Universidad Nacional de Huancavelica

From the SelectedWorks of GODOFREDO RAMOS

Spring December 14, 2022

EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR.pdf
GODOFREDO RAMOS, Universidad Nacional de Huancavelica

Available at: https://works.bepress.com/godofredo-ramos/1/

 EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR -
ESPECIAL REFERENCIA AL RÉGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA LEY DEL SERVICIO
CIVIL
THE PRINCIPLE OF GUILT IN SANCTIONING
ADMINISTRATIVE LAW - SPECIAL REFERENCE TO THE
DISCIPLINARY REGIME OF THE CIVIL SERVICE LAW
Godofredo Edison Ramos Rudas1

Resumen

Abordamos el principio de culpabilidad en el derecho administrativo

sancionador y su aplicación en el régimen disciplinario de la Ley de
Servicio Civil. El principio en mención, exige que la imposición de una
sanción necesariamente presupone la existencia de dolo o culpa. Asi-
mismo, este principio también contiene la exigencia, de que la sanción
debe recaer en quien cometió la acción, esto es la responsabilidad por
el hecho propio. De otro lado también hacemos referencia a la carga
de la prueba del dolo y la culpa. Igualmente, estudiamos su vinculación
con el principio de razonabilidad.

Palabras claves

Principio, culpabilidad, dolo, culpa.

Abstract

We address the principle of guilt in administrative sanctioning law and its

application in the disciplinary regime of the Civil Service Law. The principle
in question requires that the imposition of a sanction necessarily presup-
poses the existence of fraud or fault. Likewise, this principle also contains
the requirement that the sanction must fall on the person who committed
the action, this is the responsibility for the act itself. On the other hand, we
also refer to the burden of proof of fraud and guilt. Likewise, we study its
connection with the principle of reasonableness.

Key words

Principle, guilt, fraud, guilt.

1
Bachiller en derecho por la Universidad Nacional de Huancavelica. Con estudios de Especialización en teoría del delito. Correo
electrónico:rarugoedi@gmail.com. Id: https://orcid.org/0000-0003-4692-3372
Artículo publicado en el portal jurídico, enfoque derecho: https://www.enfoquederecho.com/2022/12/13/el-
principio-de-culpabilidad-en-el-derecho-administrativo-sancionador-especial-referencia-al-regimen-
disciplinario-de-la-ley-del-servicio-civil/

1
Introducción

Al estudiar los principios que rigen la potestad sancionadora del derecho administra-
tivo se debe tener claro que “(…) no se trata de principios del derecho penal que se
aplican al derecho administrativo, sino que son principios del ejercicio de la potestad
sancionadora, que tradicionalmente se han estudiado en el derecho penal, debido a
que hasta hace no mucho se entendía que los jueces debían tener el monopolio de la
imposición de castigos, pero que son igualmente aplicables a las otras manifestacio-
nes de dicha potestad, también cuando la ejerce la Administración pública.”2 Rebollo
Puig, es contundente al postular que los principios de legalidad, personalidad y culpa-
bilidad, son principios constitucionales que rigen tanto para el derecho penal y dere-
cho administrativo sancionador, y no es exclusivos de ninguno de ellos el que se
reconociera antes en el derecho penal no permite afirmar que se hayan trasplantado
al derecho administrativo principios penales y señala que son concreciones distintas
de los mismos principios en uno u otro modo punitivo hecho que no debe hacer pensar
que significa la relajación de estos principios al aplicarse al derecho administrativo,
plantear que estos principios admiten excepciones o relajaciones en el derecho admi-
nistrativo “es una forma equivocada, perturbadora y peligrosa de explicar la realidad
jurídica.” Al admitir excepciones a estos principios se estaría aceptando excepciones
a los derechos fundamentales que estos principios en realidad son.3
Dentro de la doctrina nacional, de manera similar Morón Urbina haciendo mención a
la identificación de los principios de la potestad sancionadora durante la elaboración
del anteproyecto de la Ley 27444, señala que: “Para esta labor de identificación no se
partió –como se suele creer- de la traslación al ordenamiento administrativo de algu-
nos principios del derecho penal. Si bien la mayoría mantienen denominaciones análo-
gas a otros consagrados en el derecho penal, su inclusión no constituyó una mera
transposición de reglas e instituciones, sino más bien un esfuerzo de racionalización
a partir de una base común: la seguridad jurídica y los derechos fundamentales cons-
titucionales de los administrados, reconocidos en tratados internacionales vigentes en
el país y con desarrollo en la fuente constitucional.”4

2
Víctor Sebastián Baca Oneto, “El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador, con espe-
cial mirada al caso peruano”, Revista digital de derecho administrativo 21(2019):313-344, doi:
https://doi.org/10.18601/21452946.n21.13.
3
Manuel Rebollo Puig, “Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los res-
ponsables en las infracciones”, en Régimen jurídico básico de las administraciones públicas. Libro homenaje al
profesor Luis Cosculluela, Cord, por Manuel Rebollo, Mariano López y Eloísa Carbonell (Madrid: Iustel, 2015),
843-866.

4
Morón Urbina, Juan Carlos. “Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la administración pú-
blica en la ley peruana”. Avducatus 13 (2005): 227-225. DOI: 10.26439/advocatus2005.n013.2795

2
Los principios del derecho administrativo sancionador cumplen una función limitadora
a la potestad sancionadora del derecho administrativo, son parámetros que los rigen
en todo momento, desde la tipificación de faltas por el legislador, hasta la imposición
de la sanción por la autoridad administrativa competente. Por ejemplo, solo mencio-
nando algunos principios, mediante el principio de legalidad se impide que se impon-
gan sanciones que no estén previstas en normas con rango de ley, o que una autori-
dad administrativa se atribuya potestad sancionadora sin que la ley lo autorice, o tam-
bién como en el caso del principio de tipicidad, que prohíbe se imputen faltas que no
estén previstas en normas con rango de ley. Como así también, el principio legalidad
contiene el subprincipio de tipicidad o taxatividad que prohíbe al legislador crear faltas
administrativas que contengan una redacción ambigua o imprecisa, que no permitan
al ciudadano conocer con certeza la prohibición que contiene el tipo admirativo; o el
principio de culpabilidad o responsabilidad subjetiva del cual nos ocuparemos en el
presente trabajo, que proscribe la responsabilidad objetiva. Lo que quiere decir, que
solo cuando se haya demostrado que el presunto infractor actuó de manera dolosa o
culposa, se impondrá una sanción. El principio de culpabilidad también cumple un rol
al momento de graduar las sanciones, esto mediante su vinculación con el propio de
razonabilidad.
En nuestro medio, Morón Urbina, señala que,“ los principios cumplen una triple función
respecto a la potestad sancionadora: la fundante (preceden a la existencia misma de
cualquiera de las reglas para ejercer un procedimiento sancionador), la interpretativa
(sirven de criterio hermenéutico para absolver cualquier duda sobre el sentido y al-
cance de las reglas de la potestad sancionadora), y la integradora (sirven de fuente
de integración para cubrir los vacíos o lagunas de regulación que se puedan identificar
en la aplicación de las normas sancionadoras).”5
Citando a de Enterría, podemos señalar que, “la potestad sancionatoria de autopro-
tección administrativa presenta cuatro manifestaciones características, que respecti-
vamente dan lugar a otros tantos tipos de sanciones: sanciones disciplinarias (que son
las más características del género entero y sobre cuyo modelo se configuran analógi-
camente las demás), sanciones de policía demanial, sanciones rescisorias de actos
administrativos favorables y sanciones tributarias.”6 Esto quiere decir, que todas las
expresiones de la potestad sancionadora del derecho administrativo se rigen por los
mismos criterios y principios.

En nuestra legislación, el artículo 2477 del TUO de la Ley 27444 (Decreto Supremo
004-2019-JUS) estatuye que la potestad sancionadora se rige por los principios y dis-
posiciones contenidas en su capítulo III, y dentro de ellos encontramos al régimen

5
Juan Carlos Morón Urbina. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. 14. ª ed. tomo II.
(Lima: Gaceta Jurídica, 2019).
6
Eduardo García de Enterría, “ El problema jurídico de las sanciones administrativas”, docsity, 20 de octubre de
2021, https://www.docsity.com/es/sanciones-administrativas-8/3013124/?page=2

7
Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo

3
 disciplinario de la Ley de Servicio Civil – Ley 30057. Más aún, vale precisar que el
Reglamento de la Ley de Servicio Civil dispone en su artículo 92 que, la potestad
disciplinaria se rige por los principios enunciados en la Ley 27444.

En este estudio se hará especial referencia a la aplicación del principio de culpabilidad

dentro del ámbito disciplinario de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil, para ello nos
remitiremos a los informes técnicos de la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio
Civil, y a las resoluciones emitidas por el Tribunal de Servicio Civil.
Finalmente se debe precisar que, la responsabilidad administrativa en el régimen dis-
ciplinario de la Ley de Servicio Civil es netamente subjetiva. Pues, la Ley de Servicio
Civil no hace referencia a la regulación de la responsabilidad objetiva. En nuestra le-
gislación la responsabilidad es subjetiva por regla general, entonces, mientras no haya
disposición expresa mediante ley o decreto legislativo que estatuya la responsabilidad
objetiva. Se entenderá siempre que la responsabilidad es subjetiva.

I. El principio de culpabilidad como principio constitucional que limita

el ius puniendi estatal
El principio de culpabilidad dentro del derecho administrativo sancionador, fue inte-
grado de manera expresa con las modificatorias introducidas a la Ley 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General, mediante el Decreto Legislativo 1272 de 21 de
diciembre de 2016. En la Ley 27444 de 11 de abril 2001, no se preveía el principio de
culpabilidad. Sin embargo, el Tribunal Constitucional introdujo este principio mediante
jurisprudencia como uno de los principios que rige la potestad sancionadora del es-
tado. Muestra de ello son las siguientes sentencias:
Exp.2868-2004-AA/TC-Áncash, de 24 de noviembre de 2004, segundo párrafo
del fundamento 21.
La respuesta no puede ser otra que la brindada en la STC 0010-2002-AI/TC:
un límite a la potestad sancionatoria del Estado está representado por el prin-
cipio de culpabilidad. Desde este punto de vista, la sanción, penal o disciplina-
ria, solo puede sustentarse en la comprobación de responsabilidad subjetiva
del agente infractor de un bien jurídico. En ese sentido, no es constitucional-
mente aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una omisión
de un deber jurídico que no le sea imputable
EXP. 01873-2009-PA/TC, de 03 de septiembre de 2013, fundamento 12 literal
c).

247.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades
para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados. 247.2 Las dispo-
siciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos esta-
blecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de
la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías pre-
vistas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no pueden imponer con-
diciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo. 247.3 La potestad sanciona-
dora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.

4
 Principio de culpabilidad, que establece que la acción sancionable debe ser
imputada a título de dolo o culpa, lo que importa la prohibición de la responsa-
bilidad objetiva; esto es, que solo se puede imponer una sanción si es que la
conducta prohibida y su consecuencia están previstas legalmente.

Como se podrá observar, el Tribunal Constitucional ha señalado expresamente, que

la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador se encuentra
proscrita, lo que significa, que necesariamente la imputación se deberá realizar título
doloso o culposo. “(…) dentro del procedimiento administrativo sancionador, se ad-
vierte que la responsabilidad administrativa deja de ser únicamente objetiva, es decir,
solo con la verificación del resultado, causa-efecto, de la conducta infractora ya no se
puede determinar responsabilidad y aplicar sanciones, en ese sentido el actual proce-
dimiento administrativo abre paso a un sistema de análisis subjetivo de la conducta
del infractor, se puede hablar entonces de la penalización (derecho penal) del derecho
administrativo sancionador.(…)”8 lo expresado se debe entender teniendo en cuenta
la salvedad que, mediante ley o decreto legislativo se puede establecer la responsa-
bilidad objetiva.
El fundamento del Tribunal Constitucional para integrar jurisprudencialmente el princi-
pio de culpabilidad, como principio que también regula el derecho administrativo san-
cionador. Es, la unidad de la potestad punitiva del estado. Es decir que, la potestad
sancionadora de la administración pública es también es manifestación del poder pu-
nitivo del estado, por lo que, se debe regir por los principios constitucionales que limi-
tan esta potestad. Siendo incorrecto pensar, que los límites constitucionales al ius pu-
niendi sólo rigen para el derecho penal.

(…) Si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al igual que la po-

testad de imponer sanciones penales, derivan del ius puniendi del Estado, no
pueden equipararse ambas, dado que no sólo las sanciones penales son dis-
tintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso son distintos (re-
educación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva
en el caso de las administrativas). No obstante, la existencia de estas diferen-
cias, (entre los fines del derecho penal y derecho administrativo sancionador)
existen puntos en común, pero tal vez el más importante sea el de que los prin-
cipios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos matices, en el
derecho administrativo sancionador. (…) 9
“El principio de culpabilidad debe ser entendido como un principio complejo que en-
globa a su vez, varios sub principios. Como indica Mir Puig pueden incluirse diversos
límites del ius puniendi que tienen en común exigir como presupuesto de la pena (o
en nuestro caso de la sanción administrativa) que pueda culparse por el hecho que la

8
José Manuel Romero Amasifuén, “Análisis de la Ley n° 30424 sobre la responsabilidad administrativa de las
personas jurídicas por compra total de nuevos propietarios: propuesta de modificación normativa”, (trabajo de
investigación, para optar grado de magister en derecho, Universidad de Lima- Escuela de Postgrado 2020), 11,
https://repositorio.ulima.edu.pe

9
STC 01873-2009-PA/TC- Lima, Fundamento 11 y 12.

5
 motiva. En definitiva, todos ellos apoyan en la idea de dignidad humana, al tiempo que
tratan de proporcionar seguridad jurídica.” 10
Asimismo, el Tribunal Constitucional, del engarce de los principios constitucionales de
legalidad y proporcionalidad afirma, que el principio de culpabilidad se encuentra cons-
titucionalizado y es un principio rector de nuestro ordenamiento jurídico, según señala
en el Pleno jurisdiccional 0014-2006-PI/TC, de 17 de enero de 2017, fundamento 36.
Así también, en la misma sentencia precisó: “El principio (de culpabilidad) que se co-
menta no está expresamente recogido en el texto de la Constitución. Sin embargo, su
existencia se desprende de otros principios sí consagrados. El primero de ellos es el
principio de legalidad en materia penal, el cual es recogido en el literal "d" del numeral
24 del artículo 2 de la Constitución. Su texto es el siguiente: "[n]adié será procesado
ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente
calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible."

II. El principio de culpabilidad en el marco de la potestad disciplinaria

de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil
Los límites a la potestad punitiva del derecho administrativo sancionador no
deben ser flexibilizados. Pues al igual que el derecho penal, las sanciones
administrativas limitan derechos constitucionales, tales como el derecho al trabajo en
caso de sanción de destitución o inhabilitación, que la Ley de Servicio Civil prevé,
hasta por 5 años, de igual manera en caso de sanción de suspensión sin goce de
remuneraciones desde 1 día hasta 365 días, se limita seriamente, el derecho a la
remuneración y al trabajo. Entonces, al estudiar el derecho administrativo sancionador
y en el presente caso la potestad disciplinaria de la Ley de Servicio Civil, se debe
hacer, dentro de un marco constitucional y principista. Pues, no existe fundamento
constitucional, que justifique la flexibilización de las garantías y los límites al poder
punitivo del derecho administrativo.

Ahora, haciendo referencia expresa al régimen disciplinario de la Ley 30057, Ley de

Servicio Civil, que se encuentra vigente desde el 14 de septiembre de 2014. Cabe
decir que, el artículo 92 del Reglamento de la citada ley, aprobado mediante Decreto
Supremo 040-2014-PCM.Señala, que La potestad disciplinaria se rige por los
principios enunciados en la Ley 2744411. Actualmente el principio de culpabilidad se
encuentra estatuido artículo 248 inciso 10, que dice: La potestad sancionadora de
todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales:
(…)

10
Manuel Gómez Tomillo e Íñigo Sanz Rubiales, Derecho administrativo sancionador. Parte general. Teoría y
práctica del derecho penal administrativo, 2. ª ed. (Madrid: Thomson Reuters, 2010).
11
Vale aclarar, que en dicho artículo se remite al artículo 230 de la Ley de Procedimientos Administrativo General,
al haber esta ley sufrida modificatoria, actualmente los principios que rigen la potestad sancionadora, se encuen-
tran en el artículo 248 del TUO de la Ley 27444, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-JUS.

6
 10. Culpabilidad. - La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los
casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad admi-
nistrativa objetiva.

La Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, del 11 de diciembre de

2001, en su artículo 23012, estableció los principios especiales que rigen la potestad
sancionadora, empero, en dicho momento no se consideró el principio de culpabilidad.
No obstante, resulta interesante resaltar que en la modificación efectuada - a la ante-
dicha ley- mediante el Decreto Legislativo 1029, del 24 de junio de 2009, dentro de los
criterios de graduación de la sanción, establecidos en el principio de razonabilidad, se
estatuye que se deberá valorar “la existencia o no de voluntad en la conducta del
infractor.” Con esta modificatoria, se da inicio a la valoración del elemento subjetivo al
momento de graduar la sanción, aun así, no se puede afirmar, que estamos frente a
la regulación del principio bajo análisis. No es sino, hasta la modificación producida
mediante el Decreto Legislativo 1272, del 21 de diciembre de 2016, que podemos
hablar del establecimiento expreso del principio de culpabilidad, como uno de los
principios que rige el derecho administrativo sancionador. Es desde este momento,
que la responsabilidad sancionadora y en consecuencia la responsabilidad disciplina-
ria es subjetiva, claro está, teniendo en cuenta la salvedad que mediante ley o decreto
legislativo, se establezca la responsabilidad objetiva.

Hasta antes de la regulación expresa del principio de culpabilidad, la administración

pública, sancionaba por la mera responsabilidad objetiva. Por ejemplo, Huapaya Tapia
y Alejos Guzmán 13, haciendo mención a los problemas que surgían cuando aún no se
regulaba taxativamente este principio, señalan que, “quien se encuentre familiarizado
con la práctica administrativa en los procedimientos sancionadores, no podrá negar el
rechazo unánime de las autoridades frente a la invocación de ausencia de culpabili-
dad, bajo el argumento siempre fácil de la inexistencia de la regla expresa.” Asimismo,
Baca Oneto, en el 2010 afirmaba que, “(…) la LPGA parece haber tomado partido a
favor de una responsabilidad estrictamente objetiva. Esta conclusión se puede deducir
de lo dispuesto por el art. 230.8 LPAG, que solo exige la culpabilidad como principio
de la personalidad de las infracciones y la responsabilidad por el hecho (lo que
denomina “causalidad”)”14 felizmente hoy, con la modificatoria detalla en el párrafo
precedente este inconveniente fue superado.

12
Considerándose entre ellos los principios de legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad,
irretroactividad, concurso de infractores, continuación de infractores, causalidad, presunción de licitud, y non bis
in ídem
13
Ramón Huapaya Tapia y Oscar Alejos Guzmán, “Los principios de la potestad sancionadora a la luz de las mo-
dificaciones del Decreto legislativo n°1272”, Revista de Derecho Administrativo n. º 17 (2019): 52-76.
https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/22165

14
Víctor Sebastián Baca Oneto, “¿responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora? Una propuesta
de respuesta a partir del ordenamiento peruano”, actualidad jurídica, 20 de octubre de 2020,
https://www.mpfn.gob.pe/escuela/contenido/actividades/docs/2271_responsabilidad_subjetiva_u_
objetiva_en_materia_sancionadora.pdf
7
 La implantación expresa del principio de culpabilidad como unos de los principios del
derecho administrado sancionador, fue indispensable. Sin embargo, considero que su
falta de regulación explicita no autorizaba a la administración pública a sancionar por
la mera responsabilidad objetiva, puesto que, el Tribunal constitucional ya había
instituido jurisprudencialmente este principio como uno los principios que rige la
potestad punitiva del estado y por ende la potestad sancionadora.15 Pues, la
administración pública se encontraba en la obligación de observar estas sentencias,
toda vez que los pronunciamientos del Tribunal Constitucional son fuentes del derecho
administrativo, conforme lo dispone el artículo V 16 numeral 2.1 del título preliminar de
la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. Cabe resaltar, que esta
regulación permanece desde la publicación primigenia de esta ley.
Teniendo en cuenta lo anotado en el parágrafo precedente, podemos afirmar que, no
había fundamento constitucional que avalara la mera responsabilidad objetiva. Quizá
este problema surgía, a falta del ordenamiento expreso de este principio.
Afortunadamente hoy ya no existe duda respecto al carácter subjetivo de la
responsabilidad administrativa. Siendo la tarea actual estudiar su contenido y límites
dentro de nuestra legislación.

III. Tipicidad subjetiva o exigencia de dolo o culpa

“La culpabilidad subjetiva: supone que al momento de evaluar la
responsabilidad del administrado se determine necesariamente la culpabilidad o
intencionalidad de su autor. En otras palabras, existe responsabilidad administrativa
en la medida en que el hecho antijurídico provenga de su culpa o dolo; por ende, será
necesario analizar la conducta del sujeto a la luz de estos supuestos.” 17
El principio bajo análisis fue desarrollado por el Tribunal de Servicio Civil, en la Reso-
lución 002153-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, que en su fundamento 67 y 68
señaló:
67. Ahora, es importante recordar a la Entidad que otro principio vinculado al
ejercicio de la potestad sancionadora es el principio de culpabilidad, recogido
en el numeral 10º del artículo 248º del TUO de la Ley 27444. Este determina
que la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por
ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
Así, se “garantiza que una sanción sea aplicada solo si se acredita en el proce-
dimiento sancionador que el sujeto ha actuado de manera dolosa o negligente

15
Véase el Expediente 2868-2004-AA/TC.
16
Artículo V.- Fuentes del procedimiento administrativo
1. El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía respecto de otras
ramas del Derecho. 2. Son fuentes del procedimiento administrativo: 2.1. Las disposiciones constitucionales.
17
Fundamento 8 de la Consulta Jurídica 010-2017-JUS/DGDOJ, emitida por la Dirección General de Desarrollo y
Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

8
 en la comisión del hecho infractor y no únicamente por la conducta o el efecto
dañoso se ha producido.
68. Para Gómez Tomillo, este principio implica la proscripción de la sanción a
comportamientos en los que no concurra dolo o imprudencia. Con otras pala-
bras, no es aceptable la responsabilidad meramente objetiva. De este modo, la
presencia de dolo o culpa se hace indispensable para que se atribuya a un
servidor responsabilidad disciplinaria por su conducta.
De acuerdo a lo desarrollado por el Tribunal de Servicio Civil. Se puede concluir que,
la responsabilidad administrativa disciplinaria en el marco de la Ley 30057, Ley de
Servicio Civil, es subjetiva, lo que quiere decir, solo se impondrá sanción disciplinaria
cuando el presunto infractor al momento de incurrir en falta haya actuado de manera
dolosa o culposa.

IV. Responsabilidad por el propio hecho y personalidad de las

sanciones
A decir de Baca Onetto, “no debe olvidarse que la “culpabilidad” no solo significa
la exigencia de dolo o culpa, sino también el carácter personal de las infracciones,
reconocido por el artículo 246.818 LPAG: la responsabilidad debe recaer en quien
realiza la conducta constitutiva de infracción”19. Bajo ese mismo criterio, precisamos
que el principio de culpabilidad también envuelve la prohibición de responder por actos
de terceros20, solo se es responsable por actos propios, lo que quiere expresar, que
la responsabilidad administrativa es personalísima. El Tribunal Constitucional al
respecto se ha pronunciado en el Expediente 2868-2004-AAlTC -Áncash, de 24 de
noviembre de 2004, donde señala: “Por lo que hace al primer motivo, es decir, que la
sanción se justifique porque el acto matrimonial se haya realizado con un tercero, el
cual, para llevarlo a cabo, haya cometido un delito, es lícito que el Tribunal se pregunte
si es que en un Estado constitucional de derecho es válido que una persona sea
sancionada por un acto ilícito cuya realización se imputa a un tercero. La respuesta
no puede ser otra que la brindada en la STC 0010-2002-AI/TC: un límite a la potestad
sancionatoria del Estado está representado por el principio de culpabilidad.”
Así también el Tribunal de Servicio Civil en la Resolución 002883-2019-SERVIR/TSC-
Segunda Sala, citando a Morón Urbina. En su fundamento 30, expresa: “Respecto al
principio de causalidad, la doctrina ha precisado que: “La norma exige el principio de
personalidad de las sanciones, entendido como, que la asunción de la responsabilidad
debe corresponder a quien incurrió en la conducta prohibida por la ley, y, por tanto, no
podrá ser sancionado por hechos cometidos por otros (…) o por las denominadas
responsabilidades en cascada aplicables a todos quienes participan en un proceso

18
Con las modificaciones introducidas actualmente se ubica en el artículo 248.8
19
Baca Oneto, “El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador…”
20
Esta prohibición se encuentra contenida en el principio de Causalidad, el cual preceptúa: La responsabilidad
debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.

9
 decisional. Por ello, en principio, la Administración no puede hacer responsable a una
persona por un hecho ajeno, sino solo por los propios.”
El carácter personalísimo de la responsabilidad administrativa además engloba, la
prohibición de que la consecuencia jurídica de la falta administrativa irradie a terceros.
La sanción solo debe afectar a quien incurrió en la falta. Al respecto Alejandro Nieto,
menciona: “El gravamen que la sanción representa solo podrá recaer en aquellas per-
sonas que han participado de forma dolosa o culposa en los hechos constitutivos de
infracción, por lo tanto, no es posible exigir responsabilidad por la simple existencia
de un vínculo con el autor o la simple titularidad de la cosa o actividad en cuyo marco
se produce la infracción”21. A su vez el Tribunal Constitucional al analizar el principio
de culpabilidad en el ámbito penal- que puede ser traslado al ámbito administrativo sin
ningún inconveniente- señaló en el Expediente 0006-2014-PI/TC, de 05 de marzo de
2020, fundamento 154, lo siguiente:
Bajo este marco de consideraciones, según el principio de culpabilidad solo
puede ser sancionado aquel sujeto que realiza el comportamiento calificado
como reprobable. En ese sentido, es posible sostener que dicho principio pre-
senta, al menos, las siguientes dimensiones: i) la responsabilidad por el hecho
propio, y no por el hecho ajeno, ii) la responsabilidad por el hecho cometido, y
no por el modo de ser del autor o de conducirse en la vida, lo que sí puede ser
considerado al momento de determinar el nivel de responsabilidad (Sentencia
0014-2006-AI/TC, fundamentos 37 y 38), iii) la exigencia del dolo o culpa, y no
la responsabilidad objetiva, iv) la capacidad de culpabilidad o para actuar con-
forme a un determinado conocimiento, y no la exigencia de mecanismos de
motivación especiales para el autor. Este “principio significa que sólo se puede
sufrir una sanción (lo mismo que una pena) por actos propios; más exacta-
mente, por acciones u omisiones propias tipificadas como infracción o tipifica-
das como forma de participación punible. O sea, sólo se puede sancionar a
alguien por lo que él ha hecho o por lo que él, debiendo hacerlo, no ha hecho.”22
Lo esgrimido, en el ámbito de la responsabilidad administrativa deriva directamente
del principio de causalidad el cual preceptúa, que la responsabilidad debe recaer en
quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. El
principio de causalidad no es más que la responsabilidad por el hecho propio. La
responsabilidad comprende la imputación y la imposición de la sanción, la misma que
solo debe recaer en quien realiza la conducta.

V. Momento de análisis del principio de culpabilidad

21
Alejandro Nieto, Derecho Administrativo Sancionador. (Madrid: Tecnos, 2005).
22
Rebollo Puig, “Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables
en las infracciones”, 843-866.

10
 El análisis de la responsabilidad subjetiva, durante el procedimiento
administrativo disciplinario no es arbitraria o mero capricho. Su justificación se halla
en el derecho al debido proceso, específicamente en el derecho a la defensa, la misma
que deriva del derecho constitucional a no ser privado del derecho de defensa en
ningún estado del proceso. (art.139.14 de la Constitución Política).

Haciendo referencia específica, al ámbito disciplinario de la Ley de Servicio Civil, El

elemento subjetivo, deberá ser analizado durante todas las fases del PAD, es decir
en la fase instructiva y sancionadora23.
El análisis primigenio del elemento subjetivo corresponde al secretario técnico 24,
quien, lo hace al momento de emitir el informe de precalificación25. Es de resaltar
que este estadio no está considerado dentro de las fases del procedimiento
administrativo disciplinario.
Es esclarecedor, lo desarrollado en cuanto a esta cuestión, por el órgano de línea
de servir, nos referimos a la: Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil en el
Informe Técnico 025-2019-SERVIR/GPGSC, fundamento 2.15, expresó, lo siguiente:
“Por otra parte, es menester señalar que la identificación de las infracciones
imputadas a título de dolo o culpa, de ser el caso, deberá ser realizada por las propias
entidades al momento de la calificación de los hechos para el inicio del procedimiento
administrativo disciplinario correspondiente.”
Volviendo al punto inicial de nuestra exposición, se debe indicar, que el informe de
precalificación es remitido al Órgano Instructor. Cabe precisar que este informe no
tiene carácter vinculante y solo posee calidad de recomendación. El órgano instructor
se podrá apartar de las conclusiones del informe de precalificación26, el apartamiento
puede estar referido a la calificación del elemento subjetivo de la imputación, como
así también a la calificación jurídica y entre otros.
Siguiendo el hilo de la exposición del párrafo anterior, se debe enfatizar, que el
procedimiento administrativo disciplinario se inicia con la notificación al servidor o ex
servidor del documento que contiene la imputación de los cargos, el mismo que es
emitido por el órgano instructor.- es aquí donde inicia la fase instructiva- El
documento de inicio de procedimiento administrativo disciplinario, debe contener la
imputación tanto objetiva y subjetiva y los elementos que lo sustentan. Esto quiere

23
El artículo 106 del Reglamento de la Ley de Servicio Civil, desarrolla las fases del procedimiento administrativo
disciplinario; del mismo modo, el numeral 16 y 17 de la Directiva 02-2015-SERVIR /GPGC. "Régimen Disciplinario
y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”
24
El artículo 92 de la Ley 30057, Ley de Servicio Civil, señala que: las autoridades del procedimiento cuentan con
el apoyo de un secretario técnico (…). El secretario técnico no tiene capacidad de decisión sus informes u
opiniones no con vinculantes; del mismo modo, el reglamento de la antedicha ley en su artículo 94, define a la
secretaría técnica como órgano de apoyo, como así también lo hace la Directiva 02-2015-Servir /GPGSC, en su
numeral 8.1 donde preceptúa que: La secretaría técnica apoya en el procedimiento disciplinario.
25
Mediante el informe de precalificación, el secretario técnico recomienda al órgano instructor iniciar PAD contra
el presunto infractor.
26
Tal como se establece en el último párrafo del numeral 13.1 de la Directiva N° 02-2015- SERVIR/GPGSC
"Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”

11
 decir, que al comunicarse al servidor el acto de inicio de procedimiento
administrativo, esta deberá informar si la imputación se efectúa a título de dolo o
culpa, por acción u omisión, a fin de que el presunto infractor cuente con todos los
elementos necesarios para ejercer su derecho a la defensa de manera efectiva. Una
vez que el servidor haya recibido el documento de inicio del procedimiento
administrativo, tiene 5 días hábiles para presentar su descargo, plazo que puede ser
prorrogable hasta por el mismo tiempo.
Por otra parte, se debe entender que la imputación contenida en el documento de
inicio de PAD no es definitiva. Esta puede variar el en informe de órgano instructor.
Pues, como señaló la Autoridad Nacional de Servicio Civil, en la Resolución de Sala
Plena 011-2020-SERVIR/TSC; que en su fundamento 33 señala:

Ahora bien, no obstante lo señalado precedentemente, considerando que la

etapa de instrucción tiene por finalidad recabar elementos de convicción que
conduzcan al esclarecimiento de los hechos y permitan determinar la existencia
de la responsabilidad administrativa disciplinaria que se atribuye al servidor, es
probable que como resultado de tales indagaciones, puedan descubrirse
nuevos hechos pasibles de imputación, hechos relacionados con la imputación
inicialmente formulada o incluso pueda variar la calificación jurídica de la falta
inicialmente imputada.
En relación a este punto, debemos destacar que la variación de la calificación jurídica
no solo puede estar dirigida a los elementos objetivos de la imputación. Sino que
también al aspecto subjetivo. En otras palabras, se puede variar la calificación
subjetiva de dolosa a culposa y viceversa, o también determinarse que no concurre
ninguno de estos elementos. De ser este último caso, el órgano instructor deberá
recomendar que no procede continuar con el procedimiento administrativo
disciplinario.
Adicionalmente, a lo expuesto, cabe añadir que, una vez que el órgano instructor
haya emitido el informe de instrucción esta deberá ser remitida al órgano
sancionador, recomendando la sanción a ser impuesta en caso corresponda. Para
el órgano sancionador el informe de instrucción solo tiene la calidad de
recomendación, lo que quiere decir que se podrá apartar de sus conclusiones, tal
como lo instituye el último párrafo del artículo 11427 del Reglamento de la Ley de
Servicio Civil. En este punto, cabe precisar, que la fase sancionadora empieza con
la recepción del informe del órgano instructor por parte del órgano sancionador.

Conforme regula el artículo 112 del Reglamento de la Ley de Servicio Civil, “Una
vez que el órgano instructor haya presentado su informe al órgano sancionador, este
último deberá comunicarlo al servidor civil a efectos de que el servidor civil pueda
ejercer su derecho de defensa a través de un informe oral, ya sea personalmente o

27
El órgano sancionador puede apartarse de las recomendaciones del órgano instructor, siempre y cuando
motive adecuadamente las razones que lo sustentan.

12
 a través de su abogado.” Es de subrayar que, el informe oral puede aportar nuevos
elementos que permitan, al órgano sancionador apartarse del informe de instrucción.
Por su parte, referente al apretamiento del informe de instrucción, el órgano de línea
del servir, esto es, Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil, en el Informe
Técnico 1420-2019-SERVIR/GPGSC, señaló que:
Al respecto, debemos precisar que en el caso de las sanciones de
suspensión y destitución, el artículo 90 de la LSC señala que el órgano
instructor propondrá la sanción a imponer la cual será aprobada por el
órgano sancionar, quien puede modificar dicha propuesta.

De ello se puede concluir que si bien la investigación y recopilación del material

probatorio se produce en la etapa de la instrucción, la misma que culmina con la
emisión del informe del órgano instructor en el cual se opina respecto a la existencia
o no de responsabilidad y la sanción que correspondería imponerse; lo cierto es
que las conclusiones vertidas en dicho informe tiene la condición de
recomendación, las cuales no son vinculantes para el órgano sancionador. Sino
que la emisión del pronunciamiento definitivo sobre la existencia de responsabilidad
o no del servidor investigado (con el cual se pone fin a la instancia) se encuentra a
cargo del órgano sancionador, el mismo que - según sea el caso - puede determinar
la imposición de una sanción al servidor y/o funcionario investigado, o su
absolución.

Así, el órgano sancionador puede determinar la inexistencia de responsabili-

dad, establecer que si existe responsabilidad en caso se hubiera
recomendado el archivamiento del PAD o imponer una sanción distinta a la
recomendada, para dicho efecto deberá fundamentar las razones por las
cuales se aparta de la recomendación del órgano instructor. Sin embargo, en
ningún caso el órgano sancionador podrá imponer una sanción de mayor
gravedad a la que puede imponer dentro de su competencia28, de acuerdo
con el artículo 93.1 del Reglamento General29.

Consideramos que el apartamiento del órgano sancionador respecto a las

conclusiones del informe de instrucción, también pueden versar en torno a la
evaluación del principio de culpabilidad; verbigracia, el informe de instrucción
propone que la falta se produjo de manera dolosa, sin embargo, el órgano
sancionador, luego de haber valorado los elementos de convicción, demuestra que
no concurre dolo ni culpa, en consecuencia procede a la absolución del investigado.

28
De acuerdo con el numeral 9.3 de la versión actualizada de la Directiva 02-2015-SERVIR/GPGSC.
29
Artículo 93 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM: "93.1. La
competencia para conducir et procedimiento administrativo disciplinario y sancionar corresponde, en primera
instancia, a: a) En el caso de la sanción de amonestación escrita, el jefe inmediato instruye y sanciona, y el jefe
de recursos humanos, o el que haga sus veces, oficializa dicha sanción. b) En el caso de la sanción de suspensión,
el jefe inmediato es el órgano instructor y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, es el órgano
sancionador y quien oficializa la sanción. c) En el caso de la sanción de destitución, el jefe de recursos humanos
es el órgano instructor, y el titular de la entidad es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción."

13
 Fundamentándose en, que la responsabilidad objetiva en el procedimiento
administrativo disciplinario se encuentra proscrita.
Seguidamente, debemos hacer mención que, el procedimiento administrativo
disciplinario al igual que, el proceso penal se rige por el principio de imputación
necesaria30 o imputación concreta, esto quiere expresar que, la imputación debe ser
precisa y detallada, a fin de garantizar el derecho de defensa del presunto infractor.
Empero, Se debe entender que la imputación está sujeta a la progresividad, que según
avancen las investigaciones, estas pueden aportar nuevos elementos, que permitan
precisar los hechos y hasta variar la calificación jurídica, estos nuevos elementos
pueden surgir, con la presentación del descargo del servidor o en la actuación de
informe oral. Entonces, podemos concluir que la valoración de la subjetividad está
sujeta a variación en la medida que se integren o se valoren nuevos elementos durante
el procedimiento administrativo disciplinario.
A lo concluido en el párrafo anterior, se puede añadir que, la evaluación de la
concurrencia de dolo o culpa al momento de imputar la falta, lo realiza
primigeniamente el secretario técnico del procedimiento administrativo disciplinario, y
es constantemente evaluado por las autoridades del PAD, tanto en la fase instructiva
y sancionadora.
Para finalizar este capítulo, cabe decir, que resulta indispensable que el documento
de inicio de PAD, que es comunicado al presunto infractor, contenga necesariamente
la imputación subjetiva, esto es, deberá informar si la falta se imputa a título doloso o
culposo, de no hacerlo se estaría vulnerando el derecho a la defensa del presunto
infractor . De otro lado, se debe precisar que, es ineludible que el acto administrativo
que sanciona al infractor, demuestre que este actuó de manera dolosa o culposa.
Caso contrario la sanción devendría en nula.31

VI. La carga de prueba del elemento subjetivo

En el procedimiento administrativo sancionador y disciplinario, la administración
pública es quien tiene la carga de la prueba, ello en mérito al principio de presunción
de licitud, verdad material e impulso de oficio32. La carga de la prueba está referida a
todos los elementos de la imputación, esto es, que se deberá probar tanto los elemen-
tos objetivos y subjetivos de la falta imputada. Por ejemplo, si la administración pública

30
Respecto al desarrollo de este principio por parte de Tribunal de Servicio Civil, véase las siguientes
resoluciones: Resolución 000137-2021-SERVIR/TSC-Segunda Sala y Resolución 001693-2019-SERVIR/TSC-
Segunda Sala.
31
Verbigracia, en la Resolución 002153-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, el Tribunal de Servicio Civil, declaró nulo
la sanción de suspensión sin goce de remuneraciones, por haber la entidad vulnerada el debido procedimiento
administrativo, y dispuso que el procedimiento se retrotraiga hasta el momento de la precalificación de la falta.
Uno de los fundamentos de la nulidad fue, que la entidad no acreditó el elemento subjetivo al momento de
sancionar.
32
Para mayor compresión de la carga de la prueba véase la Resolución 002020-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala,
del fundamento 29 en adelante.

14
atribuye una falta dolosa, corresponde a esta la probanza del dolo, en caso impute
que la falta se produjo por acción u omisión, la administración deberá demostrar la
misma, o en palabras de Macassi y Salazar (…) (un) “aspecto esencial es que deba
probarse el dolo y la culpa que representa el principio de culpabilidad, lo cual –si bien
puede ser difícil para algunos tipos infractores– requerirán por lo menos de indicios
probados e inferencias sólidas (y no recurrir únicamente a meras generalizaciones,
por no decir prejuicios).”33 “(…) la culpabilidad, como tal, debe ser probada por la Ad-
ministración que decide sancionar. En ese sentido, contrariamente a lo que se suele
creer en el ámbito local, la presunción de licitud implica también que la carga de probar
la culpabilidad la tiene la Administración,”34 lo expresado adquiere asidero normativo
en el artículo 17335 del TUO de la Ley 27444. Por su parte en el régimen disciplinario
de la Ley de Servicio Civil, el artículo 11336 del reglamento de esta ley, establece que,
“la determinación y comprobación de los hechos corresponde a los órganos que con-
ducen el procedimiento administrativo disciplinario.” O sea, que la carga de la prueba
corresponde a la administración pública. Del mismo modo, el Tribunal de Servicio Civil
en la Resolución 001547-2020-SERVIR/TSC-Primera Sala, respecto a la carga de la
prueba del elemento subjetivo precisó que:
En esa línea, es importante recordar a la Entidad que otro principio vinculado
al ejercicio de la potestad sancionadora es el principio de culpabilidad, recogido
en el numeral 10º del artículo 248º del TUO de la Ley 27444. Este determina
que la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por
ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
Así, se “garantiza que una sanción sea aplicada solo si se acredita en el proce-
dimiento sancionador que el sujeto ha actuado de manera dolosa o negligente
en la comisión del hecho infractor y no únicamente por la conducta o el efecto
dañoso se ha producido”. (…).

De este modo, la presencia de dolo o culpa se hace indispensable para que se

atribuya a un servidor responsabilidad disciplinaria por su conducta. Por tanto,
no será suficiente acreditar que el sujeto sometido a procedimiento disciplinario
ha ejecutado una acción tipificada como falta para que se determine su respon-
sabilidad disciplinaria, sino que también se tendrá que comprobar la presencia

33
Juan pablo Macassi Zavala y Elvis Edison Salazar Ortiz, “Aspectos esenciales de la prueba en el procedimiento
administrativo sancionador peruano: derecho a la prueba, carga y estándar de prueba”, Derecho & Sociedad, n.º
54(2020): 337-356, https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/22425
34
Ramón Huapaya Tapia y Oscar Alejos Guzmán, “Los principios de la potestad sancionadora…”
35
Artículo 173.- Carga de la prueba: 173.1 La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio
establecido en la presente Ley. 173.2 Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación
de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir
alegaciones.
36
Artículo 113.- Actividad probatoria Los órganos que conducen el procedimiento administrativo disciplinario
ordenan la práctica de las diligencias necesarias para la determinación y comprobación de los hechos y, en par-
ticular, la actuación de las pruebas que puedan conducir a su esclarecimiento y a la determinación de responsa-
bilidades. La entidad se encuentra obligada a colaborar con los órganos encargados de conducir el procedi-
miento, facilitándoles los antecedentes y la información que soliciten, así como los recursos que precisen para el
desarrollo de sus actuaciones.

15
 del elemento subjetivo. La verificación de la responsabilidad subjetiva propia
del principio de culpabilidad antes anotado, se debe realizar después de que la
autoridad administrativa determine que el agente ha realizado (u omitido) el he-
cho calificado como infracción (principio de causalidad), tal como ha indicado
el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en la “Guía Práctica del Procedi-
miento Administrativo Sancionador, actualizada con el Texto Único Ordenado
de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General”, aprobada por
Resolución Directoral Nº 002-2017-JUS/DGDOJ.
Así pues, por un lado, no ha acreditado plenamente que la impugnante haya
ejecutado una acción con la intención de alterar la buena convivencia al interior
de la institución o faltar el respeto a alguien. Si bien está probado que recorrió
algunos ambientes de la Entidad acompañada de una tercera persona, recor-
demos que la responsabilidad disciplinaria no es meramente objetiva. (…)
Ahora bien, concluimos que la carga de la prueba del elemento subjetivo, durante el
procedimiento administrativo disciplinario, recae en la administración pública. Esto es,
en las autoridades que intervienen en el procedimiento administrativo, tales como el
órgano instructor y sancionador.

VII.Vinculación del principio de culpabilidad y razonabilidad como

criterio de graduación de la sanción
Otra de las dimensiones del principio de culpabilidad es su vinculación con el
principio de razonabilidad, en cuanto a ello el Tribunal Constitucional expresó lo
siguiente: “El segundo principio del que se deriva el principio de culpabilidad en el
ordenamiento constitucional es el principio de proporcionalidad de las penas”. De igual
manera, el supremo intérprete de la Constitución Política en el Pleno Jurisdiccional
003-2005-PI/TC, de 09 de agosto de 2006, en su fundamento 62 precisa que:
En tal sentido, el principio de proporcionalidad significa que las penas estable-
cidas por el legislador, aplicables a las conductas delictivas no deberían ser tan
onerosas que superen la propia gravedad del delito cometido, ni tan leves que
signifiquen una infrapenalización de los delitos y una desvalorización de los
bienes jurídicos protegidos que fueren afectados. Esto siempre en el marco
constitucional de libre configuración que tiene el legislador. De este principio se
deriva el principio de culpabilidad: toda pena debe guardar proporción y corres-
pondencia con el nivel de reprobabilidad jurídica y social del acto sancionado,
es decir, debe sancionar el acto en tanta dimensión como tan reprobable resulte
el acto respecto a la persona responsable.

16
 De otro lado, compartimos con Cordero Quinzacara, cuando escribe que la “culpabili-
dad no sólo constituye el fundamento para la imposición de la sanción, sino que tam-
bién determina su magnitud. Parafraseando una expresión propia del Derecho penal,
podemos decir que la culpabilidad es la medida de la sanción.”37

Como se podrá evidenciar el principio de culpabilidad y el principio de razonabilidad

deben ser integrados al momento de determinar la sanción. En el marco de la potestad
sancionadora y disciplinaria, esta integración se ve materializada, cuando el principio
de razonabilidad establecida en el artículo 248 numeral 3) de la Ley 27444, exige como
criterio de graduación, se evalué: “la existencia o no de intencionalidad en la conducta
del infractor.”

Lo señalado en el párrafo anterior, implica valorar si el infractor actuó de manera

dolosa o negligente. Pues, la reprochabilidad no puede ser la misma frente una falta
dolosa o negligente. En el primero de los casos, el servidor busca intencionalmente
su comisión, la falta se comete de manera deliberada. Mostrando el infractor su
absoluto desprecio por las normas que le prohíben o le mandan actuar de determinada
manera. Siendo tal la razón, que la reprochabilidad debe ser más severa.

En caso de la falta por negligencia o por culpa, la comisión de la falta no es resultado

de la voluntad deliberada del infractor. Sino que, se produce a razón de la
inobservancia de las normas que implican el correcto ejercicio de sus funciones,
deberes u obligaciones, etc. El resultado no es buscado como en la falta dolosa, en
este caso, se produce a consecuencia de la infracción de dichas normas; Tratar por
igual la falta dolosa y negligente al momento de graduar la sanción, sería contrario al
principio de razonabilidad y culpabilidad.

VIII. Elementos de la de culpabilidad

VIII.1. La imputabilidad
Al respecto Gómez Tomillo y Sanz Rubiales “Las causas de inimputabilidad
reconocidas en el contexto del derecho penal también operan en el ámbito que
examinamos en virtud de un razonamiento analógico y, mutatis mutandis (…) de ello
se deduce que no debe haber inconveniente para excluir la responsabilidad en casos
de anomalía o trastorno psíquico o trastorno mental transitorio, intoxicación plena y
síndrome de abstinencia y alteraciones en la percepción.”38
Uno de los presupuestos para imputar una falta administrativa es la imputabilidad. La
conducta de un inimputable dentro de la responsabilidad administrativa carece de re-
levancia, estamos frente a un supuesto de ausencia de acción. Para mayor compre-
sión de la exigencia de la imputabilidad, esta debe ser vislumbrada en relación a los

37
Eduardo Cordero Quinzacara, “Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el
derecho chileno», Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XLII (2014): 399 – 439,
https://scielo.conicyt.cl/pdf/rdpucv/n42/a12.pdf
38
Gómez Tomillo y Sanz Rubiales, Derecho administrativo sancionador…

17
fines de la sanción administrativa. Al inimputable no se le puede exigir que se motive
a no lesionar el interés general, no se le puede compeler a que se motive conforme a
norma. Como señala Baca Oneto, “al igual que en el derecho penal, solo podría ser
sancionado un sujeto que esté en condiciones de recibir un castigo, con la salvedad
de que el derecho administrativo no contempla las medidas de seguridad, que sí se
establecen en el ámbito penal. Por tanto, si un administrado pudiera probar que no es
imputable, por alguna condición subjetiva que pueda ser probada, no podría ser san-
cionado.”39 La responsabilidad administrativa disciplinaria en el marco de la Ley de
Servicio Civil se rige bajo este criterio. Muestra de ello, es el art.104, literal a) del
Reglamento de la Ley de Servicio Civil, que establece la incapacidad mental, como
causal que exime la responsabilidad administrativa. En la misma línea, el TUO de la
Ley de Procedimiento Administrativo General en el literal c) del art. 257, instituye que,
es condición de eximente de responsabilidad administrativa “La incapacidad mental
debidamente comprobada por la autoridad competente, siempre que esta afecte la
aptitud para entender la infracción.” En este contexto, la culpabilidad está referida a
que debe evaluarse si el administrado tiene la capacidad para responder jurídicamente
por sus acciones. “Es decir, será imputable en la medida que esté en pleno uso de
sus facultades físicas y mentales, y que estas le permitan percibir adecuadamente la
realidad,”40 a opinión de Morón Urbina, “el principio de culpabilidad también irradia en
el examen o juicio que se hace a la capacidad de imputación del sujeto, en el cual se
analizan las condiciones psíquicas o individuales que permitan la aplicación de una
sanción.”41

Un punto aparentemente controvertido se presenta cuando, la incapacidad mental del

administrado es transitoria, en otros términos, solo en el momento de la comisión de
la falta. En tal situación, no es posible imputar la falta al administrado, consecuente-
mente, tampoco la imposición de la sanción. Puesto que, en el instante en que se
configuró la infracción, el servidor se encontraba en un estado de incapacidad mental,
por lo que, no le es exigible adecuar su conducta a norma. Otro fundamento para
negar la imposición de una sanción, al que actuó en estado de incapacidad transitoria,
son los fines que persigue la sanción administrativa, sería absurdo pretender motivar
normativamente al que no actuó dotado del elemento subjetivo, esto es, mínimamente
dotado de dolo o culpa. Y la imposición de la sanción se justificará cuando se
demuestre que la acción es típica antijurídica y culpable.
La desvaloración de la conducta se realiza ex ante, y no ex post, consecuentemente,
solo se puede reprochar la lesión del bien jurídico teniendo en cuenta la imputabilidad
del administrado en el momento concreto de los hechos. Caso contrario se estaría
aceptando la existencia de la responsabilidad objetiva.

39
Baca Oneto, “El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador…”
40
César Abraham Neyra Cruzado, “Las condiciones eximentes de responsabilidad administrativa en el Texto
Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General y su incidencia en la legislación ambiental”,
Revista de la facultad de derecho PUCP 80 (2018): 333-360, https://doi.org/10.18800/derechopucp.201801.009
41
Morón Urbina, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General…

18
VIII.2. El conocimiento de la prohibición – antijuricidad
Para exigir que el administrado se motive normativamente, es indispensable
que conozca que su conducta deviene en falta administrativa, debe ser consciente
que su conducta se encuentra prohibida. Es absurdo pretender que alguien realice o
deje hacer determinada acción, si es que no sabe que existe una norma que le
compele a actuar de determinando modo o le prohíbe ejecutar determinado acto. A
criterio de Muñoz Conde y García Arán (…) “la atribución que supone la culpabilidad
sólo tiene sentido frente a quien conoce que su hacer está prohibido. La función
motivadora de la norma penal sólo puede ejercer su eficacia a nivel individual si el
individuo en cuestión, autor de un hecho prohibido por la ley penal (por tanto, típico y
antijurídico), tenía conciencia de la prohibición pues, de lo contrario, éste no tendría
motivos para abstenerse de hacer lo que hizo.”42
Para el presente estudio, lo formulado en el parágrafo anterior adquiere validez, en
supuestos de error de prohibición. Para Muñoz Conde y García Arán,

Existe error de prohibición no sólo cuando el autor cree que actúa lícitamente,
sino también cuando ni siquiera se plantea la ilicitud de su hecho. El error de
prohibición puede referirse a la existencia de la norma prohibitiva como tal (error
de prohibición directo) o a la existencia, límites o presupuestos objetivos de una
causa de justificación que autorice la acción, generalmente prohibida, en un
caso concreto (error de prohibición indirecto o error sobre las causas de justifi-
cación). En el primer caso, el autor desconoce la existencia de una norma que
prohíbe su conducta; en el segundo, el autor sabe que su conducta está prohi-
bida en general, pero cree erróneamente que en el caso concreto se da una
causa de justificación que lo permite, que actúa dentro de los límites de la
misma o que se dan sus presupuestos objetivos. En la práctica es mucho más
frecuente la segunda forma de error que la primera.43
La Ley de Procedimiento Administrativo General, en el literal e) del art.257 ha
regulado dos supuestos de error como causal que eximente la responsabilidad
administrativa, siendo los siguientes: “El error inducido por la Administración o
por disposición administrativa confusa o ilegal.” El primero de los supuestos,
está referido al error que se produce en el ejercicio administrativo, este
supuesto más se acerca al error de tipo, no está dirigido al desconocimiento de
la prohibición.
Para Neyra Cruzado (…) en virtud del principio de predictibilidad o confianza legítima
contemplada en el Título Preliminar del TUO de la LPAG, la autoridad administrativa,
tiene la obligación de brindar a los administrados información veraz, completa y
confiable, sobre los procedimientos a su cargo. Esto, a su vez, permitirá que los
administrados se formen una idea adecuada de los procedimientos y requisitos que

42
Francisco Muñoz Conde y Mercedes García Aran, Derecho penal Parte General. 8ª edición. (Valencia: Tirant lo
Blanch, 2010).
43
Muñoz Conde y García Aran, Derecho penal Parte General…

19
deben cumplir para ver satisfechas sus expectativas. Pues bien, en el error inducido
por la administración, se da la vulneración manifiesta del citado principio. Este «mal
consejo» genera, como consecuencia principal, que la autoridad administrativa no
podrá sancionar al administrado y, como consecuencia secundaria, al interior de la
propia administración, que se tenga que determinar la responsabilidad del funcionario
que emitió dicho acto.”44

Para efectos del presente nos interesa analizar el segundo supuesto. Nos referimos
“al error inducido por disposición administrativa confusa o ilegal.” En este extremo,
estamos ante un error de prohibición. Para entender esta eximente, es necesario tener
en cuenta que, cuando hace mención a las disposiciones administrativas se refieren
a los de carácter general, las mismas que sirven para cubrir vacíos en el ordenamiento
administrativo (véase el art. IV numeral 1 acápite 1.9 45 de la Ley de Procedimiento
Administrativo General) que pueden ser de alcance interno o externo (art. VII46 de la
antedicha ley). “Las disposiciones administrativas de carácter general son el conjunto
de normas escritas dictadas por la Administración con rango inferior a la ley. De forma
habitual las denominamos reglamentos, aunque algunas de ellas si tienen tal denomi-
nación como los reglamentos ejecutivos de las leyes o los reglamentos municipales,
pero esto no quieren decir que sólo estas disposiciones sean reglamentos, las órde-
nes, las resoluciones o las ordenanzas municipales también son reglamentos en sen-
tido amplio y por tanto disposiciones administrativas de carácter general.”47

Volviendo a analizar el punto de estudio. Es necesario esclarecer que el error de prohi-

bición regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo General, no es precisa-
mente del desconocimiento de la norma de prohibición. Lo que se regula, es el error
en que es inducido el infractor como consecuencia de una disposición administrativa
confusa o ilegal. Que más que conducir al desconocimiento de la prohibición, lo que
hace es, hacer creer al servidor que su conducta está permitida o justificada. Creencia
errónea, que se genera en el administrado como efecto de las disposiciones ilegales 48
o confusas. Vale aclarar, que esta regulación específica, no excluye la regulación del

44
Neyra Cruzado, “Las condiciones eximentes de responsabilidad administrativa…”
45
Principio de acceso permanente. - La autoridad administrativa está obligada a facilitar información a los admi-
nistrados que son parte en un procedimiento administrativo tramitado ante ellas, para que en cualquier mo-
mento del referido procedimiento puedan conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los
documentos contenidos en dicho procedimiento, sin perjuicio del derecho de acceso a la información que se
ejerce conforme a la ley de la materia. 2. Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo
para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como pará-
metros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en
el ordenamiento administrativo. La relación de principios anteriormente enunciados no tiene carácter taxativo.
46
Dichas disposiciones deben ser suficientemente difundidas, colocadas en lugar visible de la entidad si su al-
cance fuera meramente institucional, o publicarse si fuera de índole externa.
47
Consuelo Vargas Sánchez, “Las disposiciones y los actos administrativos: disposiciones administrativas; requi-
sitos de los actos administrativos; eficacia de los actos; nulidad y anulabilidad”, Escuela de Formación e Innova-
ción Administración Pública, 12 de octubre de 2021,
https://estaticos.sterm.org/spublicos/documentos/CARM/C2-TEMA-2.pdf

48
Considero que la ilegalidad explicita de una disposición administrativa no puede operar como eximente. No
podemos desarrollar con mayor precisión este aspecto, puesto que, no es el objeto de estudio del presente tra-
bajo.

20
error de prohibición, en el sentido de desconocimiento de la norma. Lo expresado se
sitúa en lo que en derecho penal se denomina error de prohibición indirecto.
Para Jescheck y Weigend (este) tipo de error de prohibición consiste (…) en la
aceptación equivocada de una causa de justificación cuando el autor yerra acerca de
la existencia o límites de la norma permisiva (error acerca de la permisividad) (…) Aquí
el autor no desconoce el predicado desvalorativo otorgado al tipo, sino que sólo se
equivoca acerca de la intervención de una proposición permisiva. No obstante, aquí
también subsiste el dolo puesto que el error sólo se refiere a la prohibición misma del
hecho. A este supuesto lo denominamos error de prohibición indirecto por el hecho de
que el sujeto no cree que el hecho está permitido sin más, sino porque desconoce la
antijuricidad en el caso concreto mediante un rodeo practicado a través de la
aceptación errónea de una proposición permisiva.49

Cuando el presunto infractor actúa bajo el desconocimiento de la prohibición, no es

factible requerirle que rija su acción normativamente; consecuentemente, se tendrá
que eximir de la responsabilidad administrativa. En la doctrina nacional hay quienes
plantean, que en caso de error de prohibición invencible debe eximirse de
responsabilidad y si el error fuera vencible, el infractor respondería por negligencia.
Sin embargo, dentro de la Ley de Procedimiento Administrativo General no existe tal
diferenciación50, como si lo hace del Código Penal Peruano en su art.1451. Quizá,
quienes sostengan que, dentro del derecho administrativo sancionador peruano, el
error vencible debe conllevar a responder por negligencia, lo hacen influenciados por
los planteamientos de la doctrina que desarrolló el error en el derecho penal peruano.
No obstante, en la legislación penal peruana tal planteamiento tiene una base
normativa, que incluso preceptúa expresamente que: “Si el error fuere vencible, la
infracción será castigada como culposa cuando se hallare prevista como tal en la ley.”
Supuesto que no se da en la Ley de Procedimiento Administrativo General, ni dentro
del régimen disciplinario de la Ley Servir- para este caso en concreto- por lo que
considero cuestionable esta proposición. Dado que, por el principio de tipicidad, solo
constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley (…). Y al carecer dicha idea de asidero
normativo, se corre el riesgo de contravenir el citado principio. La administración
pública estaría creando faltas por interpretación, cosa que se encuentra proscrita. Aún
más, teniendo en cuenta que, la interpretación extensiva o analógica se encuentra
proscrita.

En el ámbito del régimen disciplinario de la Ley de Servicio Civil, el literal d) del artículo
104 del Reglamento de dicha ley, estatuye de manera similar a la Ley 27444, el error

49
Hans-Heinrich Jescheck y Thomas Weigend, Derecho penal parte general. 5. ª edición. Traducción de Miguel
Olmedo Carderete, volumen 1 (Lima: Instituto Pacífico, 2014).
50
Del mismo modo, Víctor Sebastián Baca Oneto, en: El principio de culpabilidad en el derecho administrativo
sancionador, con especial mirada al caso peruano.
51
Artículo 14.- Error de tipo y error de prohibición: El error sobre un elemento del tipo penal o respecto a una
circunstancia que agrave la pena, si es invencible, excluye la responsabilidad o la agravación. Si fuere vencible, la
infracción será castigada como culposa cuando se hallare prevista como tal en la ley.

21
como causal de eximente, el cual expresamente señala: “Constituyen supuestos exi-
mentes de responsabilidad administrativa disciplinaria y, por tanto, determinan la im-
posibilidad de aplicar la sanción correspondiente al servidor civil: d) El error inducido
por la Administración, a través de un acto o disposición confusa o ilegal.” La interpre-
tación de este supuesto no difiere de lo ya señalado en párrafos anteriores. Sin em-
bargo, considero necesario hacer mención lo destacado, respecto a este punto, por la
Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil, que en el Informe Técnico 1056 -
2019-SERVIR/GPGSC, en su fundamento 2.7 enuncia:
(i) El error inducido a través de actuaciones materiales de la administración pú-
blica; que se manifiesta precisamente cuando el servidor y/o funcionario es
inducido a error a través de un acto concreto realizado por la administración,
como podría ser (y sin restringirse a dichos supuestos): el otorgamiento de
información errónea producto de una solicitud, pronunciamientos erróneos
reiterativos sobre una determinada materia que permitan concluir al servidor
que dicha es la interpretación conforme a derecho, mandatos confusos o
manifiestamente contrarios a derecho.
(ii) El error inducido a través de un cuerpo normativo, que si bien es emitido por
la autoridad competente, contiene disposiciones defectuosas por generar
confusión respecto a la licitud o no de una actuación, o ser manifiestamente
contrarias a derecho; así como el error inducido a través de una disposición
administrativa ilegal que ordena la realización de un acto que si bien es
conforme a derecho, se desprende de otra norma de superior jerarquía que no
resulta lícita.

Como se podrá ver, no difiere sustancialmente de la interpretación que ensayamos,

por lo que no es necesario ahondar sobre ello.

VIII.3. La exigibilidad de otra conducta

Sobre el particular, Baca Oneto menciona que, “En materia de responsabilidad

administrativa, cuando la ley dispone que (la responsabilidad) es subjetiva se está
refiriendo a aquella que exige causas que fundamenten el reproche directo al
infractor debido a que él pudo actuar de manera distinta a como lo hizo en la comisión
de ilícitos administrativos.”52 “Como hemos dicho, cuando la Administración ejerce una
potestad sancionadora, impone un castigo, lo que solo se justifica cuando el sujeto
pudo haber actuado de otro modo, haciéndose por tanto merecedor a un juicio de
reproche, sin el cual una sanción no tiene sentido alguno.”53

El Tribunal Constitucional en el expediente 6712-2005-HC/TC, fundamento jurídico 20

expresó que la imputabilidad significaría “la posibilidad de haber actuado de otra ma-
nera en el caso concreto”. Entonces, a nuestro juicio la conducta será imputable en la

52
Verónica Rojas Montes, «La responsabilidad administrativa subjetiva de las personas jurídicas», Revista de
Direito Econômico e socioambiental 8 (2017) 3-25. doi: 10.7213/rev.dir.econ.soc.v8i2.16523

53
Baca Oneto,” El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador…”

22
medida que el presunto infractor haya actuado voluntariamente. Si al momento
concreto de los hechos no existe voluntad no se podrá imputar la conducta ni el
resultado. Bajo ese mismo razonamiento el Tribunal Constitucional en el expediente
0006-2014-PI/TC, fundamento 154- precisó: “Bajo este marco de consideraciones,
según el principio de culpabilidad solo puede ser sancionado aquel sujeto que realiza
el comportamiento calificado como reprobable.” Imputar la falta al servidor significa
que el hecho le es atribuible, que se le puede reprochar no haber determinado su
conducta de acuerdo a norma, cuando estaba en la posibilidad de hacerlo. Es
esclarecedor Mir Puig cuando señala que, (…) “para que el Derecho penal pueda
desear la evitación de un hecho y considerarlo antijurídico, es preciso que se trate de
una conducta evitable mediante la motivación normativa. Un Derecho preventivo no
puede desvalorar lo que no se puede evitar. (…) El comportamiento no evitable por la
motivación normativa no será tampoco evitable por medio de la amenaza penal, y no
podrá desplegarse respecto a él la función de prevención que justifica la norma penal
en el Estado social.”54- Lo citado está referido al derecho penal, sin embargo,
considero que dichos criterios pueden ser aplicados al derecho administrativo
sancionador.- “Y tampoco parece que haya que ser un dogmático recalcitrante y
fanático para pedir que no se castigue a alguien por lo que no pudo evitar ni siquiera
empleando toda la diligencia exigible. Se le podrá exigir severamente una diligencia
amplísima, pero, reconocido así, es sencillamente injusto y absurdo sancionarle por
lo que no pudo evitar ni cumpliendo perfecta y escrupulosamente con esa diligencia.”55

La existencia de una conducta voluntaria fundamenta la reprochabilidad. Si el infractor

al momento de la comisión de la falta, no podía evitar la producción del resultado no
se le puede reprochar haber incurrido en la falta, en consecuencia, corresponde que
opere la exención de la responsabilidad. El TUO de la Ley 27444, siguiendo este cri-
terio, en su artículo 257 numeral 1, literal a) establece que: “El caso fortuito o la fuerza
mayor debidamente comprobada, son causales que eximen la responsabilidad admi-
nistrativa. Y en cuanto al régimen disciplinario de la Ley de Servicio Civil, el reglamento
de la referida ley, en su artículo 104 literal b) establece bajo la misma redacción, la
fuerza mayor y caso fortuito como eximente de responsabilidad administrativa.” Ante
lo formulado cabe interrogase ¿Cuál es el fundamento de esta eximente? Considero
que dicha interrogante puede ser respondida mediante los criterios desarrollados por
los Vocales de la Superintendencia Nacional de Salud – SUSALUD, en el precedente
vinculante, recaída en la Sesión de Sala Plena 18-2020, de fecha 02 de diciembre de
2020. Donde desarrolla los siguientes fundamentos:
Fundamento 9. En el ámbito del derecho administrativo, podemos decir que
“la fuerza mayor constituye un acontecimiento exterior a la actividad del preten-
dido responsable, es imprevisible e irresistible. El caso fortuito es el fenómeno

54
Santiago Mir Puig, Función de la pena y teoría del delito en el estado social y democrático de derecho.2. ª
edición. (Barcelona: Bosch, 1982).
55
Manuel Puig Rebollo, “Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los res-
ponsables en las infracciones”, 843-866.

23
 que surge de causas ignoradas”. En consecuencia, se podrá eximir de respon-
sabilidad el imputado cuando se acredite que el hecho que configura la infrac-
ción reviste la característica de exterioridad respecto de aquél. Fundamento
10. A fin de que el caso fortuito o la fuerza mayor se constituyan en condiciones
que fracturen el nexo causal y eximan de responsabilidad al infractor, es nece-
sario que se cumplan con los siguientes elementos: a) Hecho extraordinario:
Que sea un evento anormal no imputable al infractor, que sale del conducto
regular y ordinario de la situación acostumbrada, no siendo un riesgo propio de
la actividad que realiza el administrado. Esta es una característica común para
el caso fortuito y la fuerza mayor. b) Imprevisible: Es un hecho inesperado,
que no pudo ser previsto y no puede conocerse con anticipación. Esta es una
característica propia y condicionante del caso fortuito. Puesto que en la fuerza
mayor el evento pudo haberse previsto o no. c) Irresistible: Es un hecho o
evento imposible de evitar; es inevitable a pesar de haber adoptado la atención,
protocolos, normas, cuidados y diligencia normales de la actividad que se rea-
liza; para ello se tendría que evaluar las circunstancias de lugar, tiempo y per-
sona. Esta característica es exigible a la fuerza mayor; sin embargo, también
es común al caso fortuito. d) Hecho ajeno: Debe ser un hecho ajeno al respon-
sable de la infracción que produjo el daño, debiendo derivar de la acción de un
tercero, siendo éste el agente que origina la infracción. Esta es una caracterís-
tica propia de la fuerza mayor, reflejada en la externalidad del hecho.

De lo expresado, se debe resaltar que, cuando analiza el contenido del hecho extra-
ordinario, del hecho imprevisible y del hecho irresistible, estamos hablando de la im-
posibilidad de que el responsable adecue su conducta a norma. Nos situamos frente
a un hecho irresistible, cuando esta impide que la motivación normativa tenga lugar.
En estos supuestos no se puede pedir motivación normativa, pues, el hecho irresistible
tiene la característica de ser inevitable ni con la mínima diligencia, verbigracia, en el
siguiente supuesto: el trabajador A sufre un resbalón y rompe una computadora que
la entidad le asignó, en este caso, A no podrá ser sancionado por la falta tipificado en
el artículo 85 literal i)56 de la Ley de Servicio Civil, por existir una fuerza física irresisti-
ble, que hizo imposible que A se motivara normativamente.
Resulta interesante la Sentencia del Tribunal Supremo Español de 29 de mayo de
1999, a la que hace referencia Gómez Tomillo57. Donde se sostiene que:

Para la imposición de una sanción y las consecuencias derivadas de un ilícito

administrativo, no basta que la infracción este tipificado y sancionada (típica y sanción
que no cuestiona en algún modo el apelante) sino que es necesario que se aprecie en

56
Artículo 85. Faltas de carácter disciplinario
Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o
con destitución, previo proceso administrativo:
(…)
i) El causar deliberadamente daños materiales en los locales, instalaciones, obras, maquinarias, instrumentos,
documentación y demás bienes de propiedad de la entidad o en posesión de ésta
57
Gómez Tomillo y Sanz Rubiales, Derecho administrativo sancionador…

24
el sujeto infractor el elemento o categoría denominado culpabilidad. La culpabilidad es
el reproche que se hace a una persona porqué esta debió actuar de modo distinto a
como lo hizo ¿Por qué es elemento de la culpabilidad la exigencia de un
comportamiento distinto de la que tuvo el infractor? Sencillamente porque la norma
que tipifica sanciones, no exige nunca comportamientos imposibles (…).

A esto podemos añadir, lo desarrollado por el Tribunal Constitucional peruano en la

sentencia recaída en el expediente 010-2002-AI/TC Lima,58 de 03 de enero de 2003,
en su fundamento 62, explicó: Una interpretación que considere que la acción bajo
comentario tiene la condición de elemento objetivo resulta atentatoria del principio de
culpabilidad, que, como exigencia de la cláusula del Estado de Derecho, se deriva
como un principio constitucional implícito que limita la potestad punitiva del Estado.
Por ende, no basta la sola afectación o puesta en peligro de determinados bienes
jurídicos que el Derecho Penal protege. El principio según el cual “no hay pena sin
dolo o culpa” exige que el actor haya actuado con voluntad de afectarlos. (…)

Conclusiones
Aunque la Constitución Política no lo reconozca expresamente, el principio de culpa-
bilidad se encuentra constitucionalizado, derivándose del principio constitucional de
legalidad y de proporcionalidad. Además de ello, considero que el principio de
culpabilidad se fundamenta en la dignidad de la persona humana. A razón de que, no
es admisible, sancionar a alguien pese a que la infracción haya sido inevitable,
también no se condeciría con el estado social y democrático de derecho.
Al ser la culpabilidad un principio constitucional que limita toda manifestación del ius
punendi estatal; es contrario a la constitución que, en el derecho administrativo
sancionador y disciplinario, se permita excepciones a este principio, pues, se estaría
dispensando un principio constitucional. Hecho que resulta inaceptable, puesto que,
este derecho no admite excepciones. Las excepciones a los derechos fundamentales
solo se pueden establecer constitucionalmente, y nuestra carta magna no prevé
excepciones al principio de culpabilidad.

El principio de culpabilidad es una garantía que limita la potestad sancionadora del

derecho administrativo, prohibiendo la responsabilidad objetiva. En consecuencia,
solo habrá responsabilidad cuando se demuestre que el presunto infractor actuó con
dolo o culpa. Correspondiendo la carga de la prueba de la culpabilidad a la
administración pública.
El principio de culpabilidad posee los siguientes contenidos: a) la exigencia de dolo o
culpa para la existencia de la responsabilidad administrativa, b) la responsabilidad por
el propio hecho, lo que supone que la responsabilidad administrativa es personalísima,

58
El TC al hacer referencia de la aplicación del principio de culpabilidad en el derecho administrativo sanciona-
dor, se remite a esta sentencia, para mayor detalle véase la STC 2868-2004-AAlTC- Áncash. por lo que, dichos
criterios también resultan aplicables al procedimiento sancionador. Lo precisado debe entenderse en el marco
del principio de unidad de la potestad punitiva del estado.

25
esto involucra que la falta solo se podrá imputar a quien personalmente realizó la ac-
ción u omisión. Como así también que la imposición de la sanción solo puede recaer
en quien cometió la falta.

El principio de culpabilidad tiene como elementos, la imputabilidad, el conocimiento

de antijuricidad y exigibilidad de otra conducta. La culpabilidad en el derecho
administrativo sancionador al igual que el derecho penal posee un fundamento
ontológico, es decir, sienta sus bases en la libertad humana. Libertad, que se puede
verificar en la exigibilidad de otra conducta, y esta a su vez fundamenta la
reprochabilidad.

A partir de la modificación de la Ley 27444, mediante Decreto Legislativo 1272, del 21

de diciembre de 2016, se estable de manera expresa el principio de culpabilidad como
uno de los principios que rige la potestad punitiva del derecho administrativo. La
repercusión de esta modificatoria en el régimen disciplinario de la Ley de Servicio Civil,
se traduce en que, en este ámbito la responsabilidad es netamente subjetiva. Ya que
no existe ley o decreto legislativo que lo exceptúe.
De otro lado, consideramos que, el error vencible no puede conllevar a la
responsabilidad administrativa por negligencia o por culpa, puesto que, no existe base
normativa que otorgue asidero a esta propuesta

26
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