Derecho Administrativo II: Acto Administrativo

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Derecho Administrativo II
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DERECHO ADMINISTRATIVO II
TEMA I: ACTO ADMINISTRATIVO I. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS
1.- CONCEPTO Y CLASES

Se puede definir el acto administrativo como la “resolución unilateral de un poder público en el
ejercicio de potestades y funciones administrativas, mediante el que impone su voluntad sobre los
derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.
El TS sólo confiere el carácter de actos administrativos, a los efectos de su enjuiciamiento
jurisdiccional, a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas.
Incluir como autores de actos administrativos a los poderes públicos, y no solo a las AAPP
propiamente dichas, se hace para acoger en el concepto las resoluciones logísticas de los órganos
constitucionales dictadas en la gestión patrimonial, contractual y de personal, y que son enjuiciables
por la Justicia Contencioso-Administrativa. En lo relativo al CGPJ, son, además, los relativos a los
nombramientos y sanciones a los jueces, así como las resoluciones de los órganos de gobierno de
los Juzgados y Tribunales.
El acto administrativo se puede calificar como un acto de naturaleza cuasi-judicial, pues incorpora
elementos que son ajenos a los actos privados y negocios jurídico-privados, como es:
• La exigencia de impugnabilidad inmediata para no convertirse en judicialmente inatacable y
• La coercibilidad y ejecución forzosa.
En nuestra doctrina, Garrido, remitiendo los reglamentos a las fuentes, clasifica los actos:
- Por la extensión de sus efectos en generales y concretos;
- Por la posibilidad de su fiscalización, en impugnables e inimpugnables;
- Por razón del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados;
- Por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales.
- Por razón del contenido del acto; los meros actos administrativos y actos negocios jurídicos.
- Por sus efectos; actos definitivos y actos de trámite.
2.- LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO

Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y
resoluciones del Poder Ejecutivo de las que, por razón de sus contenidos, se excluye su
enjuiciamiento por la Justicia Administrativa. Son los llamados actos políticos que emanan del
Gobierno (y Consejos de Gobierno de las CCAA), órgano de doble naturaleza, por una parte,
político-constitucional, y por ello, no sometido a la justicia administrativa, pero que al mismo
tiempo es el órgano directivo de la Administración y por ello plenamente enjuiciable por aquella.
La ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 redujo el concepto de “acto de
Gobierno” a “cuestiones que se suscitasen en relación con los actos políticos del Gobierno, como
son los que las afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad
interior del Estado y, mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren
procedentes”.
El TS determinó con carácter general que, subjetivamente, los actos políticos son únicamente los
actos del Consejo de Ministros, y no de otras administraciones o autoridades inferiores y que,
materialmente, los actos políticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del
Estado, pero no a simples asuntos administrativos, incluso en materias delicadas (como algunos
referentes al orden público o militar), que son plenamente recurribles.
La ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 ha intentado enterrar el concepto mismo
de acto político, aunque no lo elimina del todo al admitir que sobre determinados actos del

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Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las CCAA, por muy políticos que sean, por muy amplia
que sea la discrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre será posible "sobre los
derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones
procedentes”.
De una parte sigue existiendo el acto político puro (que no afecta a derechos fundamentales ni debe
adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidad patrimonial del Estado), pero al
tiempo se reconoce la existencia del acto cuasi-político (aquel que, conforme a la legislación, está
limitado por cualesquiera de estas circunstancias que sí son enjuiciables por la Jurisdicción
Contenciosa-Administrativa).
3.- ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y

ACTOS DISCRECIONALES
Otra categoría de los actos administrativos con trascendencia a efectos de su exclusión total o
parcial del control judicial es la de los actos discrecionales. Los actos discrecionales, frente a los
reglados, son los dictados en ejercicio de potestades discrecionales. La legislación dispone en unos
casos que la Administración “podrá” llevar a cabo determinada actividad y en otros casos le abre la
posibilidad de optar entre diversas soluciones en función de criterios de oportunidad.
Se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la vinculación de la
potestad administrativa, su carácter reglado, utilizando el término “deberá” o configurando esa
vinculación mediante el reconocimiento de un derecho del administrado.
La vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 reitera la tesis de actos
parcialmente discrecionales. Así se afirma que “los órganos jurisdiccionales no podrán determinar
la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución
de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados”; pero
precisa que “esta regla no pretende coartar en absoluto la potestad de los órganos judiciales para
extender su control de los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la
Administración al Derecho, es decir, mediante el enjuiciamiento de los elementos reglados de
dichos actos y la garantía de los límites jurídicos de la discrecionalidad”. De esa forma elementos
discrecionales y elementos reglados pueden convivir en un mismo acto administrativo.
El TS reconociendo esta realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como "la
capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas
igualmente válidas por permitidas por la Ley" y también como "la concesión de posibilidades de
actuación, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la
Administración". En cualquier caso, esa libertad de apreciación o de opción no es absoluta, sino que
exige un proceso de razonamiento, ya que nunca la discrecionalidad equivale a arbitrariedad.
A) Discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados
Hablamos de discrecionalidad cuando la Administración, ante determinadas situaciones, dispone de
un margen de elección que le permite hacer o no hacer, en este caso, disponer de varias soluciones.
Según el TS la discrecionalidad de la Administración es “la capacidad de opción, sin posibilidad de
control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas válidas por estar permitidas por la Ley”.
El TS define los conceptos jurídicos indeterminados como “aquellos de definición normativa
necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significación específicos a la vista de
unos hechos concretos” de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones
igualmente legítimas, imponiendo como correcta una única solución en el caso concreto, resultando
incompatible con la técnica de la discrecionalidad.
La discrecionalidad es, esencialmente, una libertad de elección entre alternativas igualmente justas
(o entre indiferentes jurídicos), porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de
oportunidad, económicos, etc.) no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la

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Administración. Por el contrario, la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados es un caso

de aplicación de la ley, puesto que se trata de subsumir en una categoría legal unas circunstancias
reales determinadas. Por ello el juez puede fiscalizar sin esfuerzo alguno tal aplicación, valorando si
la solución a que con ella se ha llegado es la única solución justa que la ley permite. En cambio, no
puede fiscalizar la entraña de la decisión discrecional, puesto que, sea ésta del sentido que sea, si se
ha producido dentro de los límites de la remisión legal a la apreciación administrativa, es
necesariamente justa.
B) Las técnicas de control de la discrecionalidad
La problemática del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciación de la
Administración con un control judicial posterior.
El TS invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad, los principios
generales del Derecho como los de proporcionalidad y buena fe:
• El principio de proporcionalidad, al afirmar que la discrecionalidad debe utilizarse de forma
proporcionada y racional, sobre todo en materia sancionadora, para ajustar la sanción a la
gravedad de la infracción.
• El principio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad sobre todo en
el otorgamiento de licencias de importación, entre otros. El control de la proporcionalidad,
racionalidad o razonabilidad del criterio de actuación discrecional de la Administración sólo
es posible si dichos criterios se justifican adecuadamente. Esta concepción material de la
motivación de los actos discrecionales ha sido recogida en la LRJAP-PAC, que exige la
motivación de los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
C) La polémica en torno al control judicial de la discrecionalidad administrativa. La
configuración por el legislador de poderes arbitrarios o exentos del control judicial.
Un prestigioso sector doctrinal ha introducido la tesis de que la interpretación de las relaciones entre
la Administración y el Juez de lo Contencioso-Administrativo no pueden considerarse, después de
la CE 78, en línea de continuidad con el sistema anterior, demandando un nuevo entendimiento que
respete un cierto ámbito de actuación administrativa libre de suerte que la Jurisdicción no pueda
sustituir la decisión administrativa.
Al margen de esta polémica, hay que insistir que con el pleno control judicial de las
Administraciones Públicas se está poniendo en riesgo en mayor medida que a través de una
concepción pro-administración de la discrecionalidad. Nos referimos a la huida de los Entes
Públicos al Derecho privado, o mediante el encubrimiento de actos administrativos con leyes
singulares, o mediante la atribución a la Administración de poderes, no ya discrecionales, sino
“libres” o “arbitrarios, pues se presume que cuando el legislador atribuye a la Administración un
margen de “libre decisión”, ésta se libera de adecuar sus actos a principios constitucionales tales
como el de mérito y la capacidad o de objetividad, exonerándola de la carga de motivación, como
viene ocurriendo en materia de adjudicación de contratos o en la asignación de puestos
funcionariales en la función publica (libre designación) o en materia de ascensos militares al
generalato, y en general, en todas aquellas materias en que las leyes atribuyen a la Administración
una facultad, no ya discrecional (“podrá”) sino de libre decisión, concepto mágico ante el que el
Juez contencioso-administrativo se rinde de ordinario, renunciado a controlar cualquier aspecto de
la decisión que se toma al amparo de aquellas normas. De esta forma se configuran por el legislador
estatal y autonómico una serie de materias exentas de control judicial.
4.- ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS

CONFIRMATORIOS
Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusión del control judicial, es de interés la
distinción entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.

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Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la
organización administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe
interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, antes de acudir a la vía
judicial. No agotan la vía administrativa. Pues bien, según la Ley 39/2015 del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) ponen fin a la vía
administrativa y por consiguiente, causan estado, pudiendo ser judicialmente impugnados:
1º Las resoluciones de los recursos de alzada;
2º Las resoluciones dictadas por órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a
instrucciones jerárquicas, dictadas en sustitución del recurso de alzada en procedimientos de
impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje.
3º Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,
salvo que una ley establezca lo contrario.
4º Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca;
5º Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores
del procedimiento.
En la Administración local causan estado:
1º Los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los
casos excepcionales en que una ley sectorial requiere la aprobación ulterior de la Administración del
Estado o de la CCAA, o cuando actúen por delegación de un ente superior .
2º Los actos de autoridades y órganos inferiores, cuando resuelvan por delegación del
Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.
El medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la vía
administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada. Según la
LPACAP, basta con interponer un solo recurso de alzada para agotar la vía administrativa y para que
el acto cause estado.
Actos firmes o consentidos son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se
consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque su
recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin
que la persona legitimada por ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o
jurisdiccional. A ellos se refiere la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al decir que
no se admitirá el recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproducción de otros
anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber
sido recurridos en tiempo y forma. En el ajuste del concepto del acto firme el TS exige que el acto
sea declaratorio de derechos, y que el interesado haya prestado su consentimiento.
El concepto y función del acto consentido no impide la acción de nulidad que, en cualquier tiempo,
puede ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho, es decir, el interesado puede reabrir el
debate judicial mediante una petición de revisión de oficio, cuya denegación por la administración
autora del acto podrá, en su caso, impugnar ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Actos reproductorios y confirmatorios son aquellos que reiteran, por reproducción o confirmación,
otros anteriores firmes y consentidos. Si se prohíbe su impugnación es para evitar que, a través de
una nueva petición y su denegación por la Administración, se reabra un debate judicial sobre lo que
ya ha sido definitivamente resuelto en vía administrativa o judicial.
El acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior, del que constituye una
mera reproducción o simplemente su formal confirmación, debiendo rechazarse la excepción de
inadmisibilidad cuando respecto al anterior es diverso:
• El órgano, o los recurrentes.
• Los objetos sobre que versa con la introducción de un elemento nuevo.

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• Se da disparidad de pretensiones.
• Son diversas la “causa petendi” o los fundamentos legales aducidos.
• Se produce un cambio en el ordenamiento jurídico aplicable
• O en la situación fáctica en la que se basa.
El TS admite el recurso contra:
• Reglamentos y actos de aplicación singularizada y reiterada de éstos.
• Actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a las circunstancias
nuevas.
• Actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del tiempo.
• Actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma
defectuosa.
5.- ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN

Por razón de sus contenidos materiales, la clasificación de los actos administrativos de mayor
relieve es la que distingue entre los que amplían y los que restringen la esfera jurídica de los
particulares. En este sentido pueden ser: actos favorables y actos de gravamen.
A) Actos favorables. Los actos favorables o declarativos de derechos son los que amplían la esfera
jurídica de los particulares.
Son actos fáciles de dictar pero difíciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivación
respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcio-
nalmente pueden ser retroactivos. No pueden ser revocados sino a través de procedimientos
formalizados.
Como ejemplos de actos favorables están las admisiones (inclusión del sujeto en una institución u
organización para hacerlo participar de derechos, ventajas o servicios), las concesiones (una
Administración transfiere a otros sujetos un derecho o poder propio; y aquellas que constituyen un
nuevo derecho o poder en favor de otros. Pueden ser traslativas o constitutivas), las autorizaciones
(se confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o derecho preexistente a la
autorización), las aprobaciones (la Administración presta eficacia o exigibilidad a oros actos ya
perfeccionados y válidos) y las dispensas (se exonera a un administrado o a otra Administración del
cumplimiento de un deber ya existente).
B) Actos de gravamen. Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o
los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige
para su emisión determinadas garantías a favor de los beneficiados, siendo inexcusable el trámite de
audiencia del interesado y la motivación, sin que en ningún caso pueda reconocérseles efecto
retroactivo. En lo que atañe a su revocación o anulación, la regla es no oponer a la misma,
exigencias procedimentales, pero sí un límite material: “que la revocación no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al
ordenamiento jurídico”.
Entre los actos administrativos de gravamen o restrictivos se incluyen: las órdenes (la
Administración impone a un sujeto un deber de conducta positivo o negativo de cuyo
incumplimiento puede derivarse una sanción penal o administrativa), los actos traslativos de
derechos (su efecto es transferir la propiedad o alguna de sus facultades a una Administración o a
un tercero, expropiaciones), los actos extintivos (se extingue un derecho o relación jurídica, bien
actuando directamente sobre estos o sobre el acto origen del derecho o de la relación,
confiscaciones) y los actos sancionadores (la Administración impone una sanción como
consecuencia de la infracción a lo dispuesto en una norma o acto administrativo).

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6.- ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en
virtud de silencio administrativo.
En los actos expresos, la Administración, declara su voluntad dirigida a producir un efecto jurídico.
Formalmente, la falta de respuesta, el silencio de la Administración, frente a una petición o recurso
no es un acto, sino un hecho jurídico, pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir
efectos jurídicos, como es propio de los actos expresos. En Derecho Administrativo, se atribuye el
silencio de la Administración frente a una petición o recurso el valor de una decisión de significado,
unas veces negativo o desestimatorio y otras veces estimatorio o positivo. De aquí que se hable de
dos clases de silencio, negativo y positivo, y de actos presuntos positivos y negativos.
A) La evolución de la regulación del silencio administrativo. La regla general del silencio
como acto presunto negativo y sus excepciones.
La primera regulación del silencio administrativo configuró el silencio como un acto
desestimatorio. Según la Ley de PA de 1958, cuando se formulare alguna petición ante la
Administración y ésta no notificase su decisión en 3 meses, el interesado podía denunciar la mora, y
transcurridos 3 meses desde la denuncia, debía considerar desestimada su petición.
Sin embargo, se reconoce al silencio carácter positivo o estimatorio en las relaciones interorgánicas
o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y aprobaciones que deban acordarse en
el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. En
las relaciones entre la Administración y los particulares sólo se entendía positivo en aquellos casos
que así lo estableciera una disposición expresa.
B) La extravagante regulación del silencio en la Ley 30/92 de RJAP-PAC
La Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo
Común, pretendió acabar con la inactividad formal de la Administración con remedios
procedimentales y de represalia sobre los funcionarios ante todo silencio o retraso en la resolución
de los procedimientos.
Reitera la obligación de resolver los procedimientos en forma expresa, en el plazo de 3 meses, y
cuyo transcurso sin resolución había de provocar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios
y la remoción del puesto de trabajo. Vencido el plazo o su excepcional prórroga, que tampoco podía
exceder de otros 3 meses, el silencio tenía carácter positivo o negativo en unas u otras materias
según hubiera determinado cada Administración Pública o, en defecto de esa determinación, según
la distribución de materias que la propia ley establecía. Para acreditar el silencio, era necesario que
el interesado volviera de nuevo al órgano silente y obtuviera de él un certificado (de acto presunto)
de que ese silencio se había producido, certificado en el que debían constar los efectos que de ello
se derivaban, conminando de nuevo al funcionario a su expedición, bajo amenaza de incurrir en
infracción disciplinaria grave. Conseguido ese certificado del acto presunto o acreditado, se podía
acceder a los recursos administrativos o judiciales o ejercitar el derecho si se trataba de un acto
presunto positivo; pero este beneficioso efecto no está garantizado, pues la Administración podía
dar por desconocido el acto presunto positivo, alegando que era nulo de pleno derecho, porque no se
daban en él las condiciones esenciales para la correspondiente adquisición de derechos o facultades
que en él se reconocían.
C) El triunfo del silencio positivo. La Ley 4/1999, que modifica la Ley 30/1992.
La Ley 4/1999, que modificó la Ley 30/1992, introdujo una nueva regulación del silencio y de los
actos presuntos, que parte de la obligación de la Administración de resolver de forma expresa. El
plazo máximo es el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento que no podrá
exceder de 6 meses, salvo que una Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa
comunitaria europea. Cuando no esté previsto ese plazo máximo, el plazo será de 3 meses.

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Transcurrido ese plazo sin resolver de forma expresa se origina el acto presunto, de forma que la
solicitud puede entenderse estimada o desestimada por silencio administrativo. La regla general en
los procedimientos iniciados a instancia del interesado es el silencio positivo. Por excepción se
entiende negativo y la pretensión desestimada, en los siguientes casos:
• Cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca lo
contrario.
• En los procedimientos de ejercicio de derecho de petición a que se refiere el art. 29 CE,
aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a
terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los
procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto
desestimatorio. No obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación por
silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el
mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase
resolución expresa sobre el mismo.
En nuestro Derecho, la estimación por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la
consideración de un acto administrativo finalizador del procedimiento. Por el contrario, la
desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos
producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la
resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio
producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste
deberá emitirse en el plazo máximo de 15 días.
Obviamente, en los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitativos de derechos o
sancionadores, el escenario es distinto y no se prestan a la técnica del acto presunto positivo, aunque
sí a la caducidad. En estos casos, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya
dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la
obligación legal de resolver.
Si se trata de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la
constitución de derechos y otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren
comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de
intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la
caducidad.
El RD-Ley 2/2011 establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se
citan en la citada Ley sin que se haya notificado resolución expresa, legitima a los interesados para
entender estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos recogidos en la Ley
30/1992.
7.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La doctrina española, clasifica los elementos en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en
esenciales (el sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma) y accidentales (el
término, la condición y el modo).
Por estar más cerca los actos administrativos de los actos jurídicos que de los actos privados,
adquieren especial relieve algunos elementos como el fin y la causa.

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Hay que advertir de la importancia que para los actos administrativos tienen los elementos formales,
con la exigencia de seguir un procedimiento, de la escritura y la necesidad de la notificación, para
que el acto adquiera eficacia. Por el contrario, en los actos privados rige el principio de libertad de
forma.
8.- EL TITULAR DEL ÓRGANO Y LA COMPETENCIA

El sujeto del que emana la declaración de voluntad en que el acto administrativo consiste es siempre
una Administración Pública, pero actúa siempre a través de una persona física, titular de un órgano.
Por eso, el elemento subjetivo del acto administrativo comienza por el estudio de los requisitos y
condiciones que en este titular deben concurrir.
La regularidad en la investidura de quien figura como titular del órgano es la primera cuestión
que se plantea sobre el elemento subjetivo. Cabe que el nombramiento de la autoridad o funcionario
no sea válido porque éste se haya anticipado o haya sido ya cesado, porque el órgano este ocupado
fraudulentamente, o porque se haya hecho cargo del mismo una persona ajena a la administración.
La actuación regular del titular del órgano implica su imparcialidad, es decir, la ausencia de
circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o servidor y que la Ley 40/2015
(LRJSP) concreta en las llamadas causas de abstención que son las siguientes:
• Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera
influir la de aquel.
• El parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con
cualquiera de los interesados o representantes de sociedades interesadas y también con los
asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así
como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la
representación o el mandato;
• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior (interesadas).
• La relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o
haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en
cualquier circunstancia y lugar.
Si en alguna autoridad o servidor de las Administraciones Públicas se da alguna de las
circunstancias mencionadas, deberá abstenerse de intervenir, incurriendo en caso contrario en
responsabilidad. Asimismo, los interesados podrán promover la recusación en cualquier momento
de la tramitación del procedimiento ante el inmediato superior, ante el cual el recusado manifestará
si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso el superior acordará su sustitución y en el
segundo, el superior resolverá en el plazo de 3 días no cabiendo recurso contra su resolución.  
Un tercer elemento a considerar es la capacidad de obrar del titular del órgano y la ausencia de
vicios en el consentimiento del titular del órgano. La incapacidad del funcionario titular del órgano
por enajenación mental, por ejemplo, o la concurrencia de determinados vicios en su voluntad,
como el dolo o la violencia, tampoco afectarían decisivamente a la validez del acto si éste, desde el
punto de vista objetivo, se produce de acuerdo con el Ordenamiento Jurídico.
La competencia del órgano es elemento fundamental. Se define como la aptitud que se confiere a un
órgano de la Administración Pública para emanar determinados actos jurídicos en nombre de ésta.  
El quantum o extensión de las competencias a los titulares de los órganos, se mide en función de la
materia, del territorio y de la jerarquía. En función de la materia se asigna a los órganos un conjunto
de asuntos delimitados con los criterios sustanciales más diversos. Esos asuntos se reparten, a su
vez, en función de la jerarquía de los órganos, así, normalmente los más graves o importantes se
atribuyen a los superiores y los de menor importancia a los inferiores. El criterio del territorio
supone que un órgano sólo actúa en un determinado ámbito territorial.

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Las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que todos los
funcionarios que ostentan la titularidad de órganos similares ostentan las mismas competencias. La
competencia puede ser modificada en todo momento sin que sus titulares ni los particulares puedan
esgrimir un derecho al mantenimiento de la misma. El orden de las competencias es insusceptible
de acuerdos o convenios entre los titulares de los órganos. Según la LRJAP-PAC “la competencia
es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos que la tengan atribuida, salvo los casos
de delegación o avocación cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes”.
La falta de competencia determina el consiguiente vicio de incompetencia que nuestro Derecho
contempla como susceptible de originar dos tipos de invalidez según su mayor o menor gravedad:
• Nulidad de pleno derecho o
• Simple anulabilidad.
La más grave es la incompetencia absoluta o manifiesta, que sería la falta de competencia “ratione
materiae” (si el Ministro de Hacienda expide un título de licenciado universitario). También se
considera incompetencia absoluta la falta de competencia territorial. Ambos supuestos serían
constitutivos de la nulidad de pleno derecho. En cambio, la falta de competencia jerárquica sería, en
principio, sólo incompetencia no manifiesta o relativa en cuanto es susceptible de convalidación.
9.- LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO

Distingue la doctrina entre la causa jurídica o inmediata de los actos administrativos, que es el fin
típico de todos los actos de una categoría determinada, de la causa natural, remota o “causa finalis”
que es el fin, particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Por ello, mientras
la causa jurídica es la misma para un determinado tipo de actos, los motivos o causa natural pueden
ser muy diversos.
En los actos administrativos negociables son siempre relevantes no sólo la causa legal sino también
la causa natural. Esta distinción encaja con la Ley 39/2015, que se refiere a la causa jurídica, al
decir que “el contenido de los actos se ajustará a los dispuesto en el Ordenamiento Jurídico” y por
otro, alude a la causa, natural, al prescribir que dicho contenido “será determinado y adecuado a los
fines de aquellos” prohibiendo, en consecuencia los motivos de interés privado como finalidad de
los actos administrativos.
El régimen jurídico de los presupuestos de hecho, supone que la Administración tiene la obligación
de explicar ante el Juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisión, incluso en los
casos en que formalmente no existe obligación legal de motivar.
10.- LOS MÓVILES Y LA DESVIACIÓN DE PODER

Separadamente de la causa jurídica, presupuestos de hecho o motivo legal, justificación objetiva de
la decisión, están los móviles (causa natural o remota, o motivo o fin específico) que expresan el fin
que propone el autor del acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a ejercitar la
competencia.
Los móviles de cualquier acto de la Administración deben adecuarse a aquellos fines públicos por
los que la competencia ha sido atribuida. Por ello el ejercicio de la competencia, con una finalidad
diversa o distinta de la que justificó su atribución legal, constituye el vicio conocido como
desviación de poder que conlleva la anulación del acto administrativo recogido en la Ley 39/2015.
La desviación de poder es una noción cercana al abuso de derecho previsto en el art. 7.2 CC. En
ambos casos hay una utilización del poder jurídico con una finalidad antisocial y malintencionada,
en sentido diverso del querido por el legislador al atribuir la potestad. Los efectos derivados de la
apreciación del abuso del derecho y de la desviación de poder son por ello en cierto modo análogos,
pues el abuso del derecho “dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las

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medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso” resultado al que

puede llegarse desde la estimación de un recurso, fundado en la desviación de poder.
11.- EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
Zanobini define el contenido del acto administrativo como “aquello que con el acto la autoridad
administrativa pretende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar” y, distingue entre el
contenido natural, el implícito y el accidental o eventual, no faltando quienes de forma más simple
reducen esa clasificación a dos términos: contenido natural y contenido accidental.
Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su
confusión con otros. También se le denomina esencial, porque no puede faltar sin que el acto se
desvirtúe, a diferencia del contenido implícito; el contenido implícito es aquel que, aunque no sea
expresamente recogido por la norma singular, se entiende comprendido en él por estarlo en la
regulación legal (la indemnización o justiprecio en la expropiación).
A su vez, contenidos accidentales y eventuales de los actos son: el término, la condición y el modo.
• El término es el momento, ordinariamente un día determinado, a partir del cual debe
comenzar o cesar la eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere
eficacia es aquel en que alcanza la perfección, y la expresión de un término distinto sirve
para que el acto despliegue sus efectos en un momento anterior o posterior. El término final
significa que los efectos del acto terminan en el momento previsto.
• La condición es la cláusula por la que se subordina el comienzo o la cesación de los efectos
de un acto al cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de
condición suspensiva, en el segundo de resolutoria.
• El modo es una carga específica impuesta a la persona en cuyo interés se ha dictado el acto,
por la cual se le exige un determinado comportamiento del que depende la posibilidad de
disfrutar de los beneficios del acto, lo que no debe confundirse con los deberes que
directamente impone la ley como contenido implícito de aquél.  
12.- LOS ELEMENTOS FORMALES

Son elementos formales de los actos administrativos: el procedimiento, la forma de la declaración y
la motivación cuando es legalmente exigible.
El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución
final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración Pública, además de
garantizar los derechos y libertades de los particulares. Es un requisito esencial, que cumple una
función análoga al proceso judicial.
La esencialidad viene impuesta por la LPACAP (“los actos administrativos se producirán por el
órgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido”) con sanción
de nulidad de pleno derecho para “actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente
del procedimiento legalmente establecido”.
A) Forma de la declaración.
La regla general sobre la forma de declaración es la exigencia de forma escrita en términos análogos
a los exigidos en los actos judiciales. Se justifica esta regla debido a que los actos administrativos
son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse o publicarse, porque son creadores de
derechos y deberes, dotados de fuerza ejecutoria (lo que exige una constancia y prueba indubitada)
y, también, porque al integrarse en los actos administrativos un conjunto de voluntades
exteriorizadas a lo largo del procedimiento hay que dejar constancia fidedigna de esa participación.
Al respecto la LPACAP establece que los actos administrativos se producirán por escrito a través de
medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma de expresión y constancia. La

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forma escrita como garantía mínima es la regla general cuando se trata de resoluciones, es decir, de
actos administrativos.
El contenido de la declaración en que los actos consisten, deberá siempre recoger algunos datos que
permitan la identificación del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolución y la
fecha, así como la motivación en los casos que es preceptiva.
Por último y de manera fundamental, el acto debe contener la decisión, que deberá ser motivada en
los casos que proceda, y expresará, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
B) La motivación.
Como requisito de forma, en determinados casos se exige expresar los motivos que lo justifican.
Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
1. Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
2. Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su
inadmisión.
3. Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
4. Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la
adopción de medidas provisionales previstas en la Ley.
5. Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de
realización de actuaciones complementarias.
6. Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
7. Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de
continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la
Administración en procedimientos iniciados de oficio.
8. Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los
actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad
patrimonial.
9. Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban
serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación consiste en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho. Su brevedad
no supone que pueda ser cumplida con cualquier formulismo. Ha de ser suficiente para dar razón
plena del proceso lógico y jurídico del acto en cuestión, sin que valgan las falsas motivaciones.
El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de la falta de motivación sobre la validez del acto
administrativo, ha señalado que la motivación es tanto para los actos que limitan derechos como
para los que los extinguen (siendo inválido si se limita a la invocación del precepto legal sin
especificar los hechos determinantes de la decisión).
Se entiende que se da la motivación mediante la aceptación e incorporación al texto de la resolución
de informes o dictámenes previos.
13.- NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La comunicación de los actos administrativos a los interesados se realiza por medio de la
notificación (comunicación singular a persona o personas determinadas) o de la publicación
(comunicación dirigida a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido).
La doctrina italiana los encuadra dentro de los actos administrativos, sin embargo, para nosotros,
más que una clase de actos administrativos son una condición de la eficacia de los actos
administrativos. Según la LPACAP “la eficacia del acto administrativo quedará demorada cuando

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así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación
superior”. Además, la notificación es una condición “sine qua non” para proceder a la ejecución de
un acto administrativo, según dispone la Ley “el órgano administrativo que ordene un acto de
ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la
resolución que autorice la actuación administrativa”.
La notificación es una comunicación singular a persona o personas determinadas, mientras que la
publicación se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido.
La notificación es la técnica más solemne y formalizada de la comunicación porque incluye la
actuación mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia
escrita de un acto.
En la actualidad, la irrupción de las nuevas tecnologías ha variado la práctica de las notificaciones.
Como establece la Ley 39/2015, las notificaciones se practicarán preferentemente por medios
electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.
No obstante, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos:
• Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o
su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación
o notificación personal en ese momento.
• Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la
notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.
Con independencia del medio, serán válidas siempre que permitan tener constancia del envío y
recepción o acceso por el interesado o su representante, así como de sus fechas y horas, y del
contenido íntegro de la notificación, y que identifiquen fidedignamente al remitente y al
destinatario.
En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos:
• Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean
susceptibles de conversión en formato electrónico.
• Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
• Cuando en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, este hubiera solicitado que
la práctica de la notificación se hiciera por medio distinto siempre que no exista obligación de
relacionarse electrónicamente con la Administración.
La LPACAP impone el deber de notificar a los interesados “las resoluciones o actos administrativos
que afecten a sus derechos o intereses” para regular después hasta cuatro formas de notificación: la
notificación personal, notificación por edictos, la publicación y la publicación-notificación.
Toda notificación deberá́ ser curśada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto
haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin
o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía
administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos,
sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen
procedente.
Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás
requisitos previstos en el apartado anterior, (defectos convalidables) surtirán efecto a partir de la
fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que
proceda.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la
obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente
la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de

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notificación debidamente acreditado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al

expediente.
Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado
en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al
contenido de las mismas de forma voluntaria. Cuando la notificación se practique en el domicilio
del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá
hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de 14 años que se encuentre en el domicilio y
haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento
que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.
En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las 15 horas, el segundo
intento deberá realizarse después de las 15 horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un
margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento
también resultara infructuoso, se procederá a través de notificación por anuncios-publicación.
Lo fundamental es que se acredite fehacientemente la recepción de la notificación por el interesado.
Otra forma subsidiaria de notificación es la publicación que consiste en insertar la resolución en el
BOE, BOCA o en el de la Provincia, según cual sea la Administración que haya dictado el acto.
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, puede recurrir a la publicación, admitiéndose:
• Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para
garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente
realizada.
• Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá́ indicar
el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se
lleven a cabo en lugares distintos.  
TEMA II: ACTO ADMINISTRATIVO II. EFICACIA Y EJECUTORIEDAD
1. LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ
El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos
esenciales, lo que lleva consigo que se la atribuya presunción de validez. Ésta dispensa a la
Administración autora del acto de seguir ningún tipo de proceso declarativo si alguien, en cualquier
instancia, pusiera en duda o pretendiera su invalidez, presumiéndose válidos mientras su nulidad no
haya sido declarada administrativa o judicialmente.
Según la Ley 39/2015 "los actos de la Administración serán válidos y producirán efecto desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. El Tribunal Supremo denomina
esta cualidad “presunción de validez”, “presunción de legalidad”, “presunción de legitimidad” (la
actividad de la Administración se ajusta por principio a Derecho) y reserva el término
“ejecutividad” para identificarlo con el de ejecutoriedad.
La presunción de validez cubre los actos definitivos pero no toda la actividad probatoria previa a
éstos y que se refleja en el expediente administrativo. Dentro de los actos internos del expediente,
actos no definitivos, la presunción de validez tiende a extenderse a los acuerdos o propuestas de
organismos técnicos como los Tribunales de concursos y oposiciones. No así a los informes
técnicos de órganos administrativos.
La presunción de validez o ejecutividad de los actos jurídicos privados se establece así en el
Derecho positivo con referencia a los actos de los simples particulares, produciendo los efectos

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jurídicos pretendidos por sus autores, entre ellos y ante los registros públicos, como en la regulación
de las organizaciones, ya sean comunidades de propietarios, sociedades o asociaciones (presumir
válido y ejecutivo el acuerdo de la organización imponiendo sobre el disidente la carga de recurrir
en plazos perentorios). La Ley de Propiedad Horizontal también reconoce carácter de ejecutoria al
acuerdo de la Junta de propietarios contra los morosos en el pago de las cuotas.
Pero lo que diferencia los actos administrativos en relación con los privados en el Derecho español
es que el acto administrativo está adornado de la ejecutoriedad, acción de oficio o privilegio de
decisión ejecutoria, esto es, “la potestad de la Administración para llevar a efecto el mandato que
el acto incorpora violentando la posesión y la libertad del administrado sin necesidad de la
intervención judicial alguna”.
2. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E

IRRETROACTIVIDAD
La demora en la eficacia del acto administrativo, es decir, el retraso en la producción de sus efectos
propios, que puede originarse:
• Porque así lo exija la naturaleza del acto (hasta la toma de posesión no es eficaz el
nombramiento del funcionario),
• Porque el contenido accidental que incluya una condición suspensiva o término inicial así lo
establezca, o
• Porque la eficacia quede supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
Además, el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensión.
Irretroactividad. La proyección de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la
regla general de la irretroactividad, principio sin excepción para los actos de gravamen o limitación
de derechos en aplicación inexcusable del art. 9.3 CE que sanciona “la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
Para los actos favorables o ampliativos, el principio general es también la irretroactividad. Sin
embargo, es posible la eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitución de actos anulados y
cuando produzcan efectos favorables al interesado, pero exigiéndose dos requisitos:
1. Que los supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la
eficacia del acto.
2. Que esta eficacia retroactiva no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
En este caso el TS parece imponer la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitución de
actos anulables como de actos nulos de pleno derecho cuando razones de justicia material así lo
exijan. En favor de este criterio se alegan los principios de buena fe, seguridad jurídica, legalidad y
de confianza legítima.
Por otro lado, el requisito de que no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas, no
juega o no se exige en vía de reclamación para los actos resolutorios de recursos o respecto las
sentencias judiciales cuando un nuevo acto se dicta para sustituir otro anulado, pues lo contrario
frustraría la funcionalidad de aquellos recursos y sentencias, cuya estimación implica la corrección
hacia el pasado de los efectos del acto anulado y su sustitución por que hubiera debido dictarse.
3. LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La “ejecutividad”, “ejecutoriedad”, “privilegio de decisión ejecutoria” o “autotutela ejecutiva” son
términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir
todos sus efectos contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si fuere
preciso. Esta cualidad es la que distingue a los actos administrativos de otros actos privados que
necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas persecutorias.

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Este privilegio se regula en la Ley 39/2015 que dice “las Administraciones Públicas, a través de sus
órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa
de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con
la Ley, o cuando la CE o la ley exijan la intervención de los Tribunales”.
La ejecutoriedad de los actos administrativos (en cuya virtud la Administración Pública puede por sí
misma “ejecutar” materialmente los efectos que de sus actos se derivan en contra de la voluntad de
los administrados), se manifiesta de manera diversa según la naturaleza y contenido de éstos. En
unos casos, la ejecución forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple sin resistencias
de sus destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna actuación material
de ejecución por la Administración, ya que el acto no hace más que definir una situación jurídica de
la que no derivan necesariamente derechos o deberes inmediatos (reconocimiento de la ciudadanía o
la inscripción en padrón municipal).
Tampoco puede hablarse de ejecución forzosa del acto administrativo en contra de la propia
Administración, es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos
deberes a la Administración Pública. Si ésta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene
más alternativa que forzar su cumplimiento por la vía judicial. La ejecutoriedad de los actos
administrativos no juega nunca a favor del particular frente a la Administración Pública. Otro
supuesto en que no es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad, para explicar el efecto
compulsivo del acto administrativo, se da cuando las medidas de ejecución de éste se pueden
subsumir en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria (así ocurre cuando la Administración
ordena la expulsión de un particular de una dependencia del dominio público o del seno de un
servicio público). En estos casos, la Administración Pública emplea un poder fáctico derivado de la
situación de dominación posesoria sobre sus bienes y organizaciones.
Fuera de los casos anteriores, el supuesto necesario para la ejecución forzosa lo constituyen los
casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que
impliquen, en cuanto éste se niega al cumplimiento voluntario, una agresión sobre aquél mediante la
alteración de su “ius posesionis” sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. De
este modo, la Administración se libera de la necesidad de acudir al Juez, como tendría que hacer un
particular para hacer efectivas frente a otro sus legítimas pretensiones.
El principio de ejecutoriedad se establece con carácter general para los actos administrativos en la
Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
La LBRL reconoce a las Entidades locales, además de la presunción de legitimidad y ejecutividad
de sus actos, las “potestades de ejecución forzosa y sancionadora”. También la legislación tributaria
defiende la ejecutoriedad, atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de las sentencias
judiciales.
La regulación general de la ejecutoriedad de los actos administrativos se regula en la Ley 39/2015,
la cual exige para su legitimidad las siguientes condiciones:
• La existencia de un acto administrativo.
• Que el acto sea ya plenamente eficaz, porque su eficacia no esté pendiente de condición,
plazo, autorización o aprobación de autoridad superior ni haya sido suspendida administrativa
o judicialmente su ejecutoriedad.
• Que la ejecución vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de el
obligado no sea sorprendido por aquélla y se le de la oportunidad de cumplir voluntariamente
el mandato de la Administración.
La LPACAP es igualmente generosa en el reconocimiento de medios de ejecución, enumerando los
siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre
las personas. La enumeración resulta incompleta porque de una parte, no recoge la simple

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ocupación de bienes, y de otra, reiterativa por cuanto multa coercitiva puede considerarse como una
forma de compulsión económica sobre las personas. Vamos a analizarlas:
• La ocupación es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega
de un bien determinado del que aquellos están en la posesión; si el particular no lo entrega a la
Administración, ésta toma posesión de él por medio de sus funcionarios.
• La ejecución de bienes o el apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario se utiliza
para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma de
dinero.
• La ejecución subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una
actividad material y fungible (aquellos que por no ser personalísimos pueden ser realizados
por sujeto distinto del obligado). La Administración Pública realizará el acto por sí o a través
de las personas que determine, a costa del obligado.
• La ejecución por coerción sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando se
trata de prestaciones que, por ser personalísimas e infungibles, no sirven los medios
anteriores. Esta forma de ejecución puede ser directa o indirecta. Directa es aquella en que se
actúa físicamente sobre la persona del obligado. La indirecta simplemente le coacciona con la
amenaza de la imposición de una sanción administrativa o penal. La LRJAP-PAC sólo alude a
la coerción directa, distinguiendo la económica, es decir, la que incide sobre el patrimonio a
través de las llamadas multas coercitivas, de la física, que es la compulsión sobre las personas.  
4. SISTEMAS COMPARADOS DE EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Fuera de las previsiones legales expresas, la Administración inglesa no dispone de un poder
general para proceder directamente a la ejecución de sus actos, que solo es posible por vía judicial.
En Derecho alemán, el acto administrativo es un acto de una autoridad de la Administración que
determina frente al súbdito lo que para él debe ser derecho en cada caso concreto. El acto
administrativo es, como la sentencia, una manifestación especial del poder público. En Italia la
solución es similar.
En Derecho francés la regla general es que la garantía de la eficacia de los actos administrativos
discurra en primer lugar por la vía de la intimidación que conlleva la previsión de diversas
sanciones penales. A este efecto, el dispositivo previsto comporta que dentro del Código Penal se
integre una parte reglamentaria que cubre las infracciones a la Legislación administrativa
normalmente con una sanción correlacional.
En definitiva, la hipótesis normal es, pues, la ejecución a través del Juez penal, que no solamente
impone una sanción al infractor, sino que al tiempo autoriza a la Administración para la ejecución
material del acto administrativo con base en el Código de Procedimiento Penal.
5. LA CONFIGURACIÓN HISTÓRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIÓN EJECUTORIA

EN EL DERECHO ESPAÑOL
En la evolución de la ejecutoriedad de los actos administrativos en el Derecho español es
perceptible la coexistencia de una línea “liberal” que identifica la ejecutoriedad con la función
judicial y exige vaya precedida del correspondiente proceso, con otra autoritaria que resueltamente
reconoce la Administración la autosuficiencia ejecutoria sin necesidad de intermediación judicial.
Una formulación clásica de la primera orientación la encontramos ya en la Ley dada en Toro por
Enrique II en 1371. En el constitucionalismo español surge una tendencia liberal orientada a
instrumentar todas las facultades ejecutorias como estrictamente judiciales al modo anglosajón y
que se inspira en el principio de que “nadie puede ser juez en su propia causa”.
El decreto constitucional de 13 de septiembre de 1813 estableció un sistema de justicia para la
Administración rigurosamente judicialista, que descartaba toda posibilidad de una Jurisdicción

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Administrativa distinta de la ordinaria y de cualquier privilegio judicial o cuasi-judicial, como lo es

la ejecutoriedad de los actos administrativos.
Sin embargo, a lo largo del siglo XIX también se manifiesta, e incluso con más fuerza, la línea
realista y autoritaria que defiende el privilegio de ejecución forzosa de la Administración sin
intervención del Juez, ni civil ni contencioso, principalmente en materia tributaria. Así el nuevo
sistema administrativo de la Hacienda Pública, aprobado por Decreto de junio de 1923, estableció el
régimen futuro de ejecutoriedad de los actos tributarios. Por último, la ejecutoriedad de los actos
tributarios encontrará una formulación rotunda y definitiva en el art. 9 de la Ley provisional de
Administración y Contabilidad de la Hacienda de 1870.
Por otra parte, la protección de la acción ejecutiva de la administración frente a los tribunales
ordinarios se establecerá muy tempranamente (órdenes de 1839, 1841, 1843) a través de la
prohibición de interdictos contra la Administración por las trabas, embargos y ejecución sobre
bienes inmuebles, así como por medio del sistema de conflictos que solamente podía interponer la
administración y que tenía como virtud inmediata la paralización de la acción judicial contraria a la
ejecución administrativa.
Otra materia en que luce claramente la ejecutoriedad de los actos administrativos es en la protección
de los bienes de la administración, reconociendo a esta una facultad de recuperación para los bienes
patrimoniales en el plazo de un año, y en cualquier tiempo de los bienes demaniales.
6. LA COLABORACIÓN JUDICIAL EN LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
En el Derecho español puede afirmarse que el sistema judicial penal demostró pronto su absoluta
inoperancia tanto para la protección del ordenamiento legal y reglamentario de la Administración
como de los actos dictados en su aplicación.
La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto que la ejecución judicial sin
carácter represor se haya marginado de la ejecución de los actos administrativos. Se utilizó a los
jueces como instrumento de la ejecución de los actos de la Administración, sin que en dicho proceso
existiera realmente ningún control previo sobre la regularidad de los actos administrativos, que los
Juzgados llevaban a ejecución como si de sentencias firmes se tratase. Esta posibilidad está todavía
abierta.
Uno de los ejemplos más significativos de ejecución de las sentencias judiciales lo constituye la
ejecución por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la SS por el número de
afectados y el volumen de operaciones que comporta. Estos supuestos no son sino el grado máximo
de la autotutela administrativa, constituyendo claras pruebas de dominación de la Administración
sobre el Poder Judicial, o lo que es igual, de la inversión de los papeles que corresponden a la
Administración y a los jueces que, en vez de controladores de la actividad de aquella y de sus actos
ponen todo el prestigio y la fuerza del Poder Judicial al servicio ciego de la ejecución de actos
ajenos. Son por ello inconstitucionales, pues conforme al art. 117.3 CE, los jueces sólo pueden
ejecutar lo previamente juzgado por ellos mismos.
Sin llegar a la ejecución completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han
de ejercer de comparsas en la ejecución de los actos de las administraciones públicas no paran. Así
ocurre con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces "deben" otorgar al servicio de
ejecuciones administrativas, reguladas en la Ley General Tributaria.
La LOPJ de 1985, al prescribir la competencia de los Jueces penales de instrucción “para otorgar,
en autorización motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso
dependiente del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecución de los actos
de la Administración” presuponía reconocerles, con la obligación de motivar su resolución, un
poder de control sobre el acto administrativo en ejecución, por lo que se abría la cuestión de si

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dicho control, se extendía tanto a la regularidad formal como a la legalidad de fondo. No parece, sin
embargo, que esta amplia concepción sea admitida por el TC, para el “que nada autoriza a pensar
que el Juez a quien se pide permiso y competente para darlo debe funcionar con un automatismo
formal. No se somete a su juicio, ciertamente, una valoración de la acción de la Administración,
pero sí la necesidad justificada de la penetración en el domicilio de una persona”. En la actualidad,
son los Juzgados de lo Contenciosos-Administrativo los que conocen “de las autorizaciones para la
entrada en los domicilios y restantes lugares públicos cuyo acceso requiera el consentimiento de su
titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de la Administración
pública”, pero este precepto ya no exige que la autorización sea motivada.
7. CUESTIONAMIENTO CONSTITUCIONAL
Ese rasgo peculiar de la ejecución de los actos administrativos en nuestro Derecho por el cual se
atribuye a los actos administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales no es sólo un exceso
semántico de la legislación tributaria. Efectivamente lo tienen mayor que las sentencias civiles y
penales de primera instancia, cuya ejecución puede paralizarse automáticamente mediante los
recursos de apelación y casación, mientras que los recursos administrativos y contencioso-
administrativos no suspenden en principio la ejecución del acto. Así pues, tienen más valor
ejecutorio que esas sentencias y menos que las sentencias firmes; están a mitad de camino. Pero esta
cualidad de los actos administrativos contradice en principio la definición constitucional de la
función judicial (“juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”) y su reserva en exclusiva a los jueces y
Tribunales.
Pese a ello, negar a estas alturas las potestades ejecutorias de la Administración, puede resultar una
utopía, porque la ejecución de los actos administrativos por la propia administración constituye una
realidad incuestionable al margen de lo que la CE pueda decir. Y también porque la Norma
suprema, en evidente contradicción con los principios de reparto de las funciones judiciales y
administrativas, reconoce a la Administración una facultad todavía más poderosa que la ejecución
directa de sus actos, más rigurosamente judicial, como es la potestad sancionadora de la
Administración en los términos que más adelante se estudiarán.
Invocando el principio de que quien puede lo más, puede lo menos, el TC podría haberse ahorrado
la necesidad de fundamentar en la STC 22/1984 el privilegio de decisión ejecutoria de la
Administración en el principio de eficacia que consagra la CE. La eficacia es simplemente una
directiva o directriz para la buena organización y funcionamiento de la Administración, pero nunca
nadie ha pensado que sobre tan endeble fundamento pudiera construirse la atribución de una
potestad claramente judicial a la Administración como hace el TC, quien, después de reconocer que
la CE atribuye el monopolio de la potestad jurisdiccional a los Jueces y Tribunales, añade a
continuación que también corresponde esa facultad a la Administración.
8. SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos está atemperada por
la posibilidad de que la Administración suspenda una y otra cuando circunstancias sobrevenidas así
lo impongan o cuando, por estar pendiente una reclamación, se suspenda, de oficio o a instancia del
interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecución.
Nuestro Derecho contempla la suspensión de los actos administrativos, de una parte, como una
medida a tomar dentro de la tramitación de la revisión de oficio y de los recursos administrativos y
contenciosos-administrativos, y de otra, como una técnica preventiva en los conflictos de compe-
tencia entre las Administraciones Públicas:
• En vía de revisión de oficio, la regla es que “el órgano competente para resolver podrá suspender
la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación”.

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• En vía de recurso administrativo, la regla general, según la Ley 39/2015 LPACAP, es que la
interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo
contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
No obstante se admite la suspensión del acto impugnado si se dan los siguientes requisitos:
1. Que el órgano competente proceda a una “ponderación suficientemente razonada entre el
perjuicio que causaría al interés público o de terceros y el perjuicio que se causa al
recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido”. No basta
efectuar la ponderación, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el
recurrente es mayor que el que se ocasiona al interés público o a terceros.
2. Que, además de esa ponderación favorable al recurrente, concurra cualquiera de las
siguientes circunstancias:
- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Se trata
del “periculum in re” o riesgo de malograr la pretensión ejercitada si se sigue adelante
en la ejecución dando lugar a una situación irreversible.
- Que la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista
en la Ley.
La apreciación de esta circunstancia supone que el órgano competente para decidir la suspensión
examina, siquiera sea sumariamente, las pretensiones del recurrente en orden a valorar las
posibilidades efectivas de que su impugnación prospere en cuanto al fondo por nulidad de pleno
derecho, por cuanto no tendría lógica alguna suspender la ejecución del acto si el recurso no
presenta posibilidad razonable alguna de éxito.
3. El acuerdo de suspensión puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia de
medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del mismo, siempre que sean
necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros o la eficacia del acto
o la resolución impugnada, cuando la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier
naturaleza.
La suspensión se entenderá otorgada si transcurriesen 30 días desde que el recurrente presentó la
solicitud de suspensión y la Administración no dictare resolución expresa (suspensión automática).
La suspensión deja de producir efecto cuando se resuelve el recurso. No obstante si contra la
desestimación del recurso se interpusiera recurso contencioso-administrativo y en éste se solicitase
la suspensión, la suspensión decretada en vía administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un
pronunciamiento judicial sobre la misma.
Si la suspensión no se alcanza en vía de recurso, se podrá solicitar de nuevo en el proceso
contencioso-administrativo.
También se dan supuestos de suspensión automática, aparte de la consignada en vía de recurso
administrativo. El caso más común es el de la suspensión de ejecución de liquidaciones tributarias
dentro del procedimiento económico-administrativo, que debe acordarse siempre y cuando el
recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria. Esta suspensión debe prolongarse
durante la tramitación del proceso contencioso-administrativo posterior si se prestan las mismas
garantías.
En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estimó, después de la CE, que su
naturaleza cuasi-penal era incompatible con la ejecución antes de la resolución definitiva de los
recursos interpuestos. Sin embargo, esa línea jurisprudencial ha ido debilitándose para quedar en
una suspensión temporal limitada al tiempo que tarda en subsanarse no todo el proceso sino el
incidente de suspensión planteado por el recurrente. No obstante, la suspensión automática por la
interposición de recurso se ha impuesto en algunas regulaciones disciplinares como en las sanciones
a los jueces y magistrados y en materia de sanciones penitenciarias.

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La técnica de la suspensión automática está presente en las impugnaciones de los actos de las
administraciones territoriales superiores sobre las inferiores. Así la suspensión automática viene
determinada por la propia CE cuando el Estado impugna ante el TC las disposiciones y resoluciones
de las CCAA. Asimismo la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 prevé la suspensión
automática de los actos de la Entidad Local que atenten gravemente al interés general de España.
9. LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA

Los medios de ejecución de los actos administrativos son el apremio sobre el patrimonio, la
ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas. Todos ellos se
someten a la regla de la proporcionalidad y se aplican “cuando varios de ellos sean admisibles,
eligiendo el menos restrictivo de la libertad individual” (art.96). Sin embargo, la enumeración
resulta incompleta porque no recoge la ocupación directa de bienes.
A) La ocupación es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de
un bien determinado del que aquéllos están en la posesión; si el particular no lo entrega, la
Administración toma posesión de él por medio de sus funcionarios. Esta técnica se utiliza para
cumplimentar los actos dictados en protección de sus bienes. Dentro de la ocupación cabe incluir
los diversos supuestos de recuperación de los bienes de dominio público y patrimoniales, dentro de
los que constituyen una variedad los casos de desahucio administrativo.
B) El apremio sobre el patrimonio es el procedimiento más generalizado de ejecución de los actos
administrativos. Se aplica al cobro de toda suerte de débitos. La LPACAP se remite “a las normas
reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva” (Reglamento General de
Recaudación). Dictado el acto que obligue al pago de una cantidad líquida (certificación de
descubierto), y transcurrido el plazo del pago voluntario, el procedimiento se inicia con la
providencia de apremio.
Trámite fundamental es el aseguramiento del crédito a través de los correspondientes embargos de
bienes en cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda más los recargos y costas que
puedan causarse. El embargo de bienes muebles puede implicar la entrada en el domicilio del
deudor con autorización judicial.
Para los inmuebles el embargo se realiza mediante la correspondiente anotación preventiva en el
Registro de la propiedad. El procedimiento termina con la ejecución del crédito sobre las cuentas
corrientes embargadas o la subasta pública de los bienes trabados, a menos que se produzca
reclamación por tercería de dominio que se sustancia ante el juez civil.
C) La ejecución subsidiaria consiste en la realización de la conducta que el acto impone, bien por
la Administración misma o a través de las personas que se determinen a costa del obligado. Este
medio se aplica a los actos que “por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujeto distinto
del obligado”. Es aplicable a toda suerte de trabajos inespecíficos. En todo caso, la ejecución
subsidiaria por persona distinta del obligado comporta que “los gastos que ocasione la ejecución,
así como el importe de los daños y perjuicios que se produzcan, han de ser abonados por el
destinatario del acto y, en el caso de incumplimiento de esta obligación de pago, procederá su
exacción por la vía de apremio”.
D) La multa coercitiva consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar
la voluntad del obligado. La regulación de la multa coercitiva viene a resaltar su diferencia respecto
de las multas de Derecho Penal, afirmándose que no tiene carácter de pena, con la consecuencia de
la inaplicación del principio “non bis in ídem”: “La multa coercitiva es independiente de las
sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas”. La multa coercitiva se
sujeta a un estricto principio de legalidad. No basta con que la ley autorice su establecimiento al
poder reglamentario, sino que es necesario que la ley determine su forma y cuantía. Los supuestos
en que procede son muy amplios y comprenden desde “los actos personalísimos en que no proceda

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la compulsión directa sobre la persona del obligado” o cuando “la Administración no la estimara
conveniente”, hasta aquellos otros para “cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra
persona”. La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecución de un acto administrativo. No es
lícita su utilización en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y
obligarle a declarar en su contra o facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como ocurre
en materia fiscal.
E) La compulsión sobre las personas. La LPACAP permite el empleo de la compulsión directa
sobre las personas, para la ejecución de actos administrativos que impongan una obligación
personalísima de hacer o soportar. La compulsión directa sobre las personas comprende medidas de
coerción muy variadas, desde el simple impedimento de progresar en un determinado camino o la
entrada en un lugar, hasta el desplazamiento físico de una persona, pasando por su inmovilización
para privarla momentáneamente de su libertad o para someterla a determinadas medidas sobre su
cuerpo (operaciones, vacunaciones obligatorias) e incluso la agresión física con armas de fuego,
cuando se trata de medidas extremas de policía.
La extrema gravedad de esta técnica obliga a postular que su aplicación sólo es lícita cuando los
demás medios de ejecución no se corresponden con la naturaleza de la situación creada, aparte de
que la “...la ley expresamente lo autorice y dentro siempre del respeto debido a la dignidad de la
persona y a los derechos reconocidos en la Constitución”. Se establece el criterio del mínimo
indispensable de la medida compulsoria, el de su proporcionalidad a las circunstancias, y se admite
la impugnación de todas las disposiciones y actos de la Administración relacionados con estas
medidas.
La compulsión sobre las personas ha de actuarse previo un acto formal y personal de intimidación
para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecución se trata. Cuando la compulsión
actúa sobre un colectivo de personas, la orden previa se convierte en una acción de conminación
que a veces se expresa de forma simbólica (disolución de manifestaciones).
10. LÍMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIÓN. SU

RECURRIBILIDAD: TERCERÍAS DE DOMINIO E IMPUGNACIÓN CONTENCIOSA
La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecución se sitúe en línea directa de continuación
del acto administrativo sin transformar o alterar, por consiguiente, sus contenidos. De este principio
general se deriva la posibilidad de impugnar en vía contencioso-administrativa los actos de
ejecución que vayan más allá de lo permitido por el acto de cuya ejecución se trata. La ejecución
tampoco puede lesionar los derechos de terceros ajenos al acto.
Los embargos y apremios deben limitarse estrictamente a los bienes del ejecutado, tal y como se
desprende de las inscripciones regístrales, sin que puedan extenderse a otros inscritos a nombre de
terceros.
Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecución,
se ha arbitrado el incidente de tercería de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecución
administrativa. Esta reclamación de un tercero provoca la suspensión del procedimiento de apremio
en lo que se refiere a los bienes y derechos controvertidos, una vez que se haya llevado a efecto su
embargo y anotación preventiva en el Registro público correspondiente. La substanciación de la
tercería tiene una primera fase en vía administrativa y otra ante el Juez civil a quien corresponde
decidir.
Las tercerías son de dos clases:
1. Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un tercero sobre los bienes embargados al
deudor y cuya interposición provoca la suspensión automática de la ejecución, y

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2. Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crédito
con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. La suspensión se condiciona al
depósito por el tercerista del débito y costas del procedimiento.
La tercería se impone en escrito dirigido al órgano de la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria que conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en 3 meses, entendién-
dose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover demanda
ante el Juez civil.
TEMA III: ACTO ADMINISTRATIVO III. INVALIDEZ, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN
1. LA INVALIDEZ Y SUS CLASES

La invalidez puede definirse como una situación patológica del acto administrativo caracterizada
porque faltan o están viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una
nulidad relativa o anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanación de los
defectos, mientras que otros están aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que
conduce irremisiblemente a la anulación del acto.
Nulidad. Según la LPACAP, son actos de la Administración nulos de pleno derecho:
1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
2. Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o de
territorio.
3. Los que tengan un contenido imposible.
4. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido
o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los
órganos colegiados.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
Con este inciso se abre la posibilidad de que el legislador ordinario, estatal o autonómico, amplíe
indefinidamente esta categoría.
Anulabilidad. La anulabilidad es la regla general ya que son anulables “los actos de la
administración que infringen el ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”.
Además de estas dos categorías de invalidez, la Ley encuadra una tercera, la irregularidad no
invalidante, integrada por los actos con vicios menores, es decir, aquellos en los que se de “el
defecto de forma que no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni
provoque la indefensión de los interesados” así como los actos “realizados fuera del tiempo
establecido, salvo que el término sea esencial”.
2. LA INEXISTENCIA
Además de las categorías de la nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidad no invali-
dante, se plantea la conveniencia de completar el cuadro de la invalidez con la figura del acto
inexistente.
Aun cuando sea posible la diferenciación teórica, en la realidad la distinción con la nulidad resulta
prácticamente imposible porque en la mecánica judicial de aplicación del Derecho el acto
inexistente posee un régimen idéntico al del acto nulo. La razón de la persistencia de esta categoría
en la moderna doctrina se encuentra exclusivamente en consideraciones prácticas: constituir un
instrumento que permite suplir las deficiencias de la construcción técnica de la nulidad, bien para
introducir nuevos supuestos allí donde las nulidades aparecen tasadas, como ocurre en la LPACAP

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de 2015, bien para facilitar su ejercicio procesal cuando no se reconocen los poderes de oficio para
declararla o cuando la acción de nulidad se considera prescriptible.
En la jurisprudencia española, aunque algunas sentencias afirman la inaceptabilidad del acto
inexistente y “su carencia de efectos sin necesidad de declaración administrativa o judicial” otras,
parecen asimilar el acto inexistente al radicalmente nulo, pero sin que en ningún caso lleguen a
establecer un régimen jurídico diferenciado, es decir, un tercer grado de invalidez superior al de la
nulidad de pleno derecho.
3. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO. ANÁLISIS DE SUPUESTOS LEGALES

El acto nulo de pleno derecho es aquél que por estar afectado de un vicio especialmente grave no
debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa
invalidez pueda oponerse la subsanación del defecto o el transcurso del tiempo.
Para determinar cuales son esas infracciones de mayor gravedad que determinan la nulidad radical,
la doctrina ha respondido con dos criterios diversos: el de la apariencia y ostensibilidad del vicio y
el de la carencia total de un elemento esencial o bien su contradicción con el orden público, de
forma que sólo las infracciones que afectan de manera especial a éste exigirían un tratamiento
particularizado, que ampliaría las potestades de enjuiciamiento del Tribunal para anular el acto
administrativo, contrario al Ordenamiento.
La LPACAP, enumera y tasa los supuestos en que concurre ese vicio grave.
A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional
Este supuesto se introdujo por la Ley 30/92 con el fin de reforzar la protección de los derechos
fundamentales. La inclusión de este supuesto supone una cierta desnaturalización de la categoría de
la nulidad de pleno derecho, que estaba configurada como una categoría asimilable o muy cercana a
la inexistencia.
B) Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia y territorio
Se distinguen diversas clases de incompetencia en función de la materia, del territorio y la jerarquía
del órgano. Es manifiesta la incompetencia por razón de la materia o el territorio cuando:
• Se invaden la de otros poderes del Estado (como el judicial o el legislativo).
• Las competencias ejercidas corresponden por razón de la materia o territorio a otro órgano
administrativo siempre y cuando esa incompetencia aparezca de forma patente, clarividente
y palpable (de forma que salte a primera vista, sin necesidad de un esfuerzo dialéctico o de
una interpretación laboriosa).
Respecto de la incompetencia jerárquica, el TS la excluyó, en principio, del concepto de
incompetencia manifiesta y por tanto de la nulidad de pleno derecho, en base a que el vicio de
incompetencia puede ser convalidado cuando el órgano competente sea superior jerárquico del que
dictó el acto convalidado. Sin embargo las que podrán ser convalidadas serán únicamente las que
ofrezcan dudas sobre el grado de la jerarquía y, quizás, las menos graves (como aquellas en que el
superior resuelve por avocación los asuntos del inferior, pero no los casos inversos de flagrante y
grave incompetencia jerárquica).  
En definitiva, la incompetencia manifiesta no queda reducida en la versión jurisprudencial a los
supuestos de incompetencia por razón de la materia y del territorio, pues incluye la jerárquica,
aunque limitadamente a los casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el interés
público o para los administrados.
C) Actos de contenido imposible
Dado que el contenido de los actos puede hacer referencia a las personas, a los objetos materiales y
el elemento o situación jurídica, en los supuestos de actos con contenido imposible se alude a una
imposibilidad por falta de sustrato personal (nombramiento de funcionario a una persona fallecida);
por falta del substrato material (como cuando la ejecución que el acto administrativo impone es

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material o técnicamente imposible); y por falta del substrato jurídico (como puede ser el caso de la
revocación de una acto administrativo ya anulado).
D) Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta
Se refiere a los delitos que puedan cometer la autoridad o el funcionario con motivo de la
emanación de un acto administrativo, pues la Administración Pública como persona jurídica no
puede ser sujeto activo de incriminación penal de una conducta y también de las faltas. En todo caso
debe tratarse de una conducta tipificada en el CP o en las leyes penales especiales, no bastando que
el hecho pueda constituir, únicamente, una infracción administrativa o disciplinaria.
La muy difícil cuestión que plantea este supuesto es si la clasificación delictual del acto cuya
nulidad se pretende declarar debe hacerse por los Tribunales penales en todo caso o si cabe que la
realice la Administración al resolver los recursos administrativos, o bien los Tribunales
Contencioso-Administrativos como presupuesto de sus sentencias anulatorias del acto.
A juicio de Ramón Parada, debe admitirse la competencia de la Administración y los Tribunales
Contencioso-Administrativos para una calificación prejudicial objetiva del presunto delito como
acción típica y antijurídica a los solos efectos de anulación del acto, pero sin por ello prejuzgar
condena, obviamente, ni suponer imputación a persona alguna, ni condicionar la actuación de los
Tribunales penales sobre los elementos subjetivos del delito, a los que en definitiva corresponderá
completar en su caso esa calificación objetiva con los elementos subjetivos de la imputabilidad y
culpabilidad para la imposición de las penas. Sólo si se admite esa competencia prejudicial en el
orden contencioso-administrativo, podrán realmente anularse aquellos actos que, siendo
constitutivos de delito, no se pueda llegar a una sentencia de condena, bien por falta de los
elementos subjetivos del delito, culpabilidad o imputabilidad, bien porque se ha extinguido la
acción penal, como en los casos de muerte del reo o prescripción del delito o de la pena.
E) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de los
vicios de forma
Frente al principio de esencialidad de las formas, la LPACAP reduce al mínimo los efectos
invalidatorios de los vicios de procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en
cuyo caso estamos en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no lo es tanto y
entonces no invalida el acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante. Con esta
interpretación, los dos supuestos de anulabilidad (cuando carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados) lo serían
realmente de nulidad de pleno derecho.
El defecto de forma se puede referir al procedimiento de producción del acto, siendo nulo de pleno
derecho si “falta absolutamente el procedimiento legalmente establecido” (en la falta total y
absoluta de procedimiento deben encuadrarse los casos de cambio de procedimiento legalmente
establecido por otro distinto).
En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple “falta de vista y audiencia del
interesado” provoca asimismo la nulidad.
La jurisprudencia ha calificado este trámite como “elemento esencialísimo y hasta sagrado porque
un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin ser oído”. El derecho de
audiencia y defensa se garantiza la CE “cuando proceda”.
La LOPJ impone también la nulidad de pleno derecho de los actos judiciales cuando se dicten con
infracción de los derechos de audiencia, asistencia y defensa, siempre que efectivamente se haya
producido indefensión.
La nulidad de pleno derecho debe comprender los más graves defectos en la forma de manifestación
del acto administrativo que, como los actos judiciales, requieren unas determinadas formas y
requisitos, algunas esenciales como la constancia escrita y la firma del titular de la competencia que

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dicta la resolución o del inferior que recibe la orden. Sin esa constancia escrita y la firma del autor
del acto, éste no vale nada.
A este vicio se refiere la LPACAP cuando alude a “...los actos administrativos que carezcan de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin...”. Sin embargo, cuando este mismo vicio
de forma se produce en el proceso, el acto se califica de nulo de pleno derecho.
F) Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de
los órganos colegiados
La inclusión de este supuesto dentro de la nulidad se justifica por la gran importancia que en la
organización administrativa tienen los órganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas
específicas y a falta de ellas por la normativa básica de los arts. 22-28 LRJAP-PAC, reglas de las
que hay que partir para determinar cuales son las que pueden ser consideradas esenciales y cuya
falta determina la nulidad.
Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una
cuestión no incluida en el orden del día. También la composición del órgano, especialmente en los
casos en que es heterogénea como los Jurados de Expropiación cuyos miembros ostentan la
representación de diversos sectores de intereses; el quórum de asistencia y votación que determina
la voluntad del órgano, etc.
G) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos sin los requisitos esenciales
El origen de esta causa de nulidad está en una jurisprudencia muy consolidada que negaba validez a
los actos presuntos por silencio administrativo positivo cuando daban origen al reconocimiento de
derechos sin que se dieran los presupuestos legales para adquirirlos.
La ley extiende esa invalidez, con la sanción máxima de la nulidad de pleno derecho, a los actos
expresos contrarios al ordenamiento cuando de ello se deduce que se adquieran facultades o
derechos sin los requisitos esenciales para su adquisición. No basta, pues, que el acto sea contrario
al ordenamiento, sino que además se ha de dar la ausencia de determinadas circunstancias
subjetivas en el beneficiado por el acto.
H) Cualesquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley
Según LPACAP con esa referencia específica a los supuestos en que se califiquen por ley otros
supuestos de nulidad de pleno derecho, supone que esta categoría puede ser ampliada a las leyes
estatales, Y también a leyes autonómicas, con lo que será el criterio variable de cada legislador el
que marque la frontera de ahora en adelante entre la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad.
I) La nulidad radical de las disposiciones administrativas
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de pleno derecho,
pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos administra-
tivos se suman los supuestos en que la disposición administrativa infrinja la CE, las leyes u otras
disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos
individuales. Este especial rigor para reglamentos se explica porque aquella invalidez puede dar
lugar en la aplicación del reglamento inválido a una infinita serie de actos administrativos, que
serían asimismo inválidos.
4. LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD DE PLENO DERECHO

A través de la LPACAP es posible espigar las siguientes diferencias entre nulidad y anulabilidad:
1. El carácter automático con que se afirma la nulidad frente al carácter rogado de la anulabilidad.
2. La posibilidad de convalidación solo prevista para los actos anulables.

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3. La impugnación y la revisión de los actos nulos de pleno derecho puede hacerse en cualquier
tiempo frente a la de los actos anulables declarativos de derechos, que deben ser recurridos en
los plazos establecidos para cada tipo de recurso o revisados en plazo de cuatro años.
4. Mayor facilidad para suspensión de la ejecutividad de los actos nulos de pleno derecho cuando
son impugnados y al margen de que ocasiones o no perjuicios de imposible o difícil reparación.
Hay que contemplar la diferencia del régimen jurídico de la nulidad de pleno derecho y la
anulabilidad como algo relativo. En este sentido, la LPACAP configura la acción de nulidad para
los actos nulos de pleno derecho como un derecho que no depende de la discrecionalidad o libre
apreciación de la Administración.
Asimismo dicha Ley presupone que la acción de nulidad contra los actos nulos de pleno derecho
debe tramitarse en todo caso y en cualquier tiempo: “las Administraciones en cualquier momento,
por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado
u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la
nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan
sido recurridos en plazo, en los supuestos de nulidad de pleno derecho".
5. ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE

La Ley 39/2015 ha convertido la anulabilidad en la regla general de la invalidez al disponer que
“son anulables, los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder”.
Los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son actos convalidables:
• Por la subsanación de los defectos de que adolecen y
• Por el transcurso del tiempo establecido para la interposición de los recursos administrativos o
por el de cuatro años frente a los poderes de la Administración para la revisión de oficio.
Sin embargo, no todas las infracciones del OJ originan vicios que dan lugar a la anulabilidad. Hay
que exceptuar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende en primer lugar las
actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, que sólo implicarán la
anulación del acto cuando así lo imponga la naturaleza del termino o plazo, y la responsabilidad del
funcionario causante de la demora. Además el TS exige que la naturaleza del plazo venga impuesta
imperativamente por la norma y la notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la
actuación de que se trate. En cuanto a los defectos de forma, sólo invalidan el acto administrativo
cuando carecen de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen indefensión de los
interesados. Fuera de estos casos, la forma tiene un valor estrictamente instrumental que sólo
adquiere relieve cuando realmente incide en la decisión de fondo y produce indefensión, la cual se
considera como verdadera frontera de la invalidez.
6. EL PRINCIPIO DE RESTRICCIÓN DE LA INVALIDEZ: COVALIDACIÓN, INCOMU-

NICACIÓN Y CONVERSIÓN
La Ley 39/2015, congruente con la aplicación restrictiva de la invalidez y la preferencia de la
anulabilidad, que es regla general sobre la nulidad de pleno derecho, trata de reducir al mínimo las
consecuencias fatales de la patología de los actos Administrativos.
Convalidación. En primer lugar admite la convalidación de los actos anulables subsanando los
vicios de que adolezcan. En todo caso, los efectos de la convalidación se producen sólo desde la
fecha del acto convalidatorio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con carácter
general el otorgamiento de eficacia retroactiva. De la convalidación se excluyen la omisión de
informes o propuesta preceptiva, pues si están previstas para ilustrar la decisión final, no tiene
sentido que se produzcan a posteriori.

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En cuanto a la forma, la convalidación de la incompetencia jerárquica deberá efectuarse por

ratificación del órgano superior, admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar éste el recurso de
alzada interpuesto contra el acto administrativo del órgano inferior incompetente. En la
convalidación por la falta de autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no solo que
éstas se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por el órgano competente se haga
ajustadamente a la legalidad vigente.
Incomunicación. En cuanto a la incomunicación de la nulidad, este principio sanatorio evita los
contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un procedimiento y se admite tanto de
actuación a actuación dentro de un mismo procedimiento (“la invalidez de un acto no implicará la
de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero”) como de elemento a
elemento dentro de un mismo acto administrativo (“la nulidad o anulabilidad en parte del acto
administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la parte
viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado” ).
La consecuencia de la incomunicación de la invalidez es el principio de conservación, que obliga al
órgano que declare la nulidad a la “conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se
hubiera mantenido igual de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad”.
Conversión. Por último, la conversión es la técnica por la cual un acto inválido puede producir otros
efectos válidos distintos de los previstos por su autor lo que se recoge en el art. 50 LPACAP al
establecer que “los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos
de otro distinto producirán los efectos de éste”.
7. LA ANULACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN DE LOS ACTOS INVÁLIDOS. EL

PROCESO DE LESIVIDAD
A) Introducción. La declaración de invalidez se puede producir por iniciativa de los interesados,
canalizada por los recursos administrativos, ante la Administración autora del acto, o judiciales, ante
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En los actos limitativos o de gravamen o negadores de derechos no hay en principio impedimento
alguno para declarar su invalidez, sin el deber positivo de llevarlo a cabo, pero el panorama cambia
radicalmente cuando se trata de la revisión o anulación de los actos administrativos inválidos que
han creado y reconocido derechos a favor de terceros que se encuentran además en posesión y
disfrute de los mismos.
Reconocer que la Administración tiene en este caso la potestad de declarar la nulidad de tales actos
supone reconocerle también la fuerza de extinguir aquellos derechos por sí misma y de alterar
aquellas situaciones posesorias. En estos casos se ha de acudir necesariamente a una instancia ajena,
la instancia judicial y a través del proceso que se ha llamado “proceso de lesividad”.
El proceso de lesividad suponía que la Administración tenía la carga de recurrir ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa manteniéndose la validez del acto hasta que una sentencia judicial
declarase su nulidad.
B) La anulación directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho. Para la anulación
directa por la propia Administración de un acto o disposición la LPACAP exige unos determinados
requisitos:
1. Que el acto o la disposición esté incurso en una causa de nulidad de pleno derecho, sin
distinción entre actos favorables y desfavorables, y sin límite temporal para que el
interesado solicite o la Administración acuerde poner en marcha la acción de nulidad.
2. Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere. Si este órgano consultivo
no aprecia la concurrencia de nulidad, la revisión no puede llevarse a cabo.

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El procedimiento de anulación debe terminar con resolución expresa. Además del efecto anulatorio
del acto o disposición nulos de pleno derecho, la Ley obliga a que la resolución que así lo declare se
pronuncie expresamente acerca de la indemnización que proceda reconocer a los interesados. Si
transcurren 3 meses sin resolver se producirá la caducidad del procedimiento en los procedimientos
iniciados de oficio y la desestimación por silencio negativo de la pretensión formulada de los
iniciados a instancia del interesado.
En cuanto a los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición general, la
Ley determina que no implicará la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados en aplicación
de aquélla, los cuáles deberán reputarse válidos y conservarán su fuerza de obligar mientras no sean
anulados de forma expresa.
C) El proceso contencioso-administrativo de lesividad, única vía para la declaración de
nulidad de los actos anulables declarativos de derechos.
Cuando se trata de actos simplemente anulables declarativos de derechos, la Administración no
dispone de un poder directo de anulación, por el contrario, previa su declaración de lesividad para el
interés público, debe recurrir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a través del llamado
“proceso de lesividad”.
Según establece la Ley 39/2015, “Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el
interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables a fin de proceder a su
ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.
Antes de recurrir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Administración debe cumplir con
el requisito de la declaración de lesividad, declaración que no podrá adoptarse una vez transcurridos
cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos
aparezcan como interesados en el mismo.
El proceso de lesividad se prepara con la llamada “declaración de lesividad” que se realizará
mediante Orden Ministerial del departamento autor del acto, o bien mediante acuerdo del Consejo
de Ministros. Si el acto proviene de una Comunidad Autónoma, esta declaración se adoptará por el
órgano competente en la materia. Y si se trata de la Administración Local, por el Pleno de la
Corporación o, en su defecto, por el órgano colegiado superior de la entidad.
En todo caso, la declaración de lesividad es un acto judicialmente irrecurrible por el interesado,
porque su finalidad es, justamente, la de constituir a través de su impugnación por la
Administración el objeto mismo del proceso.
El procedimiento administrativo en el que se tramita la acción de lesividad caducará en el plazo de
seis meses desde la iniciación del procedimiento
8. LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

A diferencia de la anulación o invalidación que implica la retirada del acto por motivos de
legalidad, la revocación equivale a su eliminación o derogación por motivos de oportunidad o de
conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses
públicos y la Administración Pública decide dejarlo sin efecto.
La revocación se fundamenta en el principio de que la acción de la Administraciones debe presentar
siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no sólo cuando el acto nace, sino a lo
largo de toda su vida.
La revocación encuentra un límite: el respeto de los derechos adquiridos. Por no afectar a estos, la
potestad revocatoria se admite en los términos más amplios, cuando incide sobre actos que afectan
únicamente a la organización administrativa o que son perjudiciales o gravosos para los
particulares. En estos casos, la revocación no encuentra, en principio, impedimento alguno; más
bien deben ser revocados cuando esa revocación es conveniente a los intereses y fines públicos.

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Esa es la doctrina que recoge la Ley 39/2015 al establecer que “las Administraciones podrán
revocar en cualquier momento sus actos de gravamen, siempre que tal revocación no constituya
dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés
público o al Ordenamiento Jurídico”.
Los problemas más graves de la revocación se presentan cuando la Administración pretende la
revocación de los actos declarativos de derechos (como ocurre con las autorizaciones, concesiones,
nombramientos,...). En estos casos, aceptándose con carácter general la legitimidad de la
revocación, se cuestiona las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a indemnización del
titular del derecho revocado.
La LPACAP señala que no podrá ejercerse la facultad de revocación “cuando por prescripción de
acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la
equidad, al derecho de los particulares o a las leyes”.
Sin embargo, la revocación es posible incluso cuando es contraria a los derechos de los particulares
que el propio acto reconoce, siempre que esté previsto en el propio acto o en la norma como ocurre
en los casos de rescate o caducidad de concesiones, o por surgimiento de circunstancias imprevistas,
una de las cuales puede ser el cambio de legislación.
El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de las causas que
determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado.
En cuanto al plazo, la LPACAP sin precisar un plazo específico, prohíbe que “las facultades de
revisión sean ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras
circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los
particulares o a las leyes”.
9. LÍMITES Y CONDICIONES A LAS FACULTADES ANULATORIA Y REVOCATORIA

DE LA ADMINISTRACIÓN
El que un acto sea inválido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser
necesariamente invalidado, pues es posible que la adecuación del acto al Ordenamiento Jurídico
engendre una situación más injusta que la originada por la ilegalidad que se trata de remediar.
La LPACAP establece unos límites generales a las facultades de anulación y revocación que
“podrán no ser ejercitadas cuando por prescripción de las acciones, el tiempo transcurrido u otras
circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las
leyes”.
10. LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS

El acto administrativo, como cualquier otro acto jurídico, puede contener un error. El error, como el
dolo en los negocios jurídicos, consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el
supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Las consecuencias sobre el
acto administrativo son las mismas: su anulación. La razón es que el error de hecho supone una
apreciación defectuosa del supuesto fáctico sobre la que se ejercita la correspondiente potestad
administrativa. El mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho (aplicación de
norma derogada) en cuanto supone la indebida aplicación del Ordenamiento Jurídico, siendo
irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infracción se produzca por error o
intencionadamente por la autoridad o funcionario que es su autor. Ambas clases de error imponen la
misma consecuencia anulatoria.
En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad prevista
en la LPACAP. Por ello, la Administración debe seguir los procedimientos establecidos para la
anulación en los términos antes señalados.

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Hay otro supuesto que incide o se ocasiona en el momento de producirse la declaración o

formalización del acto, el llamado error material y aritmético, que es al que se refiere Ley 39/2015
para legitimar una inmediata rectificación de oficio por la Administración al margen de cualquier
procedimiento: “las Administraciones Públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio o
a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes”.
El error material y el error aritmético para que la Administración pueda eliminarlos han de ser
ostensibles, manifiestos e indiscutibles; que se evidencien por sí solos, manifestándose por su sola
contemplación, teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo. Si el
pretendido error, no es ostensible y notorio, se presta a dudas o es preciso recurrir a datos ajenos al
expediente, no es posible la rectificación mecánica inmediata sin procedimiento anulatorio.
TEMA IV: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el punto que la
actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental de Derecho Administrativo que
la CE ha recogido explícitamente. El procedimiento administrativo constituye la forma propia de la
función administrativa.
El procedimiento administrativo se podría definir, como aquella “actividad administrativa con
eficacia extrema, que se dirige al examen, preparación y emisión de un acto administrativo o a la
conclusión de un convenio jurídico público, incluyendo la emisión del acto administrativo o la
conclusión de un convenio”.
Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, el proceso judicial
posee el máximo de complejidad formal; por el contrario, en el procedimiento Administrativo hay
menor solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollándose ante una
autoridad que es, a la vez, juez y parte. En el procedimiento administrativo se da una menor
complejidad o solemnidad y rigidez que el proceso judicial; se ha huido de la ordenación rígida y
formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas como
fases del mismo (carácter formalista).
Hay que resaltar en todo caso el carácter garantista que se evidencia en la moderna regulación del
procedimiento administrativo. Ese afán garantista, explicaría aparte de la mención del
procedimiento Administrativo en la CE, la incorporación en la LPACAP de 2015, de una tabla de
derechos de los ciudadanos que van desde el conocer el estado de la tramitación de los
procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de documentos, etc.
Origen del procedimiento administrativo. La Exposición de Motivos de la primera ley de
procedimiento administrativo de 1889, ya expresaba la necesidad de que la función administrativa
se canalizara a través de un procedimiento, de la misma forma que el Poder Judicial (proceso) y el
Legislativo (procedimiento) disponían de los suyos.
En cuanto a las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, se señalan la
menor complejidad y rigidez en el procedimiento administrativo. La Exposición de Motivos de la
LPA de 1958 expresa la misma idea de al menor rigidez del procedimiento administrativo frente al
proceso judicial.
La razón sustancial de las diferencias está en que:
• El proceso supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre al aplicación
del Derecho, una resolución de conflictos jurídicos.
• En el procedimiento administrativo es cauce necesario de la buena gestión de los intereses
públicos, que por estar sometida al principio de legalidad, exige (a diferencia de la gestión

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privada) el cumplimiento de formalidades que, incorporadas al expediente, permitirán

después el control judicial de la actividad administrativa.
• A resaltar el carácter pretenciosamente garantista en la moderna regulación del procedi-
miento administrativo:
• Orientar y vigilar, dejando constancia de la actividad de los funcionarios y autoridades en el
ejercicio de sus potestades.
• Evitar conculcación de los derechos y libertades de los ciudadanos.
2. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ANTECEDENTES,

CONTENIDOS, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y DESARROLLO REGLAMENTARIO
La Ley de 1889, la primera en Derecho Español y comparado sobre procedimiento administrativo,
estableció las bases a las que habrían de adaptarse los reglamentos de procedimiento de cada
Ministerio. A este efecto regulaba el registro de entrada de los documentos, informes, audiencia,
etc., posteriormente, los diversos departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos
reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases, proceso que se prolongó durante varias décadas. Sin
embargo, la diversidad de regulaciones provocó una corriente favorable a la unificación de las
reglas de procedimiento, lo que se llevó a cabo en la Ley de 1958.
Esa Ley de Procedimiento Administrativo desbordó la materia estrictamente procedimental, pues,
aparte de los aspectos procesales o procedimentales propiamente dichos, reguló el sistema
garantizador en vía gubernativa, estableció una ordenación general sobre los órganos
administrativos, determinó el régimen jurídico de los actos administrativos. Esta Ley, por la
importancia de sus contenidos, ocupó un lugar central en el Derecho Administrativo, pasó a ser
norma básica a los efectos del Derecho Autonómico. Por su parte, la LBRL de 1985 confirmó la
aplicación de la LPA a las Entidades locales.
A la LPA de 1958 le sucedió la Ley 30/1992, que respetó la mayor parte de sus contenidos, pero que
también introdujo algunas novedades desafortunadas, como las referidas a la regulación del silencio
administrativo. La Ley 4/99 modificó la 30/92.
La Ley 39/2015 se aplica a todas las Administraciones Públicas y a las Entidades de Derecho
Público con personalidad jurídica propia, así como a las Corporaciones Públicas en el ejercicio de
potestades administrativas. También se aplica, en defecto de normas expresas, a la actividad
administrativa o gubernativa del Congreso de los Diputados, el Senado, el Consejo General del
Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, y el Defensor del Pueblo.
3. CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Las formas de la actividad administrativa comprenden funciones de limitación de la actividad de los
particulares, de prestación de servicios públicos, de fomento de la actividad privada y actividades
cuasi-judiciales (como la sancionadora y arbitral). Esto lleva consigo que las formas de intervención
sean diferentes, por lo cual hay que hablar de varias clases de procedimientos administrativos.
En Derecho Español, puede hablarse de un procedimiento no formalizado o flexible, y de otros
procedimientos formalizados o rígidos, cuya tramitación escalonada se regula de forma preclusiva
en otras normas legales y reglamentarias.
Una clasificación importante de los procedimientos administrativos es la que distingue entre
procedimiento sea lineal o triangular.
• El proceso triangular: es aquel en que, como en el proceso civil, el órgano administrativo se
sitúa en una posición de independencia e imparcialidad frente a dos o más administrados con
intereses contrapuestos. Este tipo de procedimiento se corresponde con la actividad
administrativa arbitral.

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• Por el contrario, la mayoría de los procedimientos administrativos responden al modelo

lineal, o sumarial en que la Administración es parte y órgano decisor al mismo tiempo.
Por su parte, Giannini formula una tipología de procedimientos administrativos:
- Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan por producir un
efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de situaciones subjetivas. Los declarati-
vos sirven, entre otras cosas, para atribuir cualificaciones jurídicas a cosas, personas o relaciones.
- Los procedimientos constitutivos se dividen en ablatorios o expropiatorios, conce-
sionales y autorizativos.
- Los procedimientos constitutivos en función de los intereses públicos que se gestionan
pueden ser simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un único interés
público (licencia de caza). Complejo es el procedimiento que atiende a varios intereses
públicos (aprobación de los planes de urbanismo).
- Existen también procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potestad, como los que
tienen por objeto la creación, modificación o extinción de personas jurídicas o de órganos, la
actividad de control,...
- Los procedimientos sancionadores son aquellos a través de los cuales la Administración ejercita
la potestad sancionadora.
- Por último, los procedimientos ejecutivos serían aquellos a través de los cuales se materializan
los contenidos de los actos administrativos.
4. LOS CATÁLOGOS DE DERECHOS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LAS AAPP Y

COMO INTERESADOS EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La LPACAP proclama enfáticamente una serie de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con
las AAPP y que comprenden el derecho:
• A comunicarse con las AAPP a través de un Punto de Acceso General electrónico de la
Administración
• A ser asistidos en el uso de medios electrónicos.
• A utilizar lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma.
• Al acceso a la información pública, archivos y registros.
• A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos.
• A exigir las responsabilidades de las AAPP y autoridades, cuando así corresponda
legalmente.
• A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica
contemplados en la Ley.
• A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confiden-
cialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las AAPP .
• Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
En cuanto a la lengua, la regla general es que se empleará el castellano. No obstante, cuando los
interesados se dirijan a la Administración con sede en el territorio de una CCAA podrán utilizar
también la lengua que sea co-oficial en ella.  
En cuanto a la utilización de medios electrónicos en sus relaciones con la Administración, parte de
la libre elección de hacerlo a través de éstos o tradicionalmente, o obstante estarán obligados a
relacionarse con las AAPP por medios electrónicos:
• Las personas jurídicas
• Las entidades sin personalidad jurídica.
• Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria,
para los trámites y actuaciones que realicen con las AAPP en ejercicio de dicha actividad
profesional y, en todo caso, los Notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

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Los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:

• A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los
que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que
corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en
plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de
trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los
documentos contenidos en los citados procedimientos.
• A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las AAPP bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos.
• A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa
reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban
presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste.
• A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento
de que se trate, que ya se encuentren en poder de las AAPP o que hayan sido elaborados por
éstas.
• A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el OJ, y a aportar
documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que
deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de
resolución.
• A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar.
• A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
• A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos.
• Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
En el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos
responsables tendrán los siguientes derechos:
• A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así
como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la
sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
• A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario.  
5. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL TITULAR DE LA

COMPETENCIA. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN
El protagonista máximo del procedimiento administrativo es la AP. De otra parte están los sujetos
pasivos, interesados o afectados por el procedimiento (particulares u otras Administraciones).  
La Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público dedica a los órganos que instruyen y
resuelven los procedimientos administrativos diversos preceptos que tratan de la creación de
órganos administrativos, competencia, formas de transferencia, medios para su ejercicio,
coordinación y solución de conflictos, régimen y funcionamiento de los órganos colegiados.
La Ley 40/2015 regula la abstención y recusación, técnicas que aseguran la imparcialidad del titular
del órgano, y que obligan en primer lugar, al titular del mismo a separarse del expediente y permiten
al órgano superior ordenar al inferior que se abstenga de intervenir.
Son causas de abstención y recusación:

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1. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera
influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión
litigiosa pendiente con algún interesado.
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del
segundo con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o
sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que
intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado
con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
3. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior.
4. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
5. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el
asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo
y en cualquier circunstancia o lugar.
La no abstención del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad,
pero “no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido”.
Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrán promover la recusación del
titular del órgano en cualquier momento del procedimiento haciéndolo por escrito, en el que se
expresará las causas en que se funda.
6. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, CAPACIDAD,

REPRESENTACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA
La Ley 39/2015 considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algún
beneficio, como a quienes, en general, pueden resultar perjudicados por él. En este sentido,
considera interesado:
• Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o
colectivos.
• Los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar
directamente afectados por la decisión que en él se adopte.
• Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por
la resolución y se personen en el procedimiento, en tanto no haya recaído resolución
definitiva.
Es válido a efectos del procedimiento administrativo el concepto de derecho subjetivo que se
formula en la teoría general del Derecho, como el poder de exigencia de una prestación frente a otro
sujeto, tenga o no la prestación un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el título en que tenga
su origen (legal, contractual, extracontractual). La titularidad de un derecho subjetivo confiere el
grado máximo de legitimación y, por ende, los titulares de derechos son siempre interesados
necesarios.  
El concepto de interés es aquel, que de llegar a prosperar la acción entablada originaría un beneficio
jurídico o material a favor del accionante, sin que sea necesario que ese interés encuentre apoyo en
precepto expreso, legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel interés que deriva del
eventual perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso.
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, además de la condición de interesado, es
necesario tener capacidad de obrar, y la tienen quienes la ostentan con arreglo al DC, también los
menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el
ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ostente las patria potestad,
tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la
incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

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En el procedimiento administrativo, no es necesaria, pero se admite, la representación, en cuyo caso

se entenderán con el representante las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en
contra del interesado. Se trata en todo caso de una representación voluntaria no profesionalizada.
Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las
Administraciones.
La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la misma. Para las
gestiones de mero trámite se presume la representación. Sin embargo, para formular reclamaciones,
desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la
representación por cualquier medio válido de derecho que deje constancia fidedigna o mediante
declaración en comparecencia personal del interesado.
La asistencia de un profesional no es preceptiva por regla general, pero está permitida. Sin embargo,
se dan supuestos en que la asistencia técnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando
se presentan informes técnicos que deben ser avalados por los correspondientes profesionales. Hay
que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten.
7. PRINCIPIOS Y CUESTIONES BÁSICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los principios o cuestiones básicas más significativas en los procedimientos administrativos son: el
principio del contradictorio e inquisitivo, el principio de publicidad y la gratuidad del
procedimiento.
A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo.
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o en el
procedimiento a las partes, de manera que es a instancia de las partes como se va pasando de una a
otra fase y practicando las diversas diligencias. Como evidencias de este principio en el
procedimiento administrativo español se ha aducido la iniciación del mismo de oficio, pero también
a instancia de parte, el derecho a personarse de quienes puedan resultar afectados por la decisión
que en el mismo se adopte; o el derecho a formular alegaciones; a tomar vista y audiencia del
expediente; y pedir que se practiquen actos de instrucción y proponer pruebas. Asimismo, la
contradicción e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aquellos casos en que
concurren varios interesados, como dice la Ley 39/2015: "en cualquier caso, el órgano instructor
adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción e
igualdad de los interesados en el procedimiento".
En los procedimientos administrativos, al contrario que en el proceso civil, el funcionario o
autoridad dentro de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los trámites
según las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se está formalizando
en el procedimiento.
Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conducirá ordinariamente de
acuerdo con el principio inquisitivo y de impulsión de oficio que da libertad al instructor para dirigir
las actuaciones, el cual no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y
proponer pruebas, que, sin embargo, no vinculan automáticamente al instructor del procedimiento.
La LPAPAC acoge el principio inquisitivo en varios preceptos: como los que establecen la
iniciación y la impulsión de oficio del procedimiento en todos sus trámites, el desarrollo, de oficio o
a petición de parte, de los actos de instrucción adecuados para la determinación, como conocimiento
y comprobación de los datos, la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de petición de los
interesados, y, por último, el órgano competente en aras del interés general puede extender el
contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras
derivadas del mismo, al margen de que hayan sido o no planteadas por los interesados.
El principio inquisitivo y de impulsión de oficio tiene como una de sus finalidades conseguir la
mayor celeridad y economía en el procedimiento.

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B) La publicidad en los procedimientos administrativos.

La CE consagra el principio de publicidad y transparencia en su art. 105, reconociendo el derecho
de los ciudadanos y no solo de los interesados al acceso a los archivos y registros administrativos,
salvo los que afecten a la seguridad y defensa del Estado y a los relativos a la averiguación de los
delitos al secreto de sumario.
Por su parte, la Ley 39/2015 reconoce a los interesados el derecho a “conocer en cualquier
momento el estado de la tramitación de los procedimientos y a obtener copia de los documentos
contenidos en los mismos”. Si bien, sorprende la regulación que sólo permite acceder a los registros
y documentos que forme parte de un expediente ya terminado en la fecha de solicitud.
El derecho de acceso, que no puede ejercitarse, sobre procedimientos o expedientes en tramitación,
puede ser denegado, tratándose de expedientes ya terminados, cuando la información pueda afectar
a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de interés público, o por intereses de
terceros más dignos de protección, o, en fin, cuando así lo disponga una ley, debiendo, en estos
casos, el órgano competente dictar resolución motivada. Además, el derecho de acceso no puede ser
ejercido en ningún caso respecto de los expedientes que contengan información sobre las
actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus competencias
constitucionales no sujetas al Derecho Administrativo, los que contengan información sobre la
Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigación de los delitos
cuando pudieran ponerse en peligro los derechos y las libertades de terceros o las necesidades de las
investigaciones que se estén realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto
comercial o industrial, y los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política
monetaria. En todo caso, el derecho de acceso (que conlleva el de obtener copias o certificados de
los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administración), deberá ser ejercitado por los
particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios
públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee
consultar, sin que quepa, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias.
Además de las limitaciones y excepciones ya señaladas, hay que tener en cuenta las que puedan
derivarse de otras regulaciones específicas a las que la Ley se remite: materias clasificadas, datos
sanitarios personales, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y
Senadores de las Cortes Generales y de los miembros de las Asambleas Legislativas de las CCAA o
de las Corporaciones Locales y, en fin, sobre la consulta de los fondos documentales existentes en
los Archivos Históricos.
Otra grave limitación al derecho de acceso a la información afecta al derecho de los contribuyentes
a conocer los datos que la Administración tributaria tiene sobre ellos mismos.
C) La gratuidad del procedimiento.
La Ley 39/2015 no recoge nada sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. No obstante, la
Ley impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo pago
podrá serle exigido anticipadamente a cuenta de la liquidación definitiva. Además en determinados
procedimientos están sujetos al pago de tasas.
8. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento administrativo, se inicia de oficio, o a petición o denuncia de un particular o de
otra Administración pública. Así lo prescribe La Ley 39/2015: "Los procedimientos se iniciarán de
oficio a través de medios electrónicos por acuerdo del órgano competente, bien por propia inicia-
tiva o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia".
Lo decisivo en la iniciación de oficio es, ante todo, el acuerdo del órgano competente, que actúa
“motu proprio” o que puede ser excitado para ello “por orden superior, moción razonada de los
subordinados o por denuncia”.

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El acuerdo de iniciación del expediente es, claramente, un acto de trámite y, por ello, en principio,
no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio.
La Ley admite que como cautela, antes de la iniciación de un procedimiento, que el órgano
competente instruya unas diligencias previas, que se describen como “un periodo de información
previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar
expediente”.
El procedimiento que se inicia a instancia del interesado, a través de un escrito, solicitud o instancia
en el que deben constar:
a) Nombre, apellidos y domicilio del interesado, y, en su caso, la persona que le represente,
así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de
notificaciones.
b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se
practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de
correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las AAPP les avisen del
envío o puesta a disposición de la notificación.
c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad.
f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
La solicitud puede ser colectiva cuando es formulada en un solo escrito por varias personas con
pretensiones que tengan un contenido idéntico o sustancialmente similar. También se admite que las
Administraciones establezcan modelos o sistemas normalizados.
Del escrito de solicitud y de los demás escritos que presenten los interesados podrán exigir copias
selladas y la devolución de los documentos originales.
En cuanto al lugar de presentación de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el
órgano que ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepción de las instancias en los registros
de cualesquiera AAPP. En caso de Administraciones locales, se debe haber suscrito el corres-
pondiente convenio. También se pueden presentar ante las oficinas de correos, representaciones
diplomáticas o consulares españolas. También por correo electrónico cuando se creen los registros
telemáticos para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan
por medios telemáticos. Los registros telemáticos permitirán la presentación de solicitudes, escritos
o comunicaciones todos los días del año durante las 24 horas. La recepción en un día inhábil para el
órgano o entidad se entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente.
Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reuniera los datos
necesarios, requerir a quien lo hubiese firmado para que en 10 días subsane la falta o acompañe los
documentos preceptivos, con apercibimiento de que si así no lo hiciere, se archivará el expediente.
Además, el órgano competente adoptará las medidas provisionales que estime oportunas para
asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes
elementos de juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o
impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
9. TRAMITACIÓN E INSTRUCCIÓN
La Ley 39/2015 admite que antes de la iniciación de oficio de un procedimiento, el órgano
competente instruya unas actuaciones previas que se describen como "un período de información
previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar
el expediente".
La LPAPAC regula asimismo la posibilidad de que se adopten medidas provisionales. En primer
lugar, por el órgano competente las que resulten necesarias y proporcionadas antes de la iniciación

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del procedimiento. También puede adoptarlas el instructor del procedimiento, antes o después del
inicio de este, de oficio o a instancia de parte, y de forma motivada. En ambos casos, las medidas
provisionales que pueden adoptarse están previstas en la LEC y son las siguientes:
• Suspensión temporal de actividades.
• Prestación de fianzas.
• Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por
razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u
otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
• Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por
aplicación de precios ciertos.
• El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
• La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere
ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.
• Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.
• La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las AAPP.
• Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean
expresamente las leyes, o se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.
Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los
hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de
medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los
interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites
legal o reglamentariamente establecidos. 
La constatación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del procedimiento, se
lleva a cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trámite de información pública, los
informes, las pruebas y el trámite de audiencia.
A) Alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información
pública. Las alegaciones son afirmaciones de conocimientos de hechos y razonamientos jurídicos,
en su caso, que formulan los interesados “en cualquier momento del procedimiento, y siempre con
anterioridad al trámite de audiencia”.
Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos de juicio, a tener en cuenta por el órgano
competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.
El trámite de vista oral, para el caso de alegaciones conjuntas, no impide al órgano instructor del
expediente, configurarlo; y a este efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera
judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los fundamentos
jurídicos que han de servir de soporte a la resolución.
B) Información pública. Mediante este trámite se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de
hecho, de ciencia o de derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento La
información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere. Además, no es
infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan este trámite con carácter
imperativo.
El trámite de información pública se anunciará en el BOE, de la CCAA, en el de la provincia
respectiva, o en ambas. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga por sí
misma la condición de interesado, no obstante quienes presenten alegaciones u observaciones en
este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonable.
C) Informes. Son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganos especializados que
sirven para ilustrar al órgano decisor. Se trata, sustancialmente, de manifestaciones de juicio,
jurídicas o técnicas, pero nunca de voluntad, y por ello, no se consideran actos administrativos

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impugnables; únicamente podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la resolución
final del procedimiento.
En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los términos del
dictamen, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Pero el informe tiene, sin embargo, una
configuración diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del órgano decisor resulta
hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose un supuesto de competencia compartida,
pero sin que el informe adquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es
decir, la presunción de la validez y la recurribilidad.
Aparte de la distinción entre los informes vinculantes y no vinculantes, la Ley los clasifica en
preceptivos y no preceptivos, estableciendo, además, la presunción de que salvo disposición
expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes. La validez del acto podrá depender de que
el informe preceptivo sea, según la distinción legal, determinante o no para la resolución del
procedimiento.
Los informes serán evacuados en el plazo que tengan señalados o en el de 10 días, pero de no
emitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones, cualesquiera que sea el carácter
del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolución del
procedimiento.
D) Prueba. Es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la
realidad de los hechos, y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo
uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse.
Objeto de prueba son los hechos controvertidos (sobre los que no hay acuerdo entre los interesados
[particular o Administración]) no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas
jurídicas aplicables, pues se presume que el funcionario o juez las conocen.
En cuanto a la carga de la prueba, no hay reglas específicas. La Ley 39/2015 prescribe, únicamente,
la obligatoriedad de la apertura de un período probatorio, pero no resuelve a quien corresponde la
carga de la probanza.
En los Procedimientos sancionadores, la regla de la presunción de inocencia hace que la carga de la
prueba pese exclusivamente sobre quien acusa. Por analogía en todos los procedimientos de
privación o limitación de derechos.
En Procedimientos arbitrales o triangulares, la carga de la prueba debe repartirse en términos
análogos al proceso civil, de forma que, el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho
que reclama, mientras el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos.
En cuanto a los medios de prueba, la Ley no establece limitación alguna, pudiéndose acreditar por
cualquier medio de prueba admitido en derecho.
El instructor del procedimiento deberá acordar por sí mismo la práctica de las pruebas que crea
oportunas, así como las que propongan los interesados, que sólo podrá rechazar cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.
Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al
respecto, la LPA impone con rigor el principio de legalidad. A los efectos de la práctica de prueba u
otras diligencias, los ciudadanos sólo están obligados a comparecer ante las oficinas públicas
cuando así esté previsto en una norma con rango de ley.
En Derecho Administrativo tampoco hay una respuesta genuina a la cuestión de la valoración de la
prueba, por lo que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro
derecho, que es el criterio de libertad de apreciación, más propio de los procesos penales. Este
criterio se conoce como el de “apreciación conjunta de la prueba”.
E) El trámite de vista y audiencia. Una vez instruidos los Procedimientos, e inmediatamente antes
de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los

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interesados para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen
pertinentes.
Es éste un trámite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente configurado como
“esencialísimo y hasta sagrado” por reiterada jurisprudencia, ya que su omisión es considerada
como causa de nulidad en cuanto produce la indefensión para los interesados. Sólo se puede
prescindir del trámite de audiencia “cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en
cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado”.
La finalidad de este trámite, es facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente
para que pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de
manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de instrucción, inmediatamente antes de
que se redacte la propuesta de resolución.
El plazo para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 días ni
superior a 15, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados
manifiesten su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.
F) Los términos y los plazos. En la instrucción del procedimiento administrativo, como en los
procesos judiciales, resulta fundamental la regulación de los plazos dentro de los cuales han de
llevarse a efecto las actuaciones. La regla general es que “los términos y plazos obligan tanto a las
autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas competentes para la
tramitación de los asuntos, como a los interesados en los mismos”.
No obstante, los interesados podrán solicitar, y serles otorgado, una ampliación de los plazos que no
exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero.
Asimismo, la Administración puede acordar excepcionalmente la ampliación del plazo establecido
para la resolución del procedimiento mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes.
Los plazos vienen expresados en las leyes por días, meses y años, lo que exige unas reglas para su
cómputo: días hábiles e inhábiles, día inicial y final. Si el plazo se expresa en días:
• Se entiende referido a días hábiles, salvo que en la notificaciones exprese que son días
naturales. Inhábiles son los domingos y días festivos declarados.
• El cómputo se inicia a partir del siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o
publicación del acto o desde el siguiente a aquél en que se entienda producida la estimación
o desestimación por silencio administrativo.
• Si el último día del plazo es inhábil se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente.
Si el plazo se expresa en meses o años, se computan a partir del día siguiente a la notificación o
publicación, y si termina en día inhábil debe prorrogarse al siguiente hábil.  
De otra parte, el cómputo debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del número de días que
tenga cada mes o año. Pero si el mes del vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que
comenzó el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.  
10. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

La LPACAP regula modos o causas de terminación del procedimiento. Mientras unas formas
suponen precisamente su no terminación, es decir, la desaparición jurídica del procedimiento mismo
sin dar una respuesta a lo en él tratado (desistimiento, renuncia, caducidad), otras implican que ha
cumplido la finalidad para la que fue iniciado (resolución expresa o presunta, terminación
convencional).
El desistimiento significa que el interesado “desiste de su petición o instancia” lo que significa el
apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través de él.

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La renuncia va más allá e implica la declaración de abandono del derecho, pretensión o interés en
el procedimiento que se había ejercitado, por razón de la cual el procedimiento mismo deja de tener
sentido.
El régimen del desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes:
• Todo interesado podrá desistir de su solicitud, o cuando no está prohibido por el OJ, renunciar
a sus derechos.
• Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por varios interesados, el desistimiento o la
renuncia sólo afectará a aquellos que la hubieran formulado.
• Podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia.
• La Administración aceptará de pleno el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el
procedimiento, salvo que habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen
éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento.
También continuará el procedimiento si la cuestión suscitada por al incoación entrañase
interés general, o fuera conveniente suscitarla para su definición y esclarecimiento, en cuyo
caso la Administración podrá limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguiéndose el
procedimiento.
La caducidad es una causa de terminación del procedimiento por falta de actividad en éste. La
regulación básica de la caducidad tiene cierta connotación sancionadora, pues está referida a los
procedimientos instados a solicitud del interesado y que se paralizan por causa de éste (art. 95). En
este caso la Administración le advertirá que transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del
mismo, con archivo de las actuaciones. No obstante, el procedimiento puede seguir, al igual que
acontece en el desistimiento o la renuncia, si hubiere terceros interesados o la cuestión objeto del
procedimiento afectase al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y
esclarecimiento.
La especial gravedad que la caducidad lleva a considerar que no toda pasividad u omisión del
interesado lleva a la caducidad, sino solamente aquellas especialmente calificadas, que determinen
la paralización del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo. Cualquier otra omisión
sólo justifica la pérdida del trámite, salvo que dicho trámite sea indispensable para dictar resolución.
Otro supuesto de caducidad que la Ley regula, es el de los procedimientos iniciados de oficio en que
la administración ejerce potestades sancionadoras o, en general de intervención, susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del procedimiento se produce entonces
cuando no se dicte resolución expresa en el plazo previsto.
En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la pérdida o extinción del derecho que
en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues “la caducidad no producirá por
sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los
procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”.
En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestión
suscitada afecte al interés general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definición y
esclarecimiento.
La resolución expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestación
de voluntad que “decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras
derivadas del mismo”. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por
los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas. Se trata de un deber
inexcusable puesto que en ningún caso, la Administración podrá abstenerse de resolver so pretexto
de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso.
Se prohíbe la “reformatio in peius”, es decir, que con motivo de una petición se pueda agravar la
situación inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda incoar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede.

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Las resoluciones contendrán la decisión que será motivadas en los casos a que se refiere la Ley, y
expresarán los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o judicial ante el
que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen pertinente.
La Ley asimila la resolución expresa a la no resolución en los plazos establecidos y le atribuye
determinado sentido, positivo o negativo.
La terminación convencional consiste en terminación del procedimiento por acuerdos, pactos,
convenios o contratos, con personas tanto de Derecho Público como privado.
El Derecho administrativo moderno tiende en lo posible a sustituir el acto unilateral por el negocio
jurídico bilateral. Sin embargo, los convenios, acuerdos o pactos no tendrán más alcance, efectos
régimen jurídico que el que “en cada caso prevea la disposición que lo regule”. Es decir, que se
trata de una norma en blanco, por lo que no basta para la celebración de un convenio acogerse a lo
que dice la LPAPAC sino que es preciso además una regulación sustantiva que previamente haya
aceptado esta forma de acabar el procedimiento.
TEMA V: LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD DE

POLICÍA O LIMITACIÓN
1. LAS CLASES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

La ordenación de las normas administrativas y su estudio se ha venido configurando sobre la idea
del fin público último a que tales normas atendían o sobre la clase de materia que regulaban. De
aquí que la clasificación más común de la llamada “parte especial” atendiera a los diversos sectores
de la actuación o intervención administrativa: orden público, asuntos exteriores, comercio,
agricultura, industria, sanidad, educación, etc.
Aparte de esa clasificación por los fines, sectores o materias sobre los que incide la norma
administrativa, es preciso disponer también de otros criterios que permitan sistematizar, dentro de
cada sector o materia (orden público, sanidad, etc.), las normas que la rigen. Para ello se atiende al
efecto que la actividad administrativa causa en la libertad y derechos de los particulares,
distinguiéndose entre:
• Actividad de limitación o policía: restringe libertad, derechos o actividad de particulares.
• Actividad de fomento o incentivadora: estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de
la actividad de particulares para que oriente ésta al cumplimiento de fines de interés general.
• Actividad de prestación o de servicio público: la Administración suministra prestaciones a
los particulares (sanidad, educación, transporte etc.).
Pero estas tres formas de la actividad administrativa (actividad de policía, fomento y servicio
público), no agotan la realidad de la actividad de la Administración, puesto que en nuestro Derecho
la Administración ha sido investida de funciones de indudable carácter judicial, de tipo sancionador
y arbitral, que no encajan en el concepto de actividad de limitación o de policía.
Parece obligado separar la llamada actividad administrativa de limitación o de policía de la:
- Actividad sancionadora: es distinta de la actividad de limitación o de policía, puesto que no se
limitan derechos de los particulares, pues toda actividad sancionatoria presupone una
infracción o conducta antijurídica del destinatario de la sanción, lo que impide decir que se
está limitando su derecho. La actividad sancionadora tiene naturaleza garantizadora de
cualquier otro tipo de actividad administrativa y tiene un carácter cuasi-judicial de la misma
naturaleza que la represiva penal, y que se ha atribuido a la Administración.
- Actividad arbitral de la Administración: es la actividad administrativa de mediación entre los
intereses y derechos de los particulares, actividad que ni fomenta, ni da prestaciones, ni
sanciona, ni limita derechos, sino que la Administración decide o arbitra entre pretensiones

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contrarias de los particulares, actuando como verdadero árbitro mediador. También tiene
naturaleza cuasi-judicial, porque la Administración actúa en alguna forma como juez civil y el
acto administrativo cumple funciones similares a la sentencia.
Estas formas de actividad administrativa operan en todos los campos de intervención de la
Administración, aunque pueden estar presentes en distinta medida (Ej. en el orden público actúan
fundamentalmente las formas de limitación y de sanción pero no tanto las de fomento). También es
posible alcanzar un mismo fin público con diversas formas de intervención, que se pueden
combinar y sustituir unas por otras, en lo que se ha llamado principio de intercambiabilidad de las
técnicas de intervención administrativa. La Administración, por ejemplo, para conseguir un grado
digno de asistencia sanitaria puede fomentar con subvenciones los hospitales privados o crear sus
propios servicios públicos hospitalarios.
2. LOS PRINCIPIOS QUE CONDICIONAN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

Toda la actividad administrativa, a diferencia de la actividad de los particulares, está sujeta a
determinados principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima e
interés público. No obstante, algunos de estos principios se presentan como condiciones de la
actividad de limitación o de policía.
A) Principio de legalidad o de norma previa
La vinculación de toda la actividad administrativa a la legalidad se expresa en la CE, conforme al
cual la Administración debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
La vinculación positiva rigurosa, es decir, la regulación por norma legal es requisito esencial de
toda actividad limitativa o ablatoria que comporte limitación de las libertades y derechos de los
ciudadanos definidos en la CE. Sin embargo no es razonable exigir que cualquier actividad
administrativa sea objeto de previsión legal, en términos exhaustivos. La vinculación positiva no se
impone en cambio con tanto rigor cuando la actividad administrativa va en la línea de ampliar los
derechos y esfera de actuación de los particulares.
Admitida, la tesis de la vinculación positiva de forma general no es, sin embargo, razonable exigir
de la Ley una regulación minuciosa de la actividad administrativa, cualquiera que ésta sea y cuyo
efecto sería la obsolescencia de los reglamentos ejecutivos. En la actividad de limitación y
sancionadora debe exigirse el máximo de precisión legal sobre los aspectos fundamentales, sin que
basten los poderes generales de intervención. Por el contrario, una simple previsión o apodera-
miento legal será suficiente para desarrollar actividades de servicio público y de fomento.
B) El principio de igualdad
Está fundamentado en el art. 14 CE “los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda
prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo o religión, opinión o
cualquier otra condición o circunstancia personal o social”. Y supone que a supuestos de hecho
iguales deben aplicárseles consecuencias iguales y que las diferencias de tratos necesitan justificar
adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias.
Encuentra una aplicación directa en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales que
sujeta al principio de igualdad ante la ley toda intervención sobre la libertad y propiedad; principio
que también se aplica a la actividad de fomento y a la de servicio público en que todos los
administrados tienen en igualdad de condiciones derecho a las mismas prestaciones, sin que puedan
establecerse discriminaciones injustificadas en las tarifas.
C) Proporcionalidad y favor libertatis
La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin público a que debe responder supone
que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que éstos sobrepasen las
necesidades públicas.

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Este principio se invoca de forma especial en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones

Locales: “el contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que lo
justifiquen; si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual”.
Este principio, aplicable con carácter general a toda actividad administrativa, tiene una mayor
aplicación en la actividad de limitación y en la sancionatoria.
D) La buena fe y la confianza legítima
El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administración y los administrados del mismo
modo que rige las relaciones entre los particulares. Como la buena fe remite a la creencia del sujeto
sobre la licitud jurídica de su propia actuación, se aminoran las consecuencias negativas de los actos
contrarios a Derecho, y, por el contrario, se agravan para el que obra de mala fe.
Principio quebrantado cuando una de las partes actúa contra sus propios actos, abusa de la nulidad
por motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
La confianza legítima aparece como una manifestación o especialidad de la buena fe. Ocurre
cuando se pone el énfasis en el deber de la Administración de no variar su conducta si con ella ha
generado el administrado expectativas razonables de continuidad.
La jurisprudencia comunitaria exige para su aplicación determinadas condiciones: una acción de la
Administración que justifique las legítimas expectativas de los administrados; que las expectativas
puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral; que los intereses de los afectados
no sean contrarios a intereses públicos.
E) El interés público
Sirve de justificación a toda actividad administrativa. El interés público es un interés común que,
aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad, sí favorece al menos a una parte importante de
sus miembros.
La invocación al interés público tiene ciertas limitaciones, y así la Administración no puede en
función del interés público proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aquél con el fiscal o
recaudatorio, enriqueciéndose a expensas de algunos administrados, con infracción del principio de
igualdad.
3. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN

Por actividad administrativa de limitación o de policía se entiende aquella forma de intervención
mediante la cual la Administración restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin
sustituir con su actuación la actividad de éstos.
La actividad administrativa de limitación supone en todo caso que la incidencia negativa de ésta
sobre la libertad y derechos de los particulares sea consecuencia del ejercicio de una potestad
administrativa con un acto administrativo de por medio y no efecto directo de una norma. Cuando la
limitación tiene lugar sin el intermedio de un acto administrativo, estamos en presencia de una
limitación legal (como ocurre en el caso de determinadas nacionalizaciones o en algunas
imposiciones generalizadas de deberes, como los deberes fiscales).
4. GRADOS DE LIMITACIÓN EN LA LIBERTAD Y DERECHOS DE PARTICULARES

La actividad administrativa de limitación de los derechos y libertades de los administrados responde
a una escala o progresión, según la intensidad de la medida interventora:
1. En el grado menor de la intervención administrativa: deberes o cargas que la Administración
puede exigir a los administrados de comunicar determinados comportamientos o actividades,
bien mediante la remisión de la información o imponiendo el deber de identificación o la
obligación d soportar inspecciones administrativas (inspección laboral, sanitaria, tributaria etc.).

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2. En segundo grado: sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorización administrativa;

constatación reglada por la Administración de que se dan las condiciones requeridas para ello
(ej. permiso de conducir o licencia de construcción).
3. Tercer grado: prohibición formal de hacer o imposición de una determinada conducta positiva
(ej. orden de cierre de establecimientos por razones de orden público). Incluso la limitación de
la esfera individual puede llegar a imponer al particular y a favor de la Administración
prestaciones de dar o hacer sin abonar por ello compensación alguna (ej. requisa de
determinados servicios profesionales en caso de epidemia).
Una forma de limitar los derechos es también su sacrificio o privación en favor de un interés
público mediante una indemnización (la expropiación forzosa).  
5. LAS TÉCNICAS DE LA ACTIVIDAD DE LIMITACIÓN

La LBRL de 1985 enumera las técnicas de limitación de la actividad de los ciudadanos en :
• Ordenanzas y Bandos.
• Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.
• Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable.
• Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el
cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
• Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición
del mismo.
La Administración del Estado o de las CCAA, en desarrollo de mandatos legales y con apoyo en
éstos, impone determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a través de los
reglamentos. Lo mismo ocurre en la esfera de competencias de las Entidades Locales, que podrán
aprobar Ordenanzas y reglamentos y los Alcaldes dictar bandos, que en ningún caso contendrán
preceptos opuestos a las leyes.
En base a esas normas reglamentarias la Administración exige después autorizaciones previas,
ordena, prohíbe o sanciona la actividad de los particulares. El estudio de la potestad reglamentaria,
su régimen jurídico, suele remitirse a la teoría de las fuentes del Derecho administrativo, donde los
reglamentos se consideran más un producto normativo que una técnica de intervención.
6. LA AUTORIZACIÓN
A) El concepto de autorización
Partiendo de la existencia de un derecho o libertad en el solicitante de la autorización, se la
considera como un acto de control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o
reglamentarias previstas en la norma (en la licencia de construcción, la adecuación del proyecto a
los planes de urbanismo). Por ello, en la mayor parte de los casos la cuestión de su otorgamiento o
denegación se resuelve en un problema de valoración fáctica, que se traduce en la instancia judicial
en un control de los hechos determinantes del ejercicio de la potestad autorizatoria. Pero estando los
hechos claros en uno u otro sentido, parece que no debe reconocerse ningún margen de
discrecionalidad en el otorgamiento o denegación de la autorización.
B) Diferencia con la concesión
La diferencia de la autorización con la concesión, su género próximo, radica en que no existe un
derecho preexistente del particular, sino que éste nace justamente del acto concesional. Así cuando
la pretendida autorización recae sobre actividades que la legislación limita a unos pocos sujetos.
En todos aquellos casos en que se da una limitación de la actividad, el número reducido parece
transmutar la idea del derecho o posibilidad abierta a todos los ciudadanos a ejercer un derecho, o a
ser admitido el ejercicio de una actividad o profesión, en la contraria de que se trata de un privilegio
que la Administración crea apara un administrado: en suma de una concesión.

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El concepto de autorización debe limitarse a los supuestos en que no hay limitación en el número de
los beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento (licencia
de caza, de conducir...), remitiendo al concepto de concesión los demás supuestos en que la
legislación permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el número de
beneficiarios del ejercicio del derecho o actividad en función de condiciones legalmente definidas.
C) Otorgamiento, condicionamiento, transmisión y extinción de las autorizaciones
Desde la concepción de la autorización como un acto reglado, no es posible aceptar que las
autorizaciones se puedan modular discrecionalmente a través de determinaciones accesorias
(condición, término y modo), incidiendo de esta forma sobre los efectos del ejercicio del derecho o
actividad autorizada, lo que sí es factible, en principio, en las concesiones.
No obstante, todas las autorizaciones se otorgan con la cláusula “sin perjuicio de tercero”. Una
cláusula que limita el efecto de la autorización al ámbito de las relaciones entre la Administración y
el sujeto autorizado, sin que suponga alteración alguna en las relaciones jurídico-privadas que
subyacen en el otorgamiento de la autorización.
Cuestión asimismo relevante en el régimen de las autorizaciones es su transmisibilidad. Su
admisión o no viene dada, en primer lugar, en función del grado de personalización de la actividad
autorizada. Así en las autorizaciones otorgadas “intuitu personae" no es posible su transmisión
(licencia de conducción o de armas). En cambio, si la licencia se otorga en razón a una actividad
sobre determinados objetos, cuando éstos se transmiten sE trasmite con ellos la autorización
(licencias de construcción).
En cuanto a su extinción, quedan sin efecto por la ejecución de la actividad autorizada, por el
transcurso del plazo por el que fueron otorgadas, si se trata de licencias referentes a actividades
personales, y por su revocación o anulación.
D) La desconfianza europea sobre la autorización y la opción prioritaria en favor de la
comunicación previa o declaración responsable
La ofensiva contra la autorización comenzó con la Directiva 2006/123/CE, transpuesta al Derecho
español por la Ley 17/2009, posteriormente modificada por la Ley 20/2013 de Garantía de la unidad
de mercado.
Según la Ley 17/2009 los prestadores de servicios podrán establecerse libremente en territorio
español para ejercer su actividad y cualquier prestador establecido en España podrá ejercer en todo
el territorio nacional. La normativa no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización,
salvo casos excepcionales. Además la necesidad de autorización debe justificarse en razones de
orden público, seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente, o cuando la escasez
de recursos naturales o la existencia de inequívocos impedimentos técnicos limiten el número de
operadores económicos del mercado.
En definitiva, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a
autorización cuando sea suficiente una comunicación o declaración responsable del prestador
mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la
información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad.
En el ámbito local, la Ley 2/2011 de Economía Sostenible, establece la inexigibilidad de licencia u
otros medios de control preventivos para el ejercicio de actividades, salvo que resultase necesario
para la protección de la salud o seguridad públicas..., o cuando suponga un uso privativo y
ocupación del dominio público pero, en todo caso, condicionando su exigibilidad un juicio de
necesidad y proporcionalidad.
La Ley 12/2012 de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios va
más allá, eliminando la pertinencia de la autorización o licencia municipal previa, motivados en la
protección del medio ambiente, de la seguridad o de la salud públicas, ligados a establecimientos
comerciales y otros que se detallan en el anexo. De esta manera, se podrá iniciar la ejecución de

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obras e instalaciones y el ejercicio de la actividad comercial y de servicios con la presentación de

una declaración responsable o comunicación previa, según el caso, en la que el empresario declara
cumplir los requisitos exigidos por la normativa vigente y disponer de los documentos que se
exijan, además de estar en posesión del justificante del pago del tributo correspondiente cuando sea
preceptivo. El control administrativo pasará a realizarse a posteriori aplicándose el régimen
sancionador vigente en la materia correspondiente.
7. DECLARACIÓN RESPONSABLE Y COMUNICACIÓN PREVIA

La introducción solemne y con carácter básico en nuestro OJ de la declaración responsable y de la
comunicación previa, ha tenido lugar con la Ley 17/2009 relativa a la Libertad de establecimiento
de los prestadores de servicios.
Por declaración responsable se entiende el documento suscrito por un interesado en el que
manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa
vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de
la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el
periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Dichos requisitos deberán estar
recogidos de manera expresa, clara y precisa en la declaración.
Por comunicación se entiende aquel documento mediante el que los interesados ponen en cono-
cimiento de la Administración competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles
para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad establecidos para formular solicitudes.
Los efectos de la declaración responsable son el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el
inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de
comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las AAPP.
La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o la no presentación ante
la Administración competente de la declaración responsable, determinará la imposibilidad de
continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga
constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a
que hubiera lugar.
La resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la
obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al
ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar
un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante el tiempo determinado por la Ley.
8. ÓRDENES, MANDATOS Y PROHIBICIONES

Las órdenes son “actos por los que la Administración, sobre la base de una potestad de supremacía,
hace surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibición),
cuya inobservancia expone al obligado a una sanción en caso de desobediencia” .
Las órdenes positivas o negativas pueden venir establecidas de forma general por una norma sin
necesidad de acto administrativo interpuesto, o bien requerir para su efectividad que la
Administración dicte un acto administrativo con dicho contenido.
Las órdenes, que siempre han de justificarse en una norma legal, pueden estar legitimadas por una
potestad de supremacía general que afecta a todos los ciudadanos o bien configurarse dentro de una
relación de supremacía especial (concesionarios de la administración), o de una relación jerárquica
(funcionarios, militares), aunque aquí la orden no tiene efecto limitativo sobre derechos.
En donde con más evidencia se manifiesta el carácter limitativo de derechos de la orden es en las
relaciones de supremacía general (Ley Protección de Seguridad Ciudadana, disolución de
manifestaciones que alteren gravemente la seguridad ciudadana, etc.).

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El efecto de la orden debidamente notificada o comunicada consiste en la obligación de obedecer

conforme a su contenido, es decir, en una obligación ejecutoria de conducirse de la manera exigida
por la orden.
Las órdenes, mandatos y prohibiciones cuentan con un amplio sistema garantizador, que
normalmente es más enérgico en las órdenes dictadas en una relación de supremacía especial, que
incluso pueden disponer de una Jurisdicción al servicio de su peculiar disciplina (militares).
TEMA VI: ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO
1. CONCEPTO Y EVOLUCIÓN DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO

Por actividad de fomento se entiende aquella modalidad de intervención administrativa consistente
en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de
incentivos diversos.
La incentivación de actividades privadas es conocida desde los primeros tiempos de nuestra civili-
zación, pero es en el despotismo ilustrado del XVIII donde ese modo de intervención es teorizado
más conscientemente como una modalidad de la acción pública y de forma más consciente.
La política económica del siglo XIX sitúa la acción de fomento en el centro mismo del
intervencionismo administrativo, lo que dio nombre al más importante Ministerio, el de Fomento.
La instauración del sistema ferroviario pudo hacerse gracias a las ayudas económicas con que el
Estado estimuló a las compañías concesionarias del ferrocarril. No hay que olvidar, sin embargo,
que con la política de subvenciones llegó también la corrupción y el falseamiento de la libre
competencial empresarial.
Tras la Constitución de 1876, los estímulos económicos cobran de nuevo decisiva importancia en
las obras públicas que regula la Ley General de 13 de abril de 1877, que define la subvención como
“cualquier auxilio directo o indirecto de fondos públicos, incluso la franquicia de los Derechos de
Aduanas para el material que haya de introducirse”.
En el siglo XX se extienden las ayudas económicas a todos los sectores productivos y se
racionalizan con la Ley 152/1963. La incentivación se ha extendido a todos los sectores económicos
(agricultura, minería, vivienda, etc.).
En la actualidad no hay duda sobre la legitimidad de esta forma de intervención, pues la propia CE
de 1978 alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento. Así, al sancionar
los principios rectores de la política social y económica indica que “los poderes públicos
fomentaran la educación sanitaria, la educación física y el deporte”, “garantizarán las
organizaciones de consumidores”, etc. La actividad de fomento es también título competencial
específico, bien del Estado (investigación científica y técnica), bien de las CCAA (desarrollo
económico de la Comunidad).
2. MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU NATURALEZA REGLADA

Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya acción pretende incentivarse, el
fomento puede consistir en medidas honoríficas, como las condecoraciones civiles, militares,
otorgamiento de títulos, etc.; económicas: primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, etc.; y
jurídicas: carácter de beneficiarios de la expropiación forzosa, etc.
No es fácil fuera de esta descripción de la acción de fomento reconducir a un mismo régimen
jurídico las numerosas acciones de fomento, ni calificar de reglada o discrecional la actividad
administrativa incentivadora, que depende de las diversas regulaciones y procedimientos.
Hay supuestos donde la discrecionalidad es manifiesta, como ocurre con la concesión de títulos
nobiliarios por el Rey. También discrecional es el otorgamiento de condecoraciones civiles, como
las previstas en la Orden de Alfonso X el Sabio, etc. Por el contrario, la concesión de las condeco-

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raciones militares es reglada. No es discrecional, en absoluto, el otorgamiento o la denegación de

becas para el estudio, sujetas a reglamentaciones muy precisas. Por último, debe destacarse el
carácter discrecional de la concesión de estímulos económicos, ni, en general, los beneficios de
carácter jurídico que se vinculan a aquéllas, como el beneficio de expropiación forzosa.
3. LOS INCENTIVOS ECONÓMICOS

Los incentivos económicos son “uno de los procedimientos más eficaces de promoción de la
iniciativa económica privada y el cauce a través del cual los poderes públicos orientan y corrigen
el sistema de mercado en una determinada dirección”.
El otorgamiento de estímulos económicos orienta libremente la acción del beneficiario hacia el fin,
pero al tiempo constituye un título habilitante que permite a la Administración intervenir, ordenar y
controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas públicas; una intervención que habrá de
acomodarse al principio de mensurabilidad de las potestades administrativas y de la especificad del
fin público perseguido.
Los estímulos económicos pueden suponer para la Administración una pérdida de ingresos
(exenciones y desgravaciones fiscales) o una efectiva salida de dinero público hacia el beneficiario
(anticipos, premios o primas y seguros de beneficios industriales).
La actividad del fomento económico está sujeta al principio de legalidad (art. 133.3 CE) “todo
beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de una ley”. No
hay subvención sin consignación expresa en los presupuestos y su falta implica la inexigibilidad de
las obligaciones dinerarias de los entes públicos que no estén reflejadas en los presupuestos, así
como la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos y de las disposiciones generales con
rango inferior a la Ley que supongan compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los
créditos presupuestados. No obstante, si bien esa nulidad se puede predicar del acto de otorgamiento
del beneficio económico sin cobertura presupuestaria, el beneficio de buena fe dispone de una
acción de responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de la Administración el
resarcimiento de los daños producidos, ya que al fin y a la postre es siempre la Ley sustantiva la que
reconoce el derecho a las medidas de fomento, limitándose la Ley de Presupuestos a posibilitar la
exigibilidad temporal del gasto.
El principio de igualdad está vigente sobre la actividad de fomento, que obliga a tratar por igual a
los presuntos beneficiarios de dicha acción y a distribuir las ayudas a través de procedimientos
basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia.
4. LA SUBVENCIÓN
A) Concepto amplio y estricto de subvención
La subvención, según la doctrina más autorizada debe distinguirse de otras ayudas económicas en
función de las siguientes notas:
• La subvención es ante todo una atribución patrimonial a fondo perdido.
• De una Administración Pública como sujeto activo otorgante a favor de un particular.
• Afectación inicial de la atribución patrimonial al desarrollo de una actividad del beneficiario.
Sin embargo, la legislación española, como ahora la comunitaria, parte de un concepto más amplio
de subvención que comprende toda clase de ayuda económica.
La Ley General Presupuestaria recoge tanto el concepto estricto de subvención “disposición
gratuita de fondos públicos realizada por el Estado o sus Organismos autónomos a favor de
personas o Entidades, públicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad o interés social
o para promover la consecución de un fin público” como el amplio “cualquier tipo de ayuda que se
otorgue con cargo al Presupuesto del Estado o de sus Organismos autónomos y las subvenciones o
ayudas financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea”.

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La concepción amplia de la subvención entendida como cualquier tipo de ayuda pública económica,
directa o indirecta, perspectiva dominante en el Derecho comunitario, es la que rige para el control
de la acción incentivadora desde la defensa de la libre competencia; la concepción estricta de la
subvención, como disposición directa de capital público a favor de un tercero, es la base de partida
para la aplicación del régimen de otorgamiento y control de las disposiciones directas de capital
aplicable a todas las AAPP.
A los efectos de esta ley, se entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por una
administración pública a favor de personas públicas o privadas, que cumpla con lo siguiente:
1. Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
2. Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un
proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya
realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario
cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
3. Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de
una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.
No están en el ámbito de esta ley las aportaciones dinerarias entre AAPP.
B) Naturaleza jurídica de la subvención
En cuanto a su naturaleza jurídica, la relación jurídica que se crea con el otorgamiento de la
subvención se califica como jurídico-administrativa y la litigiosidad que engendra es competencia
de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.
Cierto que en la regulación de las ayudas públicas económicas se pueden encontrar elementos y
perfiles contractuales, sobre todo cuando se hacen en el seno de un convenio, pero no es menos
cierto que la mecánica operativa y su régimen jurídico es más cercano al del acto unilateral.
C) Los principios del régimen de las subvenciones publicas
La Ley General de Subvenciones obliga a las AAPP a concretar en un plan estratégico los objetivos
y efectos que se pretenden, entre otros aspectos. El otorgamiento de subvenciones se ajustará a los
principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.
Consecuentemente, el otorgamiento se condiciona a la aprobación y publicidad de las bases, a la
existencia de crédito, a la tramitación del procedimiento de concesión, a la fiscalización previa de
los actos administrativos de contenido económico, y a la aprobación del gasto por el órgano
competente.
Otro principio capital debiera ser el de riesgo compartido, que impide considerar la subvención
como pura donación que libere al beneficiario de todo riesgo o aportación de capital propio a la
actividad subvencionada. Sin embargo la Ley es equívoca a este respecto.
Por último, la ayuda o subvención debe respetar la libre competencia entre los operadores
económicos del sector sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros.
D) El beneficiario de la subvención
Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad
que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.
Cuando así se prevea en las bases reguladoras podrán acceder a la condición de beneficiario las
agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o
cualquier otro tipo de unidad económica.
Son obligaciones del beneficiario:
1. Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento
que fundamenta la concesión de las subvenciones.
2. Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento
de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de
la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

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3. Someterse a las actuaciones de comprobación.

4. Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subven-
ciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.
5. Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se halla al
corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.
6. Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente
auditados en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al
beneficiario en cada caso, así como cuantos estados contables y registros específicos sean
exigidos por las bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el
adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control.
7. Conservar documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos
documentos electrónicos, que pueden ser objeto de actuaciones de comprobación y control.
8. Adoptar las medidas de difusión contenidas en la ley.
9. Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en la ley.
5. LA GESTIÓN INDIRECTA DE LAS SUBVENCIONES MEDIANTE LA CONCESIÓN

DE LA ACTIVIDAD SUBVENCIONADORA
La Ley Presupuestaria permite la gestión indirecta de la actividad administrativa de fomento, de
forma que “las bases reguladoras de las subvenciones o ayudas establezcan que la entrega y
distribución de los fondos públicos a los beneficiarios se efectúe a través de una Entidad
colaboradora”.
Podrán ser colaboradoras las sociedades estatales, las Corporaciones de Derecho Público y las
fundaciones que estén bajo el protectorado de un ente de Derecho público, así como las personas
jurídicas que reúnan las condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan.
6. PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DE LAS SUBVENCIONES

La Ley General Presupuestaria sometió la concesión de subvenciones a los principios de publicidad,
concurrencia y objetividad, principios que deben guiar la interpretación de las normas del
procedimiento de concesión de subvenciones públicas. Dicho procedimiento se regula en la Ley
General de Subvenciones y admite dos variedades: el ordinario en régimen de concurrencia
competitiva y el procedimiento de concesión directa.
El procedimiento ordinario de concurrencia competitiva se inicia siempre de oficio y tiene por
objeto establecer, mediante la comparación de las solicitudes presentadas, una prelación entre las
mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en
la convocatoria. En este supuesto, previos los anuncios correspondientes en los diarios oficiales,
tiene lugar la presentación de solicitudes y documentos, a lo que sigue la correspondiente
instrucción realizándose de oficio cuantas actuaciones estime necesarias para la determinación,
conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución,
siguiendo después el trámite de audiencia a los interesados, concediéndoles un plazo de 15 días para
que formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificaciones pertinentes. No obstante,
se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en procedimiento ni sean tenidos en
cuenta otros hechos ni otras alegaciones.
El otorgamiento se hará por resolución motivada que, además de los beneficiarios, hará constar la
desestimación del resto de solicitudes. Deberá dictarse en un plazo que no podrá exceder de seis
meses, desde la publicación de la convocatoria. Su transcurso sin notificación (silencio
administrativo) se entenderá denegatorio.
El procedimiento de concesión directa se aplica a las siguientes subvenciones:

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• Las previstas nominativamente y en su cuantía en los Presupuestos Generales del Estado, de

las CCAA o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la
normativa reguladora de estas subvenciones.
• Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de
rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de
acuerdo con su propia normativa.
• Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés
público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su
convocatoria pública.
7. LA RELACIÓN DE SUBVENCIÓN: ANULACIÓN, MODIFICACIÓN, OBLIGACIONES

DEL BENEFICIO Y REINTEGRO
La relación de subvención puede quedar sin efecto si el título por el que se rige el acto de
otorgamiento está afectado de invalidez por concurrir en alguna de las causas de nulidad o
anulabilidad previstas en la Ley 39/2015 PACAP, específicamente, carencia o insuficiencia del
crédito presupuestario. En ambos casos el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en
su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa. La declaración administrativa o judicial de nulidad o anulación llevará consigo la
obligación de devolver las cantidades percibidas.
Es posible la modificación de la subvención y su prórroga si está pactada en el convenio y
asimismo por cualquier alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la
subvención, y en todo caso la obtención concurrente de otras aportaciones fuera de los casos
permitidos en las normas reguladoras.
El beneficiario de la subvención tiene el derecho de percibir los fondos comprometidos, derecho
que se corresponde con la correlativa obligación de la Administración concedente.
La principal obligación del beneficiario de la subvención es la de cumplir el objetivo, ejecutar el
proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las
subvenciones. Además esta obligado a:
• Justificar la realización de la actividad que determina la concesión de la subvención.
• Someterse a las actuaciones de comprobación.
• Comunicar la obtención de subvenciones o ayudas para la misma finalidad.
Por su parte, la Administración concedente tiene la obligación de librar al beneficiario los fondos
comprometidos.  
La modificación de la subvención puede acordarse “cuando se produzca una alteración de las
condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, y en todo caso por la obtención
concurrente de subvenciones o ayudas otorgadas por otras Administraciones”. Por el contrario, no
es válida la revocación sin causa justificada. Es válida la renuncia del beneficiario a la subvención
sin más condición que la de reintegrar lo ya percibido.
El incumplimiento de los términos en que fue concedida la subvención lleva consigo el reintegro de
las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la
subvención. Un supuesto de reintegro parcial lo constituye aquel en que el importe de la subvención
supere el coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario, en cuyo caso el beneficiario
reintegrará el exceso obtenido sobre el coste de la actividad desarrollada.
8. CONTROL Y SANCIONES
La Ley General de Subvenciones hace de la Intervención General del Estado la pieza clave para el
control de las subvenciones estatales, salvo las de las entidades Gestoras de la Seguridad Social, que
controla su propia Intervención.

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La IGE también podrá, a solicitud de las corporaciones locales, controlar a los beneficiarios de
subvenciones concedidas por estos entes, sujetándose al procedimiento de control, reintegro y el
régimen de infracciones y sanciones previsto en la ley. Asimismo la IGE suscribirá con los órganos
de la Comisión Europea los acuerdos administrativos de cooperación previstos en la normativa
comunitaria en materia de control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o
parcialmente con cargo a fondos comunitarios.
La Ley prevé asimismo la colaboración de empresas privadas de auditoría para la realización de
controles financieros de las subvenciones en los términos previstos en la Ley General
Presupuestaria pero con reserva a la IGE de la realización de aquellas actuaciones que supongan el
ejercicio de potestades administrativas.
La IGE debe seguir un procedimiento de control financiero sobre beneficiarios y entidades
colaboradoras cuando en el desarrollo de la actividad subvencionada se deduzcan indicios de la
incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida. Las actuaciones finalizarán
con la emisión de los informes sobre la procedencia de reintegrar la subvención.
Las infracciones pueden ser constitutivas de delito en los siguientes casos:
1. Obtener una subvención, desgravación o ayuda de las AAPP de más de 80.000€ falseando
las condiciones requeridas para su concesión u ocultando las que la hubiesen impedido;
2. Desarrollar una actividad subvencionada con fondos de las AAPP superiores a 80.000€
incumpliendo las condiciones establecidas o alterando sustancialmente los fines para los que
la subvención fue concedida.
3. Obtener indebidamente fondos de la UE en cuantía superior a 50.000€, falseando las
condiciones requeridas para su concesión u ocultando las que la hubieran impedido.
Constituyen infracciones administrativas las acciones y omisiones tipificadas en la Ley, incluso
como simple negligencia y son responsables los beneficiarios y entidades colaboradoras, personas o
entidades relacionadas con el objeto de la subvención o justificación, obligadas a prestar
colaboración y facilitar cuanta documentación sea requerida.
Son infracciones leves los incumplimientos de las obligaciones recogidas en la Ley y en las bases
reguladoras cuando no constituyan infracciones graves (no comunicar la obtención de subven-
ciones, ayudas; incumplimiento de los fines; falta de justificaron del empleo dado a ls fondos
recibidos…). Constituyen infracciones muy graves la obtención de la subvención faltando u
ocultando las condiciones requeridas para su concesión; usar las cantidades recibidas para otros
fines; resistencia, obstrucción a las actuaciones de control…
Las sanciones pecuniarias podrán consistir en multa fija (75-6.000€) o proporcional sobre la
cantidad indebidamente recibida. Las infracciones graves o muy graves podrán consistir en la
pérdida durante un plazo de hasta cinco años de la posibilidad de subvenciones.
El tope máximo de las sanciones leves no excederá del importe de la subvención inicial concedida,
de las graves y muy graves, no superior al triple del importe. 
9. SUBVENCIÓN Y DERECHO COMUNITARIO

La pertenencia de España a la CE supone la aplicación de las prohibiciones y limitaciones
garantizadoras de la libre competencia en el espacio comunitario.
Las condiciones precisas para que una ayuda económica a una empresa sea contraria a la
prohibición comunitaria:
• Que se trate de una ayuda económica. Se comprenden tanto las subvenciones propiamente
dichas o ayudas directas como incentivaciones que aligeren las cargas que gravan el
presupuesto de una empresa y que son de idéntica naturaleza y producen los mismos efectos
(exenciones de impuestos y tasas, bonificaciones de intereses, etc.).

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• Es preciso que la ayuda económica se nutra de fondos públicos y no privados; que afecten a
los intercambios comerciales; que sean de tal entidad que amenacen con falsear o puedan
falsear la competencia.
No obstante y a pesar de la amplitud de las excepciones que quiebran la prohibición general, las
mismas no constituyen un numerus clausus, pues el Consejo puede, por unanimidad, y a petición de
un Estado miembro, acordar la procedencia de una ayuda incursa en la prohibición general siempre
que circunstancias excepcionales justifiquen tal decisión.  
En cuanto al control de la normativa sobre ayudas y subvenciones, la Comunidad, a través de la
Comisión y del Consejo, desarrolla una triple actividad tendente al examen, a la prevención y, en su
caso, a la represión.  
La apertura de un procedimiento de control conlleva la suspensión automática de las ayudas
proyectadas, y si el Estado no se conforma con la decisión de suprimir o modificar una ayuda, la
Comisión o cualquier otro Estado interesado podrán apelar directamente al Tribunal de Justicia.  
TEMA VII: ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O SERVICIO PÚBLICO
1. LA ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O DE SERVICIO PÚBLICO

La actividad de prestación es aquella por la que la Administración satisface directamente una
necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados (transporte,
abastecimientos, enseñanza, sanidad, etc.).
La actividad de prestación se denomina también de servicio público, un término polémico y
polisémico al mismo tiempo. Polémico por la tensión político-ideológica que suscita entre quienes
ven en los servicios públicos los males de estatalización, burocracia, aumento del intervencionismo
y del déficit público en contraste con la iniciativa y empresa privada, en no va más de la eficiencia
económica y servicial.
Es también polisémico en cuanto por servicio público no se entiende exclusivamente una forma de
la actividad administrativa, sino el conjunto de ella con independencia de que sea de prestación, de
limitación o de fomento. En este sentido, la calificación que algunas leyes hacen de una actividad
como de servicio público no habilita sólo para actividades de prestación, sino que constituye un
título general de intervención que justifica la limitación de derechos, la sanción e, incluso, el
fomento de la acción de los particulares. El término servicio público sirve también para designar
una administración, un órgano administrativo.
A) Clases de servicios públicos
Determinadas prestaciones de interés general, tradicionalmente a cargo del estado, derivan del
ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberanía, como la Justicia. El poder ejecutivo
satisface también otras necesidades que los ciudadanos perciben de forma general y no
personalizada, como la defensa nacional, la seguridad pública, las relaciones internacionales. Se
habla entonces de servicios públicos uti universi, en contraposición a los servicios públicos uti
singuli que son aquellos que se disfrutan individualizadamente, de forma que los usuarios puedan
asumir todo o parte de su coste. Así ocurre con los servicios públicos de enseñanza, sanidad,
transporte, etc., actividades todas ellas susceptibles también de explotación económica por la
iniciativa privada.
B) De la creación de los servicios públicos a su privatización
Sintetizando la evolución de los servicios públicos desde su nacimiento con la Monarquía absoluta
hasta nuestros días, puede afirmarse que se está cerrando el ciclo vital de este poderoso instrumento
de gobierno y administración. Construido en la Europa continental en los últimos siglos sobre la
ideas de gestión directa por funcionarios, monopolio y carácter nacional, están desapareciendo en

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nuestros días por las contrarias ideas de privatización, libre competencia y globalización económica
que socaban los fundamentos del Estado del Bienestar. Una señal más de la crisis del D. público.
C) El equivalente norteamericano del Servicio público. El régimen de las public utilities
En los EEUU, carentes de una eficiente Administración central, pero con una sociedad enérgica y
un capitalismo pujante, la satisfacción de las necesidades de interés general fue abordada desde
empresas privadas a las que se impusieron por ley obligaciones públicas y un régimen riguroso en
defensa de la libre competencia. Obviamente no bastaba con dictar leyes intervencionistas que
impusieran a los operadores de las public utilities obligaciones de interés público, consistentes en
prestar el servicio a todos los solicitantes, sin trato discriminatorio y mediante unos precios
razonables, sino que era preciso crear organizaciones públicas garantizadoras de su aplicación.
Con esta finalidad se crearon comisiones reguladoras ad hoc para cada sector, las agencias
independientes, investidas de poderes reglamentarios, sancionadores y arbitrales. Sobre estos
operadores privados controlados por agencias o administraciones independientes, se está
construyendo entre nosotros los servicios públicos económicos.
D) Los servicios compartidos entre la gestión pública y la privada
Para completar el panorama de cómo se satisfacen fines públicos es necesario referirse a dos
aspectos significativos: la convergencia de organizaciones públicas y empresas privadas en
determinadas materias (sanidad, educación y seguridad) y el surgimiento de un tercer sector de
organizaciones que pretende satisfacerlas desde la filantropía, es decir, sin ánimo de lucro.
Con anterioridad al siglo XIX, la Iglesia católica había asumido en solitario o juntamente con la
Corona la satisfacción de necesidades sociales de interés general. Así ocurrió en materia de
educación y beneficencia, sin perjuicio de otras funciones, hoy claramente públicas, como el
registro civil, antes registros parroquiales. La aparición del constitucionalismo y la separación
Iglesia-Estado desplazó a la Iglesia de aquellos cometidos y, en su lugar, se organizaron servicios
públicos, atendidos desde los presupuestos estatales, nutridos ya con los fondos provenientes de la
desamortización de los bienes eclesiásticos y manos muertas.
Hoy, el sector público de gestión directa y empresas privadas concurren en la satisfacción de las
necesidades educativas y sanitarias; modelo mixto adoptado también en la seguridad pública, donde
empresas privadas de seguridad conviven con las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado.
E) Servicios públicos y tercer sector
El estado social de nuestros días, más allá del aseguramiento para todos de estos infortunios frente a
la enfermedad y la pobreza de solemnidad, se ha empeñado en combatir a través de lo que se ha
venido en denominar acción social otras miserias de la condición humana (asistencia domiciliaria,
drogodependencia, etc.). Al servicio de esta acción social, que ya contaba con la presencia de entes
especializados (ONCE, Cruz Roja, etc.), las CCAA han asumido sus competencias en la materia,
dictando leyes ad hoc y creando institutos de acción social o bienestar social.
En apelación a la sociedad civil supone una corrección de ciento ochenta grados de la política con
que la beneficencia se inició en el Estado liberal: un Estado sin recursos pero decidido a asumir
directamente la gestión de los servicios sociales. Ahora vivimos un Estado débil pero con fuertes
recursos que desparrama el dinero sobre multitud de organizaciones privadas no lucrativas. Además
de la preterición del sector lucrativo a favor del no lucrativo, el tercer sector disfruta del privilegio
de trabajar con una financiación pública estable y, eventualmente, la cesión de bienes públicos de
equipo para su afectación al servicio concertado; por el contrario la ONG ha de someterse a las
potestades administrativas de planificación, coordinación e inspección.
2. LAS FRONTERAS ENTRE LA ACTIVIDAD PÚBLICA Y LA PRIVADA EN LA CE

La Constitución, dictada en un momento en que el socialismo real de los países comunistas estaba
vivo, el neoliberalismo y la globalización todavía en ciernes y España fuera de la CE, pretendió ser

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neutral, poniendo una vela en el altar del liberalismo económico al reconocer “la libertad de
empresa en el marco de una economía de mercado” y otra vela en el del socialismo e
intervencionismo público al prescribir que, “toda riqueza del país en sus distintas formas y sea cual
fuere la titularidad está subordinada al interés general” y, sobre todo, al reconocer “la iniciativa
pública en la actividad económica”.
La Constitución no es obstáculo formal para que el Estado o las CCAA creen por ley nuevos
servicios públicos, declarando determinada actividad esencial con exclusión de la actividad privada.
La realidad, sin embargo, la ideología liberal dominante y el Derecho de la UE hacen cada vez más
impensable esa alternativa. Para los entes locales la LBRL después de reservar a las Entidades
locales determinados servicios que declaran esenciales (abastecimiento, depuración de aguas, etc.)
prescribe que “El Estado y las CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán
establecer, mediante ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios” .
La iniciativa pública no está limitada a los servicios esenciales o de interés general, sino que puede
proyectarse, aunque en las mismas condiciones que la iniciativa privada, sobre cualquier sector de
la actividad económica, sin sujetarse a la regla de subsidiaridad, antes vigente. Según esta regla
mientras una actividad económica pudiera ser asumida por el sector privado tal actividad estaba
vetada al público. Regla no vigente en la actualidad, por lo que tanto el Estado como las CCAA
pueden crear empresas públicas.
Para los entes locales el único requisito que ahora se exige a la actividad económica pública
competitiva con la privada es que sea de utilidad pública. Según el Tribunal Supremo, mientras los
particulares pueden crear sus empresas con plena libertad de criterios, sin más condición que la que
sus fines sean lícitos, todas las actuaciones de los órganos de la Administración Pública deben
responder al interés público que en cada caso, y necesariamente, siempre ha de concurrir, tanto si se
trata de actos de autoridad como de actuaciones empresariales, pues en cuanto a estas últimas, la CE
también exige una equitativa asignación de los recursos públicos y que su programación y ejecución
responda a criterios de eficiencia y de economía, lo cual no es compatible con actuaciones
empresariales públicas carentes de justificación. Por otra parte, la coexistencia de empresas públicas
con fines empresariales y de empresas privadas en el marco de una economía de mercado, y la
pertenencia de España a la CEE, exige que se garantice y salvaguarde la libre competencia, y para
ello han de regir las mismas reglas para ambos sectores de producción, público y privado.
3. EL RÉGIMEN DEL SERVICIO PÚBLICO TRADICIONAL. PRINCIPIOS GENERALES

La actividad de prestación o de servicio se sujeta a determinados principios, alumbrados por la
jurisprudencia y doctrina francesa e igualmente predicables de los servicios públicos en nuestro
Derecho. Se trata de unos principios de aplicación general, cualesquiera que sean el objeto del
servicio y la naturaleza, pública o privada, del gestor.
1. En virtud del principio de legalidad corresponde al poder legislativo el reconocimiento de
una actividad como de interés general y la dotación de créditos necesarios para su satisfac-
ción mediante la creación de un servicio público. La ley autonómica o estatal puede reservar
en monopolio la actividad a la Administración si se trata de servicios esenciales. En el ámbi-
to local el principio de legalidad ya está cubierto para determinados servicios por la LBRL.
2. Por el principio de continuidad, el servicio público debe desarrollarse de forma
ininterrumpida de acuerdo con la naturaleza de la prestación. Ello implica que unos
servicios habrán de prestarse en forma continua (policía, abastecimiento en general) y otros
en los días y horarios previstos (educación, transporte).
3. El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios públicos supone que quien
los presta, Administración o un concesionario, está obligado a incorporar a la prestación que
suministra a los usuarios del servicio los adelantos técnicos que se vayan produciendo.

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4. Por el principio de neutralidad, una concreción del principio constitucional de objetividad

en el funcionamiento de la administración, los servicios públicos deben prestarse teniendo
en cuenta las exigencias del interés general, siendo ilícita su utilización con fines partidistas,
como un medio de propaganda o de favoritismo.
5. Por su parte el principio de igualdad, y de acuerdo con la Constitución (art. 14 CE), implica
un trato igual para todos los que tiene, derecho de acceso al servicio y la prohibición de todo
trato discriminatorio.
6. El principio de gratuidad sólo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio (la
protección ciudadana) o viene impuesto por una norma constitucional (art. 27 CE; la
enseñanza básica es obligatoria y gratuita) o legislativa específica.  
4. RELACIÓN DE PRESTACIÓN. STATUS DE USUARIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS

Toda actividad administrativa de prestación, en cuanto está definida explícita o implícitamente
como servicio público, comporta la existencia de una relación entre la Administración que la
desempeña o el concesionario que en nombre de ella actúa y el particular, beneficiario de la misma.
A) Admisión del servicio
El primer aspecto relevante de esa relación es el derecho del particular a ser admitido al disfrute del
servicio, derecho subjetivo incuestionable si reúne las condiciones legalmente establecidas, como
puede ser poseer determinados títulos para matricularse en un establecimiento universitario, etc. La
aceptación de la solicitud del usuario al disfrute de la prestación va precedida de la comprobación
administrativa de las circunstancias de hecho alegadas por el usuario, tras de lo cual se produce la
decisión administrativa por la que se admite al particular el disfrute del servicio. La admisión del
usuario al disfrute del servicio supone la sumisión de éste a una relación especial conforme a la
normativa del servicio.
B) Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestación económica del servicio. Tasas,
precios públicos y tarifas
Supuesto el acceso al servicio, el contenido de la relación comporta el derecho de los usuarios a
recibir las prestaciones previstas en términos de cantidad y calidad determinadas por las normas y a
ser resarcidos por los daños ocasionados por el funcionamiento del servicio.
Aparte del deber de observar las normas de funcionamiento del servicio, la principal obligación del
usuario es satisfacer la contraprestación económica en el caso de que el servicio no fuere gratuito.
Esta puede consistir en una tasa, un precio público o un simple precio privado.
Las tasas “son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o
aprovechamiento especial del dominio público en la prestación de servicios o en la realización de
actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo,
cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: primera, que los servicios o
actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados; y segundo, que no se presten o
realicen por el sector privado”.
Por su parte tienen la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se
satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de
Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado,
sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Especial interés tiene la regulación de las tarifas en los supuestos de gestión indirecta o contractual
de los servicios públicos. La remuneración del concesionario o gestor privado del servicio es
también un precio privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de gestión de
servicios las “tarifas máximas y mínimas que hubieren de percibirse de los usuarios, con
descomposición de sus factores constitutivos, y procedimientos para su revisión”.

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Aprobadas las tarifas, deberán ser objeto de revisión, de oficio o a petición de las empresas, siempre
que se produjere un desequilibrio en la economía de la empresa mixta o de la concesión, por
circunstancias independientes a la buena gestión de una u otra.
C) Relación de prestación y garantía judicial
La variedad de formas de gestión y, por consiguiente, la correlativa mayor o menor presencia del
Derecho público y privado lleva consigo un régimen diverso para su garantía judicial. Así, cuando
se trate de un régimen de prestación directa por un ente administrativo la jurisdicción contencioso-
administrativa es la competente para la efectividad de la relación de prestación, en caso de que el
usuario no fuere admitido al disfrute del servicio, o fuese rechazado una vez admitido, o tratado de
forma indebida, o se le ocasionaron daños por el funcionamiento del servicio. Si la prestadora del
servicio es una administración en forma societaria la competencia sería la jurisdicción civil, que
igualmente conocerá de las cuestiones relativas a los conflictos entre los usuarios y los gestores del
servicio en régimen contractual. No obstante, en estos dos casos últimos siempre asistirá al usuario
el derecho de denuncia ante la Administración de la que dependa la entidad prestadora del servicio y
la impugnación posterior de sus resoluciones o inactividad ante la Justicia Administrativa.
5. LAS FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
La variedad de regímenes de gestión no está en los orígenes de los servicios públicos, tal como se
configuraron en el siglo XIX. Entonces, la gestión directa por la Administración entrañaba la
aplicación de un régimen integral de Derecho Administrativo sobre todos los elementos (entidad
gestora, personal que la sirve, relaciones logísticas con terceros, contratos, etc.).
El crecimiento del ámbito material de los servicios desbordó la estricta correlación de gestión
directa-aplicación del Derecho administrativo. Primero, porque la nacionalización de empresas
privadas concesionarias supuso que el Estado asumiese su gestión con arreglo al régimen jurídico-
privado en que venían gestionándose. Así ocurrió con el transporte ferroviario (el caso de creación
de RENFE) lo que obligó al Estado a asumir servicios antes gestionados por concesionarios y por
ello sujetos a Derecho Privado. Aparecen entonces los servicios públicos gestionados por
sociedades de capital íntegramente público que no son otra cosa que Administraciones Públicas
disfrazadas de empresas privadas.
A ellas hay que añadir la fundación privada creada por entes públicos según prevé la Ley 30/1994
de Fundaciones, fórmula que se está aplicando como sustantivo de los antiguos establecimientos
públicos y que permite eludir la aplicación del Derecho Administrativo en campos tan significativos
como los hospitales e incluso la universidad.
Como forma de gestión directa se prevé la "sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca
íntegramente a la Entidad local".
Las formas de gestión indirecta o contractual, todas ellas suponen la intervención de un particular o
de una empresa mixta ligadas a la Administración titular del servicio por una relación contractual.
Por ello, las modalidades de la gestión indirecta se regulan en la Ley de Contratos de las AAPP.
6. EL NUEVO MODELO DE LOS SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL.

LA LLAMADA ACTIVIDAD DE REGULACIÓN ECONÓMICA
La alteración del modelo de los servicios públicos europeos trae causa del Tratado de Roma de 1957
con la introducción de la doctrina norteamericana de la libre competencia.
A partir de aquí la cruzada por la libre competencia no es ya compatible con el modelo de los
servicios públicos económicos en que el monopolio concesional era la regla. No obstante, se abre
paso el modelo de empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general
sujetas a la libre competencia, sin por ello deslegitimar a las empresas "que tengan el carácter de

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monopolio fiscal a las cuales solo se les aplicarán las normas de la competencia en la medida en
que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión
específica a ellos encomendada".
Cuando el servicio de interés económico general tenga carácter comercial su compatibilidad con la
libre competencia queda asegurada con la expresa aceptación de las derogaciones parciales de ésta
que guarden la debida proporción con aquél interés. En los demás casos -servicios de interés general
que no tienen carácter comercial- "las condiciones del art. 90 del Tratado no se aplican", porque
"no pueden tratarse de la misma forma que los servicios de interés económico general".
Las autoridades comunitarias han desarrollado un régimen jurídico de la actividad económica,
régimen limitado a los servicios de naturaleza económica excluyéndose servicios vinculados al
ejercicio de prerrogativas públicas (policía, seguridad) o social (educación pública). Estos servicios
de interés económico encuentran en la imposición de obligaciones de servicio público, como en
EEUU, su rasgo más característico, imposición que se produce igualmente sobre cualesquiera
actores del respectivo mercado sean de titularidad pública o privada.
Otro rasgo es la admisión de excepciones al régimen de competencia en materia de ayudas públicas
esto es, la ayuda será compatible con el Tratado si resulta necesaria y conveniente para satisfacer el
interés general, al tiempo que se restringe la competencia en lo estrictamente necesario.
En definitiva, el nuevo régimen europeo acaba con la presunción de que la mera prestación de un
servicio público por una Administración garantiza la satisfacciones del interés general y se
incrementa así la protección jurídica a los ciudadanos.
A) La transición del servicio público monopólico al mercado regulado
Fue una evolución complicada pues, en algunos sectores (telecomunicaciones y televisión) la
apertura de la competencia se realizó mediante el otorgamiento de nuevas concesiones de forma que
nuevos operadores se sumasen al tradicional monopolista (del monopolio al oligopolio).
Los procesos de liberalización también han transformado la naturaleza jurídica de los títulos
habitantes pasando primero de las concesiones tradicionales a un régimen de autorizaciones
previas. Después se regían por autorizaciones que incluían excesivos restos del régimen
concesional, como la necesidad de otorgar las autorizaciones a través de procesos selectivos de libre
concurrencia. Por ello, se eliminó la exigencia de título habilitante (concesión o autorización),
exigiéndose solo una mera comunicación previa a la autoridad competente.
Por otro lado, es habitual la necesidad de otros títulos habitantes para la prestación del servicio que
hace uso del dominio público radioeléctrico, telecomunicaciones y audiovisual, en la misma línea
está la prestación de servicios de transporte ferroviario.
B) La imposición de obligaciones de servicio público a los operadores. Las compensaciones
económicas
A veces la dinámica de la competencia es suficiente para garantizar la satisfacciones del interés
general y la intervención publica no solo sea innecesaria, sino que resulte contraproducente. En caso
contrario, es posible la intervención publica si así lo disponen las directivas comunitarias, incluso es
obligatoria.
El siguiente paso es identificar al operador, público o privado, que debe garantizar su cumplimento
a través de denominado acto de atribución de la misión de interés general. La forma más habitual
es mediante licitación entre los operadores interesados, con una compensación como
contraprestación. Otra es la designación directa del operador por parte del Ministerio para cuando el
concurso quede desierto. Se hará mediante Orden ministerial, previo informe de la CNMC
estableciendo el servicio, el ámbito territorial y las condiciones de prestación.
Elemento clave de la regulación de los servicios de interés económico general es la compensación a
los operadores por las obligaciones de servicio público, de forma que dicha imposición no llegue a
constituir lo que la doctrina norteamericana denomina “regulatory takings”, expropiación

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regulatoria. Por otro lado, dicha compensación no puede ser excesiva de modo que encubra una
ayuda pública no proporcionada y atentatoria al régimen de libre competencia. La figura de carga
injustificada o injusta, “unfair burden” se contempla en materia de servicios postales. Un “unfair
burden” es una “situación de desequilibrio en la capacidad de competir de un operador derivada de
la carga que se le impone”. La Ley 32/2003 de Telecomunicaciones modificó la traducción del
término por el de “carga injustificada” y se mantiene en la Ley 9/2014. Por otro lado, la Ley
43/2010 la incorpora como “carga injusta”, la traducción más literal y ajustada del término.
Los instrumentos de financiación posibles son: fondos públicos, contribuciones de los otros
operadores activos en el mercado, contribuciones de los usuarios. No tiene que ser monetariamente,
sino que la compensación puede darse medite el otorgamiento de derechos exclusivos o especiales o
privilegios. Por ejemplo, Correos tiene derecho de ocupación del dominio público pata instalar
buzones, exención del IVA, etc.
7. LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL EN PARTICULAR

A) Servicio Ferroviario
El primer mercado objeto de liberalización fue el ferrocarril en cumplimiento de la directiva
comunitaria que declaraba liberalizada toda la red europea a partir de 2008. No obstante, la
infraestructura ferroviaria constituye un monopolio natural que sigue estando nacionalizada como
bien de dominio público a cargo de ADIF, propietaria de la infraestructura y encargada de su
gestión, que proporciona sus servicios a cualquier operador ferroviario que los solicite. El servicio
de transporte está a cargo de RENFE, propietaria de los trenes y encargada de su circulación, y
compite con otras compañías ferroviarias.
Para la prestación de servicios ferroviarios coexisten tres títulos diferentes exigidos a todos los
prestadores de servicios de transporte ferroviario: uno, licencia de empresa ferroviaria
(honorabilidad, solvencia económica, capacidad técnica); dos, certificado de seguridad; y tres,
último título habilitante de naturaleza concesional para transporte de viajeros de larga distancia
desde la Ley 39/2003.
Con dicha ley, se crea un órgano regulador, el Comité de Regulación Ferroviaria, con funciones de
supervisión y de resolución de conflictos entre administrador de infraestructuras y los operadores
del mercado ferroviario, para garantizar el correcto funcionamiento general del sistema. Y con la
Ley 3/2013 se crea la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que suprimió el
Comité y atribuyó sus funciones al nuevo órgano regulador.
La nueva Ley 38/2015 del sector ferroviario recoge las novedades de la Directiva 2012/34/UE,
relativas a la transparencia y sostenibilidad de la financiación de las infraestructuras ferroviarias y
de la contabilidad de las empresas ferroviarias, entre otras cuestiones.
B) El sistema eléctrico
El nuevo sistema eléctrico supone la plasmación normativa de la directiva 96/92CE, del Parlamento
Europeo y del Consejo, sobre normas comunes para el mercado interior de electricidad.
El sector eléctrico se asienta en el convencimiento de que garantizar el suministro eléctrico no
requiere de más intervención estatal que la que la propia regulación específica supone al Estado. La
planificación estatal, queda restringida a las instalaciones de transporte, buscando su imbricación en
la planificación urbanística y en la ordenación del territorio.
La comercialización de energía eléctrica queda asentada en los principios de libertad de
contratación y de elección de suministrador.
El operador del mercado, como responsable de la gestión económica del sistema, asume la gestión
del sistema de ofertas de compra y venta de energía eléctrica en los términos que
reglamentariamente se establezcan.

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Por último, se crea la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico con amplias facultades en materia
de solicitud de información y de resolución de conflictos, y se arbitra su colaboración con las
instancias administrativas encargadas de la defensa de la competencia.
La nueva Ley 24/2013 del Sector Eléctrico trata de ser una respuesta a la acumulación de
desequilibrios anuales entre ingresos y costes del sistema eléctrico y que ha provocado la aparición
de un grave déficit estructural. La causa de este desequilibrio es el crecimiento excesivo de partidas
de costes por decisiones de política energética, sin que se garantizara su correlativo ingreso por
parte del sistema. La nueva ley de 2015 permite una reforma global del sector, basada en un nuevo
régimen de ingresos y gastos del sistema eléctrico, para devolverle una sostenibilidad financiera
perdida.
La nueva ley prevé la posibilidad, con carácter excepcional, del establecimiento de nuevos
regímenes retributivos específicos para fomentar la producción a partir de fuentes de energía
renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos o cuando su introducción suponga una
reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior.
El desarrollo del autoconsumo como fuente alternativa de generación de electricidad pretende
hacerse compatible con el sistema eléctrico. Hasta 2018 se mantenía el “impuesto al sol” que
imponía el pago de una cuota por cada KWh que se generara; sin embargo a día de hoy se estudia
eliminar este impuesto.
C) Hidrocarburos
La liberación de los hidrocarburos supone en principio que estas actividades “no requieren de la
presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo”. A pesar de ello, los hidrocarburos
siguen siendo dominio público del Estado, cuya exploración y explotación está sujeta a autoriza-
ciones y concesiones administrativas, como las minas y las mismas concesiones hidroeléctricas.
D) Servicio Postal
En el servicio postal se desmantela de forma parcial el monopolio del Estado. El Servicio de
Correos que se prestaba de forma directa pasa a ser S.A. estatal en que los empleados siguen
ostentando la condición de funcionarios (algo insólito). Al “operador”, se encomienda el servicio
público, entendiendo por tal el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la Ley y
sus reglamentos de desarrollo, prestados de forma permanente en todo el territorio nacional y a
precio asequible para todos los usuarios. Además se le reserva con carácter exclusivo, determinados
servicios: de giro, envíos interurbanos y transfronterizos, etc. Para garantizar la prestación del
servicio postal y la referida reserva se otorgan al operador los derechos que recuerdan al monopolio
anterior: condición de beneficiario de la expropiación forzosa; exención de cuantos tributos graven
su actividad vinculada a los servicios reservados, etc.
E) Telecomunicaciones
La Ley general de Telecomunicaciones de 1998, en cumplimiento de la directiva 97/13/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a un marco común en materia de autorizaciones
generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, las define
como “servicios de interés general que se prestan en régimen de competencia” cuyo ejercicio
requiere dos tipos de autorizaciones: autorización general para la prestación de los servicios y para
el establecimiento o explotación de las redes de telecomunicaciones que no precisen de una licencia
individual, de acuerdo con lo establecido en el capítulo siguiente.
Se requerirá licencia individual para el establecimiento o explotación de redes públicas de
telecomunicaciones, para la prestación del servicio telefónico disponible al público, para la
prestación del servicios o el establecimiento o explotación de redes de telecomunicaciones que
impliquen el uso del dominio público radioeléctrico.

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A diferencia de las autorizaciones generales, las individuales podrán denegarse cuando el número de
licencias sea limitado y quien solicite una no haya resultado adjudicatario del título en la
correspondiente licitación.
La Ley distingue como obligaciones de servicio público el servicio universal de telecomuni-
caciones, los otras obligaciones de servicio público impuestas por razones de interés general. Por
servicio universal de telecomunicaciones, se entiende el conjunto definido de servicios de
telecomunicaciones con una calidad determinada, accesible a todos los usuarios con independencia
de su localización geográfica y aun precio asequible de forma que todos los ciudadanos puedan
recibir conexión a la red telefónica pública fija y acceder a la prestación del servicio telefónico fijo
disponible para el público.
El Gobierno podrá, por necesidades de la defensa nacional y de la seguridad pública, imponer,
mediante Real Decreto, otras obligaciones de servicio público distintas de las de servicio universal
y de los servicios obligatorios a los titulares de licencias individuales o de autorizaciones generales.
Constituye una novedad el reconocimiento expreso de los siguientes derechos de los usuarios
finales: resolución automática de contratos tras el fin del proceso de cambio de operación con
conservación del numero; derecho a compensación en caso de retrasos o abusos; derecho a la
desconexión de servicios y acceso a servios de distinta consideración solo previa petición expresa
del usuario, etc.
La nueva ley establece medidas encaminadas a consolidar un derecho de todos los operadores a la
ocupación de la propiedad y al uso compartido de infraestructuras. Además regala la relación entre
el Ministerio y las administraciones públicas territoriales para el despliegue de las redes públicas de
comunicaciones electrónicas.
F) Los medios audiovisuales
Desde la Ley 10/1988 se otorgaron nueva concesiones para la apertura del mercado audiovisual,
siendo seis concesionarios los que tenía un canal de televisión. El RD 944/2005 ordenó la transición
a la televisión digital que permitía multiplicar el número de canales a 24 y que se hizo sin concurso.
Pero con la Ley 7/2010 la televisión pasó a ser un servicio de interés general, pasando a exigirse las
concesiones como licencias previas y autorizatorias y teniendo que asignarse por concurso.
Las licencias audiovisuales serán concedidas por un plazo de 15 años, renovándose automática-
mente por el mismo plazo. Estarán sujetos al pago de una tasa determinada por el Gobierno o las
CCAA, según el supuesto canal. Solo podrá ser denegada la autorización cuando el solicitante no
acredite el cumplimiento de todas las condiciones legalmente establecidas.
Debe destacarse que la Ley 7/2010 había previsto una administración independiente, el Consejo
Estatal de Medios Audiovisuales, que no llegó a constituirse, asumiendo sus funciones la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia.
TEMA VIII: LA ACTIVIDAD SANCIONADORA
1. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y SU INCIAL

INCOMPATIBILIDAD CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMAS
COMPARADOS Y MOVIMIENTO DESPENALIZADOR
En España, la Constitución de 1978 ha legitimado el poder represivo de la Administración.
El Derecho comparado ofrece diversas soluciones que van desde la solución respetuosa con el
principio de división de poderes entendido como reserva del monopolio represivo a los jueces
(Inglaterra, EEUU y en gran medida Francia) hasta países que mantienen la tradición jurídica de un
cierto poder sancionador de la Administración, pasando por aquellos que han evolucionado de la
primera a la segunda posición a través de leyes despenalizadoras que han procedido a una
codificación de las reglas y principios aplicables a esa actividad administrativa.

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A) Sistemas que en principio garantizan el monopolio represivo de los Tribunales. Los

derechos anglosajón y francés.
El Derecho anglosajón (Inglaterra, EEUU y Common Law) parte del monopolio de los jueces y
tribunales para la imposición de toda suerte de penas y castigos.
En el Derecho francés la tradición liberal prohíbe al Ejecutivo entrar en el campo de la represión,
los jueces y tribunales monopolizan la punición de las conductas cuando estas afectan a la
legislación administrativa, a través de los Tribunales de Policía dentro de la justicia penal. Esta
represión parece haber llegado últimamente a su fin, pues se aprecia una tendencia del legislador a
reconocer competencias sancionadoras directas a la Administración, lo que se explica en algunos
casos por la influencia de la reglamentación aplicable en derecho comunitario.
B) Ordenamientos sin monopolio represivo de los jueces: Austria y Suiza.
La jurisdiccionalización o penalización de los ilícitos administrativos encuentra dos excepciones,
Austria y Suiza, países que mantienen la competencia sancionadora de la Administración.
En Austria la ejecución de la leyes corresponde tanto a los Tribunales como a la Administración, por
lo que la actividad judicial no es más que esa función ejecutiva ejercida por jueces dotados de las
garantías constitucionales de independencia, movilidad e insustituibilidad en el desempeño de dicha
función. De aquí que nada impide que una misma autoridad, sea judicial o administrativa,
desempeñe a la vez funciones materialmente administrativas y judiciales.
En Suiza, la autoridad administrativa, debido a la tradicional autonomía de los cantones ha
conservado numerosas competencias punitivas, lo que tiene un reconocimiento explícito en el CP y
en la propia Constitución. En algunos cantones se ha conservado, además, una competencia
sancionadora de los Municipios para la corrección de las infracciones a las propias ordenanzas.
Este poder administrativo se compensa con un recurso ante los Tribunales penales.
C) La atribución de potestad sancionadora a la Administración a través de la despenalización
en Italia, Alemania y Portugal.
En Italia, Alemania y Portugal se han producido operaciones legislativas de despenalización de
determinadas conductas antes insertas en el sistema penal que ha llevado a dotar a sus respectivas
Administraciones de amplios poderes represivos, operación que se ha acompañado de una
regulación material y procedimental de la actividad sancionadora de la Administración.
Las leyes que han regulado estas operaciones despenalizadoras han procedido a una codificación de
los principios o reglas generales a las que debe ajustarse el ejercicio de la potestad administrativa
sancionadora, reglas y principios análogos a los de los Códigos penales.
2. EL ANÁRQUICO DESARROLLO DE LA POTESTAD SANCIONADORA

ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO ESPAÑOL
A) El inicial monopolio judicial del poder represivo en el constitucionalismo gaditano y sus
excepciones en el siglo XIX.
Al igual que en otros países, nuestro constitucionalismo decimonónico también se inicia con una
atribución de la potestad punitiva estatal a los jueces y Tribunales como consecuencia del principio
de división de poderes. En efecto, la Constitución de Cádiz consagra el monopolio represivo de los
jueces y Tribunales al atribuirles la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en los juicios
criminales.
La negación de poderes represivos en el Gobierno y la Administración se compatibilizó, sin
embargo, con la unión de funciones administrativas y judiciales en su último escalón, pues los
alcaldes, a la par que rectores de la Administración municipal, constituían la base del orden judicial,
encomendándoseles el juicio de conciliación, la decisión de juicios civiles de ínfima cuantía, y en lo
penal, el conocimiento de los negocios criminales sobre injurias y faltas livianas, la instrucción de
sumarios en el territorio de la demarcación municipal y la detención de delincuentes con inmediata

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remisión al juez del partido. Además, a los alcaldes se atribuyen poderes sancionadores en su
condición de autoridades gubernativas, representantes y delegados del Gobierno en el Municipio.
En cualquier caso, nuestra doctrina administrativa del siglo XIX, a diferencia de la francesa y
debido quizás al desorden judicial imperante, es consciente de que es necesario reconocer un poder
represivo a la Administración, aunque en términos muy moderados.
Por su parte, el Consejo de Estado, con ocasión de resolver los conflictos entre la Administración y
los Tribunales, justificó también ese poder sancionador administrativo en la necesidad de la
actuación eficaz de la Administración. Se rechaza la posibilidad de recursos ante los jueces contra
los actos sancionadores de la Administración.
La tesis contraria a la existencia de sanciones administrativas y que, por consiguiente, afirma el
monopolio judicial sobre la función represiva, luce claramente en el Proyecto de Constitución
Federal de la República Federal Española.
En todo caso la tónica de la legislación sectorial administrativa decimonónica es atribuir al poder
judicial la aplicación de toda infracción prevista en ella otorgando a la Administración un mínimo
poder sancionador, y remitiendo a los jueces las sanciones que excedían de determinado límite o los
sucesos merecedores de mayor pena. La Administración, se encarga la averiguación de las
conductas ilícitas, no asume las competencias para reprimirlas, remitiéndose este cometido a los
Tribunales ordinarios.
B) Politización y crecimiento de la potestad sancionadora en la Dictadura de Primo de Rivera
y en la II República
En la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) los poderes sancionadores de la Administración se
disparan. Consecuente con los principios que inspiraban el régimen político, el poder punitivo de la
Administración se afirma, en términos absolutos, sin limitaciones.
Por su parte, el CP de 1828 estableció que las ordenanzas y reglamentos no podrían establecer penas
privativas de libertad, directas ni subsidiarias, superiores a las del Libro III del CP, pero sin que este
límite afectase a las penas pecuniarias. Por lo demás, la legislación de la Dictadura ofrece la
particularidad de que en ella se consagra y generaliza la atribución de potestades sancionadoras a
órganos superiores de la Administración central.
Ahora bien, quien pensase que con la caída de la Dictadura y el advenimiento de la II República
cambiaría el signo de la legislación administrativa sancionadora habría de desengañarse. La II
República fue inconsecuente en este punto con los principios democráticos y liberales que la
inspiraban y no menos dura en el diseño de la represión administrativa que lo fue la Dictadura.
Precisamente una de las primeras leyes aprobadas en el Parlamento, incluso antes de la propia
Constitución de 1931 es la Ley de Defensa de la República, una Ley que apuntó directamente
contra los desafectos al nuevo régimen político.
La ley definía, como actos de agresión a la República, un variopinto rosario de actitudes
genéricamente descritas, huyendo de toda concreción y tipicidad, entre las que, a título ejemplar,
destacan las siguientes: difusión de noticias que puedan quebrantar el crédito o el orden público;
toda acción o expresión que redunde en menosprecio de las instituciones del Estado; apología del
régimen monárquico; uso de emblemas, insignias o distintivos alusivos a la monarquía; falta de celo
y negligencia de los funcionarios públicos en el desempeño de sus oficios; etc.
Las sanciones previstas en la Ley consistían en el confinamiento o extrañamiento de personal, la
imposición de multas y la clausura e intervención de la contabilidad de centros y asociaciones.
Todas estas medidas podían decretarse sin sujeción a procedimiento por el Ministro de la
Gobernación o el Consejo de Ministros, no admitiéndose más recurso que el de reposición ante
estas mismas autoridades. En todo caso, estas sanciones gubernativas se declaraban compatibles e
independientes de las establecidas en leyes penales.

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La Le de Defensa de la República transmitió su espíritu y preceptos a la Ley de Orden Público de

1933, más liberal. Las innovaciones de la Ley de Orden Público fueron: definición de orden público
y establecimiento de un catálogo de actos contrarios al mismo; atribución al ejecutivo de facultad
para declarar estado de prevención, alarma y guerra; y atribución a la autoridad gubernativa de
facultades sancionadoras ordinarias fuera de la declaración formal de los estados de excepción.
En el ámbito local, la Ley Municipal de 1935 mantuvo la atribución de la potestad sancionadora al
alcalde por la infracción de ordenanzas y bandos municipales con limite máximo de 200 pesetas en
las capitales con más de 50mil habitantes. Doble condición de autoridad judicial y administrativa.
C) El sistema sancionador en el régimen de Franco.
La Dictadura del General Franco heredó una potestad sancionadora en las autoridades gubernativas
tan intensa que no necesitó de posteriores desarrollos. Ni la legislación municipal ni la de orden
público ofrecen novedades, sin embargo, debe destacarse el crecimiento espectacular del poder
sancionador en todos los ámbitos de la intervención administrativa sectorial (urbanismo, tráfico,
policía fluvial, publicidad, etc.). Los poderes sancionadores de las autoridades administrativas
sectoriales van a superar a los de policía general o de orden público.
No obstante, debe destacarse la aprobación de un procedimiento sancionador por Ley de 1958 que
permitirá el desarrollo de un sistema de garantías en vía administrativa y judicial muy avanzado que
ha llegado hasta nuestro días.
3. LA INSUFICIENCIA DEL SISTEMA PENAL COMO CAUSA DEL EXORBITANTE

PODR SANCIONADOR DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA
El sector de la actividad represiva del Estado que los jueces no cumplen, tienden a cubrirlo los fun-
cionarios. Si la legislación ha optado por la solución administrativa ello debe obedecer, al menos en
buena parte, a que el legislador desconfía de que el sistema judicial penal pueda cumplir satisfacto-
riamente con aquella función. Esta presunta desconfianza del legislador aparece justificada si se
compara nuestro sistema judicial penal con el de otros países; sistema rígido pensado y diseñado
para corregir cualquier infracción menos las infracciones a la legislación administrativa. La Admi-
nistración Pública y los intereses que encarna son las grandes ausentes del sistema procesal penal.
A) Ausencia de funcionarios públicos del proceso penal y supresión de su participación en la
actividad administrativa de constatación de las infracciones
Los funcionarios públicos, y con relación a los hechos que afectan a su actividad administrativa,
pueden estar y actuar, bien como auxiliares de los órganos jurisdiccionales, ejerciendo con
determinadas prerrogativas las funciones de policía judicial, bien como una de las partes del
proceso actuando como Ministerio Fiscal, llevando la acusación de las infracciones a la legislación
administrativa que tienen a su cargo.
En el primer caso, es decir, en cuanto órganos dependientes de la Administración de Justicia
encargados de la averiguación y comprobación de los delitos y el descubrimiento de los
delincuentes, nuestro ordenamiento atribuía cierta participación a los funcionarios, regulada en la
LECr. Tal participación era limitada, pues la consideración de miembros de la policía judicial no
comprendía ni mucho menos a todos los funcionarios públicos, sino únicamente a «las autoridades
administrativas encargadas de la seguridad pública y de la persecución de todos los delitos o de
algunos especiales». A ello había que añadir la falta de valor probatorio de la actividad
administrativa de constatación y prueba de las infracciones, pues de acuerdo con la LECr los
atestados y las manifestaciones de los funcionarios de la policía judicial se considerarán denuncias a
los efectos legales y las declaraciones de hechos de los que tengan conocimiento personal
declaraciones testificales, por lo que su valor probatorio es el mismo que el que tendría el
documento en que se consignase la actividad investigadora de un simple particular.

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Pero incluso esta limitada actividad probatoria de los funcionarios, ha sido totalmente eliminada por
el Real Decreto sobre regulación de la Policía Judicial que limita el ejercicio de las funciones que le
son propias a los miembros de las unidades orgánicas de Policía Judicial previstas en la LOFFCCS
integradas por miembros del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil. En ningún caso,
pues, los funcionarios no policiales, no obstante ejercer actividades inspectoras, constituyen, u
ostentan, el régimen de la policía judicial.
Los funcionarios tampoco son, ni han sido, en España miembros del Ministerio Público, al que sólo
pertenecen los funcionarios integrados en los Cuerpos que lo componen.
B) Ambigüedad en torno a la naturaleza y carácter del Ministerio Fiscal
A la falta de integración de los funcionarios de la Administración que ejercen funciones inspectoras
en el Ministerio Fiscal se suma la circunstancia de que los miembros del Ministerio Fiscal, dadas la
forma de su reclutamiento, sus condiciones de carrera y su enfática vinculación al principio de
legalidad, resultan ser un cuerpo de funcionarios judiciales en los que descansa, a través del juego
del principio acusatorio, una parte esencial del proceso penal.
Resta su deber de obediencia al Gobierno a través del Ministro de Justicia y del Fiscal del General
del Estado, deber que resulta muy difícil de conciliar obviamente con la enfática vinculación a la
legalidad. En todo caso, los fiscales no obedecen órdenes de otras administraciones públicas como
las CCAA y los EELL, que si quieren de alguna forma actuar en los procesos penales deben hacerlo
en las mismas condiciones que los demás particulares.
Funcionarios o jueces, la realidad sociológica muestra que los fiscales tienden más a ser los
defensores en el proceso de la sociedad, del interés general, que de los intereses concretos de las
administraciones públicas.
En el proceso penal, el Ministerio Fiscal ha sido desplazado en cuanto defensor y representante del
Estado. El Estado es para el Ministerio Fiscal un afectado más y, por consiguiente, de la misma
condición que cualquier otra persona física o jurídica perjudicada por las consecuencias de las
acciones delictivas, pero no es un cliente particular y preferente; el Ministerio Fiscal tampoco es el
representante del Estado como sujeto de Derecho, como persona jurídica, como Administración
Pública en suma, sino un simple mecanismo abstracto al servicio del principio acusatorio que
encarna, defiende y representa intereses supraadministrativos.
Poco importa, pues, que la Administración del Estado pueda constituirse en parte en el proceso
penal a través del Letrado del Estado, o las demás administraciones públicas a través de letrados
propios, pues la actuación de aquél y la de éstos está pensada para situaciones excepcionales, para
supuestos en que hay que defender un interés patrimonial concreto, pero no para actuar en forma
constante y continua en el ejercicio de acciones penales que pudieran derivarse de las infracciones a
la legislación administrativa.
C) La rigidez de la regla nula poema sine indicio
La creciente multiplicación de las infracciones a la legislación administrativa exige confiar en el
juez hasta el punto de aceptar la posibilidad de condenas sin proceso, bien porque se produce un
consentimiento del sancionado, bien porque toda la garantía se desplaza al otorgamiento a aquél de
un recurso que no sólo suspende los efectos del acto sancionador, sino que, además, invalida y anula
la resolución sancionadora contra la que se dirige, forzando al órgano a un nuevo juicio.
Ambas técnicas, desarrolladas en el Derecho comparado, son completamente desconocidas en
nuestra legislación procesal penal, en la que no hay cabida para mecanismos de conciliación ni para
resoluciones judiciales inaudita parte, originándose siempre y en todo caso la celebración del
correspondiente juicio.
El único supuesto en el que la legislación penal española reconoce relevancia en el proceso a la
voluntad del imputado de saldar su responsabilidad, se encuentra en la condena por conformidad del
reo a pena correccional regulada en la LECr. La condena por conformidad constituye un

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procedimiento especial establecido por la ley para los supuestos en que el objeto de la pretensión
deducida es una pena no superior a la de prisión menor, en virtud del cual, cuando el imputado, con
asistencia del defensor, se muestra conforme con la calificación más grave de las partes acusadoras,
el Tribunal, a menos que estime dicha calificación como improcedente por corresponderle otra de
mayor gravedad, procede a dictar sentencia sin necesidad de que se celebre el juicio oral. No
estamos por tanto ante una técnica que permita la condena sin proceso, sino que con ella sólo se
abrevian los trámites, eliminándose la fase del juicio oral.
4. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LÍMITES DE POTESTAD SANCIONADORA

La potestad sancionadora de la Administración ha sido convalidada por el art. 25 CE que al
establecer el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa:
"nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta, o infracción administrativa, según la legislación vigente" y
"la administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privación de libertad". También la CE reconoce la licitud de las sanciones impuestas por la
administración a quienes violen la legislación referente al medio ambiente.
Consecuentemente con estos preceptos el TC ha confirmado la legitimidad de la potestad
sancionadora de la Administración y ha establecido las condiciones y límites para la imposición de
sanciones administrativas en los siguientes términos:
• Sujeción de la potestad sancionadora al principio de legalidad.
• Prohibición de las penas de privación de libertad.
• Respeto de los derechos de defensa reconocidos en la CE.
• Subordinación de la potestad sancionadora de la Administración a la Autoridad judicial,
consistente en el control posterior de los actos sancionadores por parte de la jurisdicción
Contencioso-Administrativa y la preferencia de la jurisdicción penal para aquellos hechos
susceptibles de ser enjuiciados por ambas jurisdicciones.
El TC no se ha planteado la cuestión de los límites cuantitativos de la potestad sancionadora. La
realidad de las multas administrativas superan en cientos de millones los límites establecidos con
carácter general para las penas de multa en el CP que, salvo error de cálculo, no sobrepasan los
750mil euros.
5. RESERVA DE LEY Y TIPICIDAD

El art. 25 CE se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que “nadie podrá
ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,
falta o infracción administrativa, según la legislación vigente”.
En una interpretación amplia, este precepto implica además de la exigencia de ley habilitante o de
reserva de ley, la traslación a la actividad administrativa sancionadora del principio de tipicidad, de
irretroactividad de la norma sancionadora y retroactividad de la más favorable, prohibición de
analogía y del doble castigo (bis in ídem) y en general, la aplicación de los principios
condicionantes de la potestad punitiva del Estado.
Desde la perspectiva de reserva legal, el empleo por el constituyente del término “legislación” no ha
creado problemas en el derecho penal, porque el TC se ha precipitado a declarar que en éste se da
una reserva absoluta de Ley, que debe ser orgánica cuando se limiten derechos fundamentales. Sin
embargo, para el TC este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones administrativas,
pues “la reserva de ley establecida en la CE no puede ser tan estricta en relación con la regulación
de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales
en sentido estricto”. Se entiende por ello, que en el ámbito administrativo no es necesario esa
reserva absoluta de ley, bastando con una “cobertura legal”.

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En definitiva, la diferencia entre el principio de “reserva absoluta de ley” que opera en materia
penal, y de, “cobertura legal” aplicable a las sanciones administrativas, es que en la primera, la ley
legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión de la pena como la descripción de la
conducta ilícita (tipicidad) sin posibilidad de completar esa descripción por medio de un
Reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el principio de “cobertura legal” de las
sanciones administrativas, sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las
conductas sancionables y las clases y cuantía de las sanciones, con la posibilidad de remitir a la
potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad.
La Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Púbico recoge establecer la reserva de ley en
materia de infracciones y sanciones administrativas y además para las sanciones; permite la
regulación complementaria por reglamentos. También recoge las reglas complementarias de
principios sobre irretroactividad y prohíbe la analogía.
6. LA CULPABILIDAD EN LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS. LA

RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS
En la versión penalista más común, la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido
al autor de un hecho típico y antijurídico.
La LRJAP-PAC, en vez de remitir al Código Penal la solución de estas cuestiones, lo más adecuado
dada la identidad de toda potestad punitiva, la abordó en términos muy incompletos, refiriéndose
únicamente a la responsabilidad de las personas jurídicas, a la responsabilidad civil derivada de la
infracción administrativa y a la autoría múltiple.
La primera gran cuestión que suscita el Derecho administrativo sancionador es la exigencia del
elemento de la culpabilidad y si, a diferencia de lo que acontece en el Derecho penal, pueden ser o
no sancionadas las personas jurídicas.
Sobre la culpabilidad, la LRJAP-PAC parece confusa, pues no contiene referencia alguna a la
voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa del autor de los hechos infraccionales. Es más al
aludir a la “responsabilidad a título de simple inobservancia” la Ley parece admitir una
responsabilidad sin culpa, y lo mismo pudiera inferirse cuando incluye entre los criterios que sirven
para graduar la responsabilidad la concurrencia de la intención del sancionado, de lo que parece
deducirse que sin esa intencionalidad también es posible la sanción; y, en fin, parece desdeñarse el
elemento de la culpabilidad cuando se admite la responsabilidad administrativa de las personas
físicas o jurídicas que tienen el deber de prevenir el incumplimiento por otras de las obligaciones
impuestas por la Ley.
Sin embargo, no puede admitirse, diga lo que diga la Ley citada, que pueda darse infracción alguna,
penal o administrativa, sin el elemento subjetiva de la culpabilidad, a título de dolo o negligencia.
Una quiebra de la exigencia de la culpabilidad es, sin embargo, la admisión de la responsabilidad
de las personas jurídicas, admisión que ha sido una de las causas del desarrollo de la potestad
sancionadora administrativa que permitía castigar a entes que, por no ser personas físicas, no se
consideraban culpables ante el Derecho penal y que, además no podían ser condenados a penas
privativas de libertad, las ordinarias en aquél Derecho. La Ley 40/2015 RJSP resuelve con una
contundente fórmula la admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas y que ahora
comprende "a personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de
obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios
independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa".
7. CONCEPTO, CLASES Y GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

La legislación no ofrece una definición de lo que son las sanciones administrativas, aunque Suay las
define como “cualquier mal infringido por la Administración a un administrado como

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consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una

finalidad puramente represora”.
Estas notas se cumplen en general en el caso de las multas, pero no en las medidas preventivas
dirigidas a impedir una infracción o incumplimiento jurídico, ni en las medidas resarcitorias cuya
finalidad es reparadora, ni tampoco en las multas coercitivas que si bien traen causa del
incumplimiento previo de una obligación, tratan de vencer ese incumplimiento, lo que no persiguen
las sanciones administrativas que parten de su existencia y que consisten simplemente en “la
penalidad que al culpable de la situación creada corresponde padecer”.
Por ello las multas coercitivas son independientes de las que pueden imponerse en concepto de
sanción y compatibles con ellas. Las multas coercitivas están adscritas a la potestad ejecutiva de la
Administración y no a la represiva.
Del ámbito de las sanciones administrativas, y por tener una justificación no sólo represora sino más
bien reparadora del incumplimiento, deben excluirse las medidas que con nombre de sanciones o
sin él, implican la privación de determinados derechos (ej. expropiación-sanción por incumpli-
miento de la función social de la propiedad, retractos en favor de la administración, etc.).
Clases. Además de la multa, que es el supuesto más frecuente, las sanciones administrativas
consisten habitualmente en la pérdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo
reconoce y reglamenta y de los que priva justamente por su infracción.
Las sanciones administrativas pueden clasificarse en función de la relación que une al sancionado
con la Administración en:
• Sanciones de policía general o de orden público: competencia de las autoridades
gubernativas generales (Gobierno, Alcaldes, etc.) reguladas en la ley 1/92 de Seguridad
Ciudadana.
• Sanciones sectoriales: A cargo de la Administración especializada (sanidad, caza,, etc.).
• Sanciones que traen causa en una relación supremacía especial: concepto del que se ha
abusado para burlar las garantías a que debe estar condicionado todo poder represivo
(destacan las sanciones funcionariales y corporativas: sanciones disciplinarias).
Contenido. Sobre el contenido de las sanciones administrativas, la Ley 40/2015 establece que en
ningún caso pueden implicar directa o subsidiariamente la privación de libertad. La ley sale también
al paso de las sanciones rentables, es decir, aquellas cuya comisión proporciona al infractor un
beneficio todavía superior, una vez descontado del beneficio obtenido con la infracción, el importe
de la multa. Esto se impide mediante la confiscación por vía sancionatoria de ese beneficio,
prescribiendo que la sanción pecuniaria a imponer “no resulte más beneficioso para el infractor que
el cumplimiento de las normas infringidas”.  
Graduación. Como las sanciones administrativas pueden llegar a ser extraordinariamente graves, la
jurisprudencia ha impuesto la vigencia del principio de proporcionalidad para limitar la inadmisible
discrecionalidad de la Administración en la aplicación de las sanciones.  
La Ley 40/2015 obliga a las Administraciones públicas a observar la debida idoneidad y necesidad
de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La
graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:
1. El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
2. La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
3. La naturaleza de los perjuicios causados.
4. La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma
naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.
La Ley faculta al órgano competente para imponer la sanción de grado inferior mediante motivación
específica sobre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concu-
rrentes, pero sin distinguir, como lo hace el CP, entre atenuantes y agravantes.

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8. RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS 

La responsabilidad administrativa abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las
consecuencias dañosas del hecho infraccional. La LRJAP-PAC prescribía: “las responsabilidades
administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia
al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo, a su estado originario, así como
con la indemnización por daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano
competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al
efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente”.  
Este precepto planteaba serias dudas sobre el alcance de la potestad decisorio-ejecutoria de la
Administración.  
Ahora, la Ley 40/2015 RJSP impone la ejecutividad directa por vía administrativa tanto de la
reposición de los bienes lesionados al estado anterior de la infracción como de la indemnización de
los daños y perjuicios sin referencia alguna a la vía judicial.  
9. LA EXTINCIÓN DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Según el CP la responsabilidad criminal se extingue: por la muerte del reo, el cumplimento de la
condena, la amnistía, el indulto, el perdón del ofendido en los delitos perseguibles a instancia de
parte, la prescripción del delito o de la pena. Todas estas formas de extinción de la responsabilidad
se aplicarán a las infracciones y sanciones administrativas.
A pesar de que la Ley 40/2015 RJSP sólo trata de la prescripción de las infracciones y de las
sanciones, además de esta forma de extinción, trataremos de aquellas otras que de forma análoga o
no al D. penal, producen un efecto extintivo de la responsabilidad administrativa sancionadora:
• Muerte del infractor: en principio, la personalidad de la sanción propia de toda materia
punitiva, implica que la pena o sanción no se transmite a los herederos. La cuestión es más
compleja cuando se trata de disolución de personas jurídicas. Parece que la solución más justa
es que el patrimonio social, no obstante de la disolución quede afecto al pago de las sanciones
impuestas. Si quedan obligaciones pendientes se transmiten a los socios en proporción a su
participación.
• Cumplimento de sanción o pago de multa: Es el supuesto más frecuente de la extinción de
la responsabilidad administrativa. Una modalidad es el pago voluntario en medida reducida.
Esta técnica que se introduce en los procesos penales para permitir, ante la masificación de las
infracciones menores incriminadas con penas pecuniarias, una condena sin proceso cuando el
infractor admite su responsabilidad (solución conciliadora u oblación), constituyendo su
ausencia en nuestro proceso penal, una de las causas del anormal desarrollo de la potestad
sancionada de la Administración. La Ley sobre el Tráfico, circulación de vehículos a motor y
seguridad vial, hace aplicación del pago en medida reducida, cuando el infractor en el acto de
notificación ante el agente o ante el órgano administrativo encargado de la denuncia y dentro
de los 10 días siguientes a la formulación de la misma, haga efectivo el importe de la multa,
reduciéndose la cuantía en, al menos, un 20 %.
• Derecho de gracia: Es otra forma de extinción de las sanciones administrativas, es decir a
través de la amnistía o el indulto. Si el indulto actúa sobre la reducción o extinción de la pena,
la amnistía opera sobre el delito mismo, como un olvido, entendiéndose que la infracción
nunca se ha producido. La CE prohíbe los indultos generales pero se admite la amnistía
porque ésta equivale a una legislación derogatoria. El indulto particular se admite aunque
produce desigualdad, perdonando a unos y no a otros, y supone modificar los efectos de una
sentencia judicial por un acto administrativo.
• Indulto: En derecho administrativo no hay una regulación análoga a la establecida en materia
penal por la ley de indulto de 1870, que suponga la condonación de una singular sanción

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administrativa. Se admiten las amnistías fiscales en la Ley General Tributaria que prevé la
concesión, mediante ley, “de perdones, rebajas, condonaciones o moratorias", por razones
prácticas ante la imposibilidad de la hacienda para luchar contra el fraude fiscal.
• Prescripción: Las infracciones y sanciones administrativas se extinguen, en fin, por el
transcurso del tiempo, regulada por la Ley 40/2015. Según esta ley, a falta de previsión
expresa legal, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años
y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben a los
tres años, las graves a los dos años y las leves al año.  
El plazo de prescripción empezará a contarse desde el día en que la infracción se hubiere
cometido, interrumpiéndose ésta cuando se inicia el expediente sancionador con conocimiento
del interesado. Se admite la reanudación de la prescripción cuando el expediente estuviere
paralizado más de un mes por causa no imputable al interesado. En este caso, el tiempo ya
ganado se suma al que se gane tras la reanudación.  
En términos similares se regula la prescripción de las sanciones, si bien el tiempo se cuenta a
partir del momento en que se adquiere firmeza la resolución por la que se impone la sanción.
La prescripción de la sanción se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento de ejecución y se reanuda si este se paraliza más de un mes, por
causa no imputable al infractor.
10. EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA SUBORDINACIÓN DE LA POTESTAD

SANCIONADORA ADMINISTRATIVA A LA JURISDICCIÓN PENAL
De la tradicional consideración de la potestad sancionadora de la Administración como una
manifestación más del poder punitivo del Estado se había extraído la consecuencia de su
independencia de la Jurisdicción penal y, por ello mismo, la compatibilidad de la sanción
administrativa con la penal.
En la CE de 1978 no se recogió la regla del non bis in ídem. No obstante, la doctrina ha defendido
su vigencia por entender que la formulación de la doble sanción está implícita en el principio de
legalidad que vetaría una tipificación simultánea de iguales conductas con diferentes efectos
sancionadores, o en el principio de exigencia de racionalidad e interdicción de la arbitrariedad de
los poderes públicos. Por su parte el TC ha calificado el principio non bis in ídem como principio
general del derecho, y asimismo determina una interdicción de la duplicidad de sanciones
administrativas y penales respecto de unos mismos hechos.
De la doctrina del TC se desprende que las autoridades administrativas no pueden, sancionar unos
hechos que el Tribunal de lo penal ha declarado inexistente o simplemente no probados. Sin
embargo, no parece admitirse la hipótesis inversa, es decir, que la fijación de los hechos
sancionables por un acto administrativo (incluso confirmado por una posterior sentencia de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa) vincule a la Jurisdicción penal, por cuanto es doctrina
constitucional “la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a acabo
actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos pueden ser
constitutivos de delito según el Código penal o las leyes penales especiales, mientras la autoridad
judicial no se haya pronunciado sobre ellos”.
La Ley 39/2015 PACAP recoge la preferencia procesal de la Jurisdicción penal en la averiguación
de los hechos, en su determinación o fijación definitiva, al prescribir que “los hechos declarados
probados por resoluciones judiciales penales vincularán a las administraciones públicas respecto
de los procedimientos sancionadores que sustancien”.

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11. EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LAS GARANTÍAS PROCESALES Y LA

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA
La CE condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración a la observancia de
determinados procedimientos y garantías judiciales posteriores. Así impone a la Administración la
necesidad de actuar y, por ello, de sancionar a través de un procedimiento administrativo con un
trámite de audiencia, y reconoce el derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia
judicial.
El TC ha declarado aplicable el art. 24 CE que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva.
Además, la potestad sancionadora de la Administración debe ejercerse de acuerdo con las garantías
establecidas en el Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y consiguiente
jurisprudencia del Tribunal Europeo.
La primera garantía en el ejercicio de la potestad sancionadora es, sin duda, la de la exigencia de un
procedimiento sancionador.
La Ley 40/2015 RJSP afirma que el ejercicio de la potestad sancionadora requerirá la instrucción
del procedimiento legal establecido, y que en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se
haya tramitado el necesario procedimiento. Por otra parte, siguiendo el esquema de la jurisdicción
penal, en los procedimientos sancionadores debe estar separada la fase instructora y la
sancionadora, encomendándose a órganos distintos.
Entre los principios de rigurosa observancia está el derecho de audiencia y defensa, al que
expresamente alude el art. 24 CE, derecho que el TC concreta en el trámite de audiencia y el
derecho a aportar pruebas de descargo frente a la acusación. Este derecho ha sido desarrollado por
la LRJSP que integra en ellos siguientes derechos:
• A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que en su caso pudieran imponerse, así como la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma
que atribuya la competencia.
• A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento
jurídico que resulten procedentes.
El procedimiento debe asegurar, por ser un derecho fundamental, el respeto a la presunción de
inocencia, derecho fundamental frente a todos los poderes públicos y por ello vigente en el ámbito
sancionador administrativo. 
En cuanto al derecho a no declarar contra sí mismo o a no declarar, se recoge igualmente tal y
como se recoge en la jurisdicción penal.  
Por último hay que considerar el derecho a la asistencia letrada, que también recoge al art. 24 CE.
El TC ha reconocido este derecho únicamente para los procesos penales por delito, limitación que
justifica en función de la menor entidad tanto de las faltas penales como de las infracciones
administrativas.  
12. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Según la Ley 39/2015 PACAP, el procedimiento administrativo sancionador se rige por las mismas
normas del procedimiento administrativo común con las especialidades que se recogen en la propia
LPACAP. Dichas especialidades consisten en lo siguiente:  
Antes del inicio del procedimiento sancionador se admite la posibilidad de realizar actuaciones
previas que orientarán a determinar los hechos susceptibles de motivar la incoación del
procedimiento, la identificación de los responsables y las circunstancias relevantes.  
Con carácter previo, el instructor debe decidir si sigue el procedimiento sancionador ordinario o el
procedimiento simplificado cuando considere que, existen elementos de juicio suficientes para
calificar la infracción como leve.  

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La iniciación de los procedimientos sancionadores ordinarios es siempre de oficio por acuerdo del
órgano competente y partirá de la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora.  
Fundamental es en este trámite el acuerdo de iniciación que se comunicará al instructor del
procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los
interesados, entendiendo, en todo caso, por tal al inculpado. La incoación también se comunicará al
denunciante.  
El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:
1. Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
2. Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las
sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
3. Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa
indicación del régimen de recusación de los mismos.
4. Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal
competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer
voluntariamente su responsabilidad, con los efectos de posible rebaja de la pena.
5. Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para
iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el
mismo.
6. Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los
plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en
el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado
propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada.
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios
establecidos en la LEC. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados
probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se
funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la
declaración de caducidad, así como la imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.
La Ley permite la omisión misma del procedimiento cuando el infractor reconoce su
responsabilidad. En este caso y, sin diligencia de instrucción alguna, se podrá resolver el
procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.
El pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución,
implicará la terminación del procedimiento, salvo en caso de reposición de la situación alterada y
determinación de la cuantía de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la
infracción. En ambos casos, se aplicará una reducción de al menos 20%, pero implica la renuncia o
desistimiento de cualquier acción o recurso.
Fuera de estos supuestos, el instructor deberá realizar todas las diligencias necesarias para el
esclarecimiento de los hechos investigados, lo que le llevará a una de estas dos soluciones;
a) Finalización del procedimiento con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la
formulación de la propuesta de resolución, cuando se ponga de manifiesto: inexistencia de los
hechos, hechos no acreditados, hechos probados pero no infractores, no identificación de los
responsables o prescripción de la infracción.

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b) Propuesta de resolución en la que se fijarán de forma motivada los hechos probados y su

calificaron jurídica exacta, personas responsables y sanción que se proponga, valoración de las
pruebas practicadas y medidas provisiones.
A la notificación de la propuesta de resolución sigue el trámite de vista y alegaciones (plazo para
la presentación de nuevos documentos). Elevadas las actuaciones al órgano competente, se dictará
la correspondiente resolución.
La determinación de responsabilidades civiles, cuando hubieran causado daños o perjuicios y la
cuantía a indemnizar no hubiera quedado determinada, se fijará mediante un procedimiento
complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva.
13. EL PRINCIPIO NULA POENA SINE IUDICIO Y LA EJECUTORIEDAD DE LOS

ACTOS SANCIONADORES DE LA ADMINISTRACIÓN
Un problema de procedimiento especialmente grave y mal resuelto por el Derecho español, es el de
si la interposición de recursos judiciales, es decir, el contencioso-administrativo, o en su caso el de
amparo constitucional, contra los actos sancionadores suspende o no su ejecutoriedad.
Los principios afectados por esta cuestión son los recogidos en el art. 24 CE, de presunción de
inocencia y el de la efectividad misma de la tutela judicial.
A favor de la suspensión automática de la sanción por la interposición de un recurso opera también
el argumento analógico de que los recursos contra las sentencias penales suspenden siempre la
ejecución de la pena, regla capital porque el principio nula poena sine iudicio obliga a respetar la
situación previa a la sentencia de primera instancia y la misma presunción de inocencia hasta el
agotamiento de todas las restantes instancias judiciales.
En nuestro Derecho, el arbitrismo del legislador es manifiesto, pues mientras la mayoría de las leyes
que regulan la potestad sancionadora nada dicen sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones,
otras imponen la suspensión, y no han faltado tampoco supuestos de prohibición de cualquier
medida suspensiva. Al contradictorio panorama legislativo, hay que sumar las vacilaciones de la
jurisprudencia constitucional.
En definitiva, para no entender infringido el principio nula poena sine iudicio es forzoso aceptar el
carácter automático de la suspensión con motivo de la interposición de los recursos administrativos
y jurisdiccionales, sin condicionarla tampoco, como ocurre en materia fiscal, a costosos o
imposibles avales a costa de los recurrentes. De lo contrario seguirá vigente la contradicción, no
explicada ni justificada por el alto Tribunal, de que la ejecución de las penas impuestas por los
jueces y tribunales penales se suspenda por al simple interposición de los recursos procedentes y
que ese mismo efecto garantizador no se produzca cuando la potestad punitiva del estado se actúa a
través de las autoridades o funcionarios administrativos, cuya fiabilidad, desde el punto de vista de
la independencia y objetividad, la Constitución presume que es menor que la de los jueces. A menor
fiabilidad jurídica en los agentes sancionadores y menores garantías procedimentales, menores
garantías también en el trámite del recurso judicial. Ésa es la “peculiar” conclusión a que conduce
esa restrictiva doctrina del TC en la interpretación del art. 24 CE.
Las anteriores consideraciones parece que han sido tenidas en cuenta en la regulación de la Ley
39/2015 vigente. Afirma que la resolución sancionadora será ejecutiva cuando no quepa contra ella
ningún recurso ordinario en vía administrativa y admite que, se podrá suspender cautelarmente, si el
interesado manifiesta intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la
resolución firme.
Dicha suspensión cautelar finalizará cuando: a) haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin
que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo; b) habiendo interpuesto
recurso contencioso-administrativo, pero no se haya solicitado en el mismo la suspensión cautelar
de la resolución impugnada o el órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada.

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TEMA IX: LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL
1. ARBITRAJE Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Una cosa es que la Administración cuando se encuentra en un conflicto con otro sujeto, de Derecho
público o privado, someta al juicio de un tercero la resolución de la controversia, y otra muy distinta
es que ella misma arbitre sobre bienes o derechos de particulares en ejercicio de una potestad
administrativa atribuida por Ley, desarrollando lo que hemos denominado la actividad arbitral de la
Administración.
A) La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transacción sobre derechos del Estado
Dejar en manos de terceros, la posibilidad de resolver los conflictos en que la Administración es
parte, tradicionalmente se contempló como una abdicación del poder del propio Estado, máxime
cuando la Justicia administrativa misma surgió para evitar el sometimiento a los tribunales civiles
de los pleitos y conflictos en que era parte la Administración. Ni siquiera si admitió en los
comienzos del régimen constitucional el sometimiento de los conflictos de la Administración a los
jueces civiles, y se creó un fuero administrativo, con menos razón podía admitirse que la
Administración fuera juzgada por los simples particulares actuando de árbitros.
Otra razón para la desconfianza del arbitraje es su parentesco con el contrato de transacción, que
consiste en resolver un conflicto vis a vis entre las partes. Un negocio jurídico complejo, inviable
(porque se presta a la simulación del conflicto y, a seguidas, a resolverlo mediante transacciones
fraudulentas), que el mismo CC pone bajo sospecha cuando lo celebran los administradores de
bienes ajenos. Pero ¿qué es la Administración pública sino un conjunto de funcionarios que
administran bienes y funciones ajenas?
Prohibición, pues, de transigir, y de ahí la tradicional regla de que los Abogados del Estado no
podían ni allanarse a las demandas ni dejar de recurrir, con razón o sin ella, las resoluciones
judiciales que fueran desfavorables a la Administración. ¿Y que es el arbitraje sino una transacción
a cargo de un tercero? Prohibición por ello de someter los conflictos de la administración con
terceros a la decisión de árbitros o amigables componedores. Pero esos principios van relajándose y
rebajándose las exigencias para transigir y allanarse en los pleitos del Estado.
B) El arbitraje como sucedáneo de los recursos administrativos y de la justicia administrativa
También evolucionan los principios y modos de resolución de los conflictos entre la Administración
y los administrados en materias estrictamente administrativas. La LRJAP-PAC permite que “las
leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y
cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos, de impugnación o
de reclamación, incluidos los de conciliación, mediación o arbitraje, ante órganos colegiados o
comisiones específicas no sometidos a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios,
garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo
procedimiento administrativo”.
La cuestión es: ¿es posible admitir con carácter general un arbitraje privado que sustituya a la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de la misma forma que la justicia civil es sustituida por
las decisiones y laudos de árbitros a través del arbitraje de Derecho privado que regula la Ley
60/2003, de Arbitraje?.
Frente a una corriente doctrinal que postula esa solución para paliar los enormes retrasos que se
producen en las decisiones de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se alzan las reglas
tradicionales ya aludidas de desconfianza al arbitraje y a la transacción de cualesquiera conflictos
sobre derechos y conflictos de la Hacienda Pública y, en particular, la reserva constitucional de la
función de control judicial que la CE establece a favor de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa, disponiendo que “los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad
de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”

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reserva constitucional que podría quedar enervada, o sustancialmente reducida, si se cae en una
práctica generalizada de delegar en instancias no administrativas, a través de laudos de terceros, la
resolución de las controversias que suscita la actividad administrativa.
Otro argumento contrario es que tales atajos para reducir la litigiosidad puedan afectar a terceros
implicados en el acto o actividad administrativa en litigio potencial o real, burlando las garantías
que les asisten dentro del proceso contencioso-administrativo. Por ello, a pesar del fervor con que
muchos defienden hoy que la Administración se comporte antes y durante el proceso como un
particular y que someta al arbitraje sus conflictos, lo que en parte va siendo legalmente reconocido,
siguen en pie las dificultades jurídicas y políticas para la litigiosidad que engendra al actividad
administrativa pueda solventarse al margen de la solemnidad y garantía de los procesos.
2. LA ACTIVIDAD ARBITRAL DE LA ADMINISTRACIÓN

La Administración puede estar investida por al Ley de la potestad de resolver conflictos entre
terceros, entre los administrados sobre derechos privados o administrativos bajo el control de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La Administración resuelve, en efecto, litigios entre particulares en múltiples ocasiones. Y no sólo
litigios acerca de los derechos o relaciones estrictamente administrativas, sino sobre relaciones y
derechos privados. Esto último ocurre cuando, a través del Jurado de Expropiación, determina el
montante del justiprecio. El contenido del acto arbitral se aproxima al de las sentencias o decisiones
judiciales civiles en cuanto aplicación objetiva de las normas y principios jurídicos. En todo caso, la
actividad arbitral no tiene su razón de ser predominante en el interés público, ni en el beneficio
directo de la Administración como sujeto, sino en la equidad con que debe resolver entre los sujetos
enfrentados; por ello, la Administración asume o debe asumir en el cumplimiento de esta actividad
una actitud de rigurosa neutralidad, exactamente la misma que han de adoptar los órganos
jurisdiccionales en los procesos civiles.
A falta de una frontera precisa, como en materia represiva, sobre lo que es en puridad una cuestión
civil, hay que agregar como explicación de la potestad administrativa arbitral, la necesidad
funcional de incidir, por elementales razones de eficacia, sobre derechos privados en los múltiples
sectores de la intervención pública, donde, además de la finalidad de garantizar la justa resolución
de un conflicto, se presenta un interés público concurrente en el seguimiento y resultados de la
aplicación generalizada de la norma.
La atribución de potestades arbitrales a la Administración está todavía más justificada cuando se
trata de delimitar la extensión física de derechos administrativos de concesión sobre bienes
públicos, como tradicionalmente ha ocurrido con las minas o las aguas. La misma técnica
concesional para la gestión de los servicios públicos ha llevado a la Administración a arbitrar en los
conflictos entre el concesionario y los usuarios.
Y en fin y por ser muy habitual, pasan desapercibidos como supuestos de actividad arbitral aquellos
en los que la administración decide entre particulares sobre derechos o intereses administrativos,
como cuando los ciudadanos disputan sobre el mejor derecho a ser beneficiarios de actos
favorables, el otorgamiento de subvenciones, la condición de funcionarios o de contratista o
concesionario, entre otros supuestos.
3. LA PRESUNTA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

ARBITRAL Y LA DUALIDAD DE SUS MANIFESTACIONES
Tras la CE de 1978, la actividad arbitral, como sucedáneo de la justicia civil, entró en prevención y
sospecha por falta de una clara cobertura constitucional, como la dispensada por el artículo 25 CE a
la potestad sancionadora de la Administración.

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En los supuestos en los que el arbitraje administrativo posee carácter voluntario, si los sujetos
privados pueden someter la decisión de sus conflictos a cualquier persona a través de los
mecanismos de la Ley de Arbitraje, no se advierte la razón por la que dicha tarea no puede ser
también asumida institucionalmente por la Administración. Pero las cosas no son distintas en los
supuestos de arbitraje obligatorio cuando se actúa a través de una potestad administrativa
vinculante, siempre y cuando la decisión arbitral pueda ser posteriormente impugnada ante un
órgano jurisdiccional civil, pero tampoco existe inconveniente de principio para que lo sea del
contencioso-administrativo, que es hoy una jurisdicción tan ordinaria como la civil.
El TC echó tinta de inconstitucionalidad sobre la actividad arbitral de la Administración, declarando
que la Administración por si misma no puede arbitrar en conflictos colectivos ordenando el cese de
una huelga, pero estimó conforme a la Constitución que esa decisión la asuman árbitros imparciales.
Al margen de la disputa doctrinal, y de lo acertado o desacertado de la doctrina constitucional, lo
cierto y verdad es que la potestad arbitral de la Administración, de naturaleza similar a la jurisdciion
civil, lo mismo que la potestad sancionadora de la administración es sustancialmente idéntica a la
potestad penal de los jueces y tribunales, está reconocido, y eso es lo que importa, por una
legislación administrativa que en ningún caso ha sido discutida su constitucionalidad.
4. EL RÉGIMEN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL

El supuesto de hecho para calificar un acto administrativo de arbitral es la existencia de un conflicto
en que se enfrentan dos o más sujetos con pretensiones puestas e inconciliables, conflicto cuya
resolución la Ley atribuye a la Administración de forma obligatoria y vinculante para ambos
contendientes.  
No hay una descripción general del régimen jurídico de esta actividad. Pero sí hay regulaciones
sectoriales que permiten una prefiguración de ese régimen, sobresaliendo entre todas la regulación
del justiprecio expropiatorio, en el que, aparte de la configuración pretendidamente neutral del
Jurado de expropiación, la Ley impone un procedimiento de igualdad de oportunidades de audiencia
para ambas partes mediante la presentación de las hojas de justiprecio. De la misma forma la
Comisión de los Mercados y la Competencia, resolverá los conflictos enumerados en la Ley 3/2013
en cada uno de los sectores regulados. El ejercicio de esta función arbitral no tendrá carácter
público.  
Un principio inexcusable es la neutralidad del órgano administrativo, sustancialmente análoga a la
exigida al juez civil y que la Ley 40/2015 RJSP garantiza a través de la regulación de las causas de
abstención y recusación, en términos similares a la de los jueces en la LEC.
Un segundo principio es la igualdad de oportunidades y medios de defensa. No otra cosa supone
dentro del procedimiento común, los trámites de audiencia y alegaciones, como los que con la
misma finalidad y naturaleza se prescriben para la resolución de los recursos administrativos de
alzada y reposición.
Ha de significarse que a veces los actos administrativos arbitrales se manifiestan como añadido
necesario de un acto de limitación, o policía, o sancionador, o de fomento, o de inscripción en un
registro administrativo, cuando en ellos subyace la oposición y el conflicto entre particulares. En
estos casos, además de las normas propias de estos procedimientos deberán observarse las reglas de
igualdad de oportunidades que se deriva de lo expuesto.
5. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ARBITRAJE VOLUNTARIO DE

DERECHO PRIVADO
Distinta es la actividad de la Administración cuando actúa en funciones de arbitraje por el cauce de
la Ley de Arbitraje, 60/2003. En este caso ni actúa una potestad administrativa que se impone
obligatoriamente a los administrados en conflicto, ni su actividad se concreta en un acto

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administrativo ni, por consiguiente, ese acto se enjuiciará en su caso por la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, sino por la civil en los términos que se prevén en la Ley de Arbitraje.
A la vista de las diversas soluciones que las Leyes ofrecen, se puede distinguir dos modelos:
• Uno de arbitraje institucional, en que es un órgano administrativo Ad hoc ejercita funciones
de árbitro.
• Otro en el que la Administración gestiona o administra el arbitraje a través de la creación de
órganos mixtos, representativos de la Administración y de los sectores interesados que
ejercerán las funciones de árbitro.
El primer caso estaría representado por la Comisión del Mercado, etc. Y el segundo modelo por las
diferentes Juntas arbitrales que se constituyen con representantes de la Administración y de los
sectores interesados en el transporte, Consumo, etc.  
En todo caso, la Administración hace aquí el papel de árbitro privado con sujeción a las reglas de la
Ley de Arbitraje, pero con ciertas particularidades, como son la gratuidad y la innecesariedad de la
protocolización notarial del laudo, que se documentará por los órganos arbitrales previstos en las
normas correspondientes.  
Lo más singular del acto arbitral de la Administración en estos casos (sea dictado por ella misma o
por las Juntas arbitrales o árbitros designados en la forma prevista por la Ley) es que está
desprovisto de dos características esenciales de los actos administrativos: la ejecutoriedad por la
propia Administración y la recurribilidad ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.  
La ejecución del laudo, según la Ley de Arbitraje está a cargo del Juez de Primera Instancia del
lugar en donde se haya dictado.  
En cuanto a su recurribilidad el laudo que dicta la Administración, al igual que los que dictan los
demás árbitros privados, es susceptible únicamente de recurso ordinario de anulación ante el Juez
de Primera Instancia del lugar en donde se haya dictado el laudo.
El laudo solo podrá ser anulado cuando quien solicita la anulación alegue y pruebe: a) que el
convenio arbitral no existe o no es válido; b) que la designación del arbitro no ha sido debidamente
notificada; c) que los árbitros han decidido cuestiones fuer de su alcance; d)que la designación de
los árbitros no se ha ajustado al cuerdo o sin acuerdo, a la ley; e) sobre cuestione no susceptibles de
arbitraje; f) que el laudo es contrario al orden público.
Contra la sentencia que se dicte no cabrá recurso alguno. Contra los laudos firmes sólo cabe el
recurso de revisión, conforme a lo establecido en la LEC para las sentencias judiciales firmes.  
6. LAS MANIFESTACIONES PASADAS Y PRESENTES DE LA ACTIVIDAD ARBITRAL

El ejercicio de funciones arbitrales entre particulares por la Administración no es una novedad pues
la atribución exclusiva de los conflictos entre particulares a los jueces civiles ha sido siempre objeto
de notables excepciones.
En Roma, los conflictos entre particulares se sustraían a la tramitación de las reglas del proceso
ordinario y se sujetaban a la cognitio extra ordinem cuando el Emperador pretendía reinar
determinados asuntos de la competencia del juez ordinario y someterlos a un procedimiento más
rápido y eficaz que el ordo iudiciorum privatum.
En el Antiguo Régimen, las competencias judiciales ordinarias se decepcionaban con los fueros
especiales y a través de la técnica de las asociaciones, nueva modalidad de la cognitio extra
ordinem, por la virtud del cual el Soberano reclamaba para sí, porque estaba en juego un interés
público, o por puro capricho, el conocimiento y fallo de las controversias.
En el siglo XIX, la división de poderes supuso la atribución exclusiva de los conflictos y
controversias entre particulares a los jueces civiles. Aunque se admitirá una cierta competencia de la
Administración y de la Jurisdicción Administrativa sobre conflictos privados (resarcimiento de
daños y perjuicios ocasionados por obras públicas).

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A) Actividad arbitral y utilización privativa de bienes demaniales afectados a la riqueza

nacional
La legislación administrativa sobre bienes públicos susceptibles de utilización privativa por los
particulares como bienes afectos al fomento de la riqueza nacional, recurre a la potestad arbitral
para ordenar el aprovechamiento de estos recursos, pues en esa gestión se producen conflictos entre
particulares, cuya resolución va a ser atribuida a la Administración y a la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa en segundo término (materia de aguas, minas).
B) Actividad arbitral y jurisdicciones especiales
La actividad arbitral de la Administración se ha manifestado también a través de organismos
especializados que constituyeron verdaderas jurisdicciones especiales.
Un viejo supuesto de jurisdicción especial es la actividad arbitral administrativa sobre auxilios y
salvamentos y responsabilidades por accidentes marítimos. La Ley de Navegación Aérea de 1960
atribuye a la Administración Aeronáutica la asistencia y salvamento de aeronaves y la investigación
y determinación de las responsabilidades en los casos de accidente.
Otro supuesto de jurisdicción especial y actividad arbitral lo constituyó el Tribunal Arbitral de
Seguros de 1940.
En materia de transportes, se establecieron las Juntas de Detasas, creadas en 1932, en las que no
existía ningún representante de la carrera judicial, estando formadas íntegramente por funcionarios
del Ministerio de Obras Públicas.
C) Actividad arbitral, registros y propiedades especiales
La propiedad inmobiliaria, industrial o intelectual van a ser afectadas por una legislación de carácter
mixto en el sentido de que contiene normas destinadas a delimitar el contenido de los derechos,
pero también normas dirigidas a la Administración en garantía del sistema a través del servicio
público registral.
La legislación de la propiedad industrial partía de la controversia sobre el nacimiento, extendió,
características y límites de los derechos fundados en títulos privados. Estos litigios entre
particulares escapaban a Tribunales civiles y se resolvían por actos de la Administración, del
Registro de la Propiedad industrial, según reglas propias y bajo control.
En materia de propiedad intelectual, la Ley de 1879 remitía con carácter general a los Tribunales
civiles las cuestiones derivadas de su aplicación; la ley instrumentó dos técnicas de protección: una,
vía penal para las conductas usurpadoras; y otra, administrativa, para cuestiones entre empresas de
espectáculos públicos.
Se ha creado una Comisión Mediadora y Arbitral de la Propiedad Intelectual para el ejercicio de
mediación y arbitraje voluntario y con el carácter de órgano colegiado de ámbito nacional. Da una
solución, precio sometimiento de las partes, a los conflictos que puedan producirse. Su decisión es
vinculante y ejecutiva para las partes.
D) Conflictos sociales y actividad arbitral
Dos claros principios vinculados al carácter tuitivo con que nace la legislación laboral, el de
participación de los interesados y el de proteccionismo administrativo, tienden en origen a lustrar de
los jefes civiles la competencia para resolver los conflictos laborales.
Surgirán órganos arbitrales en los que los jueces civiles comparten su jurisdicción con Jurados
específicamente competentes para las cuestiones de hecho; órganos judiciales presididos por
funcionarios libremente nombrados pro el Ministerio de Trabajo; etc.
Restan en la Administración laboral competencias mediadoras y arbitrales de carácter voluntario,
atribuidas anteriormente al Instituto de Mediación, Arbitraje y Conciliación, para la solución de los
conflictos colectivos y hoy asumidas por la Dirección General del Trabajo.

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La mediación es el procedimiento más aplicable a los conflictos de regulación. Se caracteriza por la

atribución al mediador de amplios poderes de propuesta e información para intentar la avenencia de
las partes en litigio, a cuyo efecto les propone un proyecto de solución.
El arbitraje se asemeja más a una solución jurisdiccional del conflicto y, por ello, se presta mejor
para dirimir y resolver contiendas sobre interpretación y aplicación del Derecho vigente.
E) Actividad arbitral y propiedad inmobiliaria
En la expropiación forzosa entre particulares encontramos otro supuesto de facultad arbitral de la
Administración que incide sobre derechos de naturaleza civil, pues corresponde a la Administración
titular de la potestad expropiadora ejercerla en favor del beneficiario, a instancia del mismo;
decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y extension de las obligaciones del beneficiario
respeto al expropiado y adoptar todas las demás resoluciones que impliquen ejercicio de dicha
potestad.
TEMA X: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
1. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la vía judicial y laboral son instituciones
de similar finalidad y contenido. En ambos casos se trata de abrir una primera vía de revisión de la
actividad administrativa ante la propia Administración a instancia de los interesados lesionados en
sus derechos o intereses; pero además, estas técnicas quieren impedir que la Administración resulte
enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales contencioso-administrativo, civiles o laborales.
Los recursos administrativos suponen, en principio, una garantía del particular, al que se permite
alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta administrativo ante la propia
Administración autora del acto; pero, de otra parte, y en abierta contradicción con esa naturaleza, y
finalidad garantista, el recurso administrativo aparece como un privilegio de la Administración,
pues con este filtro puede retrasar en su favor el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y
conductas.
Los recursos administrativos se ven por el legislador más como un privilegio de la Administración
que como una garantía del administrado. Ahora bien, el verdadero “privilegio” de la Administración
no ha estado tanto en condicionar el inicio del proceso contencioso-administrativo a la interposición
previa de un recurso administrativo, cuando en la conversión de los fugacísimos plazos de
interposición de recurso de alzada (un mes) y contencioso-administrativo (dos meses) en plazos de
prescripción de los derechos sustantivos.
2. CLASES DE RECURSOS Y DISPOSICIONES COMUNES

La Ley 39/2015 PACAP mantiene los siguientes recursos:
• Recurso de alzada,
• Recurso de reposición, como previo a la vía contenciosa y,
• Recurso de revisión, con carácter extraordinario.
El objeto de los recursos administrativos son las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos
deciden el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensión o perjuicio irreparable a derecho e intereses legítimos.  
Novedad en la LPACAP es la posibilidad de que por medio de otras leyes se produzca una
sustitución del recurso de alzada y reposición, respetando su carácter potestativo, por otros
procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos
colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas en supuestos
determinados.  
La impugnación de las disposiciones administrativas de carácter general, que no pueda hacerse

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directamente a través de un recurso administrativo, se formalizará, sin trámite previo alguno,

directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa; mientras que la impugnación
indirecta deberá hacerse ante el órgano que dictó la disposición, siempre que se funde únicamente
en la nulidad de la disposición.  
Suma importancia tiene la regulación de los actos y resoluciones que ponen fin a la vía
administrativa, pues en contra de esos actos no procederá nunca el recurso de alzada pero sí el
potestativo de reposición. Estos actos son los siguientes:
1. Las resoluciones de los recursos de Alzada.
2. Las resoluciones de los procedimientos dictados por órganos colegiados o Comisiones
específicas que, de acuerdo con las Leyes, puedan sustituir al recurso de Alzada.
3. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,
salvo que una Ley establezca lo contrario.
4. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
5. La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
6. La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora.
7. Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca.
Además, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las compe-
tencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en
relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la
Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección
unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por
ley se establezca otra cosa.
El escrito de interposición del recurso deberá expresar:
• El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
• El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
• Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale
a efectos de notificaciones.
• Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de
identificación.
• Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
La Ley consigna dos previsiones de gran importancia, primero que, “el error o la ausencia de la
calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre
que se deduzca su verdadero carácter” y, segundo que, “los vicios y defectos que hagan anulable un
acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado”.
Como causas de inadmisión la ley establece:
- Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra
Administración Pública.
- Carecer de legitimación el recurrente.
- Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
- Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
- Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

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Antes de la resolución del recurso, tendrá lugar la audiencia de los interesados “...Cuando hayan
de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario...”.
La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en
el mismo o declarará su inadmisión, decidiendo de cuantas cuestiones, tanto de forma como de
fondo, plantee el procedimiento, hayan o no sido alegadas por los interesados.
3. EL RECURSO DE ALZADA
El sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de alzada, recurso jerárquico, en
cuanto permite al órgano superior corregir la actuación del inferior y al tiempo precisar que el acto
eventualmente recurrible ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa lo es realmente de la
cúspide que encarna la voluntad de la Administración, por haber agotado la vía administrativa.
El recurso de alzada puede considerarse como el recurso común en la Administración del Estado y
de las CCAA en las que se da una estructura jerárquica de dos o más niveles. Sin embargo no tiene
apenas sentido aplicado contra los actos de los Entes Locales, pues al producirse la mayoría de las
resoluciones como decisiones del Presidente o Alcaldía de las Corporaciones Locales o del Pleno,
no encuentra muchas posibilidades de aplicación, sobre todo en los pequeños municipios.
La interposición del recurso de alzada se hará por el interesado ante el órgano que dictó el acto
que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el
órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo ante el competente en el plazo de 10 días,
con su informe y una copia completa y ordenada del expediente.
El plazo para la interposición del recurso será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el
plazo será de 3 meses.
La resolución corresponde al órgano superior del que dictó el acto recurrido. A estos efectos, los
Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas se
considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos, o en su defecto, del que haya
nombrado al presidente de los mismos.
El plazo máximo para la notificación de la resolución es de tres meses. Transcurrido este plazo sin
que recaiga resolución expresa, se podrá entender desestimado el recurso, salvo que éste se haya
interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del
plazo, en cuyo caso se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano
administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
Contra la resolución de un recurso de alzada, no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el
recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en la Ley.
4. EL RECURSOS POTESTATIVO DE REPOSICIÓN

El recurso de reposición es un recurso que con carácter potestativo se puede interponer contra los
actos que agotan la vía administrativa, y antes de recurrir ante la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa. Es la última posibilidad de arreglo antes de un enfrentamiento judicial.
Pueden ser objeto de recurso de reposición los mismos actos que lo son del recurso de alzada, es
decir, los actos y las resoluciones y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, siempre y cuando
dichos actos o resoluciones hayan puesto fin a la vía gubernativa.
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si
no lo fuera, el plazo será de 3 meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a
partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto
presunto.

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A su vez, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes, si bien
contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
5. EL RECURSO DE REVISIÓN
El recurso de revisión es un recurso extraordinario que se interpone contra los actos que agoten la
vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, es decir,
contra actos firmes y consentidos, y se resuelven por el mismo órgano administrativo que los dictó.
Los motivos por los que puede interponerse el recurso de revisión son los tradicionales de los
recursos extraordinarios, y son:
1. Cuando al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente. No se exige que el error sea manifiesto, con lo que por
esta vía cualquier revisión sobre los supuestos fácticos del acto recurrido es ya posible. Este
motivo acerca notablemente el recurso de revisión al común, sea de alzada o reposición, pues
siempre que exista una discrepancia sobre los hechos se dará la vía de la revisión.
2. En segundo lugar, la revisión puede fundarse en la aparición, después de dictado el acto, de
nuevos documentos de valor esencial y que evidencien el error en su resolución.
3. El tercer motivo se da cuando en la resolución hayan influido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolución.
4. La cuarta causa de revisión es que “la resolución se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya
declarado así en virtud de sentencia judicial firme”.
En definitiva, el recurso de revisión en cierto modo ha devenido en un recurso común, no
jerárquico, que permite el control a posteriori de las cuestiones de hecho sobre las que se asienta la
resolución recurrida.
En cuanto a los plazos, el recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la
causa a) dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución
impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los
documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
La resolución de los recursos de revisión podrá ser resuelta por el órgano superior y también, si no
se había agotado la vía administrativa, por el titular de la competencia que hubiera dictado el acto
cuya revisión se pretende.
El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no
sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión
resuelta por el acto recurrido.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin
haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía
jurisdiccional contencioso-administrativa.
6. REVISIÓN E IMPUGNACIÓN DE ACTOS Y SANCIONES TRIBUTARIAS. LAS

RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS
La Ley 39/2015 establece que “las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los
procedimientos establecidos por su legislación específica”.
En la actualidad estos procedimientos se regulan en la Ley 58/2003 y por el RD 520/2005 y, es
posible clasificarlos en función de que la iniciativa corresponda a la Administración Tributaria, sin
perjuicio de que medie solicitud por los interesados, de los procedimientos que se inician,
únicamente, por recurso o reclamación del particular.

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Entre los primeros, el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho podrá iniciarse
de oficio, por acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico, o a instancia del
interesado.
La declaración de lesividad de actos anulables se iniciará de oficio mediante acuerdo que será
notificado al interesado.
El procedimiento de revocación de los actos de aplicación de los tributos y de imposición de
sanciones se iniciará, también, exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados
puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán
al órgano que dictó el acto.
El procedimiento de rectificación de errores, cuando se inicie de oficio, se dará traslado de la
propuesta de rectificación en el plazo de 15 días al interesado, salvo cuando la rectificación se
realice en beneficio de éste, en cuyo caso se podrá notificar directamente la resolución del
procedimiento.
El procedimiento para la devolución de ingresos indebidos podrá iniciarse de oficio o a instancia
del interesado.
Como mecanismos de impugnación, por iniciativa de los interesados, las citadas normas ofrecen
dos alternativas: el recurso de reposición y la reclamación económica administrativa ante el tribunal
económico administrativo correspondiente.
El recurso de reposición de carácter potestativo que deberá interponerse, en su caso, con carácter
previo a la reclamación económico-administrativa, ha de hacerse en el plazo de un mes y deberá
incluir las alegaciones que el interesado formule, tanto sobre cuestiones de hecho como de Derecho,
acompañando los documentos que sirvan de base a la pretensión que se ejercite.
Las llamadas reclamaciones económico-administrativas son recursos administrativos en materia
tributaria, que se rigen por un cuerpo normativo específico.
La especialidad de la vía económico-administrativa surge con la Ley Camacho de 31 de diciembre
de 1881 y se ha configurado desde sus orígenes conforme al principio de separación entre la
actividad de gestión y actividad de resolución de recursos.
Conforme a este principio de separación funcional, el conocimiento de las reclamaciones
económico-administrativas se encomienda a unos órganos colegiados integrados por funcionarios
de la propia Hacienda y estructurados en dos niveles, el Tribunal Central y los Tribunales
Regionales.
La vía económico-administrativa constituye el equivalente para la materia tributaria a los recursos
administrativos y es necesario agotarla para poder acudir a la vía contenciosos-administrativa.
Por vía económico-administrativa se sustancian materias que se relacionan en la Ley General
Tributaria, tales como:
• La aplicación de los tributos y la imposición de sanciones tributarias que realicen la
Administración General del estado y las entidades de Derecho Público del Estado vinculadas
o dependientes de la misma.
• La aplicación de los tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos
establecidos por éstas sobre tributos del Estado y la imposición de sanciones que se deriven
de unos y otros.
• Cualesquiera otras respecto de las que por precepto legal expreso así se declare.
Notable excepción a la vía económico-administrativa la constituyen los actos sobre la aplicación y
la efectividad de los tributos de la Administración local que no son reclamables en las vía
económico-administrativa, ya que contra los mismos sólo cabe recurso de reposición ante el órgano
que los dictó y contra su denegación expresa o tácita, el recurso contencioso- administrativo.

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La planta de los tribunales económico-administrativos está formada por el Tribunal Económico-

Administrativo Central y los económicos-administrativos regionales a establecer en cada CCAA y
locales en las ciudades de Ceuta y Melilla.
7. LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL PROCESO CIVIL Y LABORAL Y SU

SUPRESIÓN POR LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
Los conflictos que se originan cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho privado se
sustancian ante la Jurisdicción civil y laboral.
La LPAPAC no recoge ya la regulación de las reclamaciones administrativas previas porque, al
decir de su Exposición de Motivos, "lejos de constituir una ventaja para los administrados,
suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no contempla ya las
reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han
demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas".
Por ello, en definitiva, las AAPP pueden ser demandadas ante la jurisdicción civil o laboral en los
mismos términos que los particulares.
TEMA XI: LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
1. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA-ADMINISTRATIVA
La Jurisdicción contencioso-administrativa o justicia administrativa es aquella, como ordena la
Constitución, que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen. Así lo reitera la
actual Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, conforme a la cual
los juzgados y tribunales de esta jurisdicción “conocerán de las pretensiones que se deduzcan en
relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con
las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando
excedan los límites de la delegación”.
Señala Parada en términos de sociología jurídica hay dos rasgos sobresalientes en la Justicia
administrativa:
• Es una justicia de gran tensión política, porque tiene la dura misión de controlar los actos del
Poder, lo que en la justicia civil o penal ocurre sólo de forma episódica. Este factor explica
que mientras la justicia civil o penal han permanecido inalteradas en sus estructuras y
procedimientos desde su diseño decimonónico constitucional, la justicia administrativa ha
sufrido verdaderas revoluciones y la doctrina siempre está a la búsqueda de nuevas fórmulas
y paradigmas.
• Es una justicia que no enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad administrativa,
los políticos o funcionarios, sino a los actos administrativos, y que no condena nunca a
aquellos sino al conjunto de la ciudadanía, es decir, al Estado.
Otra notable diferencia de la Justicia administrativa con la civil o penal está en la imputación del
reproche jurídico de la condena y en sus consecuencias pecuniarias: mientras en la justicia civil y
penal es condenado y paga las consecuencias del fallo adverso el propio autor del acto o conducta
inválida o ilícita objeto del proceso, en el proceso contencioso-administrativo, el autor del acto
administrativo que se enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta indemne, sale “ileso” del trance, en el
que nunca comparece personalmente, y en su lugar se condena a la Administración, es decir, al
conjunto de los ciudadanos.  
¿Será acaso la inmunidad que el político y el funcionario disfrutan en la Justicia administrativa el
precio satisfecho para que el poder ejecutivo se haya dejado juzgar hasta el fondo de su actividad
por el poder judicial? Sin duda alguna, como también poca duda ofrece que parte de ese precio ha

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consistido en los privilegios varios que la Administración mantiene en el proceso y que provocan
una desigualdad procedimental que se manifiesta fundamentalmente en el carácter revisor del
proceso administrativo.  
2. LOS MODELOS ORGÁNICOS DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

Las reticencias del Ejecutivo durante el primer constitucionalismo para dejarse enjuiciar por el
Poder Judicial han determinado una evolución progresiva de la Justicia Administrativa, encarnada
en los sucesivos modelos que muestran el lento pero continuado abandono del inicial rechazo a que
la Administración fuera controlada por los jueces comunes. Un rechazo que en principio llevó a
configurar la Justicia Administrativa como una jurisdicción especial integrada en el Poder Ejecutivo
y servida por funcionarios. La presión política a favor de su traspaso a los jueces civiles dio origen a
otros dos sistemas:
1. El sistema armónico español, que consistía en reunir a jueces y funcionarios en unos mismos
tribunales.
2. Y el italiano, instaurado en 1856 que reparte la competencia entre la Jurisdicción Civil y la
Administrativa, asignando a la primera los conflictos sobre los derechos y a la segunda los que
versan sobre intereses.
Por último, y en eso estamos ahora, la eliminación de las reticencias al control judicial pleno ha
llevado a la creación dentro del sistema judicial de un orden propio de la misma entidad y nivel que
los otros órdenes jurisdiccionales (civil, penal o laboral) para los asuntos administrativos.
Muy tempranamente (Constitución de Bayona) se asumió en España el sistema de jurisdicción
especial administrativa, servida por funcionarios. De éste sistema que no llego a estrenarse, las
Cortes de Cádiz pasan a encomendar todos los asuntos contenciosos de la Administración a la
justicia civil, en la que tampoco durarían mucho por las vicisitudes políticas de la época. Del
modelo de justicia civil se retorna de nuevo al modelo francés de justicia administrativa que había
previsto la Constitución de Bayona y que efectivamente instauran, en 1845, las Leyes de creación
del Consejo Real (después de Estado) y los Consejos provinciales.
Tras la restauración canovista y la Constitución de 1876, la Ley Santamaría de Paredes de 1888
llega a una solucio de compromiso entre el modelo funcionarial y el judicialista llamado sistema
armónico, consistente en unos Tribunales en los que se integran jueces de carrera y funcionarios.
Un judicial especializado, justamente el más liberal y avanzado de justicia administrativa, surge con
la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956. Esta Ley, sustituida sin grandes
alteraciones por la Ley vigente de 1998, supone la configuración plena de un sistema judicialista,
con la definitiva integración de los Tribunales Contencioso-Administrativos en el sistema judicial
común, de forma que en estos Tribunales no haya más que jueces, creándose la figura del
magistrado especialista de lo contencioso-Administrativo. Este sistema ha sido confirmado por la
Constitución y la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, y sigue vigente con la Ley de 1998,
reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
3. ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA-ADMINISTRATIVA

¿Es garantista o controladora de la legalidad la Justicia administrativa española? La Justicia
administrativa ha sido mutante y ahora persigue ambas finalidades. Nacida como un sucedáneo de
la protección de derechos que de otra forma conocerían los jueces civiles, desarrolló lentamente una
forma de control de la legalidad al margen de que la actividad administrativa encausada lesionara o
no derechos subjetivos.
En la actualidad la justicia administrativa española es una Justicia subjetiva o garantista de derechos
de una parte y, al tiempo, una justicia de control de la legalidad. Por ello su ámbito competencial se
afirma en términos de generalidad sobre todos los conflictos que origina la actividad de las

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Administraciones Públicas: “los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo

conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Adminis-
traciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación”.
A) Ámbito inicial y su desarrollo
En los orígenes en nuestro país del sistema de justicia administrativa, a mediados del siglo XIX, la
materia contencioso-administrativa, susceptible de enjuiciamiento, se limitaba a determinados
conflictos enumerados en las leyes de creación del Consejo Real o de Estado y de los Consejos
provinciales, caracterizados por ser conflictos de derechos en los que se esgrimía una petición
sustantiva frente a la Administración (reclamaciones tributarias, daños ocasionados por las obras
públicas, impago de sueldos, etc.), no admitiéndose un recurso de simple anulación contra
cualesquiera actos administrativos. El ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-
administrativa se irá ampliando en la Ley de Santamaría de Paredes de 1888 y en el Estatuto
Municipal de Calvo Sotelo de 1924, hasta que finalmente la Ley de la Jurisdicción de 1956
estableció la competencia jurisdiccional sobre una amplia cláusula general, en la que se estableció
que “la Jurisdicción Contencioso-Administrativa conocerá de las pretensiones que se deduzcan en
relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo y con las
disposiciones de categoría inferior a la ley”.
Se admite así en esta Ley el recurso contra reglamentos, y se incorpora la legitimación por interés,
aceptándose asimismo el control de la discrecionalidad de la Administración.
B) Incidencia de la Constitución de 1978, de la nueva Ley Jurisdiccional de 1998 y de la LO
19/2003: eliminación de ámbitos exentos, extensión del control a la inactividad administrativa,
actuaciones materiales y supuestos de responsabilidad civil que impliquen a la Administración
La Ley de 1956 supuso una notabilísima ampliación de la materia administrativa y de las técnicas
de control judicial, pero mantuvo todavía determinadas zonas exentas del control judicial, entre las
que se encontraban los actos políticos y una lista de actos excluidos por su art. 40 (policía sobre
prensa, radio, cinematografía y teatro, ascensos y recompensas militares) y este precepto dejaba, a
su vez, abierta la puerta para otras exclusiones por leyes especiales.
Estas últimas barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace
saltar la Constitución con el art. 24, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, y 106, que
encomienda sin excepción alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa. Como consecuencia necesaria de esta regulación
constitucional han quedado invalidadas por inconstitucionalidad sobrevenida las materias que la
Ley de la Jurisdicción de 1956 exceptuaba del control administrativo, y a partir de aquí ya no es
posible establecer excepción alguna, legal o reglamentaria, a dicho control.
Consecuentemente con esa desautorización constitucional, la Ley de la Jurisdicción de 1998 no
recoge ya aquellas exclusiones y en particular la referencia al acto político, que considera
incompatible “con el principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al Ordenamiento
jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho”.
La LO 19/2003, modificadora de la 6/1985 del Poder Judicial, atribuye a la jurisdicción contenciosa
-administrativa todas las cuestiones de responsabilidad civil en que esté involucrada la Administra-
ción, aunque deriven de relaciones civiles o afecten también a personas privadas. Corta cualquier
posibilidad de repartir la competencia de esta materia con los tribunales civiles o laborales.
C) Control de la actividad administrativa de los órganos constitucionales
La Constitución de 1978 ha traído consigo otras necesidades de control de la actividad
administrativa que ya estaban introducidas por otras normas legales, pero que no tenían reflejo
explícito en la Ley Jurisdiccional de 1956 y que entran de pleno en la de 1998 como ámbito
ordinario del contencioso-administrativo:

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• Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial del

Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y
del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas legislativas de las CCAA y de las
instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.
• Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial (sanción de jueces y
nombramiento de cargos judiciales) y la actividad administrativa de los órganos de Gobierno de
los Juzgados y Tribunales.
• La actuación de la Administración electoral, cuyos actos y actividad, son plenamente
enjuiciados por en jurisdicción electoral. En concreto, cabe recurso contencioso-administrativo
contra la proclamación de candidaturas por las juntas electorales.
D) El contencioso interadministrativo
Una novedad de la Ley Jurisdiccional de 1998 ha sido la plena admisión de los conflictos entre
Administraciones Públicas, a los que dedica algunos preceptos específicos, como el que establece
que en los litigios entre Administraciones públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa,
pero la Administración que interponga un recurso contra otra podrá requerirla previamente para que
modifique su actuación o actúe en el sentido que lo considere obligado, o el que regula el
procedimiento aplicable a aquellos casos en que una Administración puede suspender los actos o
acuerdos de otra debiendo proceder seguidamente a su impugnación ante la Jurisdicción.
E) Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y
cuestiones prejudiciales
La competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa se afirma por consiguiente por la Ley
actual en términos de práctica generalidad sobre todas las pretensiones que se deduzcan en relación
con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan de
los límites de la delegación. Además, la Justicia administrativa conoce también incidentalmente de
las cuestiones prejudiciales o incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero
directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter penal
que, de plantearse, determinarán la suspensión del procedimiento mientras no sean resueltas por los
órganos penales a quienes corresponda. La decisión, pues, que se pronuncie sobre una cuestión
prejudicial o incidental civil no producirá efecto fuera del proceso en que se dicte, y podrá ser
revisada por la Jurisdicción correspondiente.
En cuanto a los límites entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción laboral, la
primera es competente para los conflictos entre la Administración y los empleados que tienen la
condición de funcionarios públicos y la segunda para los que se producen entre la Administración y
sus empleados sujetos al Derecho laboral.
En cuanto a la materia disciplinaria militar, pese a ser de naturaleza contencioso-administrativa, la
Ley remite su conocimiento a los tribunales militares.
F) Una competencia no contenciosa. La autorización de entrada al domicilio
Debe señalarse también que la Ley Jurisdiccional de 1998 introduce la novedad de restar de la
competencia del juez penal y atribuir al orden contencioso-administrativo y, en concreto, a los
Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes
lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la
ejecución forzosa de actos de la Administración pública.
No se trata de una competencia contencioso-administrativa al uso, sino de una competencia
gubernativa que se atribuye al juez, en aplicación de la regla de la inviolabilidad del domicilio que
consagra la CE.

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4. LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES

A) Clases
El despliegue territorial de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa ha pivotado
siempre sobre una ubicación central (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Supremo, Audiencia Nacional), y otra periférica, de asentamiento provincial (Consejos
provinciales, Tribunales Provinciales de lo contencioso-Administrativo) o regional desde la Ley
Jurisdiccional de 1956 (Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales,
después de los Tribunales Superiores de Justicia).
En la actualidad, tras la Ley de la Jurisdicción de 1998, el nivel periférico comprende tanto el
provincial, con los nuevos juzgados de lo contencioso-administrativo, como el regional o
autonómico, con las salas de lo contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
de las CCAA. Otra novedad es el refuerzo del nivel central con la creación de los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
En definitiva, el orden judicial contencioso-administrativo se estructura ahora, según la Ley
29/1998, sobre cinco niveles de órganos judiciales:
• Los juzgados unipersonales de lo Contencioso-Administrativo, de los que habrá uno o más en
cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital.
• Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, pudiendo
crearse también Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la CCAA.
• Los Juzgados Centrales de lo Contencioso- administrativo.
• La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
• La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
Por encima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo está en el la Sala Especial de Revisión prevista
art. 61 de la LOPJ.
B) La competencia objetiva o por razón de la materia  
La regla tradicional de distribución de competencias en el orden contencioso-administrativo
consistía en una correlación entre el ámbito de la competencia territorial del órgano administrativo
del que proviene el acto recurrido y la del órgano judicial.
Sin embargo, en la actualidad esta equiparación sólo se mantiene para la Sala Tercera de lo
Contencioso-Administrativo que enjuicia los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de
las Comisiones Delegadas del Gobierno; del Consejo General del Poder Judicial; del Congreso de
los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del
Pueblo; y recursos contra los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central. 
A tener en cuenta la Sala Especial de Revisión prevista art. 61 de la LOPJ, formada por el
Presidente del Tribunal Supremo, los Presidentes de Sala y el Magistrado más antiguo y el más
moderno de cada una de ellas, que conocerá de los recursos de revisión contra las sentencias
dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de dicho Tribunal; de los
incidentes de recusación del Presidente del Tribunal Supremo, o de los Presidentes de Sala, o de
más de dos Magistrados de una Sala; de las demandas de responsabilidad civil que se dirijan contra
los Presidentes de Sala o contra todos o la mayor parte de los Magistrados de una Sala de dicho
Tribunal por hechos realizados en el ejercicio de su cargo; de la instrucción y enjuiciamiento de las
causas contra los Presidentes de Sala o contra los Magistrados de una Sala, cuando sean juzgados
todos o la mayor parte de los que la constituyen; del conocimiento de las pretensiones de
declaración de error judicial cuando éste se impute a una Sala del Tribunal Supremo y, de los
procesos de declaración de ilegalidad y consecuente disolución de los partidos políticos, conforme a
lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conocerá:

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• De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los
Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando se refieran
al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo
conocerá de los recursos contra los actos de cualesquiera órganos centrales del Ministerio de
Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos.
• De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en
vía de recurso o en procedimiento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes
distintos con competencia en todo el territorio nacional.
• De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones públicas no atribuidos a
los Tribunales Superiores de Justicia.
• De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de Economía y
Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, con excepción de las
resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos
cedidos.
• De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades de
Financiación del Terrorismo, y de la autorización de prórroga de los plazos de las medidas de
dicha Comisión, conforme a los previsto en la Ley de Prevención y Bloqueo de la Financiación
del Terrorismo.
• Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales,
con excepción de las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de
recursos en materia de contratación en relación con los contratos incluidos en el ámbito
competencial de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones locales.
• De los recursos contra los actos del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado de
Valores y del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria.
• De los recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en
defensa de la unidad de mercado.
Conocerá, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de los correspondientes recursos de queja;
de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-administrativo y también conocerá de las cuestiones de competencia que se puedan
plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo conocerán de los recursos que se
deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:
• En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por
Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela,
actos dictados por órganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extinción de la relación de
servicio de funcionarios de carrera, o a las materias sobre personal militar atribuidas a la AN.
• En única o primera instancia contra los actos sancionatorios de los órganos centrales de la
Administración General del Estado que consistan en multas superiores a 60.000 € y en ceses de
actividades o privación del ejercicio de derechos que excedan de 6 meses.
• En primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan
contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con
personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con
competencia en todo el territorio nacional.
• En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros
y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no
exceda de 30.050 euros.

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• En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo
político.
• En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por
el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.
También le corresponden dos importantes materias: la tramitación del procedimiento previsto en el
art. 12 bis de la LO 6/2002 de disolución de partidos políticos; y autorizar mediante auto, la cesión
de los datos que permitan la identificación del art. 8 de la Ley 34/2002 de Servicios de la Sociedad
de la Información y Comercio Electrónico.
Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán
en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:
• Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las CCAA, cuyo
conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
• Las disposiciones generales emanadas de las CCAA y de las Entidades locales.
• Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las
CCAA, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del
Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial.
• Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales
y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa.
• Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de
tributos cedidos.
• Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de CCAA, así como los
recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación
de electos y elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones locales, en los términos
de la legislación electoral.
• Los convenios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito
territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma.
• La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Reguladora
del Derecho de Reunión.
• Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya
competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de
Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y
expropiación forzosa.
• Los actos y resoluciones de los órganos de las CCAA competentes para la aplicación de la
Ley de Defensa de la Competencia.
• Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos en materia
de contratación previsto en la Ley de Contratos del Sector Público, en relación con los
contratos incluidos en el ámbito competencial de las CCAA o de las Corporaciones locales.
• Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos
Contractuales.
• Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia
de otros órganos de este orden jurisdiccional.
Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados
por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y de los correspondientes recursos de queja, así
como el conocimiento de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo. Conocerán de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo con sede en la CCAA. Conocerán del recurso de casación para la
unificación de doctrina y del recurso de casación en interés de la ley.

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Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de ámbito provincial en única o primera

instancia según lo dispuesto en esta ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las
entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas,
excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico.
Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los
actos administrativos de la Administración de las comunidades autónomas, salvo cuando procedan
del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:
• Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de
servicio de funcionarios públicos de carrera.
• Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses
de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.
• Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 €.
Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y
actos de la Administración periférica del Estado y de las CCAA, contra los actos de los organismos,
entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el
territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen
íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela.
Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Administración periférica
del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio
nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas
del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.
Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la
Administración periférica del Estado o por los órganos competentes de las CCAA.
También les corresponde conocer de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de
Zona y de las formuladas en materia de proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por
cualquiera de las Juntas Electorales, en los términos previstos en la legislación electoral.
Igualmente conocerán de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo
acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa
de actos de la administración pública, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de
menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materia.
Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autorización o
ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias
para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho
fundamental.
Además, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán de las autorizaciones para la
entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada
por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el
consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.
La segunda instancia o apelación esta atribuida, únicamente, a las Salas de lo Contencioso-
Administrativo de los TSJ y de la Audiencia Nacional, competentes respectivamente, para las
apelaciones de los autos y sentencias, de los Juzgados provinciales y de los Juzgados centrales de lo
Contencioso-Administrativo.
Los recursos de casación se atribuyen a las Salas del Tribunales Superiores de Justicia,
limitadamente a la casación por unificación de doctrina y en interés de la Ley, y a la Sala del TS
para las diversas modalidades de casación.
Por último, los recursos de revisión contra las sentencias firmes corresponde a las Salas de
Revisión de los TSJ, de la Audiencia Nacional y de la Sala del TS, correspondiendo la revisión de
las sentencias de ésta a la Sala de Revisión del TS.

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A tener en cuenta que las referencias que se hacen a la Administración del Estado, CCAA y EELL
comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas.
C) La competencia territorial
La existencia de órganos judiciales con la misma competencia objetiva pero que actúan en ámbitos
territoriales distintos (Salas TSJ o Juzgados provinciales) o sobre el mismo territorio (varios
Juzgados en la misma provincia o los varios Juzgados centrales) obliga a precisar a cuál de ellos se
asigna la competencia.
Con carácter general la competencia se atribuye al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción
tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado,
incluyéndose en la competencia tanto la relativa a conocer y fallar el asunto principal, como a
resolver todas sus incidencias y para hacer ejecutar las sentencias que dictaren. Esta regla admite
dos excepciones:
- Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en materia de
personal, propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante, el
Juzgado o Tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del
órgano autor del acto originario impugnado.
- Cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias
y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada, la
competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los
inmuebles afectado.
En cuanto a la distribución de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal, o entre las
diversas Secciones de una misma Sala, será acordada por la Sala de gobierno del respectivo
Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los
recursos.
5. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

A) La condición de demandante y demandado
En el proceso contencioso-administrativo, como en todo proceso, se enfrentan dos partes:
1. Parte demandante, que es la que inicia el recurso o la acción.
2. Parte demandada, aquella frente a la que la acción o recurso se dirige.
La particularidad del proceso contencioso-administrativo radica en que por regla general estos
papeles están asignados previamente, de forma que los ciudadanos titulares de los derechos e
intereses legítimos lesionados por el acto o actividad administrativa asumen la carga de ser
demandantes y la Administración, autora del acto, la posición más cómoda de demandada.
Los particulares, sin embargo, además de recurrentes, pueden estar en la posición de demandados
en dos supuestos:
• En el proceso de lesividad: la Administración autora del acto lo impugna previa declaración de
lesividad en el plazo de cuatro años. La posición de demandado la asumirá entonces el titular de
los derechos o intereses legítimos cuya revocación pretende la acción de lesividad.
• Cuando los particulares u otros entes públicos entran en el proceso como codemandados, es
decir, demandados juntamente con la Administración autora del acto recurrido, porque sus
derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por las pretensiones del demandante.
La determinación de la parte demandante y la demandada se separa de estas reglas generales y
ofrece problemas en el caso de los contenciosos interadministrativos, es decir, enfrentamientos
contenciosos entre las Administraciones territoriales. Después de la Constitución de 1978 las
relaciones entre éstas se han judicializado de tal manera que caben todas las variantes de conflictos
contencioso-administrativos entre unas y otras.

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En principio será parte demandante la Administración que toma la iniciativa de formular frente a la
otra el requerimiento para que derogue la disposición, anule o revoque el acto. Pero si la parte
demandada, al margen de contestar o no al requerimiento, dicta a su vez otro nuevo acto sobre la
misma materia se plantea un problema cuya solución más razonable parece la vía que la Ley ofrece
de que el primer requirente acumule en su demanda cuantas pretensiones tengan una conexión
directa entre sí.
B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa
Como en el proceso civil también el contencioso-administrativo se distingue entre capacidad para
ser parte y capacidad procesal. Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas
físicas y jurídicas que tienen capacidad con arreglo al Derecho civil y además los grupos de
afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas
ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las
estructuras formales de las personas jurídicas, las cuales también tendrán capacidad procesal ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.
En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen capacidad procesal, esto es, aptitud
para participar en el juicio, además de que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil,
los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya
actuación les esté permitida por el OJ sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria
potestad, tutela o curatela (por ejemplo, mayores de 16 años para las cuestiones relacionadas con la
conducción de los ciclomotores que les permite el ordenamiento jurídico).
La representación de las partes deberá conferirse a un procurador con poder al efecto y la defensa
encomendarse a un abogado. Pero cuando actúen ante los Juzgados provinciales o centrales, las
partes pueden otorgar la representación al mismo abogado que lleva la defensa, en cuyo caso será a
éste a quien se notifiquen las actuaciones.
La disposición final 2 de la Ley 10/2012 ha derogado la regla que permitía que los funcionarios
públicos pudieran comparecer por si mismos en defensa de sus interesas estatutarios que no
supusieran separación de empleados públicos inamovibles.
C) La legitimación
La parte en un proceso ha de ostentar, además de capacidad procesal, la legitimación adecuada, que
consiste en una especial conexión con la pretensión que ha de sustanciarse en el proceso, es decir,
que le afecte, que le vaya algo en ello.
De acuerdo con la Ley Jurisdiccional, “están legitimadas las personas físicas o jurídicas que
ostenten un derecho o un interés legítimo”. Como señala el profesor Parada, aunque la ley no lo
explicite es preciso el concepto de lesión, es decir, que ese derecho o interés hayan sido agredidos
por la disposición, acto, inactividad o vía de hecho de la Administración.
La evolución garantista de lo contencioso-administrativo está ligada a una evolución ampliadora de
la legitimación y del paso de un proceso protector únicamente de derechos subjetivos. Un concepto
cada ves más amplio que linda casi con la acción popular a que se refiere la Ley Jurisdiccional de
1998; o la sustitución procesal.
La legitimación por lesión de un derecho es precisa cuando el recurrente pretende, además de la
anulación del acto o disposición impugnado, el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada y/o además, el resarcimiento de daños y perjuicios.
La misma legitimación requiere el recurso contra la inactividad de la Administración, que ha
introducido la Ley Jurisdiccional de 1998, porque en este caso lo que se reclama es el derecho a una
prestación concreta cuya titularidad deberá acreditarse.
¿Y que se entiende por interés? El TS describe el interés para recurrir como aquél que, de prosperar
el recurso, produciría algún beneficio o evitaría un perjuicio de cualquier tipo al accionante. Por su
parte el TC ha afirmado que la fórmula de interés legítimo a que se refiere el artículo 24.1 CE es

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más amplia que la de interés directo de la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa, comprendiendo también los intereses indirectos.
Desde la perspectiva de la legitimación de las personas públicas conviene hacer dos precisiones. La
primera, es que no están legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una Administración
pública los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo
autorice expresamente, ni los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o
mandatarios de ella ni las entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al
Estado, las CCAA o las entidades Locales, respecto de la actividad de la administración de la que
dependan, salvo aquellas Administraciones a las que por Ley se haya dotado de un estatuto
específico de autonomía, como es el caso de la Universidad; una segunda, es que la extensión del
concepto de legitimación común al contencioso interadministrativo o contencioso entre
Administraciones públicas no deja de ser una distorsionada transposición de conceptos,
consecuencia de la judicialización de unos conflictos que deberían resolverse siempre por la
Administración superior, para lo que le asiste una superioridad de legitimación político-
democrática indudable, salvo que el conflicto tuviere relevancia constitucional.
6. OBJETO DEL RECURSO

La Ley Jurisdiccional incluye en la temática del objeto del recurso contencioso-administrativo la
delimitación de la actividad administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las
partes, de otra, regulando después cuestiones menores como la acumulación de pretensiones y la
cuantía del recurso.
El proceso contencioso-administrativo puede tener por objeto, como dice la Ley Jurisdiccional, un
acto expreso o presunto o una disposición general, una inactividad o una actuación material
constitutiva de vía de hecho.
A) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos
El recurso contencioso-administrativo es admisible, en la hipótesis más tradicional y común, contra
actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite.
La Ley de 1998 ha extendido el concepto de acto de trámite, antes referido a los que decidían
directa o indirectamente el fondo del asunto o determinaban la imposibilidad de continuar el
procedimiento, y que ahora comprende también los que producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legítimos.
Se admite asimismo, conforme a la tradición impugnativa de lo contencioso-administrativo, el
recurso contra las disposiciones de carácter general, que puede ser directa o indirecta de los actos
que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en este caso en que tales disposiciones no
son conformes a Derecho. Además, la falta de impugnación directa de una disposición general o la
desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto, no impiden la impugnación de los
actos de aplicación invocando el mismo fundamento anterior.
La Ley de 1998 ha introducido en la regulación del recurso indirecto contra reglamentos una
cautela: la cuestión de la ilegalidad del reglamento, por la que cuando un Juez o Tribunal de lo
Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el
contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el
Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo:
- Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la
invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra
ésta, deberá, al mismo tiempo que desestimar o estimar el recurso contra el acto, declarar la
validez o nulidad de la disposición general, lo que siempre deberá hacer el Tribunal Supremo
cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de
aquella norma.

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Tanto en el caso de impugnación de actos como de reglamentos, las pretensiones ejercitables son:
• Recurso de anulación, en que la pretensión se ciñe a la anulación de un acto o disposición o,
como dice la Ley, a la declaración de no ser conforme a derecho o,
• Recurso de plena jurisdicción, en el que el recurrente además de la anulación exige, el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas
adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños y
perjuicios.
Sobre la anterior materia impugnable opera la inadmisibilidad del recurso de los llamados actos
consentidos, es decir, “los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los
confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.
B) El recurso contra la inactividad de la Administración
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha introducido el recurso contra la inactividad de la Administración,
con la que se abre la posibilidad de que el juez condene a la Administración a dictar un acto o
realizar una determinada actividad, una acción muy distinta de la acción de anulación por la que se
persigue la simple declaración de invalidez.
Este recurso contra la inactividad de la Administración se admite en dos supuestos:
- Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de
aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar
una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas.
- Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes.
En ambos casos, “el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la
Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos que estén
establecidas”.
A juicio del profesor Parada, la ampliación de las garantías frente a la Administración que aporta
esta regulación no es tan amplia como parece porque, por un lado, esta vía está sujeta a minuciosas
cautelas, como la limitación de esta acción a “prestaciones concretas y actos que tengan un plazo
legal para su adopción” o la prohibición a los órganos judiciales de “sustituir a la Administración
en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad”.
De esta forma, como ya vimos, el cierre de la vía judicial se produce en cualquier momento en que
un acto administrativo no ha sido recurrido en vía administrativa, dejando transcurrir el plazo
previsto, o por no haberlo sido en la vía judicial si dicho acto pone fin a la vía administrativa.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que en la anterior regulación el particular no estaba inerme
ante la inactividad administrativa, pues podía hacer una solicitud a la Administración y esperar a
que por el transcurso del plazo se entendiera desestimada su petición para después recurrir contra
ella en vía judicial pidiendo la anulación de la desestimación presunta y la condena de la
Administración a satisfacer la pretensión solicitada.
En la nueva regulación, la situación no es muy diferente, pues quienes tienen derecho a la
prestación concreta “pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación y
si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado
cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden
deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración”.
C) El recurso contra la vía de hecho
La Ley de 1998 ha introducido también como materia administrativa recurrible la vía de hecho. Con
esta modalidad de recurso contencioso-administrativo se pueden combatir aquellas “actuaciones
materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos
o intereses legítimos de cualquier clase”.
Se trata por tanto de actuaciones de carácter material, en las que no hay resolución formal
administrativa ni apoyatura jurídica alguna.

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En la vía de hecho, a diferencia de los supuestos anteriores, no es necesario preparar la acción

siguiendo una previa fase “gubernativa” aunque potestativamente el interesado podrá formular un
requerimiento a la Administración actuante, intimando la cesación de la actividad administrativa
perturbadora. Si dicha intimación no hubiera sido formulada o no hubiere sido atendida dentro de
los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, el interesado podrá deducir
directamente recurso contencioso-administrativo.
D) El régimen de las pretensiones
Las pretensiones del proceso contencioso son: limitadoras de los poderes del juez, acumulables,
ampliables, y cuantificables.
Limitadoras de los poderes del órgano jurisdiccional, pues éste deberá juzgar dentro del límite de
las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la
oposición. No obstante, el Juez puede provocar una clarificación de las posiciones de las partes si al
dictar sentencia estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido
apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar
el recurso o la oposición.
La acumulación de diversas pretensiones en un mismo proceso es posible siempre que se deduzcan
en relación con un mismo acto, disposición o actuación, o bien cuando se refieran a varios actos,
disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o
exista entre ellos cualquier otra conexión directa. La acumulación puede ser pedida por las partes o
acordada de oficio por el órgano jurisdiccional previa audiencia de éstas.
Es posible también, antes de que se dicte sentencia, solicitar la ampliación del recurso a cualquier
acto, disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recurso en tramitación la relación
antes dicha para la acumulación, así como cuando en los recursos contencioso-administrativos
interpuestos contra los actos presuntos de la Administración se dictare durante su tramitación
resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida (y esta fuera, obviamente,
desfavorable para el recurrente, pues en otro caso podrá desistir del recurso interpuesto).
En cuanto a la cuantificación de las pretensiones, la cuantía del recurso contencioso-administrativo
vendrá determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo teniendo en cuenta
las normas de la legislación procesal civil, con determinadas especialidades, y será fijada por el
órgano jurisdiccional una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las
partes podrán exponer, por medio de otrosí, su parecer al respecto.
TEMA XII: EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO COMO PROCESO REVISOR O

DE APELACIÓN Y SUS INSUFICIENCIAS
El proceso contencioso-administrativo nació en 1845 como un proceso civil de primera instancia e
inmediatamente evolucionó hacia un modelo similar al proceso de apelación civil, pero en el que el
acto administrativo recurrido oficia de sentencia de primera instancia y el expediente administrativo
cumple las funciones de los autos judiciales. Y de la misma forma que en la apelación civil la no
impugnación de la sentencia de primera instancia en el corto plazo previsto para la apelación
produce el efecto de cosa juzgada, así también la no impugnación del acto administrativo en los
brevísimos plazos de los recursos administrativos previos o en el previsto para acceder al
contencioso-administrativo judicial da lugar al mismo efecto de cosa juzgada, o, lo que es igual, lo
convierte en un acto firme y consentido, definitivamente inatacable.
A) La configuración histórica del dogma revisor
Los diseñadores del primer modelo del proceso contencioso-administrativo lo hicieron sobre la
plantilla de un proceso de primera instancia civil que se iniciaba por demanda del particular o por la

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Administración ante los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado sin necesidad de acto ni
recurso administrativo previo, sin sujeción a plazo de interposición y sin limitación de alegaciones
ni medios de prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido.
No era, pues, dicho proceso una revisión de una resolución formalizada y notificada, un recurso
contra un acto administrativo que hace el oficio de una sentencia de primera instancia como ahora
lo entendemos, aunque las demandas se formulasen también con ocasión de una actuación o acto
administrativo. Tampoco se trataba de la revisión de lo gubernativamente decidido, pues lo
gubernativo era precisamente entonces la materia que por sí misma la Administración activa
resolvía sin recurso ulterior ante la Administración contenciosa.
Pero la Jurisprudencia administrativa entendió que con el prestigio de la Justicia Administrativa y el
poder de la Administración enjuiciada cuadraba mejor una concepción del proceso como revisor de
lo previamente decidido por la Administración.
Así, el Consejo de Estado se ascendía a tribunal de apelación y judicializaba la actividad
administrativa. Por ello desde las primeras sentencias del Consejo de Estado se exigió para admitir
la demanda la existencia de un previo acto administrativo en torno al cual precisar los términos de
la litis a lo antes decidido abriéndose al tiempo la posibilidad de eliminar un buen número de
recursos, los no presentados dentro de los brevísimos plazos que se fueron estableciendo para
recurrir, girando ya las cuestiones y probanzas en torno y dentro de los límites de lo previamente
decidido y acreditado en la fase administrativa.
El carácter revisor del proceso contencioso-administrativo, es decir, su funcionalidad como recurso
de apelación contra un acto o resolución previamente dictado por la Administración, incluso ya
ejecutoriado, se reconocerá primero en la Jurisprudencia del Consejo de Estado y se consagrará
plenamente en la Ley de Santamaría de Paredes de 1888.
La regulación de la Ley de 1888, a semejanza de los procesos civiles de apelación, estableció que el
recurso contencioso-administrativo se interpusiera contra una resolución administrativa de carácter
reglado que ha causado estado, que es ejecutoria salvo suspensión acordada por el Tribunal. De otro
lado, el recurso debe interponerse dentro de un breve plazo (tres meses a contar desde la notifica-
ción), bajo sanción de que el acto adquiera firmeza porque no se admite contra «los acuerdos
consentidos por no haber sido apelados en tiempo y forma»; y lo mismo que en los procesos civiles
de apelación se distingue entre la interposición y el escrito de alegaciones, escrito razonado que se
formaliza a la vista del expediente administrativo, expediente que cumple la misma función que en
el proceso de apelación corresponde a los autos de la primera instancia.
La Ley Jurisdiccional de 1956 estructuró el proceso contencioso-administrativo sobre los mismos
elementos característicos del recurso de apelación civil (interposición contra una resolución
ejecutoria que deviene firme si no se recurre en un breve plazo de interposición, dos meses; y
separación, como trámites y momentos procesales diversos, de los de interposición del recurso y
formalización de la demanda o alegaciones).
La Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se dice, «es revisora en cuanto requiere la existencia
previa de un acto administrativo, pero sin que ello signifique que sea impertinente la prueba, ni que
sea inadmisible aducir en vía contenciosa todo fundamento que no haya sido previamente expuesto
ante la Administración. El proceso ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no es una
casación, sino, propiamente, una primera instancia jurisdiccional».
Es claro que lo negado no es que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo sea
revisora del acto, ni siquiera que no sea asimilable a la segunda instancia o apelación en el orden
civil, sino que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo no se parece en nada a la
tercera instancia civil, es decir, al recurso de casación.
Pero que la primera instancia del proceso contencioso-administrativo se asemeje a la segunda
instancia o apelación del proceso civil no significa que no existan profundas diferencias con éste,

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diferencias que juegan en favor de la Administración. La más notable es, sin duda, que la
interposición del recurso no suspende la ejecutoriedad del acto administrativo, frente a la regla
general de que las apelaciones contra las sentencias civiles de primera instancia suspenden la
eficacia de las sentencias; por otra parte el juez civil que ha juzgado la primera instancia y dictado
la sentencia no es, obviamente, parte en el proceso de apelación como, sin embargo sí lo es la
Administración autora del acto en el proceso contencioso-administrativo.
B) Doctrina jurisprudencial coherente con el carácter revisor
La jurisprudencia no ha dudado en afirmar el carácter revisor de actos del proceso contencioso-
administrativo, una visión ajustada a la Ley de 1956 y anteriores, lo que, obviamente, llevó a graves
restricciones en la admisión de los recursos y por ende de la garantía judicial efectiva del art. 24 CE.
La primera restricción es la derivada de la exigencia del acto previo. La Jurisprudencia declara
inadmisible cualquier pretensión que no traiga causa de resoluciones o acuerdos de la
Administración. Tampoco permite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos de los citados
como impugnados en el escrito de interposición del recurso e introducidos en el trámite de
formulación de demanda sin guardar los requisitos propios de la acumulación. Y tampoco se acepta
que el recurrente pretenda una pronunciación jurisprudencial sobre un acto posterior al escrito de
interposición salvo que se den los requisitos de la ampliación.
La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en la apelación civil. Las limitaciones
vigentes proceden precisamente de la Ley de 1956 que permitió al órgano jurisdiccional
circunscribirla a los hechos de “indudable trascendencia”.
En el carácter revisor se apoya la regla de la preferencia a la hora de dictar sentencia del análisis de
los vicios graves de procedimiento, considerados como vicios de orden público, sobre las causas de
inadmisibilidad del proceso y sobre las cuestiones de fondo.
Manifestaciones del mismo carácter revisor son también la inadmisibilidad de los recursos
prematuros contra actos aún no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no planteadas en vía
administrativa, la inmutabilidad de las cuantías económicas solicitadas, la imposibilidad de
pretensiones extrañas al contenido del acto, inadmisión de agravios comparativos, la prohibición de
sustituir a la Administración en su actuación, y, en fin, la prohibición del ejercicio de acciones de
carácter reconvencional.
Con todo, la principal consecuencia del carácter revisor o de apelación que se otorga al proceso
contencioso-administrativo de primera instancia es la equiparación que establece entre sentencia
civil de primera instancia y acto administrativo.
C) Ley Jurisdiccional 1998: mantenimiento del carácter revisor para la impugnación de actos
La Ley de 1998 “trata de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-
administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos” pero advierte que “del
recurso contra actos, el mejor modelado en el periodo precedente, poco hay que renovar” y por
consiguiente mantiene el principal efecto del carácter revisor que es “la inadmisibilidad del recurso
contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos”.
D) El abandono del carácter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administración
y las vías de hecho
La Ley jurisdiccional de 1998 configura dos tipos de proceso cuyo objetivo no es una sacralizada
decisión previa con vocación de cosa juzgada sino más sencillamente una conducta omisiva o
agresiva de la Administración. Se crea así un recurso contra la inactividad de la Administración
“que se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena,
una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de
oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo”.
Pero la admisión de esta variedad del proceso queda sujeta a diversas cautelas:

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• De una parte no se permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de

su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad;
• De otra parte, la ley limita esta acción a prestaciones concretas, y actos que tengan un plazo
legal para su adopción.
También fuera del carácter revisor del proceso, la Ley instaura el recurso contra las actuaciones
materiales en vía de hecho que viene a ser una especie de interdicto contencioso-administrativo, y
que viene a sustituir a los inseguros interdictos ante el juez civil. Para que estos nuevos recursos no
cayesen en la lógica del proceso revisor era necesario evitar que la contestación de la
Administración al requerimiento o reclamación del particular se asimilase a la de un recurso
administrativo, evitando su conversión en acto firme consentido.
2. MEDIDAS CAUTELARES. LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO

Las medidas cautelares están pensadas para asegurar el cumplimiento de la sentencia que en su día
se dicte, pero con las que también se pretende evitar la ejecutoriedad del acto administrativo o
anticipar la prestación solicitada en casos de necesidad, se juega en muchos casos el ser o no ser del
derecho material discutido y la utilidad de los procesos, pues, o las resoluciones judiciales pueden
efectivamente satisfacer la pretensión del que resulte en su día vencedor, o la Justicia será otra
“estafa procesal”.Antes de la Ley Jurisdiccional de 1998 no se preveía otra medida cautelar que la
suspensión de efectos del acto administrativo.
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha hecho un aparente esfuerzo de ampliación de las medidas
cautelares, impulsada por una previa jurisprudencia progresiva y la evolución seguida por otros
ordenamientos europeos y el Derecho comunitario.
B) Las medidas cautelares en el Derecho español
La LEC reconoce al demandante el derecho a solicitar “las medidas cautelares necesarias para
asegurar la efectividad de la sentencia que en juicio recayere”.
Para el otorgamiento de la suspensión, la Ley de 1956 ponía el acento en que la ejecución del acto
pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensión ejercitada. El TS ha llegado a
reconocer que la sentencia de primera instancia favorable al solicitante de la medida cautelar es más
que suficiente justificación de esa apariencia de buen derecho para otorgar la medida cautelar de la
suspensión de efectos del acto administrativo durante la sustanciación de la segunda instancia.
La Ley de 1998 cambia el panorama de las medidas cautelares, ampliando la suspensión de efectos
del acto recurrido, pues permite solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas
medidas aseguren la efectividad de la sentencia.
La Ley es, sin embargo, muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez puede
apoyar la medida cautelar, que ahora tiene una causa o fundamento único: “la medida cautelar
podrá acordarse ... únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición
pudieran hacer perder su finalidad al recurso”.
La Ley descarta que tenga cabida la fundamentación de la medida cautelar sobre la apariencia del
buen derecho. Además de la limitación derivada de su fundamento, se imponen a la concesión de la
medida cautelar otros límites o condiciones algo rigurosos:
• El juez no puede conceder automáticamente la medida cautelar, ni siquiera ante la evidencia del
riesgo de inutilidad de la pretensión del actor, se le exige que proceda a una previa valoración
circunstanciada de todos los intereses en conflicto, antes de decidir.
• Se obliga al Juez a acordar garantías frente a la medida cautelar cuando de ésta pudieran
derivarse perjuicios de cualquier naturaleza. Lo que podrá traducirse en la exigencia de una
caución o garantía suficiente para responder de éstos.
• Levantada la medida cautelar por sentencia o por cualquier otra causa, la Administración o la
persona que pretendiere tener derecho a indemnización de los daños sufridos con motivo de ella

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podrá solicitar ésta ante el propio órgano jurisdiccional por el trámite de los incidentes, dentro
del año siguiente a la fecha del alzamiento.
Los interesados podrán solicitar la medida cautelar en cualquier estado del proceso, pero si se
impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos
impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda.
El incidente cautelar se tramitará en pieza separada, con audiencia de la parte contraria, en un plazo
que no excederá de 10 días, y será resuelto por auto dentro de los 5 días siguientes. Contra el auto
que acuerde medidas no se dará recurso alguno.
Las medidas cautelares estarán vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al
procedimiento en el que fueren acordados o hasta que el procedimiento finalice por cualquiera de
las causas previstas en la Ley.
3. PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE 1ª O ÚNICA INSTANCIA

La Ley Jurisdiccional regula un procedimiento común de primera o única instancia que responde
básicamente a ese patrón revisor, pero con diversas matizaciones en su configuración según el tipo
de pretensión ejercitada. Además, reinstaura dos procedimientos especiales:
• El procedimiento de protección de derechos fundamentales y
• El procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos, e instaura
uno nuevo:
• La cuestión de ilegalidad de reglamentos.
A) El inicio del procedimiento  
El procedimiento en primera o única instancia general se inicia de forma diferente según los
diversos tipos de conflictos: proceso de lesividad, conflictos entre Administraciones o Entes
públicos y recursos de particulares contra éstas.  
En el proceso de lesividad (es decir, cuando la Administración autora de algún acto pretenda en
virtud de este privilegio auto demandarse, en el generoso plazo de 4 años desde que dictó un acto
ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) deberá, previamente, declararlo lesivo para el
interés público. Después, el recurso de lesividad se iniciará por demanda a la que se acompañará la
declaración de lesividad y el expediente administrativo. En los litigios entre Administraciones
públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa. Sin embargo, cuando una Administración
interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, deberá requerirla previamente para que
derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o
inicie la actividad a la que esté obligada.  
El recurso contencioso-administrativo común, es decir, el que comienza a instancia de particulares
contra la Administración, se iniciará por un escrito de interposición reducido a citar la disposición,
acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga
por interpuesto el recurso.  
Se acompañarán al escrito de interposición:
1. Documento que acredite la representación del compareciente;
2. Los documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela
transmitido otro por herencia o por cualquier otro título;
3. Copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran o indicación del
expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya
publicado. Si el objeto del recurso fuera la inactividad de la Administración o una vía de
hecho, se mencionará el órgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el
expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar
suficientemente el objeto del recurso.

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4. El documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones
las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación.
No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposición. Este trámite no es
necesario en el recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en
que no existan terceros interesados que podrá iniciarse también mediante demanda en que se
concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho,
acompañando los documentos antes dichos.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de 2 meses contados desde el día
siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del
acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si el acto no fuera expreso, el plazo es
de 6 meses y se contará:
• para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de
acuerdo con su norma específica, se produzca el acto presunto;
• si media recurso de reposición, desde el día siguiente a aquel en que se notifique la
resolución expresa del recurso potestativo de reposición o aquel en que éste deba entenderse
presuntamente desestimado;
• en el caso de proceso de lesividad, a contar desde el día siguiente a la fecha de la
declaración de lesividad.
El plazo para interponer el recurso contra la vía de hecho es de 10 días a contar desde el día
siguiente a la terminación del plazo de otros 10 establecido para que la Administración conteste al
requerimiento. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de 20 días desde el día en que se inició la
actuación administrativa en vía de hecho.
B) Publicidad, emplazamiento de demandados y reclamación del expediente administrativo  
Examinada de oficio por el órgano jurisdiccional la validez de la comparecencia a través del escrito
de interposición y de los documentos presentados, acordará, si lo solicita el recurrente, que se
anuncie la interposición del recurso en el periódico oficial que proceda. El Juzgado o la Sala podrá
también de oficio acordar la publicación, si lo estima conveniente. Los anuncios tienen por objeto
llamar a terceros interesados para que comparezcan si a su derecho interesa.  
Al propio tiempo el órgano jurisdiccional requerirá de la Administración la remisión del expe-
diente administrativo, ordenándole emplace a quienes aparezcan como interesados en él, para que
puedan personarse en el plazo de 9 días.  
Formalmente la reclamación del expediente administrativo produce el efecto de emplazamiento de
la Administración y su envío equivale a su personación en el proceso.
C) Los trámites de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación a la demanda. La
reconvención.  
Tras los trámites de interposición, reclamación del expediente, emplazamiento, y personación, la
Ley establece un trámite de admisión para que el órgano jurisdiccional pueda rechazar el recurso
cuando constare de modo inequívoco y manifiesto la falta de jurisdicción o la incompetencia del
Juzgado o Tribunal, la falta de legitimación del recurrente, haberse interpuesto el recurso contra
actividad no susceptible de impugnación, o haber caducado el plazo de interposición.  
Además de las mencionadas, la Ley de 1998 ha añadido algunas causas nuevas de inadmisibilidad:
• Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por
sentencia firme.
• Cuando se impugne una actividad material constitutiva de vía de hecho, si fuera evidente que
la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con
las reglas del procedimiento legalmente establecido.
• Cuando se impugne la no realización por la Administración de sus obligaciones si fuera
evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes.

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Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su caso

completados, los emplazamientos, se pasa el expediente al recurrente para que formalice la
demanda en el plazo de 20 días. Si las partes estimasen que el expediente administrativo no está
completo, podrá solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, que se
reclamen los antecedentes para completarlo con suspensión del plazo correspondiente.
En la demanda se consignarán, con la debida separación, los hechos, fundamentos de Derecho y las
pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales podrán alegarse cuantos motivos
procedan hayan sido o no planteados ante la Administración.
El actor podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a
prueba ni vista o conclusiones.
Si la parte demandada no se opone, el pleito será declarado concluso para la sentencia una vez
contestada la demanda.
Las partes demandadas podrán formular dentro de los primeros 5 días de plazo para contestar la
demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran
determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso.
La contestación a la demanda, escrito parejo de ésta, debe formularse en el plazo de 20 días, o de
los que quedasen después de los invertidos en el trámite de formulación de alegaciones previas y
tiene la misma estructura formal de la demanda: separación de hechos y fundamentos de Derecho, y
las mismas reglas sobre acompañamiento de documentos que rigen para aquélla son aplicables a la
contestación.
En el proceso civil la reconvención es una acción nueva que el demandado ejercita frente al actor,
para que se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia.
La jurisprudencia niega que la Administración pueda formular una reconvención a partir del
argumento de que lo “pretendido a través de una sui generis reconvención es materia nueva, ajena
al acto impugnado y sobre la que la administración no ha hecho pronunciamiento alguno” o bien
porque “la jurisdicción Contencioso-Administrativa ha de ceñirse a las cuestiones resueltas por el
acto previo de la Administración, sin que sea posible variar las pretensiones formuladas en la vía
administrativa, toda vez que la Jurisdicción debe examinar el acto previo, para analizarlo a la luz
del ordenamiento jurídico”.
D) La prueba
En la prueba rige, como en el proceso civil, el principio dispositivo de forma que el recibimiento del
proceso a prueba se solicita por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los
de alegaciones complementarias. La disponibilidad de las partes sobre la prueba queda, no obstante,
rebajada por el amplio margen reconocido al juez para decidir la apertura del periodo probatorio,
condicionado a una valoración judicial que versará sobre dos circunstancias: que exista
disconformidad en los hechos y que éstos fueran de trascendencia para la resolución del pleito.
Además, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a
prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto.
La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si
bien el plazo será de 15 días para proponer y 30 para practicar.
E) El período conclusivo
El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulación y valoración de lo
actuado, cuya existencia se remite a la voluntad de las partes, pues éstas podrán solicitar en la
demanda y en la contestación que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea
declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.
En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta
expongan sus alegaciones. Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán
unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en

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que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 días, sin que puedan plantearse cuestiones que no
hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarará que el pleito ha
quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas
pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaración se hará inmediatamente después de que
finalice la práctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.
4. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento contencioso-administrativo, como pleitos civiles y laborales, concluye por senten-
cia, por desistimiento del actor y allanamiento del demandado. Además puede terminar por recono-
cimiento en vía administrativa de las pretensiones del demandante o por conciliación judicial.
A) La sentencia: contenido, extensión y límites
La sentencia es el modo normal de terminación del proceso y por ella el órgano jurisdiccional
decidirá sobre la regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes. Se dictará en el
plazo de 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones
controvertidas en el proceso.
Se declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el Juzgado o el
Tribunal Contencioso-Administrativo carezca de jurisdicción, se hubiera interpuesto por persona
incapaz, no debidamente representada o no legitimada, o tuviere por objeto disposiciones, actos o
actuaciones no susceptibles de impugnación, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia
o, cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
El recurso se desestimará cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados.
El recurso se estimará cuando incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso
la desviación de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendrá alguno de estos
pronunciamientos:
• Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente el acto o
disposición recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.
• Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica
individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean
necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.
• Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación
jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.
• Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará el derecho a la
reparación, señalando quien viene obligado a indemnizar. La sentencia fijará la cuantía de la
indemnización cuando lo pida el demandante.
Un límite importante a los poderes del Juez es la prohibición de determinar el contenido de los
preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados o el contenido discrecional de
los actos administrativos.
En principio, la sentencia sólo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disposición
general los tendrá erga omnes desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados.
¿Y sobre los actos dictados con anterioridad, cuál es el efecto de las sentencias anulatorias de un
precepto de una disposición general? La Ley Jurisdiccional sigue aquí un criterio restrictivo, y
tradicional, al prescribir que no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos
administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales.
La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica
individualizada sólo producirá efectos entre partes. No obstante, puede darse una extensión a
terceros de los efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal al servicio de la

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Administración Pública, y a ejercitar en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes

circunstancias:
- Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el
fallo;
- Que el Juez o Tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para
conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada;
- Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de 1 año desde la última
notificación de ésta a quienes fueron parten en el proceso.
B) Desistimiento, allanamiento y conciliación judicial
El procedimiento termina también por el desistimiento que consiste, en los términos propios del
proceso civil, en una declaración de voluntad del actor por la que abandona la acción ejercitada en
el proceso, pero sin renunciar al derecho material ni a las pretensiones ejercitadas que pueden
reiterar mientras no se produzca su prescripción. Por el contrario, en el proceso contencioso-
administrativo, provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto
posteriormente inatacable.
Pero la Ley admite también un desistimiento del actor sin renuncia al derecho material, fundado en
que la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las
pretensiones del demandante.
A diferencia del desistimiento, el allanamiento es un comportamiento procesal del demandado, que
acepta mediante una manifestación de voluntad las pretensiones del actor. Admite dos variantes:
• Cuando se produce dentro del proceso, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará senten-
cia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiera infracción
manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso dictará sentencia ajustada a derecho;
• Otra modalidad es el allanamiento extraprocesal, cuando la Administración reconoce
totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante fuera del proceso. En este
caso cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del juez; oídas las partes por
plazo común de 5 días y previa comprobación de lo alegado, el juez dictará auto en el que
también declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la
devolución del expediente administrativo.
Por último, la Ley Jurisdiccional recurre al activismo judicial para conseguir la rápida terminación
de los procedimientos en primera o única instancia por medio de la conciliación judicial. En
función de ésta, el juez, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la
contestación, somete a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así
como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia. El intento de
conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes personadas lo
solicitasen. Si las partes llegan a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el Juez
o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera
manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros.
5. EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO
Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado,
de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las
Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político,
asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no
supere los 30.000 euros.
El procedimiento se iniciará por demanda, prescindiendo del escrito y trámite de interposición, a la
que se acompañará los documentos establecidos para acompañar el escrito de interposición, que el

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juez, previo examen de su jurisdicción y de competencia objetiva, trasladará al demandado y citará

a las partes para la celebración de la vista, con indicación de día y hora, y ordenará a la
Administración demandada que remita el expediente administrativo.
Recibido el expediente administrativo, el juez lo remitirá al actor y a los interesados que se hubieren
personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecieren,
o lo hiciera sólo el demandado, se tendrá al actor por desistido del recurso, y se le condenará en
costas; y si compareciese sólo el actor, se proseguirá la vista en ausencia del demandado.
La vista comenzará con exposición por el demandante de los fundamentos de lo que pida, o con una
ratificación de los expuestos en la demanda. Acto seguido, el demandado podrá formular las
alegaciones que a su derecho convengan. Si no se sustanciasen cuestiones procesales, se dará la
palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que se fundamenten sus pretensiones. Si no
hubiere conformidad sobre los hechos, se propondrán las pruebas y se practicarán, en cuanto no
sean incompatibles con los trámites del juicio abreviado.
Tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, oídos los Letrados, las
personas que sean parte en los asuntos podrán, con la venia del juez, exponer de palabra lo que
crean oportuno para su defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada. El juez
dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la celebración de la vista.
6. EL SISTEMA DE RECURSOS
Todas las resoluciones judiciales son impugnables a través de un sistema de recursos que tienen en
cuenta, para asignar el tipo que corresponde a cada impugnación, la diversa importancia del acto
judicial impugnado (providencia, auto y sentencia) y la naturaleza y cuantía del objeto del proceso.
Los recursos admitidos hoy en el proceso contencioso-administrativo son el recurso de súplica, el
de apelación, el de casación y el de revisión.
• El recurso de súplica se admite en el proceso contencioso-administrativo contra las
providencias y los autos no susceptibles de apelación o casación y se interpone y resuelve por
el mismo juez autor de la resolución impugnada.
• El recurso de apelación lo resuelve el órgano judicial superior y se caracteriza por dar lugar a
una segunda instancia o reproducción simplificada del juicio anterior en el que se ha
producido la resolución judicial impugnada, auto o sentencia.
• El recurso de casación que igualmente se interpone ante un Tribunal Superior, pero con la
finalidad de controlar la correcta interpretación del derecho por el órgano judicial de instancia.
Ello determina que sólo se admite por motivos muy concretos a los que deben ceñirse los
argumentos de las partes y la eventual casación o anulación de las resoluciones judiciales
recurridas.
• Por último, el recurso de revisión se configura como un recurso extraordinario contra
sentencias firmes y, fundamentalmente, para corregir la apreciación de hechos, que la
aparición de documentos hasta entonces desconocidos o posteriores condenas penales han
evidenciado como inciertos o falsos.
A) Evolución.  
Contra las sentencias de primera instancia se han ensayado en la Justicia administrativa tres
fórmulas impugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelación y recurso de casación. Asimismo
contra las sentencias firmes no susceptibles de recurso ordinario se ha arbitrado el recurso
extraordinario de revisión.  
La Ley de 1956 estableció contra los autos y sentencias de las Salas de lo Contencioso-
Administrativo, el recurso de apelación ente la Sala 3a del TS, contra cuyas resoluciones, en
apelación o primera instancia, no cabía recurso alguno, salvo el extraordinario de revisión. Este
cuadro resultó alterado por las previsiones de la LOPJ de 1985 que configuró al TS como juez de

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casación en todos los órdenes jurisdiccionales y que pretendió hacer de los Tribunales Superiores de
Justicia la culminación de la organización judicial en las respectivas CCAA.  
La Ley Jurisdiccional vigente de 1998 introduce sobre ese cuadro pocas novedades. Sin embargo,
introduce algunos cambios, motivados por la creación de los Juzgados de lo Contencioso-
Administrativo, que conducen a reimplantar los recursos de apelación contra sus resoluciones, que
no tienen sin embargo carácter universal.
B) El recurso de súplica  
El recurso de súplica, caracterizado por la rapidez de planteamiento y de resolución, se interpone
ante el propio órgano jurisdiccional autor de la resolución, quien igualmente lo resuelve. Es
admisible contra las providencias y los autos no susceptibles de apelación o casación, salvo contra
los expresamente exceptuados, los autos que resuelvan los recursos de súplica, los de aclaración y
las solicitudes de revisión de diligencias de ordenación.  
El recurso se interpone en el plazo de 5 días, a contar desde el siguiente al de la notificación de la
resolución impugnada, sin efecto suspensivo salvo que, de oficio o a instancia de parte, el órgano
jurisdiccional acuerde lo contrario.  
Del escrito de recurso se dará traslado a las demás partes por término común de 3 días, a fin de que
puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo, el mismo órgano
jurisdiccional resolverá por auto dentro del tercer día.
C) El recurso de apelación  
La apelación por su función revisora de la sentencia dictada en primera instancia es una reiteración,
aunque simplificada, del debate objeto del proceso, un debate en que la apelación debe articularse
no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso, sino frente a la sentencia que
remata la primera instancia, y no sobre un nuevo material documental, sino ante los “autos” o
conjunto de documentos en que se formalizó el primer juicio. Con esta doble concreción sobre los
“autos” y sentencias se evita que el proceso se convierta en un eterno retorno y una fiel
reproducción de los planteamientos, alegaciones y pruebas de la primera instancia.
La jurisprudencia ha dispuesto que la apelación no puede ser otra cosa que una “depuración de los
resultados de la primera instancia”. Son susceptibles de apelación tanto los autos como las
sentencias.
El recurso de apelación contra los autos sólo se admite contra los de los Juzgados centrales de lo
Contencioso Administrativo y de la Audiencia Nacional en un solo efecto, es decir, sin que la
sustanciación del recurso impida su ejecución.
Son apelables, en ambos efectos (devolutivo y suspensivo), los autos de los Juzgados de lo
contencioso-administrativo y los de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo ante
las Salas de lo Contencioso Administrativo de los TSJ y de la Audiencia Nacional, respectivamente,
en los incidentes seguidos para extender a terceros una sentencia estimatoria, en materia tributaria y
de personal.
En cuanto a las sentencias de los mismos órganos jurisdiccionales serán todas ellas susceptibles de
recurso de apelación, salvo que se refieran a asuntos cuya cuantía no exceda de 18.000€ y los
relativos a materia electoral. En todo caso siempre serán apelables las sentencias dictadas en el
procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, las que resuelvan litigios entre
Administraciones públicas y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales.
El recurso de apelación contra sentencias es admisible en ambos efectos, es decir, además de
trasladar la competencia del Tribunal Superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecución de la
sentencia, lo que no obsta a que el juez pueda adoptar las medidas cautelares que sean pertinentes
para asegurar la ejecución de la sentencia. Se admite también la ejecución provisional de la
sentencia recurrida, salvo cuando la misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o
perjuicios de imposible reparación.

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La tramitación del recurso de apelación sigue tres fases: interposición, admisión y resolución.
La interposición tiene lugar ante el Juzgado que hubiere dictado la resolución apelada, dentro de los
15 días siguientes al de su notificación, mediante escrito razonado que contiene ya las alegaciones
en que se fundamente el recurso. En los mismos escritos de interposición del recurso y de
oposición, las partes podrán pedir el recibimiento a prueba, la celebración de vista, que se presenten
conclusiones o que sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.
La resolución del recurso corresponde al tribunal superior, las Salas de lo contencioso-
administrativo de los TSJ y de la Audiencia Nacional, a las que se remitirán los escritos de las
partes y los autos de primera instancia. Ante ellas podrán practicarse únicamente las pruebas que
hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia
imputables a la parte que las solicita.
7. EL RECURSO DE CASACIÓN
El recurso de casación nació con la Revolución Francesa como una técnica para reprimir las
tentativas de los jueces de invadir competencias legislativas; pero después las funciones se han
modificado o ampliado, atendiendo a un triple frente:
1. Mantener en los límites de la competencia al juez inferior,
2. Vigilar la observancia por éste de las formas procesales, y,
3. Regular y uniformar la aplicación del Derecho a través del respeto a lo establecido por la
jurisprudencia de los Tribunales superiores.
El juez de casación no revisa la determinación y fijación de los hechos realizada por el juez inferior,
pues es un recurso síntesis de la anulación y la apelación por motivos de derecho. El mismo juez de
casación dicta una nueva sentencia en términos similares a lo que hace el juez de apelación, salvo
en los casos en que aprecie falta de jurisdicción o vicios de procedimiento.
La Ley 29/1998 configuró tres tipos de recursos de casación: el ordinario, el de casación para
unificación de la doctrina y el de casación en interés de la ley.
Pues bien, la Ley Orgánica 7/2015 deroga los recursos de casación para la unificación de doctrina y
los recursos de casación en interés de ley, quedando únicamente el recurso de casación ordinario.
A) Resoluciones recurribles en casación.
Las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y las
dictadas en única instancia o en apelación por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores
de Justicia serán susceptibles de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo
del Tribunal Supremo.
En el caso de las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo, únicamente serán susceptibles de recurso las sentencias que contengan doctrina que
se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de
efectos.
Las sentencias que, siendo susceptibles de casación, hayan sido dictadas por las Salas de lo
Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles ante la
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en
infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del
fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas
por la Sala sentenciadora. Cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la
Comunidad Autónoma será competente una Sección de la Sala de lo Contencioso- Administrativo
que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia compuesta por el Presidente de dicha Sala, que
la presidirá, por el Presidente o Presidentes de las demás Salas de lo Contencioso-administrativo y,

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en su caso, de las Secciones de las mismas, en número no superior a dos, y por los Magistrados de
la referida Sala o Salas que fueran necesarios para completar un total de cinco miembros.
También son susceptibles de recurso de casación los siguientes autos dictados por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-
Administrativo de los TSJ, con la misma excepción e igual límite dispuestos anteriormente:
• Los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su
continuación.
• Los que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas cautelares.
• Los recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas, directa
o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta.
• Los dictados sobre ejecución provisional de sentencias.
• Los dictados en materia tributaria, de personal al servicio de la Administración publica y de
unidad de mercado, que extienda a otros supuestos análogos los efectos de una sentencia firme.
Por ultimo, son susceptibles de casación las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de
responsabilidad contable en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.
B) Objeto del recurso. El interés casacional
El recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se
limitará a las cuestiones de derecho y, dentro de ese contexto estrictamente jurídico, las pretensiones
del recurso de casación deberán tener por objeto la anulación total o parcial de la sentencia o auto
impugnado y, en su caso, la devolución de los autos al Tribunal de instancia o resolución del litigio
por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dentro de los términos en que
apareciese planteado el debate.
El Tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo, motivándolo expresa-
mente en el auto de admisión, cuando, entre otras circunstancias, la resolución que se impugna:
1. Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho
estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que
otros órganos jurisdiccionales hayan establecido.
2. Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses
generales.
3. Afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto
del proceso.
4. Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con
rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitu-
cionalidad aparezca suficientemente esclarecida.
5. Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisión una
doctrina constitucional.
6. Interprete y aplique el Derecho de la UE en contradicción aparente con la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia o en supuestos en que aun pueda ser exigible la intervención de éste a
título prejudicial.
7. Resuelva un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición de
carácter general.
8. Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre
Administraciones públicas.
9. Haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales.
Se presumirá que existe interés casacional objetivo:
• Cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la razón
de decidir sobre las que no exista jurisprudencia.

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• Cuando dicha resolución se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente al

considerarla errónea.
• Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta,
con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente.
• Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de
supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-
administrativo de la Audiencia Nacional.
• Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas.
C) Preparación del recurso.
El recurso de casación se presentará ante la Sala de instancia en el plazo de 30 días, contados desde
el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello
quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido.
El escrito de preparación deberá, en apartados separados que se encabezarán con un epígrafe
expresivo de aquello de lo que tratan:
- Acreditar el cumplimiento de los requisitos reglados en orden al plazo, la legitimación y la
recurribilidad de la resolución que se impugna.
- Identificar con precisión las normas o la jurisprudencia que se consideran infringidas,
justificando que fueron alegadas en el proceso, o tomadas en consideración por la Sala de
instancia, o que ésta hubiera debido observarlas aun sin ser alegadas.
- Acreditar, si la infracción imputada lo es de normas o de jurisprudencia relativas a los actos o
garantías procesales que produjo indefensión, que se pidió la subsanación de la falta o
transgresión en la instancia, de haber existido momento procesal oportuno para ello.
- Justificar que la o las infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes de la
decisión adoptada en la resolución que se pretende recurrir.
- Justificar, en el caso de que ésta hubiera sido dictada por la Sala de lo Contencioso-
administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, que la norma supuestamente infringida
forma parte del Derecho estatal o del de la UE.
- Especialmente, fundamentar con singular referencia al caso, que concurren alguno o algunos
de los supuestos que permiten apreciar el interés casacional objetivo y la conveniencia de un
pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
Si se cumplieran los requisitos, mediante auto en el que se motivará suficientemente su
concurrencia, tendrá por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las
partes para su comparecencia dentro del plazo de 30 días ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo, así como la remisión a ésta de los autos originales y del
expediente administrativo Y, si lo entiende oportuno, emitirá opinión sucinta y fundada sobre el
interés objetivo del recurso para la formación de jurisprudencia, que unirá al oficio de remisión.
D) La admisión a trámite
Recibidos los autos originales y el expediente administrativo, la Sección de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo a que se refiere el apartado siguiente podrá
acordar, excepcionalmente y sólo si las características del asunto lo aconsejan, oír a las partes
personadas por plazo común de treinta días acerca de si el recurso presenta interés casacional
objetivo para la formación de jurisprudencia.
La admisión o inadmisión a trámite del recurso será decidida por una Sección de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo integrada por el Presidente de la Sala y por al
menos un Magistrado de cada una de sus restantes Secciones.
Los autos de admisión precisarán la cuestión o cuestiones en las que se entiende que existe interés
casacional objetivo e identificarán la norma o normas jurídicas que en principio serán objeto de

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interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el
debate finalmente trabado en el recurso. Contra las providencias y los autos de admisión o
inadmisión no cabrá recurso alguno.
La inadmisión a trámite del recurso de casación comportará la imposición de las costas a la parte
recurrente, pudiendo tal imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra máxima.
La preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la sentencia
recurrida.
Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su ejecución provisional. Cuando de ésta
pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean
adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la presentación de
caución o garantía para responder de aquéllos.
El Tribunal de instancia denegará la ejecución provisional cuando pueda crear situaciones
irreversibles o causar perjuicios de difícil reparación.
E) Escrito de interposición y resolución del recurso
Admitido el recurso, el Letrado de la Administración de Justicia de la Sección de Admisión de la
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictará diligencia de ordenación en la
que dispondrá remitir las actuaciones a la Sección de dicha Sala competente para su tramitación y
decisión y en la que hará saber a la parte recurrente que dispone de un plazo de 30 días, a contar
desde la notificación de aquélla.
El escrito de interposición deberá, en apartados separados que se encabezarán con un epígrafe
expresivo de aquello de lo que tratan:
- Exponer razonadamente por qué han sido infringidas las normas o la jurisprudencia que como
tales se identificaron en el escrito de preparación, sin poder extenderse a otra u otras no
consideradas entonces, debiendo analizar, y no sólo citar, las sentencias del Tribunal Supremo
que a juicio de la parte son expresivas de aquella jurisprudencia, para justificar su
aplicabilidad al caso; y
- Precisar el sentido de las pretensiones que la parte deduce y de los pronunciamientos que
solicita.
Si el escrito de interposición no cumpliera lo exigido en el apartado anterior, la Sección de la Sala
de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo competente para la resolución del recurso
acordará oír a la parte recurrente sobre el incumplimiento detectado y, sin más trámites, dictará
sentencia inadmitiéndolo si entendiera tras la audiencia que el incumplimiento fue cierto. En ella,
impondrá a dicha parte las costas causadas.
En otro caso, acordará dar traslado del escrito de interposición a la parte o partes recurridas y
personadas para que puedan oponerse al recurso en el plazo común de 30 días. Durante este plazo
estarán de manifiesto las actuaciones procesales y el expediente administrativo en la Oficina
judicial. En el escrito de oposición no podrá pretenderse la inadmisión del recurso.
La sentencia fijará la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o
clara de las de la UE sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró necesario el
pronunciamiento del Tribunal Supremo. Y, con arreglo a ella y a las restantes normas que fueran
aplicables, resolverá las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, anulando la sentencia o
auto recurrido, en todo o en parte, o confirmándolos. Podrá asimismo, cuando justifique su
necesidad, ordenar la retroacción de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de
instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación.
El Tribunal Supremo podrá integrar en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia
aquellos que, habiendo sido omitidos por ésta, estén suficientemente justificados según las
actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de
las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder.

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Si apreciara que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no es competente para el

conocimiento de aquellas pretensiones, o que no lo era el órgano judicial de instancia, anulará la
resolución recurrida e indicará, en el primer caso, el concreto orden jurisdiccional que se estima
competente.
8. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

El recurso extraordinario de revisión se interpone ante las Salas de lo Contencioso Administrativo
de los TSJ de las CCAA o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del TS, contra sentencias
firmes por motivos excepcionales.
Los motivos que dan lugar a la revisión son los siguientes:
• Si después de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, detenidos por
fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
• Si hubiere recaído la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aquélla
ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se
reconociese o declarase después.
• Si, habiéndose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos condenados
por falso testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
• Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra
maquinación fraudulenta.
Asimismo se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en
violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la violación, por su
naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no
sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de buena fe
por terceras personas.
Solo podrá promover la revisión quien haya resultado perjudicado por la sentencia firme dictada en
el proceso de que se trate, al haberle sido desestimada en todo o en parte la pretensión o la
resistencia deducida en él. No podrá promoverlo el demandante a quien se estimó íntegramente la
demanda ni el demandado que resultó absuelto.
La jurisprudencia ha venido entendiendo que además de quienes fueron parte en el proceso anterior,
están también legitimados para interponer la demanda de revisión quienes no habiendo intervenido
como parte en él pudieron haberlo hecho y hayan de quedar afectados desfavorablemente por el
resultado de la sentencia dictada en el mismo, concretamente todos aquellos que por estar
interesados directamente en la relación objeto del litigio debieron ser llamados al proceso y no lo
fueron, viéndose luego afectados por el resultado del mismo.
No obstante en el caso de revisión contra sentencias del TEDH la legitimación queda restringida al
demandante cuya pretensión hubiera sido desestimada y por ello será parte perjudicada.
Solamente es posible promover el juicio de revisión dentro de un determinado período de tiempo
que la Ley fija en 5 años, a contar desde la fecha de la publicación de la sentencia, debiendo ser
rechazada toda solicitud de revisión que se presente pasado este plazo. No obstante, cuando esté
motivada en una Sentencia del TEDH la solicitud deberá́ formularse en el plazo de un año desde
que adquiera firmeza la sentencia del referido Tribunal. Dentro de dicho período de 5 años, fuera
del cual no cabe la revisión, el plazo para el ejercicio de la acción es de tres meses, a contar desde el
día en que se tuvo conocimiento del hecho integrante del motivo que se invoca como fundamento
de la pretensión rescisoria, es decir, desde aquél en que se hubieren descubierto los documentos
nuevos, el cohecho, la violencia o el fraude, o se hubiere declarado la falsedad.

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9. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS
A) El principio de la ejecución administrativa bajo dirección y control judicial
La regla tradicional en la ejecución de las sentencias contencioso-administrativas ha sido que la
materialidad de ésta correspondía a la Administración que hubiere dictado el acto o la disposición
objeto del recurso. Los poderes del Tribunal para hacer que se cumplieran sus fallos podían llegar
hasta la deducción del tanto de culpa a los Tribunales penales.
A la vista de esta regulación, no puede decirse que el papel de la Administración pasase de ser un
simple servidor e instrumento de la propia ejecución judicial. Por ello, el sistema no infringía la CE,
que atribuye, en exclusiva, a los jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado.
Así resultaba excesivo el rigor de los que opinaban que la regulación del sistema de ejecución de
sentencias de la Ley de 1956 no se adecuaba a la CE. La Ley de 1998 resuelve el problema de la
ejecución de la sentencia encomendándola al órgano administrativo que hubiera realizado la
actividad objeto del recurso mediante una orden del juez.
Una orden que deberá dictarse en el plazo de 10 días, a fin de que, en otros 10 días, se lleve a puro y
debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el
fallo.
Transcurridos 2 meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en esta, para el
cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes podrá instar su ejecución forzosa.
B) Suspensión, inejecución, expropiación e imposibilidad de la ejecución.
En cuanto a la suspensión, la Ley de 1998 prescribe que no podrá suspenderse el cumplimiento ni
declararse la inejecución total o parcial del fallo, pero con la puerta abierta para algunas
excepciones.
Sí es diversa la regulación de la imposibilidad de ejecución. La Ley de 1956 afrontó la regulación
de los supuestos de imposibilidad de ejecución negando su misma realidad. La Ley de 1998
prescribe que el órgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestará a la autoridad
judicial a través del representante procesal de la Administración en el plazo de 2 meses a fin de que,
con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el juez o Tribunal aprecie la
concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor
efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no
pueda ser objeto de cumplimiento pleno.
C) Incidentes de ejecución y poderes del juez
La instrumentación de la ejecución permite su procedimentalización y de paso, pleito sobre pleito,
dando pie a que se eternicen los conflictos que se susciten en el trámite de ejecución.
La Ley admite que la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas
por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, puedan promover
incidentes para decidir cuantas cuestiones se planteen en la ejecución. Del escrito planteando la
cuestión incidental se dará traslado a las partes para que, en el plazo común que no excederá de 20
días, aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en el plazo de 10 días.
Habrá que terminar con todos los incidentes y esperar a que transcurran todos los plazos, antes de
que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la
efectividad de lo mandado.
D) Modalidades de la ejecución
La Ley de 1998 además de la regulación general, despieza los diversos y más frecuentes supuestos
de ejecución de sentencias en atención a sus contenidos.
Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su
cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá
siempre la consideración de ampliable. Si la Administración condenada al pago estimare que el

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cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en

conocimiento del juez o Tribunal acompañando propuesta razonada para que, oídas las partes, se
resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquella. Por
último se admite la ejecución por compensación de deudas.
Si la sentencia es de anulación del acto impugnado, el Juez o Tribunal dispondrá, a instancia de
parte, la inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado,
así como su publicación en los periódicos oficiales o privados, a costa de la parte ejecutada.
Si la sentencia es de anulación de una disposición general o un acto administrativo general, el
órgano judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de 10 días a contar de la
firmeza de la sentencia.
Si la sentencia fuere de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez
o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:
• Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de la
Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones, y
• Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería
inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la
Administración condenada.
E) Extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme
Novedad de la Ley de 1998 es la extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme si versa
sobre materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones públicas, y asimismo en
los casos de suspensión de la tramitación de procesos análogos a otros que se tramiten con
preferencia, y precisamente con la finalidad de extender después los efectos de la sentencia aquellos
retenidos en su curso procesal.
En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idéntica situación
jurídica que los favorecidos por el fallo, que el juez o Tribunal fuera también competente, por razón
de territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada,
y que lo soliciten en el plazo de un año desde la última notificación de la sentencia a quienes fueron
parte del proceso. No será aplicable a los supuestos de existencia de cosa juzgada o cuando la
doctrina determinante del fallo cuya extensión se postula fuere contraria a la jurisprudencia del TS o
a la doctrinas de los TSJ en el recurso por unificación de doctrina.
Por otro lado, la tramitación diseñada, más que un “atajo” judicial, puede convertirse en un
verdadero proceso con su fase gubernativa incluida. Así la solicitud deberá dirigirse primero a la
Administración demandada y sólo después de la denegación o de un silencio de 3 meses, podrá
acudirse al juez mediante escrito razonado acompañado del documento/s que acrediten la identidad
de situaciones, sustanciándose la pretensión por los trámites establecidos para los incidentes. Antes
de resolver, en los veinte días siguientes, el Secretario judicial recabará de la Administración los
antecedentes que estime oportunos y, en todo caso, un informe detallado sobre la viabilidad de la
extensión solicitada, poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que
aleguen por plazo común de cinco días, con emplazamiento en su caso de los interesados
directamente afectados por los efectos de la extensión. Una vez evacuado el trámite, el Juez o
Tribunal resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jurídica
distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.
La segunda modalidad de la extensión de efectos de una sentencia tiene lugar cuando los terceros
están ya en el proceso. En ese caso los recurrentes afectados por la suspensión podrán interesar del
juez o Tribunal de la ejecución que extienda a su favor los efectos de la sentencia/s firmes recaídas
en los recursos resueltos.

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10. PROCESOS ESPECIALES

La Ley de 1998 ha suprimido el procedimiento especial en materia de personal, aunque subsisten
peculiaridades a lo largo del articulado, incluye la regulación del proceso especial en materia de
derechos fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la cuestión de ilegalidad de los
reglamentos y el procedimiento en caso de suspensión administrativa previa de acuerdos.
A) El proceso de protección de derechos fundamentales
Las singularidades de este proceso, que pretendió ser una especie de interdicto administrativo (un
proceso inspirado en los principios de urgencia y sumariedad), se centraron en la eliminación de los
requisitos de interposición, en la intervención del Ministerio Fiscal, en la facilitación de la
suspensión del acto impugnado y en la reducción de plazos respecto al proceso ordinario.
La Ley Jurisdiccional de 1998 mantiene el proceso con el mismo carácter preferente y urgente que
ya tenía, pero introduce importantes variaciones. La Ley pretende superar la rígida distinción entre
legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la protección del derecho
fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el
desarrollo legal de los mismos. Según la nueva versión, este recurso tiene por objeto hacer valer
todas las pretensiones del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los
derechos o libertades por razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado.
El plazo de interposición es de 10 días, que se computarán, según los casos, desde el día siguiente al
de la notificación del acto, publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de
la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites.
El escrito de interposición se concibe como un anticipo de la demanda puesto que expresará con
precisión y claridad el derecho/s cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos
sustanciales que den fundamento al recurso.
Viene después el trámite de admisión del procedimiento especial a cuyo efecto el Juez, en el su-
puesto de estimar posibles motivos de inadmisión o inadecuación del procedimiento, los comuni-
cará a las partes y lo resolverá en una comparecencia a la que convocará a las partes y al MF.
Conclusas las actuaciones, el órgano jurisdiccional dictará sentencia en el plazo de cinco días. La
sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la
misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo.
Contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo procederá siempre la
apelación en un solo efecto.
Tramitación especial se da a la prohibición o propuesta de modificación de reuniones, previstas
en la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Reunión (1983) que no sean aceptadas por los
promotores. El recurso se interpondrá dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la
prohibición o modificación, trasladándose a los promotores copia debidamente registrada del
recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que ésta remita inmediatamente el expediente.
El Tribunal, en el plazo improrrogable de 4 días, y poniendo de manifiesto el expediente si se
hubiera recibido, convocará al representante legal de la Administración, al Ministerio Fiscal y a los
recurrentes a una audiencia, en la que, de manera contradictora, oirá a todos los personados y
resolverá sin ulterior recurso. La decisión que se adopte únicamente podrá mantener o revocar la
prohibición o las modificaciones propuestas.
B) La cuestión de ilegalidad de una disposición general
Cuando un juez o tribunal hubiese dictado sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido
de la disposición general aplicada, y no fuere competente para anularla en un recurso directo,
deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente.
Se trata fundamentalmente de un control, suscitado de oficio, de la legalidad del reglamento que
aprovecha la circunstancia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de

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aplicación y a resolver por el juez competente para el recurso directo. No es, sin embargo, un
proceso garantista de los derechos e intereses de las partes intervinientes. Esta novedad, arroja sobre
el juez de instancia la carga de fundamentar ante el superior la invalidez del reglamento ya aplicado,
con el riesgo de ser desautorizado por haber estimado indebidamente un recurso indirecto, lo que lo
expone a eventuales acciones de responsabilidad.
El planteamiento de la cuestión de ilegalidad por el juez se hará dentro de los 5 días siguientes a
aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habrá de ceñirse exclusivamente
a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido de base
para la estimación de la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo de 15 días, puedan
comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la cuestión.
La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, salvo que faltare algún
requisito procesal insubsanable, caso en que la declara inadmisible. La sentencia que resuelva la
cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada
por el Juez o Tribunal que planteó aquélla.
C) Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de las
Corporaciones o Entidades públicas.
Suprimidos los controles administrativos directos de las Administraciones territoriales superiores
sobre las inferiores, sólo quedan las técnicas impugnativas por razones de legalidad ante el sistema
judicial. Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto
suspensivo sobre la actividad cuestionada, dicha suspensión deber ir seguida de la impugnación o
traslado de aquéllos ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. A ese efecto, en el plazo de 10
días siguientes a la fecha en que se hubiera dictado el acto de suspensión o en el que la Ley
establezca, deberá interponerse el recurso mediante escrito fundado, o darse traslado directo del
acuerdo suspendido al órgano jurisdiccional, según proceda, acompañado en todo caso copia del
citado acto de suspensión.
Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el órgano jurisdiccional requerirá a la
Corporación para que en el plazo de 10 días remita el expediente administrativo. Recibido el
expediente administrativo, el órgano jurisdiccional lo pondrá de manifiesto junto con las
actuaciones, convocándolos para la celebración de la vista, que se dará como mínimo a los 10 días
de la puesta de manifiesto del expediente, vista que podrá sustituirse motivadamente por
alegaciones escritas.
Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictará sentencia por la que se anule o confirme el
acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensión.
D) Procedimiento para la declaración judicial de extinción de partidos políticos
El procedimiento para la declaración judicial de extinción de un partido político, en el que siempre
el Ministerio Fiscal será parte del proceso, se regirá por lo dispuesto en el procedimiento abreviado,
con las siguientes especialidades:
• En la demanda, deberá especificarse en cuál o cuáles de los motivos recogidos en la Ley
Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, se fundamenta la petición de declaración
judicial de extinción.
• El plazo de dos meses para la presentación de la demanda se contará a partir del día siguiente al
vencimiento del plazo de 6 meses a seguidas del apercibimiento practicado por el registro de
Partidos Políticos para que el partido en cuestión proceda a justificar que ha realizado la
adaptación de sus estatutos a la Ley, que ha renovado sus órganos de gobierno y representación,
que ha presentado las cuentas anuales de todos los ejercicios o, en su caso, todo lo anterior.
• Cuando la sentencia declare la extinción del partido, será notificada al registro para que éste
proceda a la cancelación de la inscripción.

Derecho Administrativo II: Acto Administrativo

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Derecho Administrativo II (UNED)

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TEMA I: ACTO ADMINISTRATIVO I. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS

1.- CONCEPTO Y CLASES

2.- LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO

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3.- ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y

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Administración. Por el contrario, la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados es un caso

4.- ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS

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5.- ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN

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6.- ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

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7.- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

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8.- EL TITULAR DEL ÓRGANO Y LA COMPETENCIA

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9.- LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO

10.- LOS MÓVILES Y LA DESVIACIÓN DE PODER

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medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso” resultado al que

11.- EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS

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13.- NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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notificación debidamente acreditado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al

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2. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E

3. LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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4. SISTEMAS COMPARADOS DE EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

5. LA CONFIGURACIÓN HISTÓRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIÓN EJECUTORIA

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Administrativa distinta de la ordinaria y de cualquier privilegio judicial o cuasi-judicial, como lo es

6. LA COLABORACIÓN JUDICIAL EN LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS

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8. SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

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9. LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA

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10. LÍMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIÓN. SU

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TEMA III: ACTO ADMINISTRATIVO III. INVALIDEZ, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN

1. LA INVALIDEZ Y SUS CLASES

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3. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO. ANÁLISIS DE SUPUESTOS LEGALES

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4. LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD DE PLENO DERECHO

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5. ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE

6. EL PRINCIPIO DE RESTRICCIÓN DE LA INVALIDEZ: COVALIDACIÓN, INCOMU-

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En cuanto a la forma, la convalidación de la incompetencia jerárquica deberá efectuarse por