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El Acto Administrativo
El Acto Administrativo
LA
MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. EFICACIA Y SUSPENSION
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA NOTIFICACIÓN Y LA PUBLICACION.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: LOS ACTOS PRESUNTOS.
I.1.- Concepto
I.2.- Elementos.
Según el art. 34.1 de la Ley 39/2015, "Los actos administrativos que dicten las
Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán
por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido
". Por ello, el acto administrativo sólo puede producirse por una Administración
Pública en sentido formal y no por ningún órgano público que no esté integrado en
una Administración como persona ni por ningún particular. Además, se requiere que
quien dicte el acto tenga atribuida la competencia para ello, tanto desde el punto de
vista material como territorial, sancionándose la falta de competencia con la nulidad
o anulabilidad de dicho acto, según la misma sea manifiesta o no.
Para que el acto pueda ser dictado por la Administración se requiere previamente la
existencia de lo que se conoce como presupuestos de hecho. Ese presupuesto
puede ser una situación material perfectamente objetivable (existencia de una
vacante para efectuar un nombramiento), pero puede ser también una situación más
compleja cuya apreciación exija utilizar conceptos de valor o de experiencia.
a) El procedimiento
b) La forma externa
La forma del acto administrativo es normalmente escrita. Así lo establece el art. 36.1
de la Ley 39/2015 al decir que "los actos administrativos se producirán por escrito a
través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más
adecuada de expresión y constancia".
I.3.- Clases.
Se entiende por acto administrativo simple aquél en cuya emisión interviene un sólo
órgano administrativo y podrán ser individuales o colegiados. Acto complejo, en
cambio, es el que se produce con la intervención de dos o más órganos
administrativos.
Los actos pueden ser singulares o generales, según que el círculo de destinatarios
sea concreto (un nombramiento) o indeterminado (una convocatoria de oposiciones).
Los actos generales también se denominan plurales cuando los destinatarios son
varios pero conocidos. La importancia de la anterior clasificación tiene su reflejo en
el régimen de notificaciones.
Son actos reglados aquellos en los que la ley ha regulado todos y cada uno de los
aspectos que intervienen en el mismo y son discrecionales aquellos en los que la
Administración tiene libertad absoluta en su producción. En la realidad, en la mayoría
de los actos concurren unos aspectos reglados y otros discrecionales.
Los actos constitutivos son los que crean, modifican o extinguen relaciones o
situaciones jurídicas subjetivas y los actos declarativos son los que acreditan un hecho
o una situación jurídica, sin incidir en su contenido. Ejemplo de los primeros es la
jubilación de un funcionario y de los segundos, una certificación.
a) Resolutorios y de trámite. Los actos resolutorios son los que ponen fin a un
procedimiento administrativo y los actos de trámite los que sirven de impulso al acto
final. Los primeros son actos externos y los segundos actos internos. Esta distinción
tiene gran importancia respecto de su recurribilidad.
c) Firmes y no firmes. Los actos firmes son aquellos que, aún cuando en
principio pudieran ser impugnables, ya no pueden ser recurridos en vía administrativa
ni en vía contenciosa por haber transcurrido el plazo establecido al efecto
El reflejo más directo que esta exigencia puede tener será en relación con el control del
vicio de "desviación de poder" pues, de no existir motivación, la apreciación de que el
ejercicio de estas potestades se ha actuado por móviles ajenos al servicio, resultaría
muy difícil de apreciar en la práctica. En esta línea se muestran la jurisprudencia y la
doctrina del Tribunal Constitucional quien ha dicho que "la motivación es no sólo una
elemental cortesía, sino un requisito del acto de sacrificio de derechos" (STC de 17-7-
81); "que debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los
interesados y su posterior defensa de derechos" (STC de 16-6-82).
Según el art. 39.1 de la Ley 39/2015 los actos administrativos se presumen válidos y
eficaces desde la fecha en que se dictan. El precepto citado establece, pues, una
presunción iuris tantum de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles
efectos en tanto no se demuestre su invalidez y que traslada, en consecuencia, al
particular la carga de impugnarlo en la vía administrativa o contencioso-
administrativa, según proceda, si quiere obtener su anulación y frenar su eficacia.
b) La eficacia demorada
Como puede apreciarse, la Ley admite la posibilidad de que en ciertos casos los
actos administrativos puedan retrotraer sus efectos a un momento anterior al de la
fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y circunscrita
a unos límites muy concretos. A juicio de García de Enterría, ambas cosas están
plenamente justificadas. Por lo pronto, dice, parece claro que el principio de
legalidad y el de seguridad jurídica impiden retrotraer los efectos del acto,
retroacción que supone reconocer a la Administración un poder sobre el pasado,
pero, por otro lado, no es difícil imaginar supuestos en los que la retroacción de los
efectos responde a una exigencia de la justicia.
Por eso, precisamente, admite la Ley la retroacción de los efectos del acto que
sustituye a otro anterior anulado. La solución no admite dudas cuando se trata de
actos favorables, pero es más dudosa cuando el acto anulado tiene el carácter de
gravamen. En tales casos, la aplicación rigurosa de la retroacción de efectos podría
conducir a resultados no demasiados equitativos. Por ello, en la interpretación de
este precepto habrá de tenerse en cuenta otros principios dignos de atención, como,
por ejemplo, la buena fe.
Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los
demás requisitos, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o
acto objeto de notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.
En cuanto al lugar, las notificaciones deben efectuarse en aquel que el solicitante haya
efectuado a tal fin, pero cuando ello no fuera posible se podrán realizar en cualquier
lugar adecuado, como puede ser el lugar del trabajo. Cuando se ignore el lugar de la
notificación o los interesados sean desconocidos, o bien, intentada la notificación, ésta
no se hubiera podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el
tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el Boletín Oficial del
Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la
Administración de la que proceda el acto a notificar y el ámbito territorial del órgano que
lo dictó. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero,
la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del
Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Por lo que al tiempo se refiere, toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez
días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado y, en todo caso, dentro del
plazo fijado legal o reglamentariamente para la resolución expresa del procedimiento.
IV.4.- La publicación.
Junto con la notificación, y como acto de comunicación, la Ley 39/2015 regula los
supuestos de publicación de los actos. La Ley contempla dos supuestos distintos de
publicación: la ordinaria y la sustitutoria de la notificación.
La publicación ordinaria es la prevista en el art. 60, cuyo primer apartado dispone que
"los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las
normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés
público apreciadas por el órgano competente". Esta publicación ordinaria es
independiente del deber de notificación cuando por la naturaleza del acto así se exija.
Consciente de los problemas que la regulación tan taxativa de los plazos podía
generar en determinados supuestos o situaciones, en los que la Administración no
es responsable de la paralización de los procedimientos, la Ley prevé la posibilidad
de suspender el plazo máximo en los siguientes casos:
La regla general es que los interesados podrán entender estimadas por silencio
administrativo sus solicitudes. De esta regla general se exceptúan los siguientes
supuestos, en los que podrán entenderlos desestimados: