando la necesaria certeza jurdica que debe presidir el Estado Social de Derecho.
JURISPRUDENCIA: Cuando Por aplicacin de lo establecido en el art 75 de la ley 8721 (Adla XXXVII-C-,2983), un
agente pblico es separado del cargo en un mbito distinto de aqul en el cual se le aplic una medida expulsiva, no
significa que se le hayan aplicado dos sanciones disciplinarias, son de una consecuencia lgica del cese decretado por
sumario administrativo y ello no constituye, tampoco, la vulneracin de la regla non bis dem pues la conducta de la
reclamante que da origen a su cese es la nica juzgada disciplinariamente aunque haya generado tambin consecuencias
en otro cargo (del voto de la mayora)-SCBSAS 195/03/28Souto, aurora c.Prov de Buenos Aires-LLBA, 1995-793.-
Son independiente la responsabilidad penal y administrativa, incluso con la aplicacin del principio non bis dem ,
tanto que la absolucin o el sobreseimiento dispuesto en sede penal no siempre constituye ttulo suficiente para impedir
la sancin administrativa, aun cuando esa se imponga por hechos directamente vinculados con los que generaron la
decisi{on judicial.(Del voto del doctor Oviedo) CJCatamarca-1977/12/03.Cippitelli, Jorge O.c. Provincia de
Catamarca y otra-LL NOA, 1998-&-23.-La garanta constitucional non bis dem, protege a los individuos contra la
doble persecucin por un mismo hecho, sin importar los diversos encuadramientos que de este se puedan llegar CSJN
1996/02/06 Peluffo Diego P. La ly 1996-B-646 c
Los defectos u omisin de prueba no pueden ser superados o enmendados a un nuevo juicio ulterior sobre el mismo
asunto, a ello obstan el principio de l cosa juzgada la regla del non bis demCNAen lo Comercial. Sala D 1999/04/10.
De Bedma Ricardo, c/ casa Arteta SA La ley 1992-A-379.-
BIBLIOGRAFIA Y LEGISLACON

Domnguez Vila, Antonio Constitucin y Derecho sancionador AdministrativoMarcial Pons, Ediciones Jurdicas y
Sociales SA-Gobierno de Canarias Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales Instituto Canario de
Administracin Pblica.-Madrid 1997-; Tayter, Juan Manuel , Manual de Derecho Disciplinario de los Funcionarios
publicas Ed Marcial Pons Ediciones Jurdicas SA Generalitat de Catalunya. Escola DAdministraci Pblica de
Catalunya-Madrid 1992.- Nieto Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador Editoral Tecnos Sa Madrid1994-.-
Cassagni, Jua Carlos La intervencin Administrativa Ed Abeledo Perrot Buenos aires 1992.-Haro Belchez,
Guillermo El rgimen Disciplinario en la funcin pblica Ed Publicidad, Arte y Serigrafa SA Mxico 1993.-
.Marienhoff Miguel, S Tratado de Derecho Administrativo Tomo II-B Segunda Ediccin Ampliada- Abeledo Perrot Bs
As 1978.-Aestegua Carlos Sumarios Administrativos- Ed La Rocca Bs As 1998-Lorenzo de Vega Jaime, Susana
Sanciones Administrativas Ed Julio C Faira 1996.-