Procedimiento administrativo

por insuficiencia disciplinaria y

vulneración de garantías
constitucionales en la PNP
Hace algunos días un amigo policía me comentó que, por medida
disciplinaria, había sido pasado a la situación de disponibilidad por seis
meses, pero que esta medida no se debía a la imposición de una sanción
muy grave (MG), sino a una medida disciplinaria
denominada insuficiencia disciplinaria que, pese a ser tan perniciosa a
los derechos de los efectivos policiales, no tiene una regulación clara y
precisa.

Ahora bien, los procedimientos disciplinarios que permiten la imposición

de una sanción a nivel policial son regulados por la Ley 30714 (Ley del
Régimen Disciplinario de la PNP) y su reglamento. Por otro lado, según
esta Ley los tipos de sanciones son: amonestación, sanción simple,
sanción de rigor, pase a la situación de disponibilidad por medida
disciplinaria, pase a la situación de retiro por medida disciplinaria.

En este artículo me centraré en la sanción de pase a la situación de

disponibilidad, pero no a la que hace referencia la Ley 30714, sino a la
situación de disponibilidad por insuficiencia disciplinaria regulada por
el Decreto Legislativo 1149 (Ley de la carrera y situación del personal)
donde el efectivo policial no trabajará ni percibirá su remuneración por un
lapso de tiempo de 6 meses.

Pero la sanción de disponibilidad a la que hace referencia la Ley

30714 únicamente se da por la comisión de infracciones muy graves
tipificadas en el anexo III de la tabla de infracciones y sanciones; es decir,
esta Ley, aún con los errores dogmáticos que presenta, garantiza
derechos. Esto en virtud de que existe un procedimiento con reglas cuasi
claras, puesto que a todo efectivo de la PNP que se le procese por la
comisión de infracciones muy graves se le notificará acciones previas,
después habrá una etapa de investigación y; finalmente, una etapa de
decisión. Asimismo, estipula una etapa de impugnación y las instancias
competentes para resolver.

Sin embargo, la otra modalidad por la que se puede pasar a un efectivo

policial a la situación de disponibilidad es a través de un procedimiento
denominado insuficiencia disciplinaria que es muy severo y que no se
encuentra en la Ley 30714 (Ley del Régimen Disciplinario de la PNP), sino
en el Decreto Legislativo 1149 (Ley de la Carrera y Situación del Personal)
y su reglamento. Es decir, es un procedimiento externo a la Ley del
Régimen Disciplinario de la PNP. No obstante, pese a ser tan lesivo no se
ha entendido su naturaleza y erróneamente es llevado como un simple
procedimiento sancionador usando algunas reglas del TUO de la Ley
27444 (LPAG).

Así, conviene precisar que el derecho administrativo disciplinario y el

derecho administrativo sancionador son ramas distintas del derecho
administrativo. En palabras del jurista Juan José Santiváñez Antúnez son
como el agua y el aceite, ya que en el derecho disciplinario advertimos
que el Estado se comporta como empleador y tiene como característica
principal la relación especial de sujeción que, en buena cuenta, significa
un especial vínculo que existe entre una determinada persona que asume
la función pública y el Estado. Esta representación se acoge bajo ciertas
condiciones de subordinación reforzando deberes, obligaciones,
prohibiciones e incompatibilidades, así como el respeto de garantías
constitucionales.

Mientras que en el derecho sancionador el Estado se comporta como

administrador y no se advierte una relación especial de sujeción, puesto
que el Estado busca tutelar el interés público, es decir, el presunto
infractor viene a ser un particular. En cambio, en el derecho disciplinario
el presunto infractor es un funcionario o servidor público que ha
cometido una infracción en el cumplimiento de sus deberes o funciones.
Esta sucinta diferenciación entre un procedimiento sancionador y
disciplinario resulta de especial relevancia para explicar como se vienen
vulnerando derechos en el procedimiento disciplinario policial por
insuficiencia disciplinaria.
De acuerdo al artículo 76 del Decreto Legislativo 1149 (Ley de la Carrera y
Situación del Personal) señala que la medida disciplinaria (insuficiencia
disciplinaria) se aplica al personal que haya obtenido una nota anual de
disciplina menor o igual a 52 puntos. Al respecto, es menester indicar
que, a todos los efectivos de la PNP al inicio de cada año, se les otorgaría
un puntaje de 100 puntos, los mismos que disminuyen teniendo en
cuenta el tipo de sanción que les impongan. Es decir, cada sanción tiene
un puntaje tasado, siendo las sanciones que disminuyen el puntaje anual
en la nota de disciplina las siguientes: sanciones leves, graves y muy
graves (Pase a disponibilidad) en razón de ocho décimas (0.8) por día, un
punto y tres décimas (1.3) por día y tres puntos y cinco décimas (3.5) por
mes respectivamente.

Es decir, dependiendo de la clase de sanción (leve, grave o muy grave) se

le va a restar el demérito correspondiente a la nota anual de disciplina,
pero si al final la nota anual de disciplina es igual o menor de 52 puntos
se le inicia al efectivo policial un procedimiento disciplinario para pasarlo
a la situación de disponibilidad. Este procedimiento está regulado en su
totalidad en el artículo 78 del DS 016-2013-IN (reglamento del DL 1149) y
reza lo siguiente:

La insuficiencia disciplinaria se aplica al personal que haya obtenido una

nota anual de disciplina menor o igual a cincuenta y dos (52) puntos,
aplicándose indistintamente al grado que ostente el administrado en el
período de evaluación, conforme al Registro Nacional de Sanciones
Disciplinarias de la Policía Nacional del Perú, que obra en la Dirección
Ejecutiva de Personal.

Asimismo, señala que para el pase a la situación de disponibilidad por

insuficiencia disciplinaria, se seguirá el procedimiento siguiente: Los
Directores Ejecutivos, Directores, Jefes de Región y Jefes de Frentes
Policiales serán responsables a través de sus Oficinas de Administración
de la codificación, digitación y control de calidad de las órdenes de
sanción en el Sistema Integrado de Gestión de la Carrera, cuando haya
sido debidamente notificado el infractor, sin perjuicio de su remisión a la
Dirección Ejecutiva de Personal. El período de evaluación de la Hoja de
Disciplina Anual será desde el 1 de enero al 31 de diciembre del año del
proceso.

Por otro lado, culminados los treinta (30) días hábiles siguientes del
período de registro de la Hoja de Disciplina Anual, la Dirección Ejecutiva
de Personal, a través de la Dirección de Procesos Administrativos
Disciplinarios, notificará al administrado el inicio del proceso de
insuficiencia disciplinaria por los medios legales, con la respectiva Hoja
de Disciplina Anual. La Dirección de Procesos Administrativos
Disciplinarios solicitará al órgano de administración de Legajos las
copias certificadas de las órdenes de sanción que sustenten la
calificación en el período materia del proceso administrativo. El
administrado al ser notificado del proceso, tiene un plazo de cinco (5)
días hábiles para reunir y emitir sus descargos ante el órgano
competente.

De forma palmaria se advierte la exigua regulación normativa de este

procedimiento, que está generando la vulneración de garantías
constitucionales como la debida motivación de un acto administrativo,
derecho de defensa, presunción de inocencia, pluralidad de instancia y
el ne bis in idem material.

Ahora bien, este tipo de procedimiento no es motivado en virtud de que,

en la totalidad de los casos, les notifican a los efectivos policiales el
inicio de este procedimiento en una cuartilla de hoja y sólo se le
menciona que según el registro tendrían una nota de disciplina anual
menor o igual a 52 puntos y que tiene un plazo de 5 días hábiles para
presentar descargo. Sin embargo, no se tiene en cuenta que la misma ley
le exige a la Dirección de Recursos Humanos o la que haga sus veces que
verifique dos cosas respecto de las sanciones que se codifican. Primero,
el control de calidad de las sanciones; segundo, que el presunto infractor
haya sido debidamente notificado.

Pero debe tenerse en cuenta que este procedimiento al ser tan severo
debe ser extremadamente prolija la codificación que se haga de una
orden de sanción en el área de legajos. Es decir, cuando la Ley señala que
debe verificarse la calidad de las sanciones se debe realizar un control de
forma y de fondo de todas las ordenes o resoluciones de sanción. En
virtud que, codificar mal una orden de sanción o resolución de sanción
podría generar un procedimiento por insuficiencia disciplinaria que es
muy lesivo. En ese sentido, el área de legajos debe verificar posibles
errores materiales o aritméticos, así como la posible vulneración al
principio de continuación de infracciones (Art 248.7 TUO L.27444);
garantía mediante el cual se impide que al administrado se le sancione
reiteradas veces por el mismo código de infracción y que lo haga el
mismo superior jerárquico.

Es decir, se vulnera el principio de continuación de infracciones cuando el

mismo superior jerárquico sanciona al administrado en reiteradas
oportunidades por el mismo código de infracción, ya que la Ley señala
que debe esperarse 30 días hábiles para que el mismo superior
jerárquico imponga el mismo Código de infracción a un determinado
subordinado, ahora bien, por lo regular el procedimiento por insuficiencia
disciplinaria recae en sub oficiales de tercera, siendo estos efectivos de
la PNP los más vulnerables dentro de la institución, ya que desconocen
las reglas del servicio y al ser sancionados ni siquiera saben cómo
defenderse legalmente. Por lo que, muchos de ellos no saben como
apelar una sanción leve, también en algunos casos el exceso de
sanciones se debe al ensañamiento de determinados superiores
jerárquicos etc.

Codificar no solo implica convertirse en un registrador de sanciones, sino

que debe realizarse un control de las ordenes o resoluciones de sanción,
es decir, cuando el área de codificación advierta un vicio de forma o de
fondo debe devolverse las ordenes o resoluciones de sanción para que el
superior jerárquico realice la rectificación de errores o en todo caso
declare la nulidad del mismo, pero no puede ser de recibo que como
motivación se limiten a decir que al estar registradas las órdenes de
sanción constituyen un acto firme o que por que el presunto infractor no
las apeló, por tanto, no habría nada que verificar.

Por lo que, la Dirección de Procesos Administrativos Disciplinarios debe

motivar adecuadamente las resoluciones de inicio del procedimiento por
insuficiencia disciplinaria, puesto que motivar implica justificar y la
decisión estará justificada si y solo si se analiza sanción por sanción y
ese análisis debe constar en la resolución de inicio del procedimiento y
definitivamente esto no se cumple si al administrado le notifican que
pasará a disponibilidad en una cuartilla de hoja sin precisar nada.

La garantía de defensa implica que la Ley especial (DL 1149) debe indicar
el procedimiento de impugnación y en el reglamento del DL 1149 solo se
menciona al descargo, respecto de la apelación debe recurrirse a las
reglas de la Ley 27444 (LPAG), lo que resulta preocupante es que este
tipo de resoluciones muchas veces son ejecutadas inmediatamente sin
tener en cuenta que el administrado todavía le asiste la presunción de
inocencia y que en segunda instancia tiene la posibilidad de rebatir la
imputación respecto de la forma como han sido codificadas las ordenes
o resoluciones de sanción. Asimismo, debemos tener en cuenta que el
procedimiento por insuficiencia es un acto administrativo y; por tanto, al
ser apelado debe remitirse todo el expediente a la segunda instancia,
pero no es correcto que la misma entidad sólo se limite a pedir un
dictamen legal y responder como que esa sería la segunda instancia lo
que es irregular en todos sus extremos.

Por otro lado, también se advierte que este tipo de procedimiento estaría
vulnerando el principio de ne bis in idem material, puesto las infracciones
cometidas ya fueron sancionadas con la imposición de una sanción leve,
grave o muy grave (disponibilidad) dependiendo del caso y los efectos
adversos de dichas sanciones se materializan con el hecho de que a
estos efectivos policiales se les ubica en una posición desventajosa al
momento del ascenso e ; inclusive, no pueden hacer cursos
institucionales teniendo en cuenta el tipo de sanción. Por lo que, resulta
absurdo que estas sanciones motiven un pase a la situación de
disponibilidad. Finalmente, como una cuestión de lege ferenda (futura
modificación de la norma) este tipo de procedimiento no debe ser parte
del ordenamiento jurídico y si pervive debe crearse normativa
complementaria de carácter administrativo como una Directiva que
regule con mayor precisión el alcance del mismo