UNIDAD VIII LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ACTOS Y HECHOS ADMINISTRATIVOS

1. Las actividades administrativas y la sujeción fijada por el ordenamiento jurídico para su desarrollo.
Categorías: Actividad reglada y Actividad discrecional. Concepto. Límites. La discrecionalidad técnica. Los
conceptos jurídicos indeterminados

* Otra vez el Estado de Derecho y el principio de legalidad o juridicidad. La vinculación positiva de la

Administración a la ley: la norma jurídica como “presupuesto” de la actuación del Estado y como “límite
externo” en el caso de los particulares.

El caso “Rizzo” de la CSJN (18.6.2013)

“7°) Que asimismo cabe señalar que es principio de nuestro ordenamiento constitucional que ningún poder
puede arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido conferidas expresamente (Fallos: 137:47,
entre otros). La regla según la cual es inválido privar a alguien de lo que la ley no prohíbe, ha sido
consagrada en beneficio de los particulares (artículo 19 de la Constitución Nacional), no de los poderes
públicos. Éstos, para actuar legítimamente, requieren de una norma de habilitación (Fallos: 32:120, entre
otros)”.
* Los llamados “correctivos de la legalidad”: el acto de gobierno; el acto discrecional y la teoría de las
circunstancias excepcionales

Estos correctivos inciden en la medida del control judicial, no se suprime pero sí se limita su extensión. De
ningún modo suponen que la Administración pueda actuar “fuera” del ordenamiento jurídico.
Actividad reglada y actividad discrecional

* Como dicen García de Enterría-Fernández: el principio de legalidad es una técnica de atribución de

potestades
* Sin embargo, agregan, “debe hacerse una distinción en el modo como esa atribuci ón se realiza: la ley
puede determinar agotadoramente todas y cada una de las condiciones de ejercicio de la potestad, de
modo que construya un supuesto legal completo y una potestad aplicable al mismo también definida en
todos sus términos y consecuencias (vgr. jubilación por edad de los funcionarios, ascenso por antigüedad,
etc.); o bien, por el contrario, definiendo la ley algunas de las condiciones de ejercicio de dicha potestad,
remite a la estimación subjetiva de la Administración el resto de dichas condiciones, bien en cuanto a la
integración última del supuesto de hecho (vgr. construcción de una obra pública), bien en cuanto al
contenido concreto de la decisión (vgr. fijación del quantum de una subvención, la determinación del
contenido de un plan urbanístico, etc.), bien de ambos elementos”.
El ordenamiento jurídico, en el primer caso, determina como llevar adelante los actos y por ende el ejercicio
de la actividad administrativa; mientras que en el segundo supuesto lo deja librado a decisión del
administrador para que regule o determine ciertas cuestiones. En este último supuesto por lo general hay
alternativas previstas por el ordenamiento jurídico pero que quedan a voluntad del administrador que
decidirá una de ellas (todas son igualmente válidas).

La distinción de esas dos formas de atribución legal de las potestades administrativas

corresponde al par de conceptos potestad reglada (cuyo ejercicio da lugar a la actividad
reglada) - potestad discrecional (cuyo ejercicio da lugar a la actividad discrecional)

Límites (a la actividad discrecional)

Aun admitiendo que el tema del control judicial es complementario al de la actividad discrecional y no se
confunde con ella, no podemos soslayar que el gran punto de contacto entre ambos temas lo constituye,
precisamente, la cuestión de los límites. Es que los límites de la actividad discrecional indican los del control
judicial: la discrecionalidad termina justo allí donde empieza el control judicial y viceversa.
Las únicas potestades ilimitadas -si las hubiese- serían las absolutamente irrevisables, pues no hay límites sin
control, lo que así corresponde señalar incluso en los frecuentes supuestos de las llamadas autolimitaciones.

Como no puede ser controlada judicialmente, están estos:

* Límites a la actividad discrecional:

- Los elementos reglados del acto administrativo –sujeto, objeto, forma, fin, causa-. Algunos siempre
reglados (función/competencia que lleva adelante el acto; la finalidad pública que surge del acto; la forma
y causa que no puede inventar el administrador).

Los elementos reglados operan como límites externos, no de la discrecionalidad en sí, sino del ejercicio de la
respectiva potestad. En este sentido, el artículo 6 de la ley santafesina 11.330 establece que no corresponde a la
jurisdicción contencioso administrativa el control de los actos discrecionales “en cuanto deban reputarse tales”;
surgiendo de la respectiva exposición de motivos que eso es así porque nunca los actos discrecionales “lo son en su
totalidad y no escapan al control de legalidad por motivos reglados: competencia, formas sustanciales del acto y
móvil o finalidad del acto”.

- La razonabilidad –elegir medios desproporcionados para llegar a un fin. En este caso el juez puede
controlar esa actividad discrecional pero IRRACIONAL-.

- Los principios generales del Derecho y del Derecho Administrativo –la AP en su actividad discrecional
puede hacer TODO lo no prohibido por los principios generales del dd y el dd adm. Es una vinculación
negativa en el núcleo discrecional. Es DIFERENTE con la vinculación que tiene la AP con el ordenamiento
jurídico, que es positiva-.
Dentro de los principios generales del dd encontramos: igualdad (en el trato), moralidad, buena fe, la prohibición del
enriquecimiento sin causa. 

Dentro de los principios del Dd Administrativo encontramos: el de juridicidad (se ha admitido hace ya largo tiempo
que la estimación subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos sólo puede resultar consecuencia de
haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la Administración
con ese carácter, presentándose así en toda ocasión como libertad de apreciación legal, jamás extralegal o
autónoma); buena administración; legalidad presupuestaria; interdicción(prohibicion) de la arbitrariedad.

DISTINGUIR DE:
La discrecionalidad técnica

* La doctrina italiana de la discrecionalidad técnica intenta reducir el ámbito de lo discrecional.

* Comprende los supuestos en que la norma exige la adopción de un juicio científico o técnico por
parte de la Administración, vinculado tanto a cuestiones relativas a las ciencias exactas como a las no
exactas. Son actos que se basan en juicios técnicos. No hay discrecionalidad. No hay elección, no se puede
controlar judicialmente porque es contenido absolutamente técnico y específico. Podrá ser dejado de lado
por otro juicio técnico. Ej. la junta médica sobre dictamen de incapacidad. Otras cosas podrán ser analizadas
por juez (competencia, fundamento, pero no el contenido del dictamen).

* En verdad, más que de “discrecionalidad técnica”, corresponde hablar de “actos administrativos

basados en reglas o juicios técnicos”

* CCA1 (causas “Fabrizi”, A. T. 2, pág. 18; “Palacio”, S. T. 1, pág. 249): “los informes exclusivamente
técnicos están exentos de todo control judicial, ya que un órgano de tal naturaleza no posee conocimientos
de carácter técnico”, sino estrictamente jurídicos.

* Ámbitos en los que se desarrolla la llamada discrecionalidad técnica: Juntas Médicas; Juntas de
Calificación y Jurados de Concursos; la calificación de tarea riesgosa o insalubre; etc.

Conceptos jurídicos indeterminados

* Se trata de una técnica -desarrollada en Alemania- que ha sido presentada como “de reducción de
la discrecionalidad”, y que en su formulación tradicional se distingue de la discrecionalidad al no implicar
una libre elección entre dos o varias posibilidades, sino un problema de aplicación del derecho, que se
traduce, esencialmente, al marco de decisión a una única solución justa. Acá una sola alternativa es VÁLIDA
y CORRECTA. Ej., entre varias opciones de licitación, la AP debe elegir la más conveniente para después
dictar el acto. Una sola es posible y la AP va a tener que determinarla. Acá el juez si puede controlar como
llegó a esa determinación.
Puede darse que haya distintas opciones de criterios o parámetros a seguir –previstos en norma-, entre los
cuales la AP, discrecionalmente elegirá uno y después a partir de ese determinará la alternativa VÁLIDA y
CORRECTA entre las distintas ofertas de licitación (ej.).

* Algunos conceptos jurídicos indeterminados: “decoro”, “el prestigio de la Institución”, “dignidad en

el cargo”, “mal desempeño”.

* Los conceptos jurídicos indeterminados en el Derecho Civil, y en el Derecho Administrativo.

2. Las formas de exteriorización de las actividades administrativas. Los actos y los hechos jurídicos.
Nociones básicas. Las llamadas vías de hecho administrativas.

* La distinción entre acto y hecho no es igual en el Derecho privado que en el Administrativo:

La diferencia radica en que, en el Derecho Privado, los hechos jurídicos pueden ser naturales o humanos, el
hecho es el género y el acto la especie. En el Derecho Administrativo el hecho se distingue del acto, este
último no es una especie del primero. ACTO es toda declaración de voluntad, mientras que HECHO es una
operación o comportamiento.

* Los hechos en el CC: el hecho como género; el acto como especie

ARTÍCULO 896 CC “son todos los acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisición, modificación,
transferencia o extinción de los derechos u obligaciones” ARTÍCULO 897 CC: “Los hechos humanos son voluntarios
o involuntarios...”

ARTÍCULO 944 CC: “Son actos jurídicos los actos voluntarios lícitos, que tengan por fin inmediato establecer
entre las personas relaciones jurídicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar derechos”

* Los actos y los hechos en el CCC: se mantiene el criterio del hecho como género y el acto como especie

ARTÍCULO 257.- Hecho jurídico. El hecho jurídico es el acontecimiento que, conforme al ordenamiento
jurídico, produce el nacimiento, modificación o extinción de relaciones o situaciones jurídicas.
ARTÍCULO 258.- Simple acto lícito. El simple acto lícito es la acción voluntaria no prohibida por la ley, de la
que resulta alguna adquisición, modificación o extinción de relaciones o situaciones jurídicas.
ARTÍCULO 259.- Acto jurídico. El acto jurídico es el acto voluntario lícito que tiene por fin inmediato la
adquisición, modificación o extinción de relaciones o situaciones jurídicas.

* Los actos administrativos y los hechos administrativos en el Derecho Administrativo : en cambio, en el

Derecho Administrativo, “acto” es toda “declaración” formal de voluntad estatal, mientras que el “hecho”
es un mero comportamiento estatal u operaciones administrativas.

* Declaraciones, operaciones y comportamientos

Por un lado encontramos a las declaraciones, las cuales constituyen un proceso intelectual, a través de ellas
se expresa una idea o pensamiento, es una declaración formal de la voluntad estatal.
Por el otro, hallamos a las operaciones, que son actividades administrativas que interesan en sus resultados
(asfaltar una calle, curar un enfermo, entregar una carta, etc.); y a los comportamientos, que constituyen
conductas materiales a las que el ordenamiento jurídico les reconoce alguna relevancia jurídica (un
comportamiento-omisión, en este caso- cuyas consecuencias estudiamos es el silencio de la Administración)
La ejecución material del acto administrativo comporta un hecho administrativo

Las llamadas "vías de hecho administrativas"

* Así como hay actos legítimos e ilegítimos, también puede haber hechos legítimos e ilegítimos

* Los comportamientos ilícitos de la Administración dan lugar a lo que se ha denominado “vías de hecho”
(se las define como la violación del principio de legalidad por la acción material de un funcionario)

* Suponen: 1. La intervención de un funcionario; 2. Una acción material de ese funcionario; 3. Que esa
acción material implique una severa violación de la legalidad (violación flagrante; acción manifiestamente
ilegal; grosera violación de normas; etc.)

* El origen de la doctrina de la vía de hecho y su efecto competencial: con base en un tradicional criterio del
Consejo de Estado francés, en muchos sistemas (como los de Santa Fe y Entre Ríos, por ejemplo), la
jurisdicción de lo contencioso administrativo es incompetente cuando no existe acto administrativo
sino sólo un comportamiento u operación de la Administración Pública; para que sea competente debe
existir acto y hecho.

* Vía de hecho directa e indirecta:

 Se trata de una clasificación propuesta por Linares: las directas suponen la inexistencia de un acto
administrativo previo (no hay actividad intelectual de la AP), o su existencia pero su no notificación; las
indirectas suponen la ejecución del acto, manifiestamente grosera por violatoria del mismo acto o de la ley;
o la ejecución de un acto cuya ejecución está suspendida por la ley, la Administración o el juez.

LEY 19.549: ARTÍCULO 9.-

La Administración se abstendrá:
a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas
de un derecho o garantía constitucionales;
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso adminis-
trativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los
efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido no-
tificado.

Si hay VHA no puede irse al tribunal de lo contencioso administrativo, solo si hay acto administrativo.

3. El acto Administrativo. Noción conceptual. Función de la teoría del acto administrativo

Orígenes de la noción de “acto administrativo”

Es difícil determinar de dónde proviene el concepto de acto administrativo: mientras Mayer lo remite a
Francia (se lo atribuye a Hauriou), Jellinek afirma que se debe a la dogmática alemana.
Lo que sí resulta evidente, es que la noción de acto administrativo fue elaborada por la doctrina.

* Manuel María Diez sostiene que la expresión acto administrativo surgió después de la Revolución
Francesa, denominándose a estos actos hasta ese momento como actos del rey o actos del fisco.

* La voz “acto administrativo” es introducida en la cuarta edición (1812) del “Repertorio de jurisprudencia”
de Guyot, por mediación de Merlín, definiéndolo como una ordenanza, una decisión de la autoridad
administrativa, una acción, un acto de un administrador que tiene vinculación con sus funciones.

* La doctrina francesa vinculó la expresión acto administrativo como materia de competencia de los jueces
administrativos, es decir, del contencioso administrativo, y por tanto substraído del conocimiento de los
jueces ordinarios (judiciales en Francia).
* En la ley francesa de agosto de 1790 se estableció, conforme a las ideas revolucionarias, que los jueces
“no pueden de ninguna manera intervenir en las operaciones de los cuerpos administrativos sin incurrir en
delito de prevaricato”; y en la del 3 de septiembre de 1795 se dijo que “está prohibido a los tribunales
conocer de los actos de la administración cualquiera que sea su especie”.
Noción Conceptual:
* Dos categorías de conceptos:

1. Doctrinario, dogmático o teórico (amplio)

2. Procesal (restringido)

1. Un concepto doctrinario: “cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento, juicio, cumplida por
un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa (Zanobini). Ej.,
declaración del concejo deliberante sobre una actividad de interés; los reglamentos; los actos generales no
normativos. Estos no cumplen eficacia directa e inmediata y no tienen destinatario individual.
LISA/GAGGIAMO APOYAN ESTA POSTURA AMPLIA.

2. Los conceptos procesales -son procesales porque son IMPUGNABLES; un dictamen no es impugnable
hasta que salga la sanción- pueden a su vez ser “legales” (ej.: art. 5, ley 11.330) y “jurisprudenciales”
Algunos conceptos procesales (equiparables a “acto administrativo impugnable”):

Diez: “una declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e
inmediatos”.

Gordillo: “una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos
jurídicos individuales en forma inmediata”.

Cassagne: es “toda declaración de un órgano del Estado en ejercicio de la función administrativa

caracterizada por un régimen jurídico exorbitante del derecho privado que genera efectos jurídicos
individuales directos con relación a terceros”.

Comadira: “toda declaración de un órgano del Estado, o de un ente no estatal, emitida en el ejercicio de la
función administrativa, bajo un régimen jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e
individuales respecto de terceros”.

BÁSICAMENTE el concepto procesal considera al acto administrativo como aquel ACTO FINAL Y DEFINITIVO, que es
IMPUGNABLE, y estos actos son aquellos que produzcan EFECTOS DIRECTOS E INMEDIATOS, que son estos. Ej.,
procedimiento final disciplinario  sumario. El acto administrativo va a ser solo el que imponga la sanción,
resolviendo sobre el fondo del asunto. El dictamen solo será acto administrativo para la concepción amplia.
Entonces,por ejemplo, para la concepción amplia acto administrativo van a ser todos los pasos que contemplan el
procedimiento administrativo de licitación publica; mientras que, para la concepción procesal solo será acto
administrativo la selección del contratista y no todo el procedimiento de contratación.

Seguiremos la noción amplia, dogmática o teórica de acto administrativo:

* Actos jurídicos (pq es una declaración de voluntad)

* de Derecho Público
* cumplidos por sujetos activos de la Administración Pública
* en el ejercicio de una potestad administrativa

Esta noción amplia de acto administrativo se va a ver también reflejada al estudiar el procedimiento
administrativo (Unidad XII)

Función de la teoría del acto administrativo

* Las diferencias entre el acto administrativo (que principalmente radican en sus elementos, caracteres y
régimen de invalidez) y el acto jurídico privado justifican la existencia de una teoría propia del acto
administrativo.

“Así, en el Derecho Privado sólo adquiere condición de acto jurídico la declaración encaminada a producir
en forma inmediata una modificación del orden jurídico (art. 944, CC; art. 259, CCC), mientras que en el
Derecho Público el acto administrativo abarca un espectro más amplio, incluyendo también aquellas
declaraciones que no persiguen esa finalidad en forma inmediata sino mediata” (Cassagne).

* La teoría del acto administrativo se proyecta de modo decisivo en el acceso mismo a la justicia
contencioso administrativa. Abren la puerta a la justicia CA. En este sentido, no es dudosa la trascendencia
que tiene la problemática del acto administrativo, pues -aunque sea en su condición de presunto (o tácito)-
es lo único que nos coloca en el umbral de los tribunales de lo contencioso administrativo.
 Como se verá en la Unidad XXII, en sistemas como el de Santa Fe y Entre Ríos, ni la inactividad de la
Administración, ni el hecho, ni la vía de hecho, pueden constituir objeto directo de impugnación ante el
tribunal de lo contencioso administrativo.

De ese modo, el acto administrativo se constituye en la llave que abre la puerta de la tutela judicial.

* La teoría del acto administrativo y las estrategias defensivas. Los elementos del acto administrativo
(Unidad IX) y los vicios del acto administrativo (Unidad X)

Conocer cómo deben ser los elementos del acto administrativo (Unidad IX), nos permite a su vez saber
cómo NO deben ser (Unidad X); información que resulta clave a la hora de impugnar un acto tanto en sede
administrativa como judicial.

4. Efectos del acto administrativo: la notificación y la publicación

* La eficacia de los actos administrativos : la “validez” del acto refiere a su conformidad con las exigencias del
ordenamiento jurídico (cumplimiento de las formas); mientras que la “eficacia” se vincula con los efectos
del acto.
* Los actos administrativos, en sentido amplio, por sus efectos se distinguen en internos (no trascienden a
terceros) y externos (trascienden a terceros)
* La notificación y la publicación de los actos: constituyen requisitos para que los actos comiencen a
producir sus efectos (es decir, adquieran eficacia). Los actos individuales se NOTIFICAN –destinatario
particular y contenido concreto-, mientras que los actos generales se PUBLICAN –destinatario general y
contenido abstracto (reglamento)-.

Ley 19.549
Eficacia del acto: Notificación y publicación.
ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular
adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de al-
cance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no obs-
tante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios

5. Alcance individual y general. Los actos de alcance general normativos y no normativos

* La cuestión del “destinatario”

* El diagrama de Obermayer: remisión a la Unidad II

Como es sabido, la Administración Pública, además de cumplir los más variados “comportamientos” y “operaciones”,
dicta “actos” de distintos tipos. La diversidad de actividades y funciones que cumple y ejerce, torna particularmente
dificultoso establecer una completa clasificación entre esos actos, dificultades que -según veremos en el punto
siguiente nos remiten a las concepciones mismas sobre la función administrativa, la Administración Pública, e
incluso, el Derecho Administrativo. De todos modos, por ahora señalamos que de todas las clasificaciones posibles
de actos, ahora nos interesa la que atiende a dos aspectos fundamentales de la declaración: el destinatario y el
contenido.

Así, observamos que el destinatario puede ser individual o general, dando lugar -básicamente y aun admitiendo la
existencia de supuestos especiales- a las categorías de actos “individuales” y “generales”. A su vez, si consideramos
el contenido del acto, vemos que éste puede ser concreto (es decir, aprehender a un supuesto de hecho que, por ser
concreto, no es repetible indefinidamente, con lo que su cumplimiento agota el acto tornándolo de efectos
consuntivos), o bien abstracto (caso en el cual, el supuesto de hecho es abstracto -repetible indefinidamente-, con lo
cual su cumplimiento en un caso concreto no agota al acto, el cual en sí mismo va a tener la vocación de integrar el
ordenamiento jurídico vigente, innovándolo). Por lo tanto, si el destinatario es individual y el supuesto de hecho es
concreto (aplicación de una multa a un infractor; cesantía de un agente determinado; nombramiento de una
persona o de varias; otorgamiento de una jubilación a un beneficiario; el reconocimiento de mayores costos
financieros a un contratista; etc.), el acto es “INDIVIDUAL”. A su vez, si el destinatario es general, pero el contenido
del acto es concreto, el acto será GENERAL “no normativo” (el llamado a un concurso determinado; la aprobación de
un cuadro tarifario; la fijación de horarios; etc.). Y, por último, si el destinatario es general, y el contenido es
abstracto, aquí sí ya estamos frente a los dos elementos de la “norma jurídica”, por lo que tendremos al llamado
“ACTO GENERAL NORMATIVO” o “REGLAMENTO”.

DESTINATARIO CONTENIDO ACTO

Especial + concreto = Individual
General + concreto = General no normativo
General + abstracto = General normativo o reglamento

Relación entre reglamento y decreto.

A los fines de precisar aún más la noción de “acto de contenido reglamentario” y, por ende, el objeto de esta
intervención, debemos distinguir lo que es el reglamento en sí mismo, de lo que es su instrumentación formal (a
través, normalmente, de la figura del “decreto”). En su estructura interna, genéricamente el reglamento es, según se
ha considerado anteriormente, una “norma” emanada de un órgano administrativo; es decir un acto que integra e
innova el ordenamiento jurídico. Por eso es “fuente” del Derecho Administrativo (la cuantitativamente más
importante), integrando el bloque de legalidad o juridicidad al que está sometida la Administración Pública conforme
al principio de la “inderogabilidad singular del reglamento”. Sin embargo, no debe confundirse -como generalmente
lo hace la doctrina constitucionalista e incluso la legislación la sustancia del acto con la forma de su
instrumentación (decreto, resolución, disposición, ordenanza). Esta prevención, que fue efectuada por Grecco y
Muñoz ya en el año 1977 en sus “Lecciones de Derecho Administrativo”, impide identificar al reglamento con
(principalmente) la figura del “decreto”. En efecto, nada tiene que ver el reglamento (en cuanto acto con sustancia
normativa) con el “decreto”, que alude a una, solo una, de las formas en que se instrumenta la voluntad del Estado , y
que absolutamente nada nos dice -por sí mismo- acerca de la naturaleza sustancial del acto.
Así, vemos que el reglamento del régimen de licencias policiales es un “decreto” (el 4413/79), pero que también por
“decreto” se nombra, traslada y destituye al personal (lo cual nada tiene de reglamentario). Asimismo, los Ministros
dictan reglamentos mediante “resoluciones”, y por una “resolución” también asignan funciones al personal. Por lo
tanto, la meramente formal expresión “decreto” (o resolución, disposición, u ordenanza), no responde -ni siquiera
por aproximación- a la pregunta acerca de cómo se denominan los actos por los que la Administración ejerce
potestades normativas; siendo el “REGLAMENTO” la respuesta correcta. Es entonces, el decreto, uno de los
instrumentos normativos por los cuales se puede exteriorizar esta potestad de la administración.
6. Los actos inter-orgánicos e inter-administrativos. Solución de conflictos interadministrativos

Interorgánicos:

* La actividad interorgánica es aquella que vincula a dos o más órganos de la Administración integrantes de
una misma persona pública estatal (Cassagne).
* No producen efectos directos con relación a los administrados.
* Dan lugar a relaciones interorgánicas, que pueden ser de colaboración, conflicto, jerarquía, consultivas, y
de control.

Interadministrativos:

* Generan relaciones entre sujetos estatales

* Trascienden el ámbito interno

Solución de conflictos interadministrativos

* La cuestión en Santa Fe:

La ley 7893:
ARTÍCULO 1º.- No puede formularse reclamación económica ante la justicia ordinaria, por ninguna causa,
entre órganos administrativos del Estado provincial, incluidos los entes públicos menores, territoriales o no,
ni entre éstos entre sí.-

Cuando la reclamación exceda la cantidad de $ 3.000 y hasta $ 500.000, no habiendo acuerdo entre los
organismos interesados, la cuestión debe someterse a la decisión definitiva e irrecurrible del Fiscal de
Estado.-

Si supera este último monto, corresponde la decisión al Poder Ejecutivo, con el mismo carácter y
limitación.-

ARTÍCULO 2º.- El Poder Ejecutivo puede modificar los importes fijados en el artículo anterior por razones de
buena administración.-

* La cuestión en la Nación:

Párrafos extraídos de la página de la Procuración del Tesoro de la Nación (www.ptn.gov.ar):

1. La ley nacional 19.983 (B.O. 5-12-72) y su Decreto Reglamentario N° 2481/93 (B.O. 13-12-93) establecen
un procedimiento especial para tramitar y resolver los conflictos económicos que se susciten dentro de la
Administración Pública Nacional, tanto entre dos entes estatales con personalidad jurídica propia (que
tienen entre sí relaciones interadministrativas), como entre dos órganos de una misma entidad estatal (que
tienen entre sí relaciones interorgánicas).
2. De acuerdo con las normas precitadas, las autoridades competentes para resolver estas controversias
son el Poder Ejecutivo Nacional –en su carácter de jefe supremo de la Nación y jefe del gobierno- o el
Procurador del Tesoro de la Nación, según los casos.
3. La especialidad del referido procedimiento está dada por dos factores principales:
a) El carácter estatal de las personas involucradas, que, en virtud del denominado principio de unidad de
acción estatal, no pueden acudir a la Justicia para dirimir allí sus diferencias.
b) La existencia de un reclamo pecuniario, cualquiera sea su origen.
 7. Actos jurisdiccionales de la Administración

* La función materialmente jurisdiccional

* La exigencia federal: el CONTROL-JUDICIAL-SUFICIENTE Remisión a la unidad XIX.
 Control judicial suficiente.
 Órgano independiente.
 Determinado por ley el órgano.
 Justificado en razón concreta, específica y técnica. Por ende no se puede trasladar todo un fuero.
El control de la AP (PE) es de legalidad y no de legitimidad (si es válido). La persona puede agotar la vía adm e ir
después a la judicial o ir directamente al PJ.

8. Los actos de objeto privado que dicta la Administración

* Se discute si son una especie autónoma o si son una especie de “acto administrativo”
* La personalidad única del Estado y su doble capacidad
* En los actos de objeto privado el Estado actúa en la esfera del derecho privado, ya por el objeto y finalidad
(industrial o comercial) o por la cosa o naturaleza o bien (dominio privado del Estado).

Un criterio que podrá tenerse en cuenta para la distinción entre los actos administrativos que se rigen
totalmente por el derecho público y los que se rigen parcialmente por el derecho privado es el relativo a la
determinación del objeto que se persigue con el acto. Si se trata de un objeto económico privado con el
propósito de procurar un lucro, el acto sería regido parcialmente por el derecho privado.

9. Actos de gobierno e institucionales

* Las funciones del Poder Ejecutivo: función de gobierno y función administrativa (Unidad I)

* El acto de gobierno (o políticos) como correctivo de la legalidad

* Dos fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe:

- Causa “Caballero Martín” (CSJPSF; ver voto del doctor Ulla; 31.12.1990, A. y S. T. 84, pág. 418)

“Son ‘actos políticos’ los que tienen su causa en la suprema dirección de los intereses generales del Estado. La
función esencial para la vida del Estado -función de gobierno- propia de los actos políticos, es fundamento
suficiente para sustraerlos al control de otra autoridad, fuera de que por su misma índole, son esencialmente
discrecionales, lo que excluye la posibilidad de lesionar derechos subjetivos y aun intereses legítimos. Se trata,
en suma, de evitar la anulación de actos que por definición interesan a exigencias vitales del Estado y
constituyen la exteriorización de funciones propiamente constitucionales, sometidas a un control
exclusivamente político. La lista de actos políticos o de gobierno que nuestra doctrina y la Corte Suprema de
Justicia de la Nación han elaborado, esta última a través de casi siglo y medio de actuación, es bastante
extensa. Así pueden citarse, entre otros: a) la declaración de guerra, la concertación de la paz (art. 67, inc. 21,
y 86, inc. 18 [actuales 75, inc. 25, y 99, inc. 15, respectivamente], de la Constituci ón nacional) y sobre la
necesidad de imponer el estado de guerra, los medios escogidos por el órgano encargado de conducirla y la
oportunidad de que pudieron o debieron ser realizados (Fallos 211:262); b) conclusión y firma de tratados
internacionales (art. 86, inc. 14 [actual art. 99, inc. 11], Constitución nacional); c) legitimidad de un gobierno de
facto y la necesidad de legislar por ausencia del Congreso por un gobierno de tal naturaleza (Fallos 2:124;
158:290; 196:5; 208:184 y 225; 209:340; 211:1833; 212:51, 231 y 438; 217:1122; 240:96); d) causas
determinantes de la acefalía del Poder Ejecutivo (Fallos 252:177, 285 y 288); e) apreciación de las
circunstancias y motivos determinantes de la declaración del Estado de sitio -art. 23 de la Constitución
nacional- (Fallos 196:584; 223:206; etc.) y la facultad del Presidente de arrestar o trasladar a las personas
(Fallos 247:528 y 708; 249:522; 253:521; etc.); f) intervención federal en el territorio de las provincias (arts. 5 y
6 de la Constitución nacional, Fallos 53:420; 54:180; 141:271: 143:131; 154:192; 177:390; 187:79; 206:21 y
312; 210:1031; 211:682; 212:105; 239:219); g) fijación por el Congreso de los límites interprovinciales (art.
67, inc. 14 Const. Nac.[actual art. 75, inc. 15]; Fallos 98:107; 228:264); h) los nombramientos con acuerdo del
Senado previstos por el artículo 86, incs. 5 [actual 99, inc. 4] -magistrados de la Corte y de los tribunales
inferiores-; 10, 1a. p. [actual 99, inc. 7] -ministros plenipotenciarios y encargados de negocios-; 16 [actual 13] -
provisión de los empleos militares en la concesión de los grados superiores F.F.A.A.; i) el nombramiento de los
Ministros del despacho, según el art. 86, inc. 10 [actual 99, inc. 7] y la concesión de los empleos o grados de
oficiales superiores de las F.F.A.A. en el campo de batalla (art. 86, inc. 16 [actual 99, inc.13]); j) los actos que
concretan relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso como la apertura del período ordinario de
sesiones, la prórroga del período ordinario y la convocatoria a período extraordinario (art. 86, incs. 11 y 12
[actual 99, incs. 8 y 9, respectivamente]); veto y promulgación de las leyes (arts. 69, 70, 72, 86, inc. 4
[actuales arts. 78, 80, 83, 99, inc. 3, respectivamente]); k) el procedimiento seguido por le Poder Legislativo
para la formación y sanción de las leyes, salvo el supuesto de incumplimiento de los requisitos mínimos e
indispensables que condicionan la creación de la ley (Fallos 256:556; 268:352)”.
…”La actividad de gobierno es, consecuentemente, actividad de elección y de mando en la cual se expresa el
momento de la autoridad del Estado”….
…”los actos políticos o de gobierno están regidos por el derecho Constitucional; queda excluido, de
consiguiente, el Derecho Administrativo”….

- Causa “Decoud” (voto del juez Álvarez; 7.6.1995, A. y S. T. 117, pág. 216)
“…la eminencia de los actos de gobierno, deriva del hecho de que entra en ella la dirección misma de toda la
acción estatal, es decir, la dirección suprema de la cosa pública, como se ha afirmado (C.S.J.N. Fallos T. 242, p.
337), determinando la ‘dirección política’ (que señala los fines últimos y generales a toda la multiforme
actividad de los órganos estatales, orientándola de tal modo, unitariamente, hacia una armónica realización
concreta de un particular programa político: de dirección política habló la C.S.J.N. en el caso ‘Banco del Río de
la Plata vs. Provincia de Buenos Aires’, Fallos T. 210, p. 50, 1948) de los distintos Poderes -los que deben
desarrollar los intereses permanentes del régimen político adoptado por la Constitución; por eso es que tales
actos constituyen la exteriorización de funciones exquisitamente constitucionales-, como así también la
actividad de control de las singulares manifestaciones en la que la misma dirección se exterioriza. Trátese de
actos que se caracterizan por la máxima libertad de fines que responde a opciones puramente pol íticas y cuyos
autores, siempre que los hayan emitido con las formas y dentro de los límites normativos correspondientes -
constitucionales sobre todo- responden exclusivamente en el plano polític o. Por tal razón el ordenamiento (a
los actos producidos en el ejercicio de ella) los rodea de garantías particulares al sustraerlos del examen judicial
(actos no judiciables)”. Y que “la no justiciabilidad deriva del prevalente interés público que los mencionados
actos políticos tutelan, y, tratándose de disposiciones emitidas en virtud de poderes discrecionales, se excluye,
frente a ellos, la existencia de derechos subjetivos perfectos. Esta última concepción puede completarse
afirmando que si bien el ejercicio de la discrecionalidad reviste de inmunidad a los actos políticos o de
gobierno, no sería el único fundamento, ya que no debe olvidarse la función esencial que ellos revisten para la
vida estatal que, en definitiva, también es fundamento del principio que los declara substraídos al control y
eventual anulación por autoridades distintas de las gubernativas a las que compete su emisión”.

El llamado “acto institucional”:

- De la causa “Decoud”:
“en nuestro país Marienhoff distingue los actos políticos de los institucionales cuya orientación siguen Dromi y
Linares, como también Cassagne (Juan Carlos. ‘Derecho Administrativo’, 3a. edición actualizada, Bs. As., 1991,
p. 67). La distinción se funda, conforme a la opinión del distinguido autor, en que los actos políticos o de
gobierno son los que tienen por objeto finalidades superiores o trascendentes para el ‘funcionamiento’ del
Estado; en cambio el acto institucional ya no sólo se refiere al ‘funcionamiento’ normal del Estado como ocurre
con aquéllos, sino que tiene aún mayor trascendencia ya que se vincula con la propia ‘organización’ y
‘subsistencia’ del Estado (op. cit., T. II, p. 757)”.
Expresó también que “la diferencia conceptual entre dichas categorías (los actos políticos tienen por objeto
finalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado; trasuntan una ‘directiva’ de carácter
superior, pero siempre dentro del funcionamiento ‘normal’ del Estado; el acto institucional, en cambio, ya no
sólo se refiere a tal funcionamiento, sino que tiene mayor trascendencia dado que se vincula a la propia
‘organización’ y ‘subsistencia’ del Estado) implica también una consecuencia fundamental: el acto político o de
gobierno puede incidir, directa o inmediatamente, en la esfera jurídica del particular o administrado,
vulnerando incluso un derecho o una garantía individual establecidos a su favor por la Constitución; ello
autorizaría la impugnación ante la autoridad jurisdiccional judicial. El acto institucional, en cambio, no puede
dar lugar a la expresada impugnación de inconstitucionalidad, pues por su índole no afecta derechos
subjetivos de los administrados. Estos últimos derechos recién podrían verse afectados, directa e
inmediatamente, a raíz de actos emitidos como consecuencia de los mencionados actos estatales”.