C-219/19

ANTECEDENTES

-María del Mar Arciniegas y Juan Esteban Sanín demandaron el artículo 135 de la ley 1753
de 2015 “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2014-2018, todos por un nuevo
país”.

DEMANDA

-Infringe el artículo 158 de la CP y los artículos 148 y 193 de la ley 5 de 1991 (“por la cual se
expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”).
Fundamentos de la demanda
-Los demandantes señalan el principio de unidad de materia que exige que toda ley debe
corresponder lógicamente entre su título y contenido normativo. Por lo que consideran que
el artículo 135 de la ley 1753 de 2015 regula el ingreso base de cotización de los
trabajadores independientes estableciendo sus aportes al Sistema Integral de Seguridad
Social, la ley es el plan nacional de desarrollo que tiene como finalidad construir una
Colombia en paz, equitativa y educada.
Con base en lo anterior, los demandantes no encuentran la conexión entre los aportes a la
seguridad social y el plan nacional de desarrollo.
-Adicionalmente, al revisar la jurisprudencia constitucional definen que el alcance del
principio de unidad materia precisa que toda ley debe ser coherente con su cuerpo
normativo. De igual manera, el legislador tiene que cumplir con dos condiciones básicas al
momento de redactar una ley, que son:
1. Definir con precisión desde el título cuáles serán las materias centrales que se
desarrollarán a lo largo de la norma.
2. Mantener una relación estricta entre las normas que harán parte de la ley. Aclarando
que no debe tratar sobre el mismo tema pero sí debe haber coherencia y relación
entre los temas que va a tratar.

-Asimismo, la Corte ha dicho que cualquier ciudadano podrá pedir la expulsión de las
normas que vulneren el principio de unidad de materia. Por otro lado, los demandantes
sostienen que este artículo pretende llenar el vacío normativo relacionado con el ingreso
base de cotización para trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación
de servicios para así completar el artículo 18 de la ley 1122 de 2007, lo que nos indica que
no se relaciona con el plan nacional de desarrollo de 2014 a 2018.
Por último, piden que este artículo sea declarado inexequible al vulnerar el principio de
unidad de materia.

CONSIDERACIONES

Alcance de la demanda presentada contra el artículo 135 de la ley 1753 de 2015:

-Los demandantes consideran que este artículo pretende llevar el vacío normativo de otra
ley por lo que debe ser declarado inexequible al vulnerar el principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la CP.

Las posiciones asumidas respecto de la demanda en las intervenciones y en la vista fiscal:

-Los representantes de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo y de Salud
y de la Protección Social, solicitan que la Corte se declare inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo ya que la demanda no cumple con algunos requisitos y no tiene
carga argumentativa. Sin embargo, sostienen que en caso de que se admita debe ser
declarada exequible ya que existe una estrecha relación entre la equidad, la estrategia de
movilidad social, el objetivo del PND que es mejorar la salud de la población a través del
recaudo al sistema integral de seguridad social al aportar mayores contribuciones
manteniendo la sostenibilidad financiera. A lo anterior, se suma el Departamento Nacional
de Planeación y ASOFONDOS.
-La Cámara de Representantes, diversas asociaciones de trabajadores y la Universidad
Externado, están de acuerdo con los demandantes y piden que se declare la
inconstitucionalidad del artículo al no tener conexidad con el contenido del PND.
-Finalmente, el Procurador General de la Nación, considera que la norma debe ser
declarada inexequible por inobservancia del principio de unidad de materia.

Análisis de aptitud de la presente demanda:

-Solo se llevará a cabo el juicio de inconstitucionalidad de una norma cuando sus
argumentos sean claros, específicos , pertinentes y suficientes.
-Claridad: falta de relación entre la norma acusada y el PND.
-Certeza: al encontrarse contenida en la ley 1753 de 2015.
-Especificidad: los demandantes señalan que el principio violado es el de unidad de materia.
-Suficiencia: es suficiente la argumentación dada por los demandantes al exponer que no
hay conexidad entre el artículo y el PND.
-Al cumplir con lo anterior, la Corte entra a pronunciarse sobre el tema.

La configuración del principio de unidad de materia como un vicio de carácter material:

-El cargo por violación del principio de unidad de materia se configura en un vicio sustancial.

Del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de
Desarrollo:
-El juicio de constitucionalidad es más estricto por 3 razones:
1. La iniciativa gubernamental.
2. Las posibilidades de modificación por parte del Congreso se encuentran limitadas.
3. El término para la aprobación del PND es reducido.
Caso concreto:
-El artículo acusado está ubicado en “buen gobierno” que busca luchar contra la corrupción
a través de la implementación de sistemas efectivos de transparencia y rendición de
cuentas.
-El PND cuenta con varias disposiciones que se relacionan con la atención integral en
salud, financiación del sistema general de seguridad social, entre otros; que son una
estrategia denominada movilidad social. Por lo que se trae a colación algunas
intervenciones que sostenían que este artículo se encontraba relacionado con la equidad, el
mejoramiento a la salud, la sostenibilidad, entre otros.
-Sin embargo, la Corte sostiene que no existe una conexidad directa e inmediata entre el
artículo acusado y la materia que regula el PND ya que la norma no tiene relación alguna
con el “buen gobierno” y la norma pretende llenar el vacío normativo que se advertía en la
ley 1122 de 2007 frente a la fijación del ingreso base de cotización de los trabajadores
independientes con contratos diferentes a los de prestación de servicios. Por lo que la
Corte, dice que este artículo debe estar contenido en una ley ordinaria que regule
concretamente esta materia.

Decisión por tomar:

-Se decretará la inconstitucionalidad de la norma acusada al desconocer el principio de
unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la CP. Sin embargo, su retiro inmediato
podría afectar los derechos relacionados con la base de cotización de trabajadores
independientes al sistema integral de seguridad social por lo que se diferirán los efectos de
inexequibilidad de la decisión hasta por las 2 próximas legislaturas con el fin de que el
legislador ordinario se encargue de regular la materia a través de la expedición de una ley.
-La Corte debe valorar los impactos positivos y negativos, por lo que difiere los efectos para
no causar un impacto negativo que podría ser:
1. Generar una grave alteración en las dinámicas de cotización de los trabajadores
independientes por cuenta propia y por contrato diferente al de prestación de
servicios.
2. Afectar la sostenibilidad financiera del sistema.
3. Suscitar una falta de reglamentación en el tema.
SALVAMENTO DE VOTO DE CARLOS BERNAL

-El magistrado considera que había un vínculo directo entre el artículo acusado y el PND ya
que su conexión se encuentra en el pilar de equidad y movilidad social. Además, buscaba
formalizar el empleo y regular una nueva fuente de financiamiento.
-La norma regulaba una fuente de financiación y no una materia sancionatoria.
-Por último, la norma no se encuadra con las subreglas ya que: i) si tenía relación con dos
bases del PND que son la equidad y movilidad social, ii) no regulaba una materia
sancionatoria sino el IBC de los trabajadores independientes y iii) tenía carácter temporal.

SALVAMENTO DE VOTO DE DIANA FAJARDO

-La norma tiene una conexidad inmediata y directa con las estrategias de buen gobierno y
movilidad social.
-Se relaciona con la estrategia de movilidad social ya que esta busca mejorar las
condiciones de salud en la población colombiana y propicia el goce efectivo del derecho a la
salud en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad.
-Discrepa porque considera que el artículo no pretende llenar el vacío normativo de la ley
1122 de 2007.