Maestría y Carrera de Especialización en Derecho Administrativo

y Administración Pública.

Universidad: Universidad Nacional de Buenos Aires.

Materia: Derecho Administrativo e Interpretación Jurídica.
Catedra: Carlos BALBIN
Maestrando: Daniela Soledad Codega - DNI 29.866.984
Fecha de presentación: 7 de septiembre de 2020
Canal de entrega - Correo electrónico:
A: cbalbin@jusbaires.gob.ar
CC: padministrativo@derecho.uba.ar

I.- Introito.
De inicio, corresponde señalar que el presente trabajo se encuentra
dirigido a evaluar al alumnado a través del método de elección libre de un caso
concreto del derecho administrativo y la identificación de las reglas
hermenéuticas utilizadas por los diferentes interpretes en la materia para la
resolución del mismo, con miramientos de juzgar la incorporación por parte de
la suscripta de las técnicas y herramientas desarrollas durante la cursada de la
presente materia.
En cumplimiento de tales indicaciones, he focalizado los esfuerzos hacia
la observación de un objeto extraído de la realidad, y en un punto basilar, es el
resultante de la interacción que me ha tocado auxiliar en el contexto laboral en
el que desarrollo mis tareas como asesora legal del Departamento Asuntos
Normativos y Judiciales de la Dirección Nacional de Registros Nacionales de la
Propiedad Automotor y Créditos Prendarios (en adelante DNRNPACP),
dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante
MJDDHH).
Así las cosas, y previo adentrarnos al análisis del caso propuesto,
corresponde efectuar una pormenorizada descripción respecto del marco
normativo en que se suscitó el conflicto planteado en estudio, ello, con la
finalidad de facilitar la interpretación de las reglas e integración del modelo por
parte del Máximo Tribunal judicial.

II.- Del marco normativo y el contexto del caso administrativo planteado.

La mencionada Dirección Nacional ejerce la superintendencia de los
Registros Seccionales de la Propiedad del Automotor a cargo de Encargados
Titulares (funcionarios públicos), estableciendo la organización y
funcionamiento de tales dependencias, entre otras competencias legales,
conforme lo determina el Régimen Jurídico del Automotor (Decreto Ley N°
6582/58, T.O. Decreto N° 1114/97 y su Decreto Reglamentario N° 335/88).
A su vez, y en lo que respecta al tema propuesto, a través del Decreto N°
335/88 que reglamenta dicho Régimen se establece en el inciso i) de su artículo
2° que la Dirección Nacional tendrá la facultad de intervenir los Registros
Seccionales y designar a sus interventores, en caso de acefalía, suspensión,
licencia prolongada, o ausencia injustificada de su titular, o cuando se
comprueben o presuman graves irregularidades, y en general, cuando ello sea
indispensable para asegurar la continuación de la prestación del servicio
público a cargo de aquéllos.
Asimismo, agrega es su artículo 3° que, en caso de acefalía, suspensión o
licencia prolongada del Titular de un Registro, la Dirección Nacional podrá
designar un Interventor, hasta tanto se designe al Titular, o éste reasuma sus
funciones.
Por otra parte, corresponde considerar que el Decreto N° 644/89,
modificado por su similar N° 2265/94, resulta aplicable, al régimen específico
de los indicados Encargados Titulares, y que en su artículo 8° establece que la
mentada Dirección podrá disponer la intervención de un Registro Seccional y
designar un interventor para que ejerza las funciones propias de los
funcionarios registrales en los siguientes casos:
a) Cuando el Registro se encuentre vacante;
b) Cuando el Encargado de Registro se encuentre en uso de la licencia prevista
en los incisos b), c), y d) del artículo 6, por un período que supere los TRES (3)
meses;
c) Cuando el Encargado de Registro haya sido suspendido en los términos del
artículo 9 inciso b) o preventivamente con motivo de una instrucción sumarial o
por encontrarse privado de libertad por orden judicial, o procesado por delito
doloso, vinculado o no a la Administración Pública, si así lo dispusiere
autoridad no inferior a Subsecretario;
d) A pedido del propio Encargado de Registro y;
e) Cuando ello fuere necesario para asegurar la continuidad de la prestación del
servicio.

III.- Del planteo en sede judicial y la interpretación jurídica otorgada por la

reclamante.
La señora Raquel Adriana Teresa Scarpa promovió acción de amparo
contra el Estado Nacional (MJDDHH y DNRNPACP), dando inicio a los autos
caratulados “Scarpa, Raquel Adriana Teresa c/ Estado Nacional – Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos s/ Amparo” (Expediente N° FRO 9979/2015) el
cual tramitó ante el Juzgado Federal de Primera Instancia Nº 2 de Rosario.
Por conducto de la misma persiguió la declaración de invalidez de la
Disposición N° 183/15 emanada del Subdirector Nacional de la DNRNPACP, a
través de la cual se ordenó el cese de la actora como Interventora del Registro
Seccional de la Propiedad del Automotor Rosario Nº 6 y se designó un nuevo
Interventor a partir del día 4 de mayo de 2015, motivando dicho acto en
“razones de servicio”.
En tal sentido, explicó que -de conformidad con lo normado en el
antepenúltimo párrafo del art. 3 del decreto 335/88- los Interventores duran en
su cargo hasta que se designe un nuevo encargado titular o el encargado titular
desplazado reasuma el cargo, no previendo el citado Decreto en ningún caso el
reemplazo de un Interventor por otro sin causa justificada.
Ahora bien, y en lo que puntualmente interesa a la presente evaluación,
la peticionante calificó la falta de regulación del remplazo de los Interventores
como el supuesto de “laguna parcial del derecho” lo que en palabras del Dr.
Carlos Balbin se denomina “Indeterminaciones” como un defecto del sistema
jurídico en el Derecho Administrativo (1).
 Al respecto, el maestro Manuel Ortega define a las lagunas como la
ausencia de regulación por parte del Derecho de una situación o caso
determinado, la cual requiere imperiosamente una respuesta concreta que no se
halla especificada o explicitada en dicho ordenamiento jurídico (2).
En ese marco, la actora -en su carácter de operador jurídico- pretendió
rellenar ese vacío normativo buscando su respuesta dentro del Bloque o
Pirámide del Derecho Administrativo, y para ello se remitió a la técnica de la
analogía como resolución de la indeterminación suscitada.
En tal sentido, y atendiendo que la norma no preveía en ningún caso el
reemplazo de un interventor por otro sin causa justificada, la señora Scarpa
expresó que el único supuesto en que podría habérsela sustituido seria en el
caso de haberse comprobado o presumido graves irregularidades, y cuando ello
sea indispensable para asegurar la continuación de la prestación del servicio
público a cargo de aquéllos.
Tal solución, es extraída por interpretación analógica del régimen
especial de los Encargados Titulares (Decreto N° 644/89 modificado por
Decreto N° 2265/94) a quien la actora equiparó en derechos y obligaciones con
los Interventores, con la única diferencia que, no mediando una causal que
establezca la norma (graves irregularidades) deben cesar en su cargo cuando
regrese o se designe un nuevo Encargado Titular.
Conforme la define el Dr. Manuel Diez, la analogía consiste en la
aplicación de un precepto jurídico dictado para una determinada situación a
otra que coincide con la primera (3).
Por otra parte, el Dr. Carlos Balbin señala que es posible recurrir a la
analogía solo cuando estén presentes ciertas condiciones. Primero, es necesario
que los casos sean semejantes (hechos) y, segundo, la solución que arroje debe
ser justa.
En tal sentido, agrega que, la analogía solo procede cuando estén
presentes las siguientes condiciones: (a) un mismo orden jurídico; (b) semejanza
de hechos (esto es, conductas, objetos y sujetos) y en tanto poseen iguales
cualidades y en grados más o menos similares; y, finalmente, (c) soluciones
justas (es decir, la analogía no es solo un instrumento lógico-formal sino que
incluye un componente valorativo -axiológico-).
Asimismo, debe señalarse que, la interpretación llevada a cabo por la
señora Scarpa es calificada por la Dra. María Reiriz, como el supuesto en que no
se configuraría un caso administrativo propiamente dicho que autoriza el
proceso de integración de las normas del derecho privado por medio de las
técnicas de analogía y subsidiariedad (4).
En efecto, en el caso en estudio si bien la solución traída por la actora no
se encontraba comprendida en la propia norma jurídica, fue contemplada por
aplicación de un régimen similar del propio Derecho Administrativo y no del
Derecho Privado.
En ese contexto interpretativo, la señora Scarpa peticionó la declaración
de nulidad de la mencionada Disposición N° 183/15 por cuanto se prescindió
de fundamentar las razones y motivos en los cuales encontraba debidamente
acreditados los elementos “causa” y “motivación”, en clara violación con los
incisos b) y e) del artículo 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo N°
19.549, entendiendo que debió cimentar en las causales del régimen específico
de Encargados Titulares, no calificando la expresión "razones de servicio”
motivo y causa suficiente.

IV.- De los fundamentos e interpretación jurídica expuesta por el Estado

Nacional (MJDDHH y DNRNPACP).
En la oportunidad de contestar el traslado de demanda, el Estado
Nacional alegó que la designación de un Interventor resulta un remedio
extraordinario y su designación posee un carácter transitorio y precario en su
función, siendo dichos actos esencialmente revocables.
En tal sentido, se apoya en el Dictamen N° 2544/03 de la Dirección
General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos a
través del cual se concluyó que, en ningún caso, la función de Interventor de un
Registro Nacional le acuerda a quien la desempeñe una suerte de estabilidad o
de derecho adquirido a la misma. En efecto, por su propia naturaleza, ella [es]
esencialmente transitoria y precaria.
 En razón de lo expuesto, y atendiendo la precariedad en el cargo
ejercido, entiende que no existe tal vacío legal invocado por la actora en materia
del régimen de Interventores, puesto que la designación como su sustitución lo
es a título precario en los términos del artículo N° 18 de la ley 19.549, por lo que
no resulta necesario expresar los motivos y la causa del acto de cese.
Al respecto, recordó el Dictamen N° 109/2001 de la Procuración General
del Tesoro de la Nación, quien al expedirse respecto de la figura del Interventor
indico que se trataba designaciones signadas por la precariedad y como tales,
por la revocabilidad por razones cuya apreciación queda librada a la autoridad
administrativa.
A tenor de ello, y retomando la materia de evaluación, se puede concluir
que el Estado Nacional en su carácter de interprete jurídico no advierte una
inconsistencia de derecho administrativo en el caso en estudio, por cuanto
sostiene que el acto que dispuso el cese fue dictado en uso de las facultades
otorgados por la normativa vigente y en ejercicio de sus facultades
discrecionales, exponiendo los motivos y razones que dan cuenta de su
decisión.

VI.- De la decisión judicial adoptada y el método interpretativo utilizado para la

resolución del caso administrativo.
En lo que respecta a la resolución del caso, corresponde señalar que, por
sentencia de fecha 07/09/2015 del Juzgado Federal de Primera Instancia Nº 2
de Rosario hizo lugar a la acción de amparo instada por la señora Scarpa y, en
consecuencia, declaró la invalidez de la Disposición N° 185/15 emanada de la
DNRNPACP, por entender que dicho acto era arbitrario dada la ausencia de
objetivas y razonadas motivaciones que lo justificaran. Tal decisión fue
confirmada por la Sala “A” de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario en
fecha 4/02/2016, por idénticas razones.
Por otra parte, en este mismo sentido se ha expedido la Corte Suprema
de Justicia de la Nación en su sentencia de fecha 22/08/2019, a través de la cual
rechazo el recurso extraordinario deducido por el Estado Nacional y confirmó
la decisión de Alzada remitiéndose a los fundamentos expuestos en el Dictamen
de la Procuradora Dra. Monti de fecha 26/05/2017 (5 y 6).
Ahora bien, a los fines del objeto del presente trabajo, es dable traer a
escena el mencionado Dictamen con el objetivo de evaluar el método
interpretativo utilizado por la Procuración General de la Nación, a los efectos
de resolver la cuestión suscitada.
En lo que respecta, a los métodos de interpretación corresponde indicar
que Savigny propuso cuatro géneros, a saber (7):
1.- Gramatical: su finalidad es intentar desentrañar el sentido de las palabras de
las que se sirve el legislador a efectos de comunicar su pensamiento.
2.- Lógico: por su parte, descompone el pensamiento contenido en la ley y
establece las relaciones lógicas que se dan entre las diferentes partes de éstas.
3.- Histórico: pone de relieve el estado en que se encontraba la materia sobre la
cual versa la ley en el momento en que ésta es sancionada.
4.- Sistemático: relaciona las instituciones y las reglas jurídicas dentro de una
unidad que las comprende a todas.
Así las cosas, y retomando el caso en estudio, puede colegirse que el
método interpretativo utilizado por la Procuradora Dra. Monti fue el
“Sistemático”, por cuanto interpretó el acto dictado por la Administración en
uso de las facultades del artículo 18 de la Ley 19.549 en el marco del texto
normativo de la citada ley.
En esa linea, recalcó que no estaba en discusión la transitoriedad ni la
precariedad del cargo de interventor en un registro de propiedad automotor ni
las facultades discrecionales que posee la autoridad de aplicación para designar
y, eventualmente, remover a un interventor; ello así, sino que el tema quedaba
circunscripto a establecer si el acto de cese impugnado y dictado en virtud de
las facultades del artículo 18 de la Ley N° 19.549 debía cumplir con el requisito
de motivación del articulo 7 de la citada Ley.
Al respecto, la interpretación sistemática, según Norberto Bobbio, es
aquella que basa sus argumentos en el presupuesto de que las normas de un
ordenamiento o, más exactamente, de una parte del ordenamiento, constituyen
una totalidad ordenada (8).
 La idea de que en un sistema jurídico no pueden coexistir en su seno
normas incompatibles, es decir, no cabe la posibilidad de antinomias es un ideal
que resultaría muy conveniente pero que no deja de ser precisamente una
situación ideal.
Es decir, a través de dicho método se intenta comprender, como un todo
coherente, la totalidad de las normas jurídicas y de los institutos jurídicos que le
sirven de base.
Por su parte, el Dr. Carlos Balbin señala que el método sistemático parte
de la idea del legislador racional, que es aquel que regula supuestamente en
términos ordenados, coherentes y sin contradicciones.
Así las cosas, la Procuradora entendió que no puede sostenerse
válidamente que el ejercicio de facultades discrecionales, por parte de un
órgano administrativo, para remover a una persona del cargo para el cual había
sido designada, aun con carácter transitorio o precario, lo exima de verificar los
recaudos que para todo acto administrativo exige el arto 7° de la ley 19.549.
En efecto, porque más que el articulo 18 de la Ley de Procedimiento
Administrativo permite la revocación de aquellos actos que hubieran otorgado
derechos a título precario, se interpretó que dicho acto deberá dictarse en
cumplimiento de los recaudos que esa misma Ley en su contexto impone para
la totalidad de los actos administrativos.
Asimismo, agregó que, la disposición de cese no invocó ningún hecho
concreto como causa de la remoción, antes bien sólo se fundó en "razones de
servicio”, que, de por sí, no constituye un fundamento suficiente para la
revocación de la designación.
Por consiguiente, entendió que tal omisión tornaba ilegítimo el acto, sin
que cupiese dispensar la ausencia de las razones que lo justifiquen por el hecho
de haberse ejercido facultades discrecionales, las que, por el contrario, imponen
una observancia mayor de la debida motivación.
En razón de las argumentaciones expuestas, opinó que el recurso
extraordinario era formalmente admisible y, en consecuencia, correspondía
confirmar la sentencia motivo del mismo.
 Dra. Daniela Soledad Codega, Agosto 2020.

V.- De la Bibliografía y material utilizado.

1.-Balbín, Carlos F.; “Manual de Derecho Administrativo. Cuarta edición
actualizada y ampliada”. Editorial: La Ley, 2015.
2.-Segura Ortega, Manuel; “El Problema de las Lagunas en el Derecho”.
Anuario de Filosofía del Derecho VI (1989) 285-312, Universidad de Santiago de
Compostela.
3.-Diez, Manuel María; “Derecho Administrativo”. Editorial: Plus Ultra, 1977.
4.-Reiriz, María G.; “Responsabilidad del Estado”, Ciencias de la
Administración, 1996.
5.-Dictamen “Scarpa, Raquel Adriana Teresa c/ Estado Nacional – Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos s/ Amparo” (Expediente N° FRO 9979/2015),
Procuración General de la Nación, Fecha: 26/05/2017.
6.-Fallo “Scarpa, Raquel Adriana Teresa c/ Estado Nacional – Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos s/ Amparo” (Expediente N° FRO 9979/2015),
Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, Fecha: 22/08/2019.
7.-Savigny, Friedrich Karl Von; “Metodología Jurídica” / Traducción J. J. Santa-
Pinter Argentina. Editorial: Depalma, 1994.
8.-Bobbio, Norberto; “Teoría General del Derecho”. Editorial: Temis S.A., 2007.