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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo -1-

LA SUPLETORIEDAD EN LA LEY DE BASES DE PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO

Luis Cordero Vega

I. INTRODUCCIN.

El objeto del presente trabajo es tratar de buscar un argumento que sirva de fundamento
a uno de los aspectos ms controvertidos y a la vez ms indolente, desde la
Administracin del Estado, en torno a la aplicacin supletoria de la Ley de
Procedimiento Administrativo chilena, aprobada en mayo de 2003.

Indolente, porque basta el anlisis detallado de la jurisprudencia administrativa para


darse cuenta de que esta se da en espacios de intereses y adecuacin circunstanciada.
El mejor ejemplo de esa posicin lo constituy el dictamen N 39.353 de 2003, por
medio del cual la Contralora seal que la Ley de Procedimiento no se aplicaba a los
actos administrativos de contenido normativo, dictamen que tempranamente criticamos,
en el sentido que afectaba el objetivo del establecimiento de la Ley N 19.8801.

En el mismo sentido la Contralora ha confundido en algunos casos el tenor de algunas


normas de la Ley de Procedimiento. Por ejemplo, en la aplicacin supletoria en la

Trabajo presentado en las II Jornadas de Derecho Administrativo realizadas en la Universidad Catlica


de Valparaso en noviembre del ao 2005. Agradezco las observaciones a la exposicin que realizaron los
profesores Juan Carlos Ferrada (Universidad Austral de Chile) y Eduardo Cordero (Universidad de
Antofagasta), as como las precisiones sealadas por los profesores Carlos Carmona (Universidad de
Chile) y Jorge Bermdez (Universidad Catlica de Valparaso). Del mismo modo, agradezco los
comentarios que a una versin escrita de este documento realiz el Prof. Jaime Jara (Universidad de
Chile). Por supuesto que los errores que se pudiesen cometer son de exclusiva responsabilidad del autor.

Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.


Se agradecen comentarios a lcordero@derecho.uchile.cl
1
Vid. Cordero Vega, L., Limitando la ley de procedimiento administrativo. Una interpretacin
intolerable, en Revista Chilena de Derecho Universidad Catlica de Chile, V. 30 N 3, 2003, pp. 549
552.

Prof. Luis Cordero Vega.


La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo -2-

constitucin del derecho de aprovechamiento, rechaz aplicar el silencio positivo


regulado en el artculo 64, toda vez que en la materia exista un procedimiento
especial, en que se reglan y detallan minuciosamente los trmites a que han de sujetarse
las respectivas solicitudes. Lo anterior, por cuanto, significara sustituir la preceptiva de
ese titulo por la ficcin legal del silencio positivo, vale decir, soslayar todos los
requisitos estatuidos para constituir el derecho real de aprovechamiento de aguas, el que
ha de nacer al mundo jurdico, originariamente, por un acto de autoridad, conforme el
procedimiento especial ya mencionado, que culmina con la resolucin constitutiva del
mismo, documento que se encuentra afecto a toma de razn2. En este caso, la razn
para obviar la supletoriedad no es de la ausencia de norma, lo cual es evidente, sino que
de aplicar el precepto en cuestin se desnaturaliza el procedimiento establecido en ley
especial, pues por esta va, a juicio del rgano contralor, no se podran ejecutar ninguno
de los trmites que dan garanta al procedimiento, incluida las menciones que exige la
ley, as como el trmite de toma de razn3. Esta conclusin, en nuestra opinin, resulta
incorrecta toda vez que decide no aplicar supletoriamente la ley nica y exclusivamente
porque entiende el silencio administrativo como un acto, cuando en verdad es un efecto,
de manera que la dejara sin un poder de control, celosamente cuidado por el rgano
contralor.

2
Dictamen N 45191, de 2004. En el mismo sentido dictmenes N 20862, de 2004 y N 37603, de 2004.
3
Sostiene especficamente en el dictamen N 48940, de 2004 que el procedimiento administrativo
regulado por el Cdigo de Aguas tiene por finalidad, previa comprobacin de la concurrencia de los
requisitos legales, que la autoridad competente dicte un acto que conforma el ttulo del derecho real que
se constituye, cuyo contenido y caractersticas debe precisar, por lo que se requiere su formalizacin.
Siendo ello as, en caso alguno dicho ttulo puede ser sustituido por la ficcin legal del silencio positivo,
puesto que existe una regulacin particular del acto administrativo en cuestin, que expresamente dispone
-artculo 149 del Cdigo mencionado- que debe contener determinadas menciones. Debe agregarse que
aplicar el silencio positivo respecto de dichos actos conducira irremediablemente a soslayar, a travs de
una ficcin legal, todos los requisitos estatuidos para constituir el derecho real de aprovechamiento sobre
las aguas, derecho que debe nacer al mundo jurdico, originariamente por un acto de autoridad, conforme
al procedimiento establecido en el Cdigo de Aguas, que culmina con la resolucin constitutiva del
derecho, inscrita en el Registro de Aguas del Conservador de Bienes Races respectivo, incluyendo el
trmite de toma de razn de la resolucin respectiva, respecto del cual este Organismo Contralor tiene
competencia exclusiva y excluyente de acuerdo a los artculos 87 y 88 de la Constitucin Poltica de la
Repblica.

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Este criterio tambin lo aplica al recurso de revisin, que en su opinin no constituye un


recurso procesal administrativo subsidiario, de manera que no se aplicara
supletoriamente ante la ausencia de recurso administrativo equivalente 4 . Seguir este
razonamiento es inadmisible, como consecuencia de que lo que busca el recurso de
revisin es no mantener, a sabiendas, situaciones injustas en el tiempo que incluso la
invalidacin no pueda solucionar. El recurso de revisin es un recurso genrico, por lo
cual su aplicacin supletoria es evidente. Si tenemos en cuenta los motivos en que ha de
fundarse, hay que estimar plenamente justificado su establecimiento, pues en tales casos
hay que dudar seriamente de la justicia del acto administrativo. Y cuando as ocurre ha
de sacrificarse el principio de seguridad jurdica, a fin de que prevalezca la Justicia5. La
razn que da la Contralora para no dar el carcter de supletoria a la ley en esta parte es
mencin de extraordinario que atribuye la ley a este recurso. Sin embargo, la Ley de
Procedimiento lo califica as (si bien la expresin correcta es de excepcional) en cuanto
se da contra actos firmes, es decir, no susceptibles de recurso extraordinario o especial
(incluida la invalidacin), en los casos especficamente sealados en la ley, en los cuales
resulta razonable revisar, pues aparece la posibilidad de haberse dictado una resolucin
errnea e injusta.

Esta forma de razonar, y otras tantas que no es del caso enumerar ahora, dan cuenta de
una tendencia a que en situaciones o caso difciles se evite la aplicacin adecuada de
la Ley de Procedimiento, alterando su objetivo normativo (constitucional y legal) y la
pretensin de su establecimiento.

Es necesario tratar de buscar argumentos que permitan dar un desarrollo lgico y


coherente a la supletoriedad en la Ley N 19.880. Es un hecho evidente que el
procedimiento administrativo ya no cumple una finalidad estrictamente formal, es decir,

4
Dictamen N 21025, de 2005. Sin embargo, recientemente la Contralora matiz su argumento en el
dictamen N 12.971 de 22 de marzo de 2006, por medio del cual acept, con algunas condiciones, la
aplicacin supletoria del recurso de revisin de la LBPA a la Ley N 19.300 de bases de medio ambiente,
lo que evidencia que ante situaciones semejantes el rgano contralor dispone de criterios dispares.
5
Gonzlez Prez, J., Manual de Procedimiento Administrativo, Civitas, Madrid, 2002, p. 592.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo -4-

un medio o cauce de formacin de la voluntad administrativa, sino que se ha


trasformado en un espacio de deliberacin pblica y un sofisticado y adecuado sistema
de proteccin de garantas de los ciudadanos 6 . Existe acuerdo de que hay una
revalorizacin del procedimiento administrativo ms all de los procedimientos internos
de la Administracin, en la medida que ya no slo es decisivo para la proteccin de los
ciudadanos, sino tambin para las decisiones de poltica en sectores de referencia como
medio ambiente, Derecho de la tcnica, o seguridad de los productos, especialmente
vinculado a la armonizacin compleja de intereses y a la cooperacin entre el Estado y
la sociedad 7 . Probablemente esta ravalorizacin tiene que ver con la creciente
diversidad y complejidad de las tareas y entornos en que se mueve la Administracin
Pblica, que precisamente hacen que muchas decisiones hayan de ser tomadas en
trminos de equivalencia, sin que parezca lo ms razonable esperar en cualquier caso
una decisin judicial para tener dichas certezas8.

6
Vid. Cordero Vega, L., Procedimiento Administrativo y la jurisdiccin contenciosa administrativa, en
La Justicia Administrativa (Coord. J.C. Ferrada), LexisNexis Chile, 2005, en especial pp. 318 a 316.
7
Rodrguez Pontn, F.J., La articulacin de las garantas administrativas y jurisdiccionales en el sistema
del CEDH, Civitas, Madrid, 2005, p. 162; Schmidt Assmann, Teora General del Derecho
Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2003, pp. 127 y 358.
8
Esta revalorizacin se encuentra presente en la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional en los
ltimos aos. Ha confirmado que la inexistencia de normas para ejercer la defensa de los derechos por
parte de los particulares en un procedimiento administrativo violenta la garanta establecida en el artculo
19, N 3, de la Carta Fundamental. En relacin a esta norma seal que dicho precepto consagra el
principio general en la materia, al imponer al legislador el deber de dictar las normas que permitan a todos
quienes sean, o puedan ser, afectados en el legtimo ejercicio de sus derechos fundamentales, ser
emplazados y tener la oportunidad de defenderse de los cargos que le formule la autoridad
administrativa. Fluye de lo anterior, lgicamente, que la voluntad del Poder Constituyente es que la ley
contemple los preceptos que resguarden el goce efectivo y seguro de esos derechos. (STC Rol Rol 376,
2003).
En el mismo sentido en el Rol N 389, seala que por las mismas razones que en la sentencia Rol N 376,
debe declarar inconstitucionales las normas sobre la Unidad de Anlisis Financiero, es decir, por no
permitir a los ciudadanos ejercer sus derechos en un procedimiento administrativo. Seala expresamente
Que, a mayor abundamiento, se hace presente que en sentencia de 17 de junio de 2003, dictada en
relacin con el proyecto de ley sobre transparencia, lmite y control del gasto electoral, autos Rol N 376,
este Tribunal declar la inconstitucionalidad de determinadas normas establecidas en l, por las mismas
razones contenidas en los considerandos precedentes (C. 38).
Con igual criterio la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica. Dictmenes N 10665 de
1980; 32.328 de 1986; 40.946 de 1995; 10.158 de 1999; 10.792 de 2000; 11.889 de 2001.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo -5-

A continuacin daremos a conocer nuestro parecer, que en algn sentido reconoce un


avance frente a nuestros argumentos originales y genricos sobre la supletoriedad9, pero
que me parece indispensable reconocer, aunque algunos puedan citar ms adelante
como contradicciones.

II. LEGALIDAD Y COMPRENSIN DE LAS POTESTADES


ADMINISTRATIVAS.

1. La Legalidad como condicin esencial.

La actuacin de la Administracin est sometida al poderoso principio de legalidad que


supone el sometimiento completo a la ley y el Derecho10 (art. 6, 7 CPR y art. 2
LOCBGAE). De este modo, la actuacin administrativa es una actividad tpica en el
sentido que ha de realizarse dentro de los lmites que las normas establecen11.

La Administracin esta sometida a cinco tipos de tipicidad 12 . En primer lugar la


tipicidad organizacional, en el sentido que corresponde a la ley definir qu organismos
administrativos se crean13 y cules son sus estructuras orgnicas14. En segundo lugar, la
tipicidad competencial, ya que la misma se otorga por la ley a un rgano determinado
que es el nico que la puede ejercer salvo los casos de alteracin de la misma previstos

9
Ver nuestro Procedimiento Administrativo, LexisNexis Chile, 2003, pp. 54 a 59.
10
A esta visin tambin se le denomina constitucionalizacin de la legalidad, Muoz Machado, S.
Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico en General, T.I.,Civitas, Madrid, 2004, pp. 394 y
sgts.
11
Escuin Palop, C.: Voz Principio de legalidad de la Administracin, en Nueva Enciclopedia Jurdica,
v. XX, Edit. Seis, Barcelona, 1993, pp. 464 y ss. Sobre este criterio hay consenso en las ms discrepantes
visiones doctrinarias en la literatura nacional: Soto Kloss, E. Derecho Administrativo, Bases
Fundamentales, T. II., Edit. Jurdica de Chile, 1996, pp. 24 y sgts; Pantoja Bauz, R., Derecho
Administrativo, Clasicismo y Modernidad, Edit. Jurdica de Chile, 1994, pp. 205 y 208. Para un criterio
ms estandarizado ver Oelckers Camus, O. El contenido y Alcance del principio de legalidad de las
actuaciones de la Administracin del Estado, en La Administracin del Estado de Chile. Decenio 1990
2000, (Coord. R. Pantoja), Editorial Jurdica Conosur Ltda., 2000, p.. 455 y sgts.
12
Vid. Nuez Gomez, T., Abuso en la exigencia documental y garantas formales de los administrados,
Atelier, Barcelona , 2005, pp. 91 y 92.
13
STC Rol N 131, C. 10.
14
SSTC Roles N 379 y 444. El mismo criterio en la jurisprudencia administrativa, dictamen N 4275 de
25 de enero de 2006.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo -6-

por la ley15. En tercer lugar, una tipicidad procedimental, que se expresa mediante las
normas de procedimiento establecidas que la Administracin ha de respetar en su
actuacin 16 . En cuarto lugar, a una tipicidad teleolgica, ya que las potestades
solamente pueden ser ejercidas para los fines previstos por las normas que las otorgan,
de manera que de no hacerlo se dictan actos arbitrarios17 o con abuso18, que pueden ser
constitutivos de desviacin de poder. Por ltimo, la tipicidad presupuestaria, que
supone la necesidad de autorizacin de la Administracin [por parte de la ley] para
proceder al gasto pblico, la limitacin de la cantidad a gastar y la fijacin del destino
de los crditos aprobados19.

Con estos criterios, podramos distinguir entre las facultades que corresponden a
funciones objetivos y a funciones competencias20.

15
Vid. artculo 103 de la CPR en relacin a los artculos 67 y 101 de la LOCGAR; en la misma
orientacin artculos 37 y 38 LOCBGAE.
16
En este sentido artculo 63 N 18 de la CPR; artculo 8 Ley Orgnica Constitucional de Bases
Generales de la Administracin del Estado y la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo.
17
Artculo 20 de la Constitucin.
18
Artculo 2 Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado.
19
Vid. en este sentido artculos 32 N 20, 63 N 7, 67 y 100 de la Constitucin; Decreto Ley 1263 de
1975, Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado. Para este anlisis debe considerarse
tambin la Sentencia Tribunal Constitucional Rol N 254 de 1997.
20
Esta es una distincin que proviene de los criterios del Tribunal Constitucional, entre normas
autoejecutivas y programticas. Vid. Sentencia Tribunal Constitucional 309.
Profundizando en un criterio semejante, aunque esta vez referido a la relacin entre la potestad
reglamentaria y la reserva de ley, este mismo Tribunal seala que [N]o puede la ley, por ende, reputarse
tal en su forma y sustancia si el legislador ha credo haber realizado su funcin con meros enunciados
globales, plasmados en clusulas abiertas, o a travs de frmulas que se remiten, en blanco, a la potestad
reglamentaria, sea aduciendo o no que se trata de asuntos mutables, complejos o circunstanciales. Obrar
as implica, en realidad, ampliar el margen limitado que cabe reconocer a la discrecionalidad
administrativa, con detrimento ostensible de la seguridad jurdica (Sentencia Tribunal Constitucional Rol
370, C. 19). Lo anterior, como consecuencia de lo sostenido por este mismo tribunal en su sentencia Rol
325, en la cual impone como condicin del ejercicio de las potestades administrativas su especificidad,
es decir, que las medidas concretas a adoptar sean establecidas concretamente por medio de la ley. (C.
40). Estos criterios han sido reconocidos posteriormente por la Sentencia Tribunal Constitucional Rol
388.
Por lo tanto, enunciados generales y abstractos, sin definicin concreta de la potestad que se utiliza,
carecen de eficacia. Lo anterior es an ms difano, si se considera que el Tribunal Constitucional repudia

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo -7-

Entendemos por funciones objetivos aquellas normas legales que disponen el


establecimiento de resultados (deseables) a obtener como cuestin prioritaria del
servicio, pero que carecen de contenidos especficos y concretos para llevarlas a cabo
directamente por las instituciones, de manera que es difcil identificar la potestad
concreta de que se trata. Este criterio es el que ha sealado el Tribunal Constitucional
como consecuencia del principio de reserva legal21.

Lo anterior no significa que dichas funciones carezcan de contenido, sino que requieren
de la identificacin precisa de otras normas para poder individualizar claramente el
contenido de la potestad, lo que ser sin perjuicio de que ellas tambin puedan servir
como criterios de interpretacin teleolgica de otras normas.

Por su parte, las funciones competencias corresponden a aqullas en que la funcin


tiene asociada claramente el contenido de una potestad, de manera que resulta fcil
identificar qu hacer, cmo hacerlo y cules son los resultados de la intervencin u
omisin.

Esta distincin resulta adecuada al momento de definir a quines corresponden las


funciones y atribuciones asignadas por la ley a cada rgano del servicio, y por su parte
como establecer mecanismos integrados de solucin de las competencias

competencias conferidas a servicios pblicos por la va reglamentaria. (Sentencia Tribunal Constitucional


Rol 444, C. 15 a 18). Idntica conclusin es posible de extraer de las sentencias Rol 379, C. y 400, C. 7.
Un criterio semejante haba sealado este Tribunal cuando deba ejercer el control de constitucionalidad,
si bien sobre LOC, en la medida que la indeterminacin de las referencias a otras normas vigentes,
impeda ejercer un adecuado control por que al remitirse a normas legales anteriores, sin distincin
alguna y sin otra limitacin que la de no oponerse a esta ley, impide que el Tribunal ejerza, a cabalidad y
razonablemente, el control de su constitucionalidad, habida consideracin de la abundante y compleja
legislacin que existe sobre el particular. (Sentencia Tribunal Constitucional Roles N 78, C. 28).
Idntico criterio sigui cuando declaro inconstitucionales normas que asignaban competencias con
expresiones como "entre otras", "primordialmente" y "principalmente", pues dichas formulas generan
indeterminacin que no se avienen con la Carta Fundamental, por ausencia de especificidad (Sentencia
Tribunal Constitucional Rol 284, C. 9 y 10).
Esta forma de enfrentar los problemas por parte del Tribunal Constitucional da cuenta de que en su
opinin resulta fundamental para la cobertura adecuada del principio de legalidad la precisin y
determinacin de las competencias asignadas por la ley a las autoridades administrativas, no slo para su
ejercicio sino tambin para su adecuado control.
21
Idem.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo -8-

administrativas y la expresin de sus actos. La tipicidad de la actividad administrativa y


la modalidad de asignacin legal de atribuciones son dos elementos bsicos para
entender la aplicacin correcta de las normas en un debate sobre sistemas jurdicos que
pretenden tener cierto nivel de integracin.

2. La comprensin como sistema jurdico comn.

En virtud de este contenido de la legalidad y de sistematizacin de las competencias de


las autoridades administrativas, es consistente sealar que la Administracin Pblica se
mueve en espacios normativos comunes.

En efecto, el carcter unitario del sistema Administrativo chileno (art. 3, 24 y 38 de la


Constitucin) impone como exigencia que los rganos de la Administracin tengan
sistemas normativos comunes que operen como elementos adecuados de garanta para
los ciudadanos que se relacionan con habitualidad con ellos, adems de dotar de
criterios comunes al sistema legal que evite discriminaciones injustificadas.

Por esa razn la Constitucin (art. 38.1) impone como exigencia que la Administracin
tenga Bases Generales comunes para todos los sujetos administrativos sometidos a
principios comunes como carrera funcionaria, as como los de carcter tcnico y
profesional. Por su parte la Carta Fundamental condiciona que los actos
administrativos que sean dictados por la Administracin sean sometidos a reglas
comunes, de manera que la ley regule las bases de los procedimientos
administrativos (art. 63 N 18). En el mismo sentido la Constitucin impone
condiciones comunes de control administrativo a travs de la Contralora General de la
Repblica (art. 98 y 99).

A nivel legal, estas reglas comunes se ven expresadas en la existencia de normas de


empleo pblico que tienen tambin una pretensin general ( Ley N 18.834), de un
sistema de administracin financiera (DL N 1263) y de contratacin pblica ( Ley N
19.886).

Esto explica, adems, que estn sometidos a un sistema uniforme de control e


interpretacin de la ley administrativa a cargo de la Contralora General de la Repblica
en tanto se indica explcitamente que slo las decisiones y dictmenes de la
Contralora sern los medios que podrn hacerse valer como constitutivos de
jurisprudencia administrativa (art. 6. 4 Ley Orgnica Constitucional de la Contralora
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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo -9-

General de la Repblica). Por esta razn los funcionarios de las oficinas de la


Administracin Pblica o instituciones sometidas al control de la Contralora ()
quedarn sujetos a la dependencia tcnica de la Contralora, cuya jurisprudencia ()
deber ser observada (art. 19). El sistema legal busca, adems que los criterios
interpretativos de la ley Administrativa sean uniformes, precisamente la existencia de
un rgimen jurdico comn de la Administracin del Estado que de garantas a los
ciudadanos.

De este modo, tipicidad y sistema jurdico comn son dos elementos constitutivos
bsicos del diseo constitucional de la Administracin Pblica, lo que exige entenderlas
como condiciones para los desarrollos legislativos posteriores, siguiendo a su vez una
interpretacin lgica y armnica en la Constitucin.

III. DE NUEVO. EL ORIGEN DE LA LEY N 19880.

Es conocido que la Ley N 19.880, tuvo su origen en un proyecto de ley enviado por el
Ejecutivo el ao 2000, que slo estaba destinado a regular los plazos a los cuales deba
someterse la Administracin y los efectos de este incumplimiento a travs del silencio
administrativo. Su finalidad, original, fue buscar mecanismos de agilidad que
permitieran una adecuacin de la actividad administrativa a la actividad productiva,
cuestin que se grfica muy bien con las expresiones de un Ministro de Estado que
sostena que este proyecto buscaba eliminar los lomos de toro de las actividades
productivas, de manera que la finalidad del proyecto para el Ejecutivo fue siempre la
eficiencia estatal22.

22
Durante la discusin parlamentaria el H. Senador Foxley sostuvo que la iniciativa se entendi
originalmente como un instrumento tendiente a conseguir lo que en la jerga usada en el Ministerio de
Economa se denomina eliminar los lomos de toro. Es decir, provocar un shock en la burocracia pblica,
de modo tal que los servicios estatales se vieran en la obligacin de reaccionar en sus procedimientos
internos para acortar los trmites; someterse al pie forzado de modernizar los procesos de decisin, y
ajustar la velocidad de sta a los requerimientos de la economa del siglo XXI. Sesin ordinaria N 29,
en mircoles 11 de septiembre de 2002, Diario de Sesiones del Senado, p. 3181.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 10 -

Sin embargo, durante la tramitacin del proyecto, particularmente en su primer trmite,


el Senado23 se modific el texto y naturaleza del proyecto, transformndolo en una ley
de procedimiento administrativo, considerando los proyectos de la CONARA durante
los 80, el proyecto de ley del Presidente Aylwin al inicio de los 9024, que fue archivado
en la Cmara de Diputados y la jurisprudencia histrica sobre diversos temas asociados
de la Contralora General de la Repblica.

Estos elementos es necesario recordarlos pues tras el debate de la supletoridad de la ley,


es posible encontrar numerosos argumentos mayoritariamente provistos desde la
Administracin que desconocen la existencia de un acervo comn tras las regulaciones
de la ley de procedimiento.

Tambin sabemos que la Constitucin establece de manera expresa en su artculo 7,


que para que los rganos del Estado realicen una actuacin jurdicamente vlida debe
ajustar a las formas que prescriba la ley. Esta denominacin admite dos acepciones.
En un primer sentido, forma es sinnimo de procedimiento, de conjunto de diligencias
encaminadas a obtener la dictacin de un acto pblico. En un segundo sentido, la
palabra forma alude a la solemnidad de expresin del acto, a la externalidad que debe
observar, a cmo se manifiesta documentalmente hacia el exterior la voluntad de la
autoridad administrativa25.

23
Mediante indicacin sustitutiva del entonces Senador y profesor de Derecho Administrativo Enrique
Silva Cimma.
24
En el anlisis del proyecto Comisin Nacional de Reforma Administrativa y el proyecto Aylwin de
1992, destacan los trabajos de Soto Kloss, E., Estado de Derecho y procedimiento administrativo,
Revista de Derecho Pblico N 28, 1980; El procedimiento administrativo. Una aproximacin a sus
bases fundamentales, en Revista de Derecho y Jurisprudencia T. LXXIX, N 3, 1982; Gonzalez Mndez,
M.F., El procedimiento administrativo en Chile. Aporte de la Contralora General de la Repblica, en
La Contralora General de la Repblica y el Estado de Derecho, Conmemoracin por su 75 aniversario
de vida institucional, 2002; Oelckers, O., El derecho a la defensa del interesado en el procedimiento
administrativo. Especial referencia al proyecto de ley sobre bases de los procedimientos administrativos,
en XXV Jornadas de Derecho Pblico, Universidad de Valparaso, T. III.;Guichard Prez, M.I., y Toro
Reyes, M. P., Los procedimientos formativos y recursivos en la administracin, en Revista Gobierno y
Administracin del Estado, Editorial Jurdica Conosur, N 81, abril 2000.
25
Pantoja Bauz, R., Derecho Administrativo. Concepto, caractersticas, prospeccin., Editorial Jurdica
de Chile, 1994, p. 185 192. En el mismo sentido Soto Kloss, E., Derecho Administrativo. Bases

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 11 -

El carcter formal significa, entonces, que para la vlida aplicacin de las reglas que lo
constituyen es preciso que la autoridad administrativa se atenga al procedimiento y a la
solemnidad de expresin previstos por la Constitucin o la ley, condicionndolas
adems a la existencia de un rgimen jurdico comn (art. 63 N 18) 26.

Fundamentales, T.II., Editorial Jurdica de Chile, 1996, p. 63 64; Silva Bascuan, A., Tratado de
Derecho Constitucional, T. IV., Editorial Jurdica de Chile, 1998, p. 142.
26
Este criterio ha sido aceptado de antiguo por la Contralora General de la Repblica. Ha dicho que "la
potestad de ejecucin de que gozan las autoridades administrativas debe revestirse de ciertas formas sin
las cuales no tendra expresin externa. Los decretos y las resoluciones son, precisamente, las formas que
el acto ejecutivo adopta en la Administracin del Estado, y la ley los somete a una tramitacin
determinada para su plena eficacia". Dictamen N 40.966, de 1956. . En el mismo sentido afirma que
"constituye un principio bsico de procedimiento administrativo que los actos de los servicios pblicos
sean esencialmente solemnes, ya sea por razones de buena tcnica administrativa o como una mejor
garanta de proteccin y amparo de los derechos de los administrados y, en definitiva, de un fiel y exacto
cumplimiento de la ley. Dictmenes Ns 70.970, de 1970, y 39.905, de 1971.
En la misma lnea argumental, afirma que "las atribuciones conferidas al Presidente de la Repblica y a
los Ministerios como unidades orgnicas deben materializarse conforme a los artculos 33 y 35 de la
Constitucin, en decretos denominados decretos supremos. Las atribuciones que el ordenamiento jurdico
radica en los Ministros en cuanto titulares del cargo respectivo, deben materializarse en un documento
llamado resolucin ministerial o simplemente resolucin". Dictmenes Ns 2.886, de 1969, 24.665, de
1981, y 199, de 1983. "Conforme lo ha sealado una abundante y reiterada jurisprudencia, contenida,
entre otros, en los dictmenes N 72.197, de 1968; 39.905, de 1971, 19.920, de 1972; 18.449, de 1984, y
9.763, de 1985, la voluntad de los rganos de la Administracin debe manifestarse a travs de actos
administrativos, los cuales deben revestir ciertas formas sin las cuales no tendran expresin externa".
"Las decisiones que las autoridades dotadas de facultad adopten para llevar a cabo las mismas, deben
traducirse en resoluciones formales, ya sea por razones de buena tcnica administrativa o como una mejor
garanta de proteccin y amparo de los derechos de los administrados y, en definitiva, de un fiel y exacto
cumplimiento de la ley". "Esta exteriorizacin de las facultades administrativas que compete a los Jefes
Superiores de los rganos que integran la Administracin del Estado, mediante actos administrativos
afectos a un procedimiento preestablecido, es la que permite, por una parte, que el acto se baste a s
mismo y, por la otra, que su cumplimiento le otorgue a esos instrumentos la validez o eficacia jurdica
necesaria, pues de lo contrario su omisin impedira, precisamente, el examen de juridicidad
correspondiente". Dictamen N 2.096, de 1988.
Este criterio ha sido reiterado por el dictamen N 32356 , de 2003, al sealar que las decisiones de los
jefes superiores de servicios y organismos pblicos deben traducirse en resoluciones formales, pues
constituyen un principio bsico del procedimiento administrativo el que los actos de tales entidades sean
esencialmente solemnes, sea por razones de buena tcnica administrativa o de garanta de proteccin y
amparo de derechos de los administrados y, por ende, de un fiel y exacto cumplimiento de la ley, de modo
que se entienden finiquitados una vez materializada la decisin a travs de la emisin de un decreto o
resolucin.
La Corte Suprema sostuvo que "la Administracin Pblica acta por medio de actos administrativos y
para que stos alcancen su real efecto y proyeccin, es necesario que tales actos emanen de autoridad
responsable, que se concreten en un contenido bien determinado y que se les d a conocer debidamente,
pues slo as resultarn ser obligatorios, con manifestaciones precisas y concretas que les permitirn ser
cumplidos o acatados, o, por ltimo, susceptibles de ser impugnados mediante los recursos

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 12 -

El aspecto formal de la actuacin de la Administracin del Estado lleva a concluir que


las autoridades administrativas slo pueden manifestar vlidamente su voluntad
orgnica a travs de los procedimientos y formas de documentacin previstos por la
Constitucin y la ley. As lo ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, y as por lo
dems lo establece explcitamente el artculo 3 de la Ley N 19.880.

Pero esencialmente, las formas tienen por objeto amparar a las personas frente a la
actividad de la Administracin y con el indiscutible propsito de evitar que esa
actividad se torne arbitraria y se cause un dao ilegtimo, de modo que constituyen un
importante medio de seguridad jurdica, de manera que resulta plenamente lgica la
exigencia de reserva de ley que la Carta Fundamental impone al actuar de la
Administracin del Estado en la va procedimental27. Si el procedimiento administrativo
sustantiviza las decisiones de la Administracin, materializa el inters pblico y
gestiona los intereses de los ciudadanos, este sistema se transforma en uno de garanta
de derechos por lo que las aproximaciones hacia l, as como sus contenidos deben
abandonar la mera argumentacin de contenido externo.

Actuar al margen de las formas constitucionalmente exigidas, implicara aceptar que


son legtimas las vas de hecho lo que violenta no slo el sentido comn, sino las ms
bsicas y elementales reglas del Estado de Derecho. De manera que el operador jurdico
debe, por exigencia constitucional, reconducir la intervencin administrativa a actos
(previsto en el caso de las actuaciones materiales), ajustados a un procedimiento
exigido por la Constitucin. Es en este contexto es que debemos tratar de resolver la
interrogante planteada.

jurisdiccionales establecidos en la ley o en la Constitucin Poltica de la Repblica". RDJ T. LXXXIV


(1987), N 2, Seccin 5, Rol N 10.408.
El Tribunal Constitucional tambin ha seguido este criterio cuando ha expresado que los rganos del
Estado deben tener determinadas sus facultades en la norma que los regula, la cual debe sealar en forma
26
especfica el contenido de aquellas . El mismo tribunal reconoce que cuando un acto administrativo no
cumple con las formalidades que exigen la Constitucin y la ley, debe concluirse que el acto est viciado
en la forma y, en consecuencia, adolece de un vicio de nulidad. Sentencia Rol N 153, C. 18.
27
Silva Cimma, E., Derecho Administrativo Chileno y Comprado. Introduccin y Fuentes, Editorial
Jurdica de Chile, 1996, pp. 65 y 66.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 13 -

IV. LA LEY DE BASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO


EXIGENCIA CONSTITUCIONAL.

De lo reseado fcil es concluir que la forma procedimiento es una exigencia


constitucional especficamente por el contenido y redaccin del artculo 63 N 18 de la
Constitucin. Esta norma concretamente seala que es materia de ley Las que fijen las
bases de los procedimientos que rigen los actos de la Administracin Pblica.

La manera de abordar el contenido y redaccin de esta norma, impacta inevitablemente


en el modo de desarrollar el contenido de la supletoriedad.

1. Explicacin convencional de las leyes de bases.

Tradicionalmente se ha considerado que esta norma consagra el establecimiento de un


tipo material de ley, denominadas leyes de bases. Tal como seala la doctrina
nacional, una ley de bases se caracteriza porque el legislador regula las bases esenciales
de un determinado ordenamiento jurdico y estas bases pueden ser desarrolladas o
complementadas por la potestad reglamentaria ordinaria del Presidente de la Repblica.
La ley de bases, en definitiva, involucra restaurar a la ley su carcter permanente,
general y abstracto, tiene por objeto establecer bases o principios directrices sobre una
materia28.

En la Constitucin de 1980, este tipo de leyes se enmarca, comnmente, dentro de la


idea de distribuir la competencia del legislador. Esto se ve reflejado, por una parte, en el
dominio legal mximo de la ley y el mbito reservado a la potestad reglamentaria. Por
la otra, se ve reflejado en que con este tipo de leyes se limit la competencia del
legislador slo respecto de las bases o principios fundamentales de determinados
regmenes jurdicos.

28
Bulnes Aldunate, L., Las Leyes de Bases y Potestad Reglamentaria en la Constitucin de 1980, en
Revista de Derecho Universidad Catlica de Valparaso, VI., 1982; Tapia Valds, J., Norma de
clausura, leyes de bases y delegacin de facultades legislativas, en Cuartas Jornadas Chilenas de
Derecho Pblico, Editorial Jurdica de Chile, 1966, p. 51.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 14 -

Los elementos fundamentales en torno a los cuales se estructura el concepto tradicional


de este tipo de leyes, son los siguientes: Las leyes de bases son disposiciones
legislativas que establecen principios bsicos, confiando al Ejecutivo la facultad de
establecer las modalidades de su aplicacin. En este tipo de leyes, el legislador
establece las normas bsicas -de all su nombre-, las directrices fundamentales y los
resguardos indispensables, dejando entregado su desarrollo, por mandato de la
Constitucin, al Poder Ejecutivo; en la misma medida en que se limita a sentar en unos
pocos artculos las directrices o normas fundamentales en que deber inspirarse la
reglamentacin de una materia, el Poder Ejecutivo, encargado de desarrollarlas a travs
de actos administrativos, queda habilitado para establecer normas de general o
particular aplicacin, segn sea el caso, que no solo se limitan a establecer la forma en
que se pondr en prctica la ley, sino que establecen reglas sustantivas que a su vez
podrn requerir una mayor singularizacin a travs de otros actos, dictados en ejercicio
de la potestad reglamentaria normal. Es decir, este tipo de leyes deja entregado un
amplio campo a la competencia normal del Poder Ejecutivo, quien, en virtud de su
potestad reglamentaria, podr proveer en la forma que ms conveniente crea a la
ejecucin de las leyes, dictando los reglamentos, decretos e instrucciones pertinentes; el
Congreso Nacional no hace dejacin ni expresa ni tcita, ni explcita ni implcita, de sus
potestades soberanas. Acta precisamente en cumplimiento de un mandato constitu-
cional, que estima indispensable su funcin slo para sentar los principios
fundamentales de un asunto, su contenido, extensin y las limitaciones necesarias, en la
ley propuesta, a fin de que, sobre esta base, sea el Ejecutivo, en uso normal de su
potestad reglamentaria, quien se interne en la minucia jurdica de que depender su
aplicacin; los actos dictados para desarrollar los principios establecidos por la ley de
bases no pueden afectar directamente la validez de las normas legales ya en vigencia29.

29
Divisin Jurdica Legislativa, Ministerio secretara General de la Presidencia, La Doctrina
Constitucional del Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle, T.II., Minsegegob, 2000, p. 183 221.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 15 -

2. Explicacin til del artculo 63 N 18.

Pese a la conclusin sealada, las leyes de bases en lo que se refieren a la organizacin


y actividad de los rganos de la Administracin deben ser entendidas en el contexto del
marco constitucional que permite conferir potestades a la Administracin.

Tal como hemos sealado, la condicin de tipicidad de la legalidad administrativa en


los actos y procedimientos, as como los estndares exigidos por el Tribunal
Constitucional para la existencia de leyes de procedimiento condicionan la
interpretacin de la denominacin bases no al aspecto asociado a la distribucin de
competencias normativas entre el Parlamento y el Ejecutivo, sino a desentraar el
objetivo material de tal consideracin.

En nuestra opinin, la exigencia constitucional de que la ley fije las bases de los
procedimientos administrativos es una garanta en beneficio de los ciudadanos. Desde
este punto de vista lo esencial del concepto de bases es su contenido, es decir, el
establecimiento de regulaciones uniformes y de vigencia para todos los actos de la
Administracin, cualquiera sea su contenido, de manera de poseer un comn
denominador normativo30.

En efecto, la Constitucin impone un mandato al legislador que si bien es abierto en los


contenidos (libertad del legislador), no es absolutamente discrecional. La Constitucin
no est dispuesta a cualquier contenido, sino que debe emplearse (por la ley) para
establecer una regulacin uniforme y general cualquiera sea el acto administrativo, y en
consecuencia, el tipo de Administracin que intervenga. Pero lo relevante es considerar
que tal regulacin no tiene porqu agotar el tratamiento normativo de la materia que las

30
Convengamos que esta conclusin poco tiene de novedosa si se analiza la contingencia del Derecho
comparado el cual ha dedicado mucho tiempo a tener explicaciones razonables sobre este punto, como se
ver.
Menos novedosa an, si se considera que ya en los aos 80 el profesor espaol Gonzlez Navarro expona
en Chile sobre esta forma de comprender la ley de Procedimiento Administrativo. Vid. Sus trabajos
Experiencia internacional en materia de leyes de procedimiento administrativo, en Seminario Nacional
sibre Procedimientos Administrativos, CONARA, Santiago de Chile, 1980; Procedimientos
administrativos generales y especiales, formalizados y no formalizados, RDP N 33/34, 1983, pp. 133 y
sgts.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 16 -

normas legales sectoriales podrn especificar; habr de limitarse, por el contrario, a fijar
las prescripciones ms generales porque justamente ste es el significado que cabe
extraer del concepto bases31.

En consecuencia por esta va la Constitucin establece como competencia de la ley (y


garanta de los ciudadanos) el establecimiento de que los procedimientos
administrativos en general y de manera bsica establezcan una regulacin uniforme y de
vigencia comn frente a toda la Administracin y sus actos, con lo cual se asegura a los
ciudadanos un tratamiento genricamente equivalente con indiferencia de la autoridad
administrativa concreta que deba resolver un asunto.

Las razones que justifican esta decisin constitucional son dos: En primer lugar la
necesidad de tener una regulacin comn que supera a las sectoriales, como
consecuencia de que los ciudadanos no tienen porqu sufrir la fragmentacin estatal
desde la perspectiva organizativa. El procedimiento administrativo tiene una
multiplicidad de funciones materiales que se encausan en l y que se relacionan con el
conjunto de actividades que realiza la Administracin Pblica. En esta lgica, el
procedimiento administrativo debe dar cuenta de una cantidad de tareas muy diversas,
que evidencian actividades heterogneas pero con criterio comn32; en segundo lugar el
principio de unidad y uniformidad, consecuencia del principio de igualdad para los
ciudadanos, que exige tratamientos uniformes a estos, siendo titulares de garantas
equivalentes frente al Estado con indiferencia del sector administrativo y especfico,
salvo que atendida la naturaleza de la actividad, el propio legislador adecu esos
procedimientos, pero respetando en todo caso el procedimiento bsico que es
mandato normativo establecido por la Constitucin, como garanta de no discriminacin
para los ciudadanos.

31
Muoz Machado, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico General, T.II, Iustel,
Madrid, 2006, pp. 757 y 758.
32
Cierco Seira, C., La participacin de los interesados en el procedimiento administrativo, Publicaciones
del Real Colegio de Espaa, Bolonia, 2002, p. 29 84.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 17 -

De este modo, la Constitucin impone como condicin a los procedimientos


administrativos el establecimiento de un comn denominador. Desde este punto de
vista la Carta Fundamental impone condiciones positivas y negativas al legislador. En
las positivas impone al legislador la exigencia de objetivos, fines y orientaciones
generales para todos los actos de la Administracin Pblica, garantizando el principio
de unidad y al mismo la igualdad sustancial de los ciudadanos en sus tratos con la
Administracin. En las negativas, impone que el legislador debe moverse en las
regulaciones sectoriales dentro de los contenidos comunes idneos a los
procedimientos administrativos, pues de lo contrario fcilmente dichas regulaciones
sectoriales podran afectar estos principios generales que impone la Constitucin al
legislador.

Por esta razn el procedimiento administrativo de bases tiene por finalidad establecer
y regular las garantas mnimas de los ciudadanos respecto de la actividad
administrativa, garantas que deben ser comunes a todas los rganos administrativos,
para asegurar la igualdad sustancial de todos los ciudadanos en sus relaciones con ellas,
lo que vincula al procedimiento administrativo comn a la igualdad bsica en el
ejercicio de los derechos y deberes fundamentales, que el propio Estado tiene la
obligacin de garantizar33.

La idea central de todas las leyes de procedimiento es que disponen de un conjunto de


mecanismos que no slo establecen la forma y modo de ordenar el funcionamiento de la
Administracin Pblica, sino, esencialmente tener un sistema de garanta de derechos
de las personas frente a la actividad estatal. En efecto, el procedimiento administrativo
representa el sistema destinado a introducir cautelas y garantas con respecto a las

33
Menndez Rexach, A; Rodrguez-Chaves, B; Chinchilla Peinado, J., Las garantas bsicas del
procedimiento administrativo, Colegio de Registradores de la Propiedad, Madrid, 2005, p. 18.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 18 -

situaciones jurdicas en que los ciudadanos se van a ver afectados por actos
administrativos34.

El carcter de bsicas, comunes o de garantas mnimas es un criterio uniforme en la


mayora de las Leyes de Procedimiento Administrativo en el Derecho Comparado. Es lo
que sucede en Espaa35, Argentina36, Per37, Colombia38, Estados Unidos39, Alemania40
e Italia41, slo para referirnos a los casos ms conocidos. Una referencia aparte es lo que
ha sucedido en el derecho comunitario en la que una de las materias de mayor
influencia ha sido el procedimiento administrativo42.

34
En este sentido Sentencias del Tribunal Constitucional Roles N 244, de 1996; 376, de 2003; 389, de
2003. bajo la misma lgica Corte Suprema, 13 de noviembre de 2001, Rol N 3982 2001, Revista de
Derecho y Jurisprudencia T. XCVII, N 4, seccin 5.
35
Por todos Menndez Rexach, A; Rodrguez-Chaves, B; Chinchilla Peinado, J., ob. cit., passim. Una
sntesis completa en Garrido Falla, F., El procedimiento administrativo de 1950 a hoy, Revista de
Administracin Pblica N 150, pp. 131 y sgts.
36
Por todos Gordillo, A., Procedimiento Administrativo, Serie legislacin Comentada, Lexis-Nexis
Depalma, Buenos Aires, 2003.
37
Por todos Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Ley N 27444, (Coord.
Jorge Dans) Ara Editores, Lima, 2001.
38
Por todos Santofimio Gamboa, J., Tratado de Derecho Administrativo, T. II, Universidad de Externado
de Colombia, 2003, p. 183.
39
Pierce, R; Shapiro, S:, Verkuil, P., Administrative Law and Process, Foundation Press, N.Y, 2004. Este
es el criterio que ha seguido Puerto Rico en la aplicacin de su ley de procedimiento administrativo para
hacerla compatible con la Federal Administrative Procedure Act. Vid. Fernndez Muones, D., Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Forum, 2001.
40
Schmidt Assmann, Teora General del Derecho Administrativo, Marcial Pons, 2003., p. 358 y sgts.
41
Rossi, G., Diritto Amnistrativo, V. I., Giuffre Editore, Milano, 2005, pp. 336. El caso del derecho
italiano hasta antes de la Ley N 241 de 1991 (modificada por la ley N 15 de 2005), se parece bastante a
la situacin del derecho chileno antes de la ley N 19880. En el derecho italiano la ausencia de ley de
procedimiento gener un fuerte debate sobre la fragmentacin legal de este tipo de regulacin. Por esta
razn exista consenso en la doctrina y particularmente en la jurisprudencia de la necesidad de una matriz
comn que se ve graficada en una multiplicidad de principios comunes aplicables con indiferencia de la
regulacin sectorial. Vid. Cassese, S., Las bases del Derecho Administrativo, MAP, Madrid, 1994, pp.
247 y sgts. Es posible revisar tambin sobre las consecuencias de las modificaciones Cierco Siera, C., La
simplificacin de los procedimientos administrativos en Italia, Revista de Administracin Pblica N
152, 2000, pp. 387 y sgts.
42
Ver por ejemplo Nehl, H. P., Principles of administrative procedure in EC Law, Hart Publishing,
Oxford, 1999; Rodrguez Pontn, F.J., La articulacin de las garantas administrativas y jurisdiccionales
en el sistema del CEDH, Civitas, Madrid, 2005, en particular las pp. 156 a 187; Muoz Machado, S.,

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 19 -

Como seala la voz autorizada de Jess Gonzlez Prez, la ley de procedimiento


administrativo chilena se enmarca dentro de los criterios generalmente aceptados para
todas regulaciones procedimentales existentes en iberoamrica, en las cuales se
disponen de garantas mnimas para los ciudadanos frente a la Administracin43. En
efecto, es un hecho conocido por la doctrina especializada que la generalidad es un
rasgo comn de las leyes de procedimiento administrativo, en el sentido de que el
principio fundamental que rige en esta materia es el de generalidad, es decir, dictada
una ley de procedimiento administrativo, sta establece un rgimen bsico, comn o
general que se aplica a toda la administracin, salvo excepciones siempre expresas44.

Por esta razn la jurisprudencia administrativa de antiguo ha interpretado las bases de


los procedimientos administrativos en el rgimen jurdico comn aplicable a la
produccin (y eliminacin en su caso) de los actos administrativos de modo que
procedimiento y rgimen jurdico de los actos administrativos se identifican en su sola
norma45.

As la Ley de Procedimiento regula un procedimiento tipo46 al que han de ajustarse


las organizaciones administrativas porque regula los trmites mnimos a realizar y
tambin el orden que ha de seguirse para su prctica. Es un procedimiento tipo en el
sentido que establece pautas comunes para actuacin jurdica de la Administracin que
configuran conducta tpica exigida a ella, en cuanto ese modo de proceder implica la
observancia de una serie de requisitos que constituyen otras tantas garantas para los

Los principios generales del procedimiento en el Derecho Comunitario en VVAA, El desenvolupament


del Dret Administratiu europeu, EAPC, Barcelona, 1993, pp. 166 a 179.
43
Gonzlez Prez, J., La ley chilena de procedimiento administrativo, Revista de Administracin
Pblica, N 163, septiembre - diciembre de 2003, Madrid, p. 385.
44
Brewer Carias, A., Principios del Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Legis, 2003,
Bogot, p. 11; VVAA, Procedimiento administrativo en el derecho comparado, (Coord. Barnes
Vsquez), Civitas, Madrid, 1993
45
Este es el criterio sostenido por el rgano contralor en el Dictamen N 2196 de 1993, mediante el cual
informo al Senado sobre el proyecto ley de bases de procedimientos administrativos durante la gestin del
Presidente Patricio Aylwin.
46
Criterio seguido desde la doctrina espaola.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 20 -

ciudadanos 47 . Por esta razn es claramente sensato aceptar que las personas tienen
derecho al procedimiento, como la Administracin tiene el deber de respetarlo48.

De este modo es posible entender la complementacin reglamentaria, la cual slo podr


ser de ejecucin y nunca autnoma pues por definicin la tipicidad del acto y del
procedimiento es una exigencia constitucional con indiferencia del contenido y
redaccin del artculo 63 N 18, de manera que se ejerzan dentro de la condicin de
tratamiento unitario de los procedimientos.

V. LA SUPLETORIDAD DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO.

Despejado un aspecto fundamental cual es comprender adecuadamente que significa


que la Ley de Procedimiento Administrativo sea de bases, es necesario desde esta
orientacin pronunciarnos sobre el contenido y extensin de la supletoridad de la ley
N 19.880, objetivo finalmente de nuestra exposicin.

La supletoriedad de la Ley de Procedimiento tradicionalmente es explicada en el


sentido de que sus principios y normas son aplicables en todos aquellos procedimientos
que actualmente tiene la Administracin, se encuentren o no en regulacin legal. Los
que tengan regulacin de ley, se les aplicar preferentemente en lo especfico la norma
especial49 50, pues su objetivo ltimo era evitar un efecto derogatorio genrico51, aunque
sobre este punto existen opiniones diferentes y matizadas en nuestra doctrina52.

47
Menndez, Rodrguez-Chaves, Chinchilla, ob. cit., p. 24.
48
Este criterio ha sido desarrollado por nosotros en Procedimiento Administrativo, ob. cit. En el Derecho
espaol las reconocidas monografas de Ponce Sol, Deber de buena administracin y derecho al
procedimiento administrativo debido. Las bases constitucionales del procedimiento administrativo y del
ejercicio de la discrecionalidad, Lex Nova, Valladolid 2001, passim, en especial pp. 208 y sgts y 569;
Toms Malln, B., El derecho fundamental a una buena administracin, INAP, Madrid, 2004, en
especial pp. 110 a 148.
49
Esta es una de las cuestiones que mayor preocupacin gener durante la discusin legislativa en la sala
del Senado, existiendo finalmente claridad de que este procedimiento general va a regir en defecto de
procedimiento especiales actualmente establecidos, que mantienen su vigencia. Sesin ordinaria N 4,
mircoles 3 de octubre de 2001, Diario de Sesiones del Senado, p. 172 197.
50
La jurisprudencia administrativa ha dicho que si existe una norma especfica que regula una materia
concreta, se prefiere sta que la de la Ley de Procedimiento por tener esta ltima carcter supletorio.
Dictmenes Nros. 33306, 48869, 48940 y 54531, de 2004.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 21 -

Definir la extensin exacta de la supletoriedad ms all del elemental principio jurdico


de la ley especial resulta fundamental para determinar adecuadamente si esta
caracterstica constituye o no una indiferencia normativa frente a una regla especial.

La clusula de supletoriedad no es una de derecho transitorio es decir constituye una


clusula de cierre tendiente a asegurar la existencia de un Derecho y garantas
aplicables en los procedimientos administrativos especiales. La supletoriedad no est
destinada a resolver antinomias jurdicas, por el contrario es un efecto del carcter de
bases de la ley de procedimiento. En efecto, la Ley N 19.880, siguiendo el criterio
formal y material de la Constitucin (art. 63 N 18) impone una delimitacin entre los
subsistemas procedimentales sectoriales, conforme a los cuales estos aparecen
claramente como sistemas parciales y necesariamente fragmentarios, en cuanto
referidos a materias concretas y tasadas, en tanto el ordenamiento provisto por la ley de
procedimiento otorga un bloque normativo central a las regulaciones sectoriales.

De lo dicho se dice que el procedimiento administrativo de bases es un depsito


instrumental jurdico en el que el legislador sectorial o el instructor de cada
procedimiento encuentre las herramientas procedimentales necesarias para la finalidad
concreta perseguida en los distintos sectores materiales.

En este marco (el de un procedimiento de bases y comn), el legislador proveer de


regulaciones especiales aplicables por razn de la materia, pero sin que la especialidad
signifique derogacin o excepcin a la normativa comn, sino seleccin entre
opciones previstas en ella en funcin del objeto del procedimiento, atribucin de
competencias a rganos determinados, concrecin de trminos o plazos, y, en
definitiva, adaptacin del procedimiento tipo a las caractersticas de la materia regulada.
Esta consideracin del procedimiento bsico no implica, pues, que todas las garantas

51
Este es el sentido de la historia fidedigna del precepto, como consta en la sesin ordinaria N 4, 2001,
del Senado, ibidem. En este sentido se pronuncia dictmenes N 48869, de 2004, Nros. 1896 y 6184, de
2005.
52
Ver las opiniones del profesor Alejandro Vergara Blanco en estas mismas Jornadas, en Eficacia
derogatoria y supletoria de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 22 -

sean aplicables a todos los procedimientos, pero s debe serlo las que sean necesarias o
exigibles en funcin del fin perseguido en cada caso, es decir, del objeto del
procedimiento (no es lo mismo, pedir un certificado o informacin, que solicitar una
concesin o la aplicacin de una sancin).

Lo determinante es que en ningn caso esas especialidades procedimentales pueden


suponer una disminucin o limitacin de las garantas comunes otorgadas a los
ciudadanos por la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo. En efecto, que la ley
regula un verdadero procedimiento y no un simple repertorio de tcnicas, lo confirma el
hecho de que en mltiples ocasiones la legislacin especial o sectorial no establece un
procedimiento o rgimen jurdico completo del acto, sino slo algunas especialidades.
Si en la Ley N 19.880 no existiera un procedimiento administrativo y rgimen jurdico
(de los actos) tipo sera necesario que el legislador sectorial regulara ntegramente los
procedimientos y regmenes jurdicos especiales en su respectivo mbito53.

De este modo es fcil comprender el principio de la supletoriedad, slo si se entiende


que es un efecto natural y obvio de la categora de bases de la Ley de Procedimiento.

Por esta razn, podemos hablar de tres grados o niveles de supletoriedad54:

a. La supletoriedad de primer grado se dar cuando el legislador no regule un


procedimiento especfico para un acto administrativo, as como su rgimen
jurdico aplicable55 . Esta circunstancia suceder no slo en el caso de omisin
legal, sino tambin en aquellos casos en donde exista regulacin reglamentaria del
procedimiento, pues en este caso se viola la reserva de ley del procedimiento

53
Mndes et al., ob. cit., p. 26.
54
El profesor Jara habla de supletoriedad fuerte y supletoriedad dbil, el profesor Vergara aplica
estndares de supletoriedad para resolver problemas de derogaciones tcitas y vacos normativos.
55
La jurisprudencia ha indicado, por ejemplo que para solicitar los permisos y comisiones de servicio
antes mencionados, ser necesario [ante la ausencia de regulacin especfica] respetar los principios que
se contemplan en Ley N 19.880, sobre procedimiento administrativo, aplicable a las Fuerzas Armadas y
de Orden y Seguridad Pblica, segn el artculo 2 de la citada ley, en especial los de economa
procedimental y celeridad, de manera tal que los Jefes Superiores de las instituciones castrenses y
policiales hagan uso de sus derechos, amparados en documentos debidamente fundados, y oportunamente
tramitados.Dictamen N 34207, de 2005.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 23 -

administrativo frente a lo cual se aplica ntegramente el procedimiento de bases


o tipo.

b. La supletoriedad de segundo grado se dar cuando el legislador regule


parcialmente un procedimiento administrativo o bien esa regulacin abarque parte
del rgimen jurdico del acto56 57. En otras palabras, el carcter supletorio de la
ley, importa aplicar la Ley N 19.880 cuando es necesario integrar un
procedimiento en el cual falta algn aspecto de la regulacin bsica en la
tramitacin de los procedimientos administrativos o del rgimen jurdico de los
actos administrativos.

56
Por ejemplo, si la ley no contempla normas de notificacin (Dictamen N 37747, de 20039), si no
establece la forma en que se contabilizan los plazos (Dictamen N 3825, de 2005), carece de normas para
comparecer mediante apoderado (Dictamen N 54711, de 2004), o no existen regulaciones de principios
generales como en compras pblicas (Dictmenes Nros. 3888, de 2004 y N 23798, de 2005). Sin
embargo, en este ltimo aspecto la supletoridad slo se aplica si no existen normas de derecho aplicables
en la materia.
57
Otra categora que utiliza la jurisprudencia administrativa es entre procedimientos administrativos
reglados y discrecionales, que inciden en los contenidos determinantes de un procedimiento, y que tienen
importancia para la supletoriedad (Dictamen N 20477, de 2003). De conformidad con el criterio
sostenido por la Contralora en sus Dictmenes Ns. 41.962 y 46.234, ambos de 2001, y 8.977 de 2002,
entre otros-, un conjunto de actos administrativos vinculados a una determinada decisin de la autoridad,
a cuyo respecto la ley establece reglas precisas que deben ser respetadas por el rgano emisor, el que en
este mbito carece de facultades discrecionales, sin que pueda apartarse de tales normas en lo
concerniente a los requisitos de forma y fondo de cada uno de dichos actos ni en cuanto a la secuencia
procesal que los vincula. Por lo tanto, la incorporacin de trmites no previstos en dicho procedimiento,
que en cualquier forma alteren esa ordenacin, infringe el principio de juridicidad. No es vano recordar,
adems, que el criterio conforme al cual no procede modificar discrecionalmente los actos administrativos
que son el resultado de procedimientos reglados, ha sido reconocido por una reiterada jurisprudencia
administrativa de ese Organismo Fiscalizador (Dictmenes Ns. 4.590 de 1961, 45.250 de 1973, y 32.132
de 1976, entre otros) y ha sido confirmado en materias tan diversas y especiales como la aplicacin de
medidas disciplinarias (Dictmenes Ns. 70.493 de 1969, 57.317 de 1971, 12.488 y 26.568, ambos de
1972, 23.592 de 1979, 21.954 de 1983, 30.528 de 1984, 22.943 de 1987, 27.396 de 1988, y 199 de 1994,
ente otros); el proceso calificatorio (Dictmenes Ns. 20.360 de 1999 y 8.977 de 2002); las concesiones
de radiodifusin televisivas (Dictamen N 41.962 de 2001); la determinacin del capital propio
(Dictamen N 17.001 de 1992); la fijacin de estructura, nivel y mecanismos de indexacin de las tarifas
de los servicios suministrados por empresas de telefona local que no gozan de libertad de precios
(Dictamen N 46.234 de 2001), y, tambin, respecto del sistema de evaluacin de impacto ambiental
(Dictamen N 44.032 de 2002).
Por esta razn no puede la autoridad administrativa por va reglamentaria dotar a la autoridad
administrativa de discrecionalidad para discriminar en un procedimiento administrativo pues se oponen
al principio de igualdad jurdica consagrado en el artculo 19 N 2 de la Constitucin Poltica, que exige
ellas sean establecidas por la ley. Dictamen N 34541, de 2005. En el mismo sentido Dictmenes Ns.
4.500, de 1986, y 39.333, de 1998.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 24 -

La tesis central de la jurisprudencia administrativa en esta materia ha sido que la


aplicacin supletoria slo proceder en cuanto ella sea conciliable con la
naturaleza del respectivo procedimiento especial, toda vez que su objetivo es
solucionar los vacos que ste presente, sin que pueda afectar o entorpecer el
normal desarrollo de las etapas o mecanismos que dicho procedimiento contempla
para el cumplimiento de la finalidad particular que le asigna la ley.58 59

c. El tercer grado de supletoriedad, y el ms importante en nuestra opinin, se da en


el caso en que se hubiese regulado completa y agotadoramente el procedimiento y
el rgimen jurdico del acto, es decir, desde el inicio de su elaboracin hasta su
extincin y revisin (que es lo que regula la ley de procedimiento). En tal caso
parece razonable suponer que el desplazamiento de las normas especficas
pareciera ser total, en su calidad de reglas primariamente aplicables; esto no
obstante que atendido el mandato constitucional (art. 63 N 18) el conjunto del
sistema normativo de la Ley N 19.880 podr y deber seguir siendo utilizado a
ttulo de derecho supletorio, como fuente ltima de normas de ejecucin
reglamentaria, criterios interpretativos y principios generales aptos para resolver
casos concretos, por que las instituciones centrales y las regulaciones matrices del
rgimen jurdico comn de los actos administrativos en el Derecho chileno se
encuentran precisamente en aquel cuerpo normativo60.

En este sentido uno de los aspectos claves de comprensin de esta forma de entender la
supletoriedad la da el propio sentido del Captulo I de la ley N 19.880 en tanto opta,
siguiendo un criterio generalmente aceptado en los ltimos aos, de regular por la va de

58
Dictmenes N 33255, de 2004 ; 3825 y 31414, de 2005.
59
Por esta razn no es admisible, a juicio de la jurisprudencia, instruir a los Jefes de Servicio para que en
los sumarios administrativo o en las investigaciones sumarias, se aplique la Ley de Procedimiento en
relacin a los denunciantes, de manera que estos tuviesen acceso al contenido del expediente
disciplinario, toda vez que los preceptos de la precitada ley no le son aplicables , al existir normativa
especfica que la reglamenta, y que determina claramente quienes tienen la calidad de interesado al
interior de estos. Dictamen N 6184, de 2005.
60
Sobre la forma de ver este criterio de la supletoriedad ver Santamara Pastor, J., Principios de Derecho
Administrativo General, T.I., Iustel, Madrid, 2004, pp. 191 y 192.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 25 -

principios61. En efecto, la distincin conocida entre regla y principio es una formula que
permitira reforzar esta tercera forma de supletoriedad.

Como se afirma con regularidad la denominacin Principio es altamente voluble y


segn los momentos conceptuales de ella ser su contenido material62.

Sin embargo, existe cierto consenso en que la distincin entre regla principio es til para
tratar de representar adecuadamente momentos jurdicos diversos. En efecto, se indica
que ambos conjuntos de pautas normativas apuntan a determinadas decisiones sobre la
obligacin jurdica en circunstancias determinadas, pero unos y otros difieren en la
orientacin que dan: las reglas son aplicables a la manera de todo o nada. Si se dan los
hechos que estipula una regla, entonces o bien la regla es vlida, en cuyo caso la
respuesta que da debe ser aceptada, o bien no lo es, en cuyo caso no contribuye en nada
a la decisin. Pero no sucede lo mismo con los principios, estos tienen una dimensin
que las reglas no tienen: la dimensin de peso o importancia. Cuando hay una
interferencia entre principios quien, ha de resolver el conflicto ha de tomar en cuenta el
peso relativo de cada una63. Esta visin puede ser precisada64 en tanto se seala que el
punto decisivo para la distincin regla principio es que los principios son normas que

61
Garcia Luengo, El principio de la proteccin de la confianza en el derecho administrativo, Civitas,
Madrid, 2002, p. 115, recuerda sobre este punto, que Los principios generales de derecho son el
principal instrumento con que cuenta el ciudadano para controlar la actividad de la Administracin
desarrollada en el seno de potestades discrecionales, y adems, los principios cumplen una importante
labor de iluminar y dotar de sentido unitario una normativa administrativa condenada a sufrir el fenmeno
la motorizacin legislativa ().
62
En este sentido es til la explicacin de Atienza y Ruiz Manero, Las piezas del Derecho. Teora de los
enunciados jurdicos, Ariel Derecho, Barcelona, 1996, pp. 3 a 6. En nuestro pas ver el trabajo
monogrfico Alcalde Rodriguez, E., Los principios Generales del Derecho, Ediciones Universidad
Catlica de Chile, 2003. Ver tambin Moderne, F. Principios generales del Derecho pblico, (Comp. A.
Vergara Blanco), Editorial Jurdica de Chile, 2005.
63
Esta visin corresponde a Dworkin, R. Los derechos en serio, Ariel Derecho, Barcelona, 1984. El texto
original de esta visin lo public en 1967 en un famoso trabajo conocido con el nombre de Es el
Derecho un sistema de reglas?, que posteriormente fue incorporado como captulo 2 del libro precitado, y
que no cabe duda es el eje clave para comprender el debate contemporneo en torno a los principios. Es
necesario advertir, en todo caso, que la distincin dworkiana considera tambin el elemento directriz, pero
que por la naturaleza de la materia tratada en este trabajo slo se enuncia para no confundir.
64
Esta precisin se encuentra realizada por el conocido trabajo de Alexy, R., Teora de los Derechos
Fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, 2001, pp. 129 a pp. 81 a 87.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 26 -

ordenan que se realice algo en la mayor medida posible en relacin a las posibilidad
jurdicas y fcticas. Los principios son por consiguiente, mandatos de optimizacin que
se caracterizan porque pueden ser cumplidos en diversos grados y porque la medida
ordenada de su cumplimiento no slo depende de las posibilidades fcticas, sino
tambin de las posibilidades jurdicas. El campo de las posibilidades jurdicas est
determinado a travs de principios y reglas que juegan en sentido contrario. En cambio,
las reglas son normas que exigen cumplimiento pleno y, en esa medida, pueden siempre
ser slo cumplidas o incumplidas. Si una regla es vlida, entonces es obligatorio hacer
precisamente lo que ordena, ni ms ni menos65.

De este modo este tercer grado de supletoriedad supone una aplicacin permanente de la
ley de procedimiento, ya no necesariamente de su condicin de regla, materia que
cumplir muy bien cuando debe resolver la ausencia normativa del procedimiento o del
rgimen jurdico del acto, sino desde la condicin de mandato de optimizacin frente a
la regla especfica.

VI. COMENTARIOS FINALES.

La supletoriedad de la ley de procedimiento administrativo no puede ser vista desde la


relacin de ley especial ley general, como medio o mecanismo para resolver
antinomias jurdicas, ni tampoco como un problema de la relacin ley reglamento.
Por el contrario, la supletoriedad slo puede ser entendida desde la concepcin de
bases de los procedimientos que impone la Constitucin a los actos de la
Administracin. Ese criterio comn, impone que la Ley de Procedimiento
Administrativo como consecuencia de su condicin constitucional, otorgue garantas
mnimas a todos los ciudadanos frente a la Administracin, que deriva de la existencia

65
Como seala Moreso, J., Conflictos entre principios constitucionales, Neconstitucionalismo (s)
(Coord. M. Carbonell), Trotta, 2003, pp. 99 y 100, la aplicacin del Derecho suele concebirse como la
actividad consistente en determinar la norma individual que establece una cierta consecuencia normativa
para un caso individual determinado. Para tal fin, se trata de mostrar que dicho caso individual es una
instancia de un caso genrico al que una norma jurdica aplicable correlaciona con esa consecuencia
normativa. A dicha operacin se le conoce con el nombre de subsuncin. Sin embargo, cuando se trata de
la aplicacin de los principios se argumenta, a veces, que la operacin de subsuncin no es adecuada y
que debe sustituirse por otra operacin denominada ponderacin.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 27 -

de un rgimen jurdico comn que tambin impone la Constitucin en el marco de


actividades tpicas, de manera tal que la existencia de una norma especial no supone la
exclusin de la aplicacin de la ley de procedimiento, sino por el contrario un supuesto
de integracin a un sistema jurdico comn.

Tendremos con certeza distintos niveles de supletoriedad, ese es el objetivo de los


argumentos en torno a los grados, pero eso no implicar que los ciudadanos tengan
tratamientos diversos admisibles constitucionalmente, cuando la Carta Fundamental
precisamente les otorga garantas comunes con indiferencia del sector de la
Administracin con el cual se relacionen. Evidentemente el actuar de la Administracin
es complejo, cada vez ms especializado y fragmentario, con una fuerte imposicin de
condiciones de eficiencia. Pero una cosa es el mejoramiento de la gestin estatal, y otra
diferente es imponer sacrificio a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la
Administracin, cuando precisamente su competencia vicarial y fiduciaria les exige un
tratamiento comn, sin discriminaciones y beneficios adicionales.

Lo que est claro es que la ley debe ser entendida como el establecimiento de
procedimientos para que las decisiones pblicas sean adoptadas y pueda as tomar
resguardos de transparencia y debido proceso administrativo. En definitiva, el Derecho
regula el procedimiento decisorio y, de ese modo, puede prescribir un itinerario pblico
al proceso de decisiones que favorezca que todas las opiniones relevantes sean
escuchadas, as como la razonabilidad tcnica, la imparcialidad y la garanta de
derechos de los sujetos frente a la Administracin66.

No se puede pretender como lo hace la Contralora, que con el objeto de mantener la


coherencia prefiere una interpretacin amplia del procedimiento especial,
dependiendo en todo caso de la situacin en la cual nos encontremos y con el objeto de
mantener la supuesta integridad de los procedimientos especiales.

66
Vid. Barrros, E., Lo Pblico y lo Privado en el Derecho, en Estudios Pblicos 81, 2001, pp. 12 y 13.

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La supletoridad en la Ley de procedimiento administrativo - 28 -

Si una institucin slo es coherente cuando repite sus propias decisiones anteriores con
mayor fidelidad o de una manera ms apropiada, entonces integridad no es coherencia.
La integridad requiere que las normas pblicas sean vistas, hasta donde sea posible,
como que expresan un slo esquema coherente de justicia y equidad en la proporcin
correcta67. Esa proporcin la Constitucin la exige a un sistema jurdico procedimental
bsico, comn o de tipo para los actos de la Administracin, en beneficio de las
personas que se relacionan cotidianamente con ellas, permitiendo por esa va seguridad
jurdica y confianza legtima.

67
Dworkin, R., El imperio de la justicia, 1988, Gedisa, p. 160.

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