La Gobernanza

del Sector Público

 La Gobernanza
del Sector Público

Luis F. Aguilar
 Índice

Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

El desplazamiento del Gobierno

a la Gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

El planteamiento de la cuestión de la
Gobernanza del Sector Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
Los motivos de la cuestión: excesos de
autonomía y defectos de integridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

La Definición de la Gobernanza
de las entidades públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Los Principios de la Gobernanza

de las entidades públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Las Normas y Las Prácticas de la

gobernanza de las entidades públicas . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Las Normas y Prácticas de las
Actividades Directivas Específicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
El gobierno de la entidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
La Gobernanza de la Entidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
La actividad de dirección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
La actividad de Coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
La actividad de Supervisión–Control. . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
La actividad de Comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
 Introducción

Este libro es el desarrollo de la conferencia que impartí el 1 de

noviembre de 2017 en El Colegio de Jalisco, en ocasión de la ceremonia
académica en la que se me confirió la distinción de Maestro Emérito, un
reconocimiento que valoro y atesoro en mi vida personal y académica
como un don precioso. El libro es mi respuesta de gratitud a los directivos
y colegas de El Colegio de Jalisco por esta inolvidable distinción.
La importancia de la distinción me motivó a encontrar un tema que,
en correspondencia con mis años de docencia e investigación, centra-
das en administración pública, política pública y gobierno, fuera nuevo,
abordara un asunto poco tratado y ofreciera respuestas cognoscitivas
viables y accionables para mejorar el desempeño del gobierno. El tema
que terminé seleccionando para la conferencia fue La Gobernanza del
Sector Público, que merece atención y estudio, porque hemos estudiado
mucho el modo como el gobierno gobierna a la sociedad, pero poco el
modo como gobierna a su sistema administrativo, al sector público. No
es un tema escolar, especulativo, sin implicaciones, porque intuimos que
una defectuosa conducción de los ministerios, secretarías, institutos, co-
misiones, direcciones generales, programas, empresas públicas impacta
negativamente en la conducción y rectoría de la sociedad. Si el gobier-
no gobierna a la sociedad mediante las políticas, programas, servicios
que llevan a cabo sus entidades administrativas, fallas en la dirección de
las entidades se vuelven fallas en la dirección de la sociedad.
Ya me había ocupado intelectualmente de este tema en años pasados
y publiqué el libro “El gobierno del gobierno” (inap, 2013), en el que planteé

[9]
por primera vez la cuestión de la alta dirección de las entidades del
sector público y formulé una propuesta de sus principios, normas y
actividades de gobierno, que no existen explícita y específicamente
no solo en los gobiernos de nuestro país. Examinando la legislación
administrativa y la producción intelectual sobre administración pública
y gobierno llama la atención de que la alta dirección del sector público
de la mayor parte de los estados nacionales no sea objeto de estudio
ni de regulación, a diferencia de las firmas privadas, que desde los
años ochenta comenzaron a estudiar el proceso directivo de los altos
ejecutivos de las empresas, a fin de evitar y controlar errores y fallas, y
han consensuado y aprobado los códigos del “gobierno corporativo”,
que establecen los principios de actuación y las buenas prácticas de
los altos ejecutivos y de los órganos de dirección empresarial, que son
vinculantes y fundamentales para la credibilidad y respetabilidad de la
empresa y para su éxito en su sector de negocios.
El libro actual desarrolla algunos de los aspectos entonces
abordados, introduce nuevas consideraciones y propone al final normas
y prácticas precisas para asegurar la legitimidad y efectividad de las
decisiones de la alta dirección del sistema administrativo público. Pone
también a discusión la conveniencia de establecer órganos colegiados
de dirección (Juntas de Gobierno, Consejos de Administración) a la
cabeza de las entidades públicas en vez de dirigentes personales o en
su complementación.
La premisa del libro es “el desplazamiento del gobierno a la
gobernanza”. Es una expresión internacional reciente, que quiere decir
que la mayor preocupación vital de los ciudadanos y cognoscitiva de los
académicos es hoy el proceso de gobernar de los gobiernos más que los

10
gobiernos mismos. Hoy Importan los rendimientos del gobierno y no
solo las instituciones del gobierno o la institucionalidad de los gobiernos.
Gobierno que no gobierna, que no produce los efectos esperados y
exigibles, aun si su conducta es legalmente impecable, no es gobierno,
no conduce, ni coordina, ni aterriza. Frente a la complejidad y escala
de los problemas actuales y frente a la incertidumbre de los cambios
sociales y tecnológicos en curso lo que importa es la efectividad directiva
de los gobiernos, su calidad institucional y su corrección informativa y
cognoscitiva. No es casual que hoy se hable de “gobiernos inteligentes”,
además de legítimos y legales.
El texto tiene cuatro capítulos. En el primer capítulo se exponen bre-
vemente los hechos que motivaron el “desplazamiento” y su significado.
El propósito es ofrecer un concepto preciso de la gobernanza pública y
de sus denotaciones constitutivas. En el segundo capítulo se señalarán los
hechos y motivos que llevaron a plantear la cuestión acerca de la gober-
nanza del gobierno o de las entidades públicas, con una reflexión inicial
sobre los hechos y motivos que llevaron al sector privado a cuestionarse
por primera vez los factores que obstaculizan o facilitan el rendimiento
de los altos ejecutivos e introducir los principios del gobierno corporati-
vo o gobernanza corporativa. El tercer capítulo, el central, expondrá la
definición de la gobernanza del sector público y de las actividades que
comprende. El cuarto capítulo, en continuidad, ofrece consideraciones
sobre los Principios, Normas y Buenas Prácticas de la gobernanza del
sector público, internacionalmente propuestas o sugeridas y personal-
mente construidas, y cierra con algunas consideraciones conclusivas.
La expectativa del escritor académico es que sus lectores encuentren
en sus artículos o libros alguna respuesta a sus problemas actuales y

11
exploraciones y, sobre todo, que se planteen nuevas preguntas e
inicien nuevas exploraciones con el fin de mover el conocimiento
hacia adelante y aportar soluciones a los problemas que se presentan
y despliegan en la sociedad y en el gobierno mismo. En este libro mi
expectativa es que el lector, a través del enfoque de la gobernanza, tenga
un concepto multidimensional del gobierno, se enfoque en el asunto
crucial de la capacidad y efectividad de sus acciones directivas, registre
que la efectividad directiva se basa en el conocimiento y termine por
desestructurar la creencia en la que hemos crecido de que el gobierno
es un agente sabelotodo, omnipotente y providencial y que además no
necesita de nuestras preferencias, conocimientos, recursos, propuestas
y responsabilidad. Son difíciles, inciertos y rudos los tiempos de
cambio que vivimos personal y asociadamente. Ante la angustia de la
incertidumbre, los riesgos y las frustraciones, algunos quieren renacer
los viejos tiempos gubernamentalistas, que consideran es la fórmula
para hacerles frente, controlarlos y encauzarlos. Lo que se perfila,
en contraste, es un gobernar postgubernamental, un gobernar en
interlocución, intercambio, cooperación y asociación con la inteligencia,
las capacidades y los recursos de la sociedad económica y civil.
Es grande e indeleble mi gratitud a El Colegio de Jalisco por
haberme distinguido con la calidad de Maestro Emérito y por haberme
propuesto desarrollar las reflexiones expresadas en la conferencia de la
ceremonia del emeritazgo y hacerlas publicables. Muchas gracias por
este inolvidable reconocimiento.

Guadalajara, Jal., 31 de julio

12
 El desplazamiento del Gobierno a la Gobernanza

La forma de gobernar de los estados sociales a lo largo de la segunda

mitad del siglo xx, cuyo proyecto y compromiso esencial fue alcanzar
el máximo desarrollo industrial, el pleno empleo y la más generalizada
seguridad y bienestar social, se caracterizó por la autonomía directiva
del gobierno, su protagonismo y por la conducción jerárquica de la
sociedad. Esta forma de gobernar ha ido cambiando en las últimas
décadas y un nuevo proceso de gobernar, una nueva gobernanza,
toma forma y se afirma en numerosos asuntos públicos y en numerosos
países.
Factores endógenos y exógenos al gobierno están al origen del cambio.
Las fallas internas del gobierno y los cambios del entorno económico y
social exhibieron las dificultades y limitaciones del gobierno ante varios
asuntos de importancia pública y mostraron que su pérdida de eficacia
directiva ocasionaba situaciones de ingobernabilidad. En respuesta a
esta circunstancia, que pone en riesgo la estabilidad y el bienestar de
la sociedad, fue lógico que gobierno y sociedad hayan decidido en las
últimas décadas reajustar el modo de gobernar establecido.
Los factores endógenos que obligaron a tener que cambiar la
forma de gobernar fueron principalmente dos: la crisis financiera de la
mayor parte de los estados sociales del siglo xx en todas sus formas
(socialdemócratas, laboristas, demócrata-cristianos, socialistas,
desarrolladores) y la crisis política de los regímenes autoritarios
comunistas, populares y también desarrolladores de los estados
sociales. Fue económica y políticamente desastroso el colapso de

[13]
la hacienda pública de los estados sociales, obligados a disponer
de recursos en cantidades cada vez mayores para sostener el gasto
público que el desarrollo económico implica, sobre todo cuando es
estatalmente sostenido y controlado, y para producir los bienes y
servicios materiales en respuesta a las demandas de los ciudadanos
por niveles superiores de bienestar y seguridad social. Fue asimismo
política y socialmente desastrosa la crisis política en la que se
desplomaron los regímenes totalitarios y autoritarios, por causa
de sus arbitrariedades, atropellos, represiones, errores de política,
corrupciones y por los daños que sus políticas económicas y la
crisis hacendaria ocasionaron en la vida personal y en las empresas,
organizaciones, familias. Factores adicionales codeterminantes que
han contribuido al cambio de la forma de gobernar en los últimos
treinta-cuarenta años han sido la política de ajuste y la transición
democrática, que fueron la respuesta que gobierno y sociedad tuvieron
que tomar para controlar la crisis, dejarlas atrás y retomar el camino.
Por fuera del gobierno y del mismo estado, las causas del
cambio han sido la globalización de la economía de mercado, la
autonomización del capital financiero y su predominio sobre las demás
actividades económicas, la revolución tecnológica de la información y
la comunicación, que ha facilitado el acceso a la información de todo
tipo, ha impulsado la digitalización y automación de la producción,
del trabajo, de la administración y de las transacciones económicas,
impactando el empleo y los ingresos, y ha expandido la conectividad
social, suscitando nuevas maneras de comunicarse, movilizarse y
asociarse por dentro y por fuera de la demarcación territorial de los
gobiernos locales y los estados nacionales.

14
 La crisis financiera puso en evidencia la ineficiencia–ineficacia
directiva del gobierno, al exhibir sus errores de política económica, sus
desaciertos politizados en la asignación del gasto público, su defectuosa
administración tributaria, los innecesarios y desproporcionados
costos operativos de sus entidades administrativas, incluidos los
excesivos ingresos de sus directivos, el innecesario gran tamaño del
sector público y los hechos crónicos de corrupción. Para superar
las fallas de conducción y gestión financiera que culminaron en la
quiebra de la hacienda pública, fue lógico y justificado emprender
no solo en México reformas institucionales, fiscales, presupuestales y
administrativas, que modificaron el proceso de gobernar y su aparato
organizativo de ejecución. Por su lado, la crisis política evidenció
que los gobiernos socialmente cuestionados e impugnados, por
ser considerados ilegítimos, abusivos, corruptos o indiferentes a las
condiciones de numerosos sectores sociales, no tenían posibilidad
alguna de ser rectores de sus sociedades, a menos que se reformara
el proceso de su elección y actuación, se le sujetara a leyes y controles
y se incluyera sistemáticamente la participación de los ciudadanos en
sus decisiones públicas.
Por su parte, las transformaciones recientes de la sociedad han puesto
de manifiesto la insuficiencia directiva del gobierno. El estilo tradicional
de gobernar de amplia autonomía, que se ejerce únicamente mediante
los recursos (económicos, materiales y humanos) del sector público y
en modo vertical de mando y control, aun si reforzado y ampliado a
través de mayores regulaciones y mayores impuestos a sus ciudadanos,
es notoriamente insuficiente para hacer frente a la composición y
causalidad compleja de las nuevas circunstancias de la sociedad

15
contemporánea y los nuevos problemas que la transformación social
en curso origina. Por tanto, ha sido lógico y justificado reestructurar el
proceso de gobernar, lo cual implicó modificar las relaciones que por
años el gobierno había establecido con la sociedad para su conducción
y coordinación y dar inicio a formas asociativas y cooperativas entre el
gobierno y las organizaciones sociales y corporaciones privadas.
Los efectos de las crisis del gobierno y las transformaciones de la
sociedad tuvieron como efecto que por primera vez en la academia y en
la vida política se planteara la cuestión sobre la capacidad y eficacia directiva del
gobierno. Si antes las sociedades tendían a considerar que los gobiernos
por definición gobiernan y poseen los poderes y recursos para hacerlo,
ahora se inquiere si los gobiernos realmente gobiernan, en qué asuntos
y bajo cuáles condiciones gobiernan o si, en cambio, los gobiernos ya
no puedan gobernar muchos asuntos públicos, rebasados por las nuevas
circunstancias y problemas, o, más ominosamente, se inquiere si los
gobiernos sean más bien las causas de desgobierno en otros asuntos,
por causa de sus deficiencias, ineficiencias e insuficiencias. 1
La cuestión, sustentada en numerosas evidencias, rompió la
equivalencia aceptada de que la actividad del gobierno, por ser del

1 La cuestión sobre la capacidad y efectividad directiva del gobierno asume

diversas formas y tonos en las naciones según la extensión, la gravedad y
las causas de los errores directivos y el cuestionamiento de la sociedad, que
con frecuencia por oportunismos varios ha sido cómplice de las decisiones
gubernamentales y de los costos de sus equivocaciones. En algunos países
los errores gubernamentales no se ubican principalmente en el diseño y la
implementación de las políticas sino en el nivel institucional, en instituciones
que son más bien formales y discursivas más que reales y en la calidad de las
regulaciones.

16
gobierno, es actividad de gobierno o, dicho de otra manera, rompió
la equivalencia de que toda actividad gubernamental, únicamente
por ser tal, es actividad gubernativa, con capacidad y efectividad de
dirección, rectoría y solución de problemas. Lo gubernamental no
es sin más gubernativo, directivo. La distinción propició entonces la
pregunta acerca de los elementos y tipo de elementos (institucionales,
financieros, cognoscitivos, políticos, éticos…) que la acción
gubernamental debe incluir a fin de estar en condiciones de conducir
y coordinar a la sociedad, para gobernarla.
La expresión que recapitula la variedad de los cambios ocurridos
en las últimas décadas y que han modificado el ejercicio del gobierno
es la que señala que ha ocurrido “un desplazamiento del Gobierno a la
Gobernanza” (“a Shift from Government to Governance”). Hoy
interesa e importa la gobernanza, el gobernar del gobierno, la
legalidad y efectividad de sus decisiones y acciones directivas, más que
el gobierno, entendido como la institución directiva de la sociedad,
con sus atribuciones, facultades, responsabilidades y regulaciones, o
entendido como el conjunto de entidades de la administración pública
o como el gobernante en el cargo. El contenido de este texto se centra
en la cuestión de la gobernanza pública y, sobre todo, en la cuestión
poco planteada sobre la Gobernanza del Sector Público.
La expresión reciente del “desplazamiento del gobierno a
la gobernanza” tiene fundamentalmente tres denotaciones,
interrelacionadas.
Quiere decir 1) que el gobierno, si y cuando es entendido como la
autoridad gobernante, ha dejado de ser el problema. Lo que importa hoy
es el proceso de gobernar del gobernante, su desempeño directivo,

17
más que la institución o la posición de autoridad del gobernante.
En décadas pasadas, debido a la prolongación de los gobiernos
autoritarios y totalitarios, la posición de autoridad del gobernante y su
actuación fue considerada la causa de su imposibilidad o incapacidad
de gobernar. La ocupación ilegítima de la posición de gobernante –
por imposición, manipulación electoral, golpismo– y la ilegitimidad de
su actuación –por arbitrariedad, abusos, corrupción, discriminación
y hasta criminalidad– provocaba el rechazo de la sociedad a sus
decisiones, que no le otorgaba el derecho a gobernarla ni se sentía
obligada a obedecer sus normas, órdenes y políticas. Sin embargo,
la democratización de los regímenes autoritarios o totalitarios y la
progresiva restauración del imperio de la ley, del Estado de Derecho,
han resuelto razonablemente la cuestión de la legitimidad del cargo y
de la actuación del gobernante. La cuestión de la legitimidad política
del gobernante se ha desplazado, en consecuencia, al proceso de gobernar
del gobernante legítimo y a la averiguación de las condiciones que hacen
posible que el gobernante legítimo, democrático, tenga capacidad y
efectividad directiva.
Quiere decir 2) que el gobierno, si y cuando es entendido como el conjunto
de las entidades de la administración pública que el gobernante encabeza y mediante
las cuales dirige a la sociedad, ha dejado también de ser el problema.
Mientras, en los años 80 y 90 del siglo pasado, se consideró que el
gobernante no podía gobernar a su sociedad o la gobernaba malamente
por causa del pobre desempeño de sus entidades administrativas, que
eran hipertrofiadas, fragmentadas, costo-ineficientes, inefectivas y con
servicios públicos de irregular calidad, ahora hay evidencias de que
el desempeño inestable o limitado de las entidades administrativas

18
son de atribuir principalmente a las decisiones directivas de sus altos
ejecutivos. El problema se ha desplazado entonces al proceso mediante
el cual el gobierno gobierna a la administración pública, al modo como los
altos ejecutivos dirigen las entidades particulares del sector público y
al modo como la autoridad pública suprema, el Presidente o el Primer
Ministro, gobiernan el conjunto de la administración pública.
En efecto, la alta dirección de las entidades administrativas es la
que determina los principios, objetivos y normas de las corporaciones
administrativas, su forma de organización, las operaciones de sus
procesos, su financiamiento, su gerencia, sus incentivos y controles,
el perfil de sus cuadros y operadores, y son los que deciden los
criterios, estándares e indicadores para evaluar el desempeño del
personal público de sus entidades, la calidad de los bienes y servicios
públicos que producen y el impacto de sus acciones en la sociedad.
En consecuencia, los defectos legales y los errores informativos y
analíticos de las decisiones que toman los altos ejecutivos del gobierno
al dirigir las entidades públicas a su cargo son la causa primera del
desempeño erróneo e ineficaz del aparato administrativo, que sigue sus
instrucciones, y, en consecuencia, perjudican la dirección o gobierno
de la sociedad, dado que las entidades administrativas son las agencias
mediante las cuales el gobierno financia, regula, autoriza, obliga, provee
bienes y servicios, resuelve problemas, crea oportunidades, conduce.
El problema no es, o no es solo, “el agente” sino “el principal”, no el
personal de la dependencia pública sino también o principalmente
su dirigente.2 En consecuencia, la posibilidad de que el gobernante
2 A raíz de la crisis financiera de los estados sociales, surgió en los años 80 un
movimiento reformador, denominado Nueva Gestión Pública, que imputó en

19
legítimo gobierne satisfactoriamente a la sociedad, conforme al punto
1, se relaciona directamente con la corrección directiva de los altos
ejecutivos del sector público, responsables de la conducción de las
entidades del sistema administrativo público.
Quiere decir 3) que el gobierno, si y cuando es entendido como el conjunto
de las entidades administrativas mediante las cuales el gobierno gobierna a la
sociedad, no posee ya en las condiciones actuales la suficiente capacidad
y efectividad para dirigir a la sociedad, a menos que desarrolle otro

gran medida la crisis fiscal del Estado a las ineficiencias de las entidades y de
los programas de la administración pública y, más a fondo, a su estructura
jerárquico-burocrática de organización y funcionamiento, por lo que propuso
emprender una reforma administrativa de tipo gerencial, según los principios
y prácticas de la gerencia corporativa. El supuesto teórico del movimiento
gerencial ha sido la tensión que existe entre “el principal” y “el agente”, entre
el dirigente de la organización y el personal operativo. La causa de fondo de la
tensión es la asimetría de información que existe en las relaciones entre el agente
subordinado y la autoridad superior, situación que favorece y le da ventaja
al agente por tener mayor información sobre las actividades que individual
o grupalmente realiza, por lo cual puede comportarse oportunistamente
frente a las instrucciones, normas y estándares que le ordena el principal, su
superior, reinterpretándolas y amoldándolas según su conveniencia. Bajo este
supuesto, se juzgó que el problema de la administración pública radica en “el
agente”, en el personal o el empleado público, por lo que son improductivas
las prescripciones de los superiores y hay que encontrar otros dispositivos que
aseguren obediencia y alto desempeño (mediante contratos personalizados,
incentivos económicos y de otros tipo especificaciones de su trabajo individual,
evaluación del desempeño, formación de grupos de trabajo, empoderamiento
con responsabilización…), y no en “el principal”, no en la alta dirección de la
entidad o del programa administrativo, que supuestamente toman decisiones
directivas que son en principio correctas con sus atribuciones y en su expectativa
de eficacia.

20
tipo de relación con la sociedad y transite a un nuevo proceso de gobernar,
diferente al de su tradicional autonomía, unilateralidad, protagonismo
y frecuentemente decisionismo unipersonal. Son numerosas las
evidencias que ponen de manifiesto que el estilo personal y jerárquico
de mando y subordinación social en numerosos asuntos públicos,
particularmente en los relacionados con el crecimiento económico,
el bienestar y la seguridad social, no es el idóneo y es notoriamente
inefectivo porque los recursos a disposición del gobierno (financieros,
cognoscitivos, tecnológicos, organizacionales, normativos) son
insuficientes y aun inapropiados para alcanzar el objetivo de producir
los bienes y servicios socialmente necesarios y aspirados y hacerlos
socialmente disponibles.
La economía y la política han cambiado la estructura y dinámica de
la sociedad. En la sociedad actual son numerosos los sectores sociales
(no todos) que han modificado sus relaciones con el gobierno, al dejar
de ser de él dependientes en la realización de sus objetivos particulares
y al abandonar sus posiciones de indiferencia y pasividad política
frente a los problemas y costos sociales que ocasionan las limitaciones
directivas y defectos administrativos de sus gobiernos. Ahora disponen
de mayor información y conocimiento sobre los problemas sociales, son
políticamente independientes, poseen mayores recursos económicos,
cognoscitivos y técnicos para realizar sus proyectos particulares
(empresariales, familiares o personales), tienen mayor organización
y comunicación, vigilan la actuación gubernamental, evalúan su
desempeño y exigen participar o participan en las decisiones públicas
que les importan por las implicaciones que tienen para sus proyectos
corporativos o de vida personal y asociada.

21
 El cambio de la relación ha sido también posible y se ha facilitado
porque los gobiernos, a su vez, necesitan de la participación de los
sectores económicos y sociales en diversos modos y niveles, ya que
carecen de los recursos suficientes para estar en condiciones de manejar
con éxito razonable los cambios económicos, sociales, tecnológicos y
culturales de su entorno, enfrentar la complejidad y escala de los
actuales problemas públicos y responder a las exigencias ciudadanas
que son diferentes, cambiantes y cada vez más demandantes. Son
numerosos los ejemplos que muestran la insuficiencia del gobierno en
el manejo de asuntos públicos clave, como el crecimiento económico,
el desarrollo social, la generación de empleo, la educación, la salud,
los asuntos ambientales, la seguridad pública, en los que notoriamente
el gobierno, a pesar de sus ingentes recursos, no puede atenderlos
ya él solo y requiere de los recursos financieros, cognoscitivos,
tecnológicos, productivos de las organizaciones privadas y sociales,
que crecientemente son intensivas en conocimiento y digitalización
de sus procesos.
En resumen, ha ocurrido un desplazamiento del gobierno al proceso de
gobernar debido a las dificultades directivas de los gobiernos y a las
transformaciones socioeconómicas actuales, que han tenido como efecto
agregado instaurar en las últimas décadas una nueva relación entre el
gobierno y la sociedad, que toma progresivamente forma, se depura
y consolida en la conducción general de la sociedad o en problemas
públicos particulares. El desplazamiento significa y se debe a que:

· La ilegitimidad política del gobernante es una cuestión razonablemente

resuelta, por lo que ha sido natural y lógico desplazarse hacia la cuestión

22
 sobre el modo o proceso mediante el cual el gobierno legítimo gobierna a
la sociedad, que hoy denominamos Gobernanza, Gobernanza Pública.
· La ineficiencia e inefectividad del aparato administrativo del gobierno
dejó de ser un problema de organización y administración y se volvió
fundamentalmente uno de su dirección, por lo que ha sido natural y
lógico desplazarse hacia el proceso mediante el cual el gobernante
gobierna su aparato administrativo, que hoy denominamos Gobernanza
del sector público, Gobernanza corporativa del sector público. Gobernanza del
gobierno. Y, más a fondo,
· La insuficiencia de los recursos del gobierno para hacer frente a los
problemas públicos de mayor escala territorial y mayor complejidad de
sus componentes y causas, que los procesos de la sociedad contemporánea
originan, ha motivado a transitar del estilo autónomo y dominante de
gobierno hacia un nuevo proceso de gobernar que, además de normas,
implica relaciones de interlocución, interacción, colaboración, asociación
con la ciudadanía: Nueva Gobernanza Pública.

En conclusión, el tránsito “del gobierno a la Gobernanza” significa

los siguientes desplazamientos:

1. Se pasa del Gobierno / Gobernante al Proceso de Gobernar: “Gobernanza

Pública”.
2. Se pasa del Gobernar de la sociedad al gobernar con la sociedad: “Nueva
Gobernanza Pública”
3. Se pasa de la Gobernanza Pública a la gobernanza del Sector Público:
“Gobernanza del Gobierno” o “Gobernanza corporativa pública”.

23
 El planteamiento de la cuestión
de la Gobernanza del Sector Público

En nuestro país ha comenzado a emplearse recientemente el término

gobernanza pública y el de nueva gobernanza pública para referirse
al proceso mediante el cual el gobierno gobierna, conduce, coordina a
la sociedad, aun si su definición conceptual manifiesta limitaciones o
imprecisiones.3 En contraste, el término y concepto de “gobernanza

3 Entiendo y se entiende como gobernanza pública el proceso de gobierno, dirección

o rectoría de la sociedad y denota específicamente el proceso a través del
cual el gobierno, las organizaciones políticas y sociales, las empresas y otras
asociaciones definen y deciden los valores, principios, objetivos (fundamentales
y coyunturales) de la vida en común, el rumbo o sentido de dirección de la
sociedad, y definen y deciden las formas de organización, las normas, las
acciones y los recursos para poder realizarlos. La gobernanza no es una actividad
discrecional del gobernante, sino es un proceso de gobierno estructurado por las
instituciones y por el conocimiento. Las instituciones, en virtud de sus normas jurídicas
y éticas, socialmente aceptadas, aseguran la legitimidad social de las decisiones
directivas. Por su parte, el conocimiento, en razón de las normas empíricas de
la ciencia y la tecnología, asegura la eficacia y efectividad real de las decisiones.
Las dos clases de normas son necesarias, esenciales, puesto que la actividad
directiva de la sociedad exige que los actores y los contenidos de las decisiones
sean considerados legítimos por los miembros de la sociedad y exige asimismo
que las acciones decididas realicen los objetivos, cumplan efectivamente sus
funciones y servicios, cambien las situaciones sociales indeseadas y produzcan
las deseadas. El proceso de gobernar ha cambiado a lo largo de la historia
social, por lo que hay varios tipos y modos de gobernar, que suelen clasificarse,
en gobernanza por gobierno o jerárquica, gobernanza por autogobierno y gobernanza por
cogobierno, que es el modo de gobernar que hoy se afianza y desarrolla. La
diferencia se debe a las relaciones que se han establecido entre el gobierno y la
sociedad en una específica época o situación social y, particularmente, se debe

[25]
del gobierno” o “gobernanza corporativa pública” o “gobernanza de
las entidades públicas o del sector público” es aún poco usado en el
medio académico y administrativo no solo de nuestro país. El tema
central de mi texto es la gobernanza del gobierno o la gobernanza de las
entidades del sector público.
En los últimos años, en México y en otros países, el desempeño
de la administración pública fue el blanco de la crítica y se realizaron
numerosas reformas para reordenar la administración pública, cuyas
fallas obstaculizan la eficacia directiva del gobierno y deterioran
la confianza social en el gobierno. Unas reformas administrativas
tuvieron propósitos institucionales, exigidos por la democratización del
régimen y se enfocaron a asegurar en las entidades administrativas la
observancia plena de la legalidad, la incorrupción, la transparencia,
la rendición de cuentas, la participación ciudadana. Otras reformas
administrativas tuvieron como propósito principal asegurar el equilibrio
de las finanzas públicas, por lo que se enfocaron a redimensionar el
tamaño excesivo del aparato administrativo, a reorganizar el sistema
administrativo público, a eficientar sus procesos, a introducir enfoques
y métodos gerenciales, a profesionalizar el empleo público, a digitalizar
sus procesos, procedimientos y registros.

a la mayor que los agentes gubernamentales o los agentes de la sociedad tienen

en la definición de la agenda de la vida en común y en su realización en un
determinado tiempo social. La nueva gobernanza pública, la contemporánea, es
la de cogobierno, por cuanto los valores, los fines y las normas que orientan la
conducción de la sociedad y las acciones que se ejecutan para realizarlos han
sido definidas y decididas mediante interlocución del gobierno y la sociedad.
Son resultado de la coautoría, coproducción y cooperación del gobierno y las
organizaciones de la sociedad.

26
 Los dos tipos de reformas, a pesar de la frecuente descoordinación
entre ellas, han mejorado la organización y el desempeño del sector
público, en comparación con los comportamientos y resultados de
las administraciones pasadas. Sin embargo, llama la atención que las
dos corrientes de reformas no se hayan planteado explícitamente la
cuestión acerca del modo como el gobierno dirige las entidades del
sector público, es decir, la cuestión sobre el gobierno o la gobernanza
del sector público en su conjunto y la cuestión sobre el gobierno o la
gobernanza de las específicas organizaciones públicas.
Se puede interpretar de diversa manera la omisión, pero es evidente
que la alta dirección de las entidades administrativas públicas no ha
sido problematizada ni en su dimensión institucional ni en su dimensión
técnica (financiero-científica-gerencial). Tanto el ordenamiento
administrativo tradicional como el ordenamiento impulsado por las
recientes reformas gerenciales no se plantearon cuestiones acerca de
la alta dirección de las entidades administrativas, de su estructura y
procesos, composición de los órganos directivos, el perfil requerido
de sus altos dirigentes, el proceso de toma de decisiones directivas y,
sobre todo, no discutieron los dispositivos para asegurar la calidad
institucional y técnica del proceso mediante el cual los altos directivos
del gobierno dirigen los ministerios, secretarías, institutos, comisiones,
empresas públicas, organismos descentralizados, que están a su cargo.
En suma, el proceso directivo de los dirigentes del sector público no
fue cuestionado ni estudiado o, por lo menos, no de manera expresa
y suficiente, por la teorización del derecho administrativo público y
tampoco por las teorías clásicas y contemporáneas de la administración
pública.

27
 El derecho administrativo establece las funciones públicas a
cumplir por el conjunto de la administración pública y por las
entidades específicas que la integran, instituye los estatutos y leyes que
determinan la estructura de autoridad y trabajo de las entidades del
sector público, señala las atribuciones, facultades y responsabilidades
de sus dirigentes personales y/o la composición de los eventuales
órganos colegiados de dirección, prescribe los requisitos para ocupar
las posiciones directivas y para remover a los altos funcionarios y
el personal administrativo. En los casos más bien excepcionales
en los que es notoria la gravedad de los efectos que provocan las
ineficiencias o irregularidades gubernamentales al tratar específicos
asuntos públicos, la norma jurídica determina el modo como los
dirigentes deben proceder en sus decisiones y en su implementación a
fin de resguardar la plena legalidad y reconstruir la confianza social.
Pero en la normalidad del funcionamiento de las dependencias
administrativa, el derecho administrativo público no entra a regular el
proceso directivo de las entidades del sector público, pues supone que
los dirigentes de la administración pública entienden y aceptan que
están obligados a acatar los principios constitucionales y los valores
democráticos en sus decisiones y actuación y aceptan que pueden ser
sancionados en casos de inobservancia.
A partir de esta premisa las normas legales, los estatutos orgánicos y
los reglamentos internos de las entidades administrativas no cubren los
pasos y aspectos esenciales del proceso de dirección de las corporaciones
públicas y tampoco suelen prescribir las reglas para asegurar y validar
la calidad institucional y la calidad técnica de las decisiones que
adopta la alta dirección del sector público. En gran medida el marco

28
normativo del ejercicio de la alta dirección es de carácter general y
permite la autonomía decisional del ejecutivo público, que podrá
siempre justificar sus decisiones directivas al argumentar que son
compatibles con la normatividad y no la contradicen. En contraste,
son numerosas, específicas y hasta detalladas las normas y reglamentos
internos que regulan las decisiones y las operaciones de naturaleza
administrativa (contratos laborales, adquisiciones, gestión de recursos,
control del gasto, trabajo del personal, procesos de servicio, atención
a usuarios derechohabientes…), que llevan a cabo las direcciones o
las jefaturas de departamentos y el personal público a fin de que las
decisiones adoptadas por la alta dirección se realicen con la mayor
efectividad posible. Hay una paradoja en el sector público. Son
abundantes las normas para los procesos administrativos operativos,
mientras son inexistentes, escasas o genéricas las normas para los
procesos directivos.
Por su parte, la teoría tradicional de la administración pública y
la Nueva Gestión Pública de años recientes tampoco han prestado
atención y estudiado cuidadosamente el proceso de alta dirección
de las entidades administrativas. La omisión de la administración
pública tradicional es explicable y justificable, dado que su
supuesto fundamental es la distinción entre gobierno y administración.4 En
consecuencia, el foco de atención de la teoría administrativa pública

4 Esta distinción se borra o se confunde conceptualmente en los autores

angloamericanos con el uso del término management. En algunos desarrollos
management denota dirección, frecuentemente alta dirección, mientras
en otros desarrollos denota dirección operativa, estructurada por los
parámetros de las decisiones de la alta dirección, lo que entendemos por
gestión.

29
tradicional consiste en definir la estructura y el funcionamiento de
las organizaciones públicas a fin de que implementen con eficacia
y eficiencia las decisiones que toma la alta dirección, las cuales se
aceptan como válidas, no se cuestionan. Desde su origen en el Estado
moderno la burocracia se ha entendido y ha operado como una
organización administrativa jerárquica, que opera subordinada a la
línea de autoridad directiva y en función de sus órdenes. La función
de la burocracia, entendida como el conjunto del personal experto y
encargado de funciones particulares (“funcionarioa”), es implementar
con eficacia las decisiones directivas de los superiores y, por ende, toma
las decisiones operativas procedentes en el campo de sus atribuciones
y responsabilidades particulares, pero de ningún modo su función es
directiva, no determina la intencionalidad ni los procedimientos de
la organización. Muchos funcionarios pueden participar en la toma
de decisiones directivas, ser consultores importantes en la elaboración
de la decisión, en razón de su conocimiento de específicos asuntos
públicos que han tratado por años, pero no son decisores, ni co-
decisores.
El movimiento de la Nueva Gestión Pública, nacido en los años
ochenta del siglo xx, propuso el replanteamiento gerencial de la
administración pública tradicional, en razón de que juzgaba con
evidencias que la crisis financiera y política de los estados se debía
en gran medida a la crónica ineficiencia e ineficacia del aparato
administrativo del gobierno, por causa de su crecimiento hipertrofiado,
incoherente y costoso y por su rígida estructura jerárquica y
reglamentaria. Por consiguiente, el foco de atención y las propuestas
de reforma de la Nueva Gestión Pública se centraron principalmente

30
en estos dos temas: en redimensionar el tamaño del sector público
y en reestructurar su organización y administración conforme a un
concepto y principio gerencial, que instituye la eficiencia como el valor
esencial y el criterio supremo de la organización, gestión y operación
de las entidades administrativas públicas.
La modificación y renovación del sector público consiste en
disminuir su tamaño, cancelar organizaciones, programas y personal
que previa evaluación no acreditan un cumplimiento eficaz y eficiente
de sus objetivos y en revertir su fragmentación o su superposición, que
incrementan irracionalmente costos y disminuyen beneficios. Consiste
asimismo en dar forma a una estructura organizativa alternativa,
orientada prioritariamente a producir en modo eficiente resultados
de valor para los ciudadanos, y en una “gestión emprendedora”,
comprometida con una producción eficiente de resultados de valor,
innovadora, motivadora y movilizadora de los recursos del personal,
facilitadora de su desempeño, evaluadora… en sustitución del patrón
jerárquico dominante de la administración pública, cuyos directivos
se ocupan de que el personal público observe reglamentos, siga
procedimientos y acate las órdenes en vez de que produzcan y ofrezcan
bienes y servicios de valor para los ciudadanos.
En consecuencia, propone la reforma del sistema administrativo
según un formato (“post-burocrático”) de organización y gestión
descentralizada, que empodera y responsabiliza a los mandos medios y
a los operadores profesionales, a los que otorga poder de decisión sobre
los procesos, productos y resultados de sus operaciones, con la intención
de reactivar y aprovechar sus conocimientos y capacidades, devolverles
la iniciativa y revivir su compromiso con el servicio público y hacer

31
más costo-efectivo la provisión de los servicios públicos. Es de destacarse
también el énfasis de la Nueva Gestión Pública en la mejora regulatoria,
que cuestiona las leyes y reglamentos que obstaculizan opciones de
acción más eficientes o las actualiza en función de mejores resultados de
beneficio para los ciudadanos destinatarios y derechohabientes, que son
los “clientes” finales de toda la acción pública.
No obstante que la Nueva Gestión Pública se haya involucrado en
dar forma a una gerencia emprendedora, impulsora de resultados de
valor para los ciudadanos, y no obstante su crítica a la organización
piramidal de la burocracia con numerosos escalones innecesarios
en la línea de autoridad, y proponga una organización y gestión
descentralizada y la contratación de actores extragubernamentales para
que se encarguen de la provisión costo-eficiente de específicos bienes
y servicios, la Nueva Gestión Pública no se planteó explícitamente la
cuestión de la alta dirección del sector público.
En gran medida la omisión se debe a que no consideró que las fallas
financieras y la ineficiente provisión de los bienes y servicios públicos
fueran imputables a las decisiones de los altos ejecutivos públicos
(“los Principales”), supuestamente correctas y responsables, y sí, en
cambio, al tamaño del aparato administrativo, al amplio número de
entidades y programas y a su incoordinación, al formato organizativo
burocrático y a los procesos y procedimientos administrativos, al
contenido de la reglamentación, a los comportamientos del personal
público (“los Agentes”). La administración pública fue el blanco de
su crítica y reformas, no la dirección de la administración pública,
no obstante que el arreglo administrativo, los planes y los procesos
operativos fueran resultado de sus decisiones. En su perspectiva, el

32
problema del gobierno es ocasionado por “los agentes”, el personal
público, no por “los principales”, los dirigentes. Por ello, su propuesta
fue de gestión pública en vez de dirección, gobernanza pública nueva de
las entidades públicas. El desempeño deficiente de las entidades
administrativas públicas no se entiende y menos se resuelve a
través de procedimientos de gestión, por cuanto están implicadas
las decisiones que los dirigentes toman sobre la organización,
funcionamiento y supervisión de las entidades.
La cuestión acerca de cómo las autoridades gubernamentales
dirigen las entidades del sector público y cómo deben hacerlo se
volvió ineludible cuando creció la presión nacional e internacional
sobre los gobiernos democráticos para que aseguraran la salud
financiera de la hacienda pública, poniendo fin a inversiones y
gastos politizados, costo-inefectivos y hasta innecesarios, y para
que aseguraran la transparencia y la rendición de cuentas de los
gobiernos democráticos, poniendo fin a las varias formas y niveles
de corrupción, discrecionalidad y clientelismo, y cuando se evidenció
asimismo que el ineficiente y frustrante desempeño de las entidades del
sector público tiene con frecuencia su causa última en las decisiones
institucionalmente impropias y cognoscitivamente erróneas de los
dirigentes gubernamentales y no única ni principalmente en las fallas
de estructura organizativa, gestión y operación administrativa. La
conclusión fue que las deficiencias e ineficiencias de las entidades del
sector público no son o no son solo un problema de administración y gestión,
sino de dirección, de gobernanza, ocasionado por el modo como los altos
ejecutivos públicos dirigen las corporaciones públicas, las conducen y
coordinan.

33
 La necesidad de prevenir y resolver los defectos institucionales,
analíticos, técnicos y aun políticos de las decisiones de las cabezas de
las entidades de la administración pública, se ha vuelto recientemente
objeto de estudio y objeto de ordenamiento institucional y calificación
técnica e informativa. El nuevo objeto de estudio es internacionalmen-
te denominado “el gobierno corporativo / la gobernanza corporativa
del sector público” (“public corporate governance”, “public sector corporate go-
vernance” o, dicho con otro lenguaje, “el gobierno / la gobernanza del
gobierno” (“government governance”), “la alta dirección” de las entidades
administrativas y, en modo grandilocuente, “el alto gobierno”.

Los motivos de la cuestión:

excesos de autonomía y defectos de integridad

En el mundo público la cuestión del gobierno de la sociedad ha sido desde

siempre fundamental, aunque se ha centrado más bien en la definición
del proceso mediante el cual se instituye legítimamente la autoridad
gobernante de la sociedad y en la definición legal de sus atribuciones
y facultades, suponiendo que su autoridad legítima y la legalidad de
su actuación, aseguran la efectividad de sus decisiones y acciones de
autoridad, supuesto que no es correcto. Legitimidad y efectividad no se
incluyen recíprocamente. La eficacia gubernativa implica la legitimidad,
pero la legitimidad no implica la eficacia. En efecto, el gobierno no puede
ser eficaz sin legitimidad política, pues enfrenta naturalmente el rechazo
de la sociedad, pero el gobierno no tiene necesariamente la capacidad
de dirigir a su sociedad solo por el hecho y la cualidad de ser legítimo
políticamente. La dirección, la conducción, la rectoría de la sociedad

34
incluye requisitos adicionales: información sobre las condiciones y
problemas de la sociedad, conocimientos científicos y técnicos de
causalidad, disposición de recursos, destreza de gestión financiera,
competencia administrativa, capacidad de diálogo y concertación con los
sectores ciudadanos y los opositores políticos.
La cuestión del gobierno de las organizaciones, es decir, la cuestión
acerca de cuáles son las condiciones y las prácticas que hacen que la
dirección o la conducción de las organizaciones sea realmente efectiva
y beneficiosa, en vez de nociva, se planteó por primera vez en el sector
privado, no en el público. Sobraban las razones, no buenas razones, para
plantearse la cuestión acerca de la idoneidad y efectividad directiva de
los dirigentes de las corporaciones económicas y preguntarse sobre
los factores que se requieren para asegurar y facilitar una dirección
acertada y exitosa de las mismas.
El planteamiento de la cuestión fue obligado en el momento que
propietarios, accionistas y miembros de la empresa, así como los
interesados en su desempeño, como los proveedores y los clientes,
llegaron a la conclusión de que el bajo rendimiento de las corporaciones,
que perjudica el valor de sus activos, la utilidad de los propietarios, el
posicionamiento de la empresa en el mercado, su reputación social, y
afecta a proveedores, clientes y empleados, se debe principalmente a
los errores decisionales de la alta dirección de la empresa más que a
deficiencias o desventajas organizativas, tecnológicas, administrativas
y de capital humano respecto de las otras empresas competidoras en
su campo de negocios.
Mientras algunos errores decisionales son explicables por deficien-
cias informativas y cognoscitivas de los ejecutivos sobre la situación

35
interna de la corporación y sobre los hechos y tendencias de su entorno
económico y político, otros errores decisionales son injustificados y
eran evitables. Con base en las evidencias de numerosas investigaciones
se llegó a la conclusión de que los errores directivos son imputables a
dos factores específicos que son corregibles y controlables: la autonomía
decisional de los altos ejecutivos de las empresas y sus faltas de integridad ética.
Los errores de la alta dirección tienen su origen en su amplia
autonomía directiva, que se manifiesta en diversas formas, pero
que se caracteriza por el distanciamiento de los altos ejecutivos de
la firma respecto de los propietarios, los accionistas, los empleados y
trabajadores, los proveedores, los clientes y la población interesada en
un buen desempeño de la firma, a quienes no ofrecen información
completa, actualizada y oportuna sobre el estado financiero de la
empresa, su posicionamiento en su sector de negocios, los planes
de desarrollo corporativo y sobre los desafíos, riesgos, amenazas y
oportunidades que representan los cambios económicos y tecnológicos
del entorno. Los ejecutivos tampoco mantienen una interlocución
programada con ellos para tenerlos informados sobre asuntos relevantes
de la corporación y recibir sus comentarios, no discuten con ellos los
planes y las decisiones corporativas de trascendencia ni suelen apreciar
sus conocimientos, experiencias, propuestas y recomendaciones. Por
el amplio margen de autonomía y superioridad que disfrutan en la
empresa, los altos ejecutivos de las corporaciones tienen todas las
ventajas para tomar sus decisiones a partir de sus ideas, proyectos,
cálculos y también a partir de sus preferencias o intereses personales
y grupales y para influir determinantemente en la deliberación de
la Asamblea de Accionistas, del Consejo de Administración y de los

36
varios Comités establecidos para asesoría y apoyo de los altos ejecutivos
en análisis financiero, productivo y comercial y en planeación y
para tareas de supervisión, control y auditoría de los recursos de la
corporación. Los altos ejecutivos tienen prácticamente una posición
de superioridad incuestionada por encima del conjunto de la empresa,
del cuerpo de gerentes, cuadros operativos expertos y de los mismos
accionistas propietarios. Los documentos oficiales que prescriben el
comportamiento que los ejecutivos de empresa deben seguir son en la
práctica dejados de lado o reinterpretados.
Las equivocaciones decisionales se deben asimismo a infracciones
éticas de los altos ejecutivos, que tienen que ver con el ocultamiento
o la falsificación de los datos financieros, productivos y comerciales
de la firma, que reglamentariamente deben ser abiertos, o con
conflictos de interés ocultados, hechos de corrupción, o con una
agenda escondida de decisiones favorables a sus intereses personales
o a los de sus socios y amigos más que al beneficio de la corporación,
o con arreglos subrepticios con autoridades o empresas de su sector
en varias transacciones económicas, licitaciones, pagos, impuestos...
Lógicamente, después de que muchas firmas se desplomaron en
problemas. crisis y quiebras de las corporaciones por causa de las
decisiones nocivas de la alta dirección, la respuesta de los propietarios
y accionistas fue emprender una serie de reformas en la estructura y
dirección de la empresa, con el fin de recuperar la confianza de los
accionistas, los proveedores, los clientes y los interesados en el futuro
de la firma y en la capacidad e integridad de los altos ejecutivos de la
corporación y, en varios países, con el fin de recuperar la confianza
de la sociedad en los mercados. En la selección y promoción de los

37
altos ejecutivos se establecieron perfiles más estrictos, que incluyen
criterios de integridad ética y de respetabilidad social y no solo
capacidades cognoscitivas, técnicas y gerenciales probadas, y se
establecieron controles más rigurosos en el proceso de decisión de la
alta dirección y se obligó a transparentar los datos y argumentos que
sustentan las decisiones.
Para ello se procedió a redefinir, precisar y también restringir
las atribuciones y las facultades del alto ejecutivo, se fortalecieron y
ampliaron las atribuciones de los órganos colegiados de dirección,
como las Asambleas de los accionistas, las Juntas de Gobierno o los
Consejos de Administración y los Comités, se estableció o reforzó la
independencia de las instancias de contraloría y auditoría interna
y se añadió la obligatoriedad de evaluaciones y auditorías externas
independientes. Se estatuyó asimismo una composición plural de los
miembros del Consejo de Administración y de la Junta de Gobierno
a través de reglas de selección más exigentes que aseguraran tanto
su independencia respecto del alto dirigente como su capacidad
profesional, su integridad ética y su respetabilidad social.
Puesto que se entendió que los errores decisionales de los altos
directivos por su autonomía, escasos controles y falta de integridad
no eran un accidente particular de una empresa defectuosa, sino una
posibilidad real y general de las empresas, financieras, productivas o
comerciales, se instituyeron también Principios, Códigos de Ética y Normas
de Buenas Prácticas para asegurar que el proceso decisional directivo
fuera correcto y fundado, transparente (“datos abiertos”) y para
consolidar con reglas explícitas el derecho de los accionistas, personal
e interesados a tener acceso a la información contable y financiera

38
de la empresa, a formar parte de las comisiones de auditoría de los
recursos movilizados por las decisiones, a evaluar sus resultados y exigir
reportes periódicos sobre el estado que guarda la corporación y exigir
asimismo información más precisa y justificaciones más rigurosas de
los planes de desarrollo corporativo, etc.
La conclusión fue que, para tener bajo control los dos factores nocivos
de la dirección o gobierno de las firmas, la condición fundamental
es la regulación de la estructura y del proceso del gobierno, por lo
que es necesario elaborar, aprobar e instaurar Principios de Gobernanza
Corporativa y, en derivación, Códigos de Conducta, Guías, Manuales que
señalan los lineamientos, los estándares o las buenas prácticas de
alta dirección que los Principios implican. La referencia inicial para
la elaboración de los principios y códigos ha sido el Reporte o Informe
Cadbury (1992).5
5 La referencia mundial inicial ha sido el Reporte o Informe Cadbury (diciembre,
1992), elaborado por el Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance,
coordinado por Adrian Cadbury. El comité se creó en 1991 por la Bolsa de
Valores de Londres, por el Financial Reporting Council del Reino Unido y por
los Colegios Profesionales de contadores y auditores británicos, en respuesta a
las quiebras financieras de la banca, industrias de manufactura y compañías
de servicios que tuvieron lugar a comienzos de los años 90 y que dañaron la
confianza de accionistas, inversionistas potenciales y del público en general
en las empresas y, más críticamente, en los mercados. El Informe tiene tres
capítulos que abordan respectivamente los tres actores centrales del gobierno
corporativo: el Consejo Directivo, la Auditoría y los Accionistas. El Informe propone
tres valores o principios esenciales: la Apertura, la Integridad y la Responsabilidad
de la alta dirección, y establece 19 cláusulas, relacionadas con temas centrales
de la gobernanza corporativa. Las estipulaciones del Reporte Cadbury han
inspirado la elaboración de los códigos corporativos y las prescripciones legales
de numerosos países sobre la operación de las corporaciones, como en Gran

39
 Estas reformas son las posiciones mundialmente básicas y
generalizadas del gobierno corporativo y constituyen los requisitos
necesarios y aceptados para los contratos entre las firmas, la
participación en licitaciones de proveeduría y logística, las cotizaciones
en bolsa, el ingreso como miembros de las cadenas nacionales o
internacionales productivas o de suministro, para exportaciones, etc.
En algunos países han adquirido forma de ley.
En corolario, las firmas que operan a merced de las decisiones
discrecionales de un Director General y propietario, basado en
lealtades familiares y amistades, sin principios y normas establecidas
de dirección, sin órganos de control, sin información abierta, es una
firma menor que puede aportar beneficios a un reducido número de
trabajadores y clientes, pero que no se es confiable en las relaciones
empresariales y se le considera irrelevante para el crecimiento
económico de su sector de negocios, localidad o nación.
El planteamiento de la cuestión de la gobernanza del sector
público ha tenido motivos similares. Es notorio que en los regímenes
parlamentarios como en los presidenciales, los errores de dirección
tienen las mismas causas: la autonomía decisional de los altos ejecutivos

Bretaña, los países de la Unión Europea y del Commonwealth, la OCDE (1999),

los Estados Unidos (Sarbanes-Oxley Act, 2002) y México (1999). En México la
referencia fundamental es el Código de Mejores Prácticas Corporativas, elaborado y
publicado por el Consejo Coordinador Empresarial (CCE, 1999), con mejoras
en sus contenidos en varias ediciones, en conformidad con las reformas legales
del Estado mexicano que atañen a las empresas. Posteriormente han aparecido
en el país otras propuestas, como las del Instituto Mexicano de Ejecutivos de
Finanzas, las de la Bolsa Mexicana de Valores y las de la Asociación Mexicana
de Bancos.

40
del gobierno y sus faltas de integridad ética, que alcanzan diversos niveles
según las historias políticas y culturas de los países y según el grado
de enraizamiento que han podido alcanzar en el sector público
y en el social los principios del Estado de Derecho y del gobierno
democrático. 6
Es de reconocer que el Presidente, el Primer Ministro, el Gobernador
tienen tradicionalmente el mando del sector público en su conjunto y que
los Ministros o Secretarios y algunos Directores Generales tienen el alto
mando de ministerios, secretarías, institutos, comisiones, coordinaciones
y empresas públicas específicas. Ambos detentan legalmente un poder
decisional unipersonal con amplia autonomía decisoria sobre la estructura y la
normatividad de la entidad pública, sobre su visión de futuro, sus planes
y programas, sus recursos, procesos, estándares operativos y productos,
sobre el perfil del personal, sobre los criterios e indicadores para evaluar
el desempeño organizacional e individual y su impacto en la vida social.
La cuestión del gobierno de las entidades administrativas no fue
complicada ni dramática cuando las fallas directivas se imputaban
a un régimen autoritario en el que la autonomía decisional del
gobernante y de sus ejecutivos era tan amplia y sin controles que
terminaba con mucha frecuencia en abusos, hechos de corrupción,
errores socialmente nocivos que además no comportaban grandes
costos, por cuanto el rechazo social a las decisiones gubernamentales
era fácilmente controlable y castigado. La cuestión sigue presente
en los regímenes democráticos, particularmente en las democracias

6 Un primer esbozo del origen de la cuestión del gobierno de las corporaciones

del sector público y de sus esquemas de solución se encuentra en mi libro El
gobierno del gobierno, 2013, inap, México.

41
de reciente instauración, que reproducen la cultura política y
administrativa predemocrática, sus arraigados modos de entender
y practicar la autoridad, la función pública, el servicio público, con
hechos de ilegalidad, derroche de recursos, corrupción, politización
oportunista de decisiones y trato desigual de los ciudadanos.
Mientras los poderes legislativo y judicial y los órdenes subnacionales
de gobierno (entidades federativas, municipios) y la opinión de la
ciudadanía ejercen una razonable vigilancia y control del proceso
mediante el cual el Poder Ejecutivo (Presidente, Primer Ministro)
conduce y coordina a la sociedad, es paradójico que no existan o
no existan en un grado suficiente y explícito controles del proceso
mediante el cual el ejecutivo gobierna la administración pública y
sus organizaciones administrativas particulares, que son las entidades
operativas mediante las cuales gobierna a la sociedad. La dirección
de la sociedad mediante políticas públicas, gasto público, inversiones,
servicios públicos es objeto de vigilancia y control de la ciudadanía
a través de diversos medios y actividades, pero la dirección de las
entidades de la administración pública no lo es, queda en la oscuridad,
aun si los ciudadanos tienen recientemente oportunidades de acceso
a la información de las entidades públicas, han creado observatorios
de políticas y servicios y exigen participar en las decisiones públicas.
La dirección de las entidades particulares del sector público
sigue siendo en gran medida unipersonal, ampliamente autónoma,
frecuentemente opaca, insuficientemente vigilada dentro y fuera del
aparato administrativo, no certificada por instancias independientes
competentes. Sin dramatismo político o emocional, hay que reconocer
la historia reciente de fallas y escándalos de los gobiernos democráticos,

42
por causa de los inexistentes o limitados controles de sus decisiones de
políticas, programas, servicios, gastos e inversiones, algunas o muchas
de las cuales han terminado por ser equivocadas, legalmente desviadas
y socialmente perjudiciales. No solo en México.
La ausencia de controles internos para validar la calidad
institucional y cognoscitiva de las decisiones de los dirigentes de la
administración pública, representa especialmente un riesgo para el
gobierno democrático actual, que en las condiciones presentes tiene
problemas para acreditar capacidad y efectividad directiva ante
numerosos asuntos públicos, desempeñar bien su papel rector de la
sociedad y reconstruir la confianza social en su capacidad y efectividad
directiva. Son contados los países cuyos gobiernos presidenciales o
parlamentarios cuentan con órganos colegiados de gobierno, como
Consejos de Estado o Consejos de Ministros, cuyos miembros
intervienen obligatoriamente con facultades específicas en la toma de
decisiones gubernamentales trascendentes en las que son previsibles
riesgos sociales, económicos y políticos. Más aún, los Ministerios o las
Secretarías de Estado (educación, salud, ambiente, infraestructura…)
carecen de Juntas de Gobierno o Consejos de Administración,
en los que sus miembros mediante el intercambio de información,
contrastaciones analíticas, argumentaciones y cálculos alternativos
deliberan y deciden colegiadamente el contenido de las decisiones,
con el resultado de contribuir a la corrección institucional y técnica
de las decisiones ministeriales o secretariales sobre su organización,
objetivos, políticas, servicios, asignación y uso de los recursos de sus
entidades. Es de tener en cuenta que las entidades administrativas tienen
a su cargo la producción y provisión de específicos bienes y servicios

43
públicos (educación, salud, movilidad, infraestructura) en respuesta a
específicas poblaciones con específicos problemas y demandas, por lo
que las decisiones requieren un conocimiento experto en la materia
y en las situaciones de vida de la población objetivo a fin de evitar
equivocaciones costosas y eventuales desviaciones legales.
Lo común y tradicionalmente institucionalizado en numerosos
países es que el control y la validación de las decisiones ejecutivas de
un ministro o un secretario o un director general se lleve a cabo por
el Sr. Presidente o el Sr. Gobernador, con el respaldo de su oficina de
asesores, independientemente de que el régimen sea presidencialista o
parlamentario. Se trata de acuerdos privados que los responsables de
las entidades administrativas tienen con el Poder Ejecutivo nacional
o local, el cual tiene la facultad de aprobar o reprobar las propuestas
y proyectos de los altos ejecutivos administrativos, posponer su
realización o echarlos a andar de inmediato. En estas condiciones
es natural que la validación de las decisiones administrativas esté
expuesta a los vaivenes políticos que tienen lugar al interior del
gobierno o en el sistema político y expuesta al clima variable de las
relaciones interpersonales que existen entre el gobernante supremo y
el ejecutivo administrativo, que pueden ser amigables o tirantes según
las circunstancias. Sobran evidencias de estas contingencias directivas,
que sesgan las decisiones.
De todos modos, es arriesgado que el máximo superior jerárquico
del gobierno, el que controla la hacienda pública y el aparato
administrativo y al que jerárquicamente deben obediencia todos
los directivos del sector público, sea la única o la suprema instancia
que valida la corrección institucional y técnica de las decisiones de

44
los directivos de la administración pública. Hay que añadir que los
problemas públicos actuales, por la embrollada complejidad de su
composición y de sus cadenas causales, requieren una pluralidad de
enfoques y cálculos para ponderar la corrección, viabilidad y costo-
efectividad de las opciones decisionales y seleccionar la que se considera
comparativamente idónea. Una única aduana, particularmente, si
jerárquica, unipersonal y prácticamente irrefutable, es probablemente
limitada e impropia directivamente.
El sector público cuenta indudablemente con los Principios y las
Normas del Estado de Derecho Democrático, que se plasman en las
atribuciones y facultades de los diferentes Poderes Públicos y del Poder
Ejecutivo en especial, en la Ley General de la administración pública,
en los Estatutos orgánicos de las entidades administrativas y en las
leyes que regulan las materias de las políticas y los servicios públicos
que tienen a su cargo. Sin embargo, no existen principios explícitos,
precisos y conocidos acerca del comportamiento que debe seguir la
alta dirección en la conducción de las entidades administrativas bajo
su responsabilidad, principios cuyo cumplimiento sea exigible por los
otros poderes públicos, por los dirigentes de las otras dependencias
públicas, por los miembros de la organización y por los ciudadanos
usuarios de sus servicios e interesados. Tampoco existen Normas y
Buenas Prácticas exigibles que regulen las operaciones esenciales del
gobierno corporativo público y aseguren su corrección.
En suma, no se ha planteado en el sector público la cuestión
sobre si la dirección de las entidades públicas debe continuar siendo
unipersonal o puede evolucionar y con cuales requisitos hacia formas
colegiadas de dirección como Juntas de Gobierno o Consejos de

45
Administración, que ya existen en las empresas públicas y en las
organizaciones públicas constitucionalmente autónomas. Tampoco
se han establecido formalmente los Principios, las Normas y las Buenas
Prácticas que es conveniente u obligatorio sigan los altos ejecutivos
públicos en su actividad directiva de las entidades administrativas.
Ante el riesgo de deficiencias de la alta dirección administrativa,
algunos países han comenzado a establecer órganos colegiados de
dirección con la legislación apropiada y, particularmente, a elaborar
un cuerpo regulatorio de normas y estándares que el proceso decisional
directivo debe respetar. Ha tomado forma lo que internacionalmente
se denomina “el gobierno corporativo público” o “el gobierno / la
gobernanza del gobierno”.

46
 La Definición de la Gobernanza
de las entidades públicas

A partir del planteamiento de la cuestión de la gobernanza de las

corporaciones o entidades del sector público, se han elaborado
numerosas definiciones, unas genéricas y otras específicas. Entre
las definiciones internacionales de la gobernanza de las entidades o
corporaciones públicas, selecciono las siguientes, por considerarlas
precisas y complementarias.

· La forma en que las organizaciones son dirigidas, controladas y conducidas, que define
las relaciones entre los miembros de la organización, sus derechos y responsabilidades,
establece las reglas y los procedimientos mediante los cuales la organización define sus
objetivos, provee los medios para realizarlos y da seguimiento y evalúa su realización.
Define asimismo las instancias de la organización que están obligadas a rendir cuentas
de sus actos. (hm Treasury, 2011, Reino Unido)
· El marco que determina la manera como una organización pública deberá rendir cuenta
a sus usuarios, actores interesados y a la comunidad en general y que enmarca el proceso
mediante el cual la organización toma sus decisiones, se gobierna, se supervisa y controla
sus funciones a fin de cumplir con sus objetivos públicos. (Audit Commission, 2003,
Reino Unido)
· Es el proceso mediante el cual una organización es dirigida, controlada y rinde
cuentas de su actuación. Refiere a la estructura y al proceso de decisión, así como a
la responsabilidad, control y comportamiento de su alta dirección” (International
Federation of Accounts, ifac, 2001. New York)
· La gobernanza del gobierno tiene como objetivo crear las condiciones que aseguren
la posibilidad de realizar los objetivos de las políticas… Ha de entenderse como la

[47]
 acción orientada a crear las condiciones favorables para establecer una relación entre la
dirección, el control y la supervisión de las organizaciones del gobierno que asegure la
realización de los objetivos de las políticas en modo eficaz y eficiente, y asimismo ha de
entenderse como la acción de comunicar abiertamente sus actividades y rendir cuentas
sobre los beneficios que producen sus actividades a los interesados”. (The Nederlands
Ministry of Finance on Government Governance, 2000, The Hague).

El documento del Ministerio de Finanzas del gobierno holandés

habla de un Ciclo de la Gobernanza del Gobierno (“Government Governance
Cycle”), integrado por cuatro elementos, que son: Management, Control,
Supervision, Accountability. El Management es la actividad específica
de definir los objetivos de la organización, planificar las acciones o
estrategias conducentes para realizarlos y conducir su realización en
modo eficaz y eficiente conforme a lo planeado y decidido. El Control
consiste en la actividad de establecer procedimientos de seguimiento
que permitan a los dirigentes, los gerentes y el personal de la
organización pública estar seguros de que las actividades avanzan
correcta y eficazmente hacia los objetivos decididos por la alta dirección
y consiste también en las actividades de contraloría de la corrección
legal y técnica de las políticas y programas decididos y la auditoría del
uso de los recursos públicos asignados. La Supervision es la actividad de
acompañar, dar seguimiento, observar, evaluar y medir los productos y
resultados de las actividades que llevan a cabo las específicas unidades
y el personal de la entidad, comparado con la calidad de los productos
y los resultados esperados. La Accountability consiste en la actividad de
informar a las autoridades, a los miembros de la organización y al
público ciudadano sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y

48
las tareas prescritas o planificadas, el uso de los recursos públicos, el
ejercicio de sus facultades y los resultados obtenidos.
Las definiciones seleccionadas convergen en destacar los fines
públicos a realizar, la estructura y el proceso de la decisión directiva,
los derechos y obligaciones de los dirigentes de la entidad pública,
sus relaciones y conductas con otros actores (internos o externos),
las actividades de control y auditoría, las acciones de información y
rendición de cuentas sobre las actividades ejecutadas y sus resultados.
Por consiguiente, propongo recapituladoramente la siguiente
definición de la Gobernanza de las entidades del sector público o de
la Gobernanza corporativa pública:

El proceso mediante el cual una específica entidad o corporación de la

administración pública es organizada, dirigida, coordinada y controlada por
sus directivos con el fin de que realice en modo eficaz y costo- eficiente los
objetivos públicos de su responsabilidad, y mediante el cual la alta dirección
comunica y rinde cuentas a las autoridades públicas, a los miembros de la
organización pública y al público ciudadano sobre el contenido de sus decisiones,
acciones, productos y resultados. El proceso está sujeto a principios, normas y
procedimientos y a instancias de control y validación.

Una definición más desagregada y específica es:

El conjunto de los procesos de dirección, coordinación, supervisión

y control de la actividad de una organización pública, orientados
a asegurar la realización en modo eficaz y costo-eficiente de los
objetivos públicos de su responsabilidad y a comunicar y rendir

49
 cuenta sobre sus decisiones, acciones, productos y resultados. Los
procesos directivos están estructurados por principios, normas y
procedimientos que: a) definen el proceso de elección o designación
del dirigente o de los dirigentes que tienen la atribución y el derecho
de adoptar las decisiones directivas de la entidad pública, así
como definen sus atribuciones, facultades, responsabilidades y las
relaciones que deberán establecer con otros actores dentro y fuera
de la organización; b) regulan el proceso de la decisión directiva a
fin de validar la corrección del contenido de la decisión, así como
regulan los procesos de seguimiento, control y evaluación de las
acciones decididas y los procesos de contraloría y auditoría de los
recursos que se emplean a fin de que las decisiones adoptadas sean
implementadas honesta y eficazmente y produzcan los beneficios
públicos esperados; y c) prescriben las acciones de comunicación
que deberán llevar a cabo los dirigentes para informar a las
autoridades superiores, legisladores, al público ciudadano y a los
miembros de la organización sobre el proceso y contenido de sus
decisiones, sobre sus actividades y resultados, así como sobre el uso
de los recursos públicos empleados, en tanto las organizaciones
administrativas públicas existen para producir beneficios públicos
a sus ciudadanos y, en consecuencia, están obligadas a informarles
y rendirles cuentas: a transparentar el contenido de sus decisiones
y el curso y efecto de sus acciones.

En resumen, el gobierno corporativo público tiene dos

características esenciales y enlazadas: 1) es un proceso de decisión directiva,
que comprende la decisión sobre los valores, principios y normas

50
de la organización pública, su estructura, visión estratégica, sus
planes y programas de acción, la decisión sobre el financiamiento,
el equipamiento y el personal, así como la decisión sobre las reglas,
estándares y actividades de coordinación, seguimiento, contraloría
y evaluación de las acciones decididas, la auditoría de los recursos
asignados y empleados y la rendición de cuentas de los productos y
resultados de las acciones a los poderes públicos, al público ciudadano
y a los miembros de la entidad; y 2) es un proceso estructurado por principios
y normas, sujeto a instancias independientes de validación y control de
su calidad directiva institucional y técnica, y conocidos por el público
ciudadano.
El gobierno corporativo público comprende esencialmente cuatro
actividades: Dirección, Coordinación, Control y Comunicación.7
La actividad de Dirección consiste, en primer lugar, en establecer y
preservar los valores y principios de la organización, definir su sentido

7 Es importante dejar en claro que las decisiones directivas de la administración pública no

son decisiones administrativas. Son decisiones que tienen como objeto y destinatario
a toda la entidad pública en su conjunto, no a unidades particulares de ella, y
son decisiones que determinan sus valores y principios, su campo de acción, su
visión estratégica, su estructura, normatividad, financiamiento, los componentes
de lo que es su posicionamiento de excelencia en su campo de acción, la
ingeniería de los procesos de producción de los bienes y servicios públicos
y las propiedades y especificaciones de los bienes y servicios. Las decisiones
administrativas se circunscriben, en cambio, a las unidades particulares de la
entidad administrativa y son decisiones operativas que determinan el modo
apropiado para que las unidades y su personal efectúen en modo eficaz y
eficiente las decisiones que la alta dirección ha adoptado para optimizar el
funcionamiento y rendimiento de la entidad pública en su conjunto y, por ende,
la producción y provisión de los bienes y servicios públicos.

51
de dirección, intencionalidad, finalidad, su misión y visión y, en
consecuencia, los objetivos, metas y futuros preferidos que materializan
la misión e intencionalidad de la organización en un tiempo específico
y en situaciones específicas, otorgan significado tanto a la organización
en su conjunto como a los miembros que trabajan en ella y motivan
las acciones de los gerentes y operadores.
En segundo lugar, con referencia a los valores, principios y elementos
intencionales de la misión–visión y con el fin de realizarlos, dirigir es
decidir y establecer la forma como se estructurará la organización (la
distribución de la autoridad, la división del trabajo, las relaciones de
comunicación, colaboración y coordinación interna), su composición
en unidades operativas con funciones específicas y particulares,
el plan de acción (estratégico y operativo) para realizar o alcanzar
los objetivos y valores, el perfil de los actores que las ejecutarán, el
número, tipo y fuente de los recursos necesarios para sustentar las
acciones, los criterios de asignación de recursos entre las unidades
operativas, las normas que regularán las conductas de los miembros
de la organización y las relaciones entre ellos, así como las normas
técnicas que habrán de seguir los gerentes y los operadores en sus
acciones y los estándares o especificaciones normativas que deberán
tener los insumos, los procesos, los productos y los resultados de sus
acciones. Socializar, asimismo, persuasivamente entre los miembros
el valor público de la misión social de la entidad y de sus acciones
singulares y la idoneidad de la normatividad, el arreglo organizativo y
los estándares de actividad y desempeño.
La gobernanza de la entidad comprende también la actividad
de Coordinación de los numerosos actores y unidades que integran

52
la organización a fin de que sus actividades no pierdan el sentido
de dirección establecido, se comuniquen, complementen, cooperen
y se integren para realizar con la mayor eficacia y calidad los
objetivos de valor público de cuya realización son responsables
y cuya realización implica la acción coordinada y coherente de
varias entidades por la complejidad y escala de los asuntos públicos.
Los actores de la entidad son las unidades operativas diferentes
(direcciones, departamentos, áreas) con funciones diferentes y
son el personal con diferentes roles, posiciones y competencias.
Las unidades de la entidad pueden trabajar en forma alineada y
coherente con los objetivos institucionales marcados, coordinar sus
acciones, comunicarse y cooperar entre sí o, en sentido contrario,
pueden desviarse de los objetivos, aislarse y resistirse a compartir
información, conocimientos y recursos con las demás unidades,
con el efecto de que pueden favorecer la cohesión o abonar a la
fragmentación interna y, en consecuencia, sus conductas facilitan o
coartan la realización de las funciones públicas asignadas.
Es además numeroso y diverso el personal, que trabaja en las
unidades y que se distingue por sus conocimientos, competencias,
rango, experiencia en el campo, antigüedad en la entidad, por sus
opiniones y propuestas diversas sobre la forma y contenido de las
decisiones operativas a tomar y las actividades a emprender, por el
grado de compromiso con los objetivos públicos, por su disposición
a cooperar con los demás o su indiferencia e indisposición a hacerlo,
suscitando malos entendidos, conflictos y divisiones.
La coordinación de la multiplicidad de actores de la entidad
administrativa, con el propósito de crear consensos y compromisos

53
e integrar los procesos operativos y las capacidades y recursos de
los múltiples actores, es fundamental. La coordinación empieza
con un análisis de la estructura de la entidad, a fin de valorar el
modo como está distribuida la autoridad (la línea de autoridad y
el staff) y como está dividido el trabajo (el número, la especificidad
y la articulación de las unidades del trabajo especializado), avanza
después hacia el análisis del modo como se ejerce la autoridad, como
se asignan los puestos de autoridad y los puestos de trabajo, como
se practica la comunicación entre los niveles de autoridad y entre
ellas y las unidades operativas y como realizan sus actividades las
unidades particulares y concluye con un juicio sobre la idoneidad del
arreglo organizativo y del desempeño de las autoridades, gerentes
y operadores y, fundamentalmente, con un juicio sobre el grado de
comunicación y colaboración existente entre los niveles de autoridad
y las unidades de la entidad o, en contraste, sobre su incomunicación,
fragmentación y conflicto.
El análisis de la configuración prevaleciente de la entidad es
el primer paso decisivo para mejorar la coordinación entre la
multiplicidad de actores, ya que permite identificar los factores
(normas, esquema organizativo, patrones de dirección y gestión,
diseño actual de los procesos, perfil de los operadores, prácticas,
incentivos…) que la facilitan u obstaculizan, perfeccionando o
deteriorando el desempeño de la entidad. La conclusión es emprender
reformas mayores o menores de la estructura, los procesos y las
prácticas establecidas de la entidad, a fin de crear las condiciones
que favorezcan una organización cohesionada y coherente, a la
que deberán seguir acciones permanentes de diálogo de los altos

54
directivos con los gerentes y los operadores clave para explicarles
las decisiones tomadas o para intercambiar con ellos información,
conocimiento y propuestas a fin de optimizar las decisiones, así como
acciones de motivación, apoyo y reconocimiento a sus acciones en
un ciclo permanente de interlocución.
La coordinación incluye instrumentalmente la Supervisión–Control
que el dirigente debe ejercer sobre las actividades que llevan a cabo
gerentes, unidades y personal a través de varias formas y métodos
de seguimiento y evaluación de los insumos, actividades, productos y
resultados de las unidades y del personal, y mediante actividades de
contraloría interna de los procesos y las operaciones, para conocer su
grado de efectuación de los objetivos asignados y de la observancia de
las normas y los estándares establecidos, así como la auditoría del uso
de los recursos asignados.
La supervisión-control puede asumir varias formas, desde las
tradicionales jerárquicas de mando, inspección y vigilancia sobre los
operadores, que en muchos casos y materias pueden desincentivar
un mayor involucramiento del personal en su trabajo, hasta formas
directivas y gerenciales alternativas, como las que se practican
actualmente en algunas organizaciones privadas y públicas, con
arreglos descentralizados, que ‘empoderan’ (dan poder de decisión) y
responsabilizan de sus actividades a los cuadros medios y operadores
expertos y que se enfocan en el control de calidad de los productos
y en el registro de la satisfacción de los usuarios y beneficiarios más
que en el proceso de producción y en la observancia de reglamentos
y procedimientos puntillosos (mejor dicho, que mejoran la calidad
regulatoria de los reglamentos y procedimientos para que sean

55
funcionales a una gestión de calidad de los productos). Este estilo de
dirección descentralizada, de coordinación más que de subordinación,
funciona con fundamento en la obligación de los operadores y gerentes
a entregar periódicamente información a la alta dirección, conforme
a específicos indicadores establecidos y consensuados de actuación
y comprobación del gasto, complementada con evaluaciones sobre
desempeño y resultados, etc. En muchas circunstancias las actividades
de contraloría y auditoría interna y de auditoría externa, ejecutadas
por instancias independientes, son fundamentales para estar seguros
de la legalidad, rectitud y costo-eficiencia de las acciones en curso y
del uso de los recursos públicos.
Actividad directiva fundamental y recapituladora es asimismo la
Comunicación. La dirección de las entidades administrativas públicas
de un gobierno de leyes y democrático, que ha de ser representativo
de las posiciones de la ciudadanía y que utiliza los recursos
provenientes de su tributación fiscal, incluye adicionalmente la
obligación de transparentar el proceso decisional y rendir cuentas
de su contenido, acciones y resultados. Esta actividad implica que
existan normas establecidas sobre la periodicidad que se seguirá
para dar a conocer a las autoridades públicas, a otros órdenes de
gobierno y al público ciudadano el modo como se decidieron los
asuntos públicos a abordar, los objetivos a alcanzar, las acciones a
emprender, los recursos a emplear, la población objetivo a atender, e
informarles sobre los resultados alcanzados y sobre los factores que
explican los niveles de realización alcanzados, así como informarles
sobre la legalidad, rectitud, costo-eficiencia que se siguieron en el
empleo de los recursos públicos asignados. La comunicación social

56
puede tener muchos canales, pero hoy es fundamental y facilitador
el empleo de los sistemas tecnológicos de información, cuyo uso es
generalizado en la sociedad.8
Por su exigencia de naturaleza pública y de eficacia y eficiencia, las
actividades directivas de las entidades del sector público no pueden
dejarse a la buena fe y discrecionalidad de los dirigentes, según sus
ideas, convicciones, inclinaciones o interpretaciones personales de la
realidad social, sino deben sustentarse en condiciones que generen
certidumbre entre los miembros de la organización, entre las entidades
que integran el conjunto del gobierno y entre los sectores ciudadanos
usuarios de sus servicios, acerca de la corrección institucional,
cognoscitiva, financiera y técnica de las decisiones de la alta dirección.
Por consiguiente, las entidades administrativas públicas requieren
que la dirección esté sujeta a principios, normas y estándares a fin
de salvaguardar su corrección institucional, su respeto a los valores
fundantes de la gobernanza pública, y garantizar su corrección técnica,
la eficacia y eficiencia en la realización de los objetivos públicos.

8 La decisión directiva, una vez adoptada, constituye el marco de referencia

vinculante para las decisiones administrativas particulares (económicas,
organizativas, de procesos de producción y servicio, de adquisiciones, de salarios
e incentivos, de recursos materiales y humanos, de trato a los ciudadanos…)
que los mandos y gerentes de los peldaños jerárquicos de la línea de autoridad
habrán de tomar a fin de llevar a cabo con la mayor eficacia y eficiencia las
acciones decididas por la autoridad superior. La decisión directiva determina
y enmarca el conjunto de las varias decisiones administrativas que, para ser
realmente administrativas, han de estar alineadas con los valores, fines,
prioridades, lineamientos de acción y estándares de producto y resultado,
definidos por la alta dirección de los organismos públicos.

57
La Gobernanza de la entidad pública:
las cuatro actividades directivas

Dirección Coordinación

Comunicación/ Supervición/
rendición de control
cuentas
 Los Principios de la Gobernanza
de las entidades públicas

Los Códigos Corporativos del sector privado han señalado el camino

al sector público, que dispone de mayores y mejores instrumentos de
prescripción y control de sus directivos, en razón de que la actuación
de las entidades administrativas públicas está determinada por los
principios constitucionales del Estado de Derecho y, específicamente,
por las leyes de las administraciones públicas y los estatutos orgánicos
de las particulares instituciones administrativas.
Sin embargo, a pesar de ello, las entidades de la administración
pública carecen de principios y normas explícitamente establecidos
para regular el proceso de decisión de su alta dirección, que sigue
siendo ampliamente autónomo y puede con facilidad volverse discre-
cional en muchos asuntos. Probablemente la omisión se debe a que
los legisladores y el poder ejecutivo suponen que las leyes o decretos
que regulan el ejercicio de la autoridad pública y de la administración
pública (leyes fiscales, contables, laborales, de acceso a la información
y rendición de cuentas y las leyes sobre las materias específicas de la
función pública) son apropiadas y suficientes para que los dirigentes
del sector público dirijan bien las entidades a su cargo y estimen los
costos de sus eventuales infracciones como inhabilitaciones adminis-
trativas y enjuiciamientos civiles o penales.
Para superar este vacío institucional y establecer los Principios
de gobierno del Sector Público el punto de partida es establecer
las condiciones que son básicas para la legitimidad y la efectividad de
las decisiones de los dirigentes de la administración pública. Los

[59]
Principios de la gobernanza del sector público deben referirse a las
dos dimensiones esenciales y vinculadas de las decisiones directivas:
la dimensión institucional, valorativa, relacionada con la legitimidad de las
decisiones, que implica el respeto de los valores, principios y normas
del gobierno democrático de leyes, y la dimensión técnica, empírica,
relacionada con su efectividad real, que se sustenta en información
objetiva, conocimientos probados y tecnologías acreditadas, que
alcanzan su nivel más alto en ciencia y tecnología.
Mundialmente son dos las posiciones que se manifiestan en la
discusión y en las propuestas acerca de los Principios del gobierno del
sector público. Algunos autores centran exclusivamente su análisis y
propuestas en la dimensión institucional, resaltando los principios, que
deben ser absolutamente respetados por la dirección de una entidad
administrativa (legalidad, anticorrupción, gobierno abierto) y dejan de
lado consideraciones sobre la idoneidad y efectividad de las decisiones
directivas. Estos autores sustentan su posición en la consideración
de que el meollo del problema de la dirección no se ubica en la
desinformación, la incompetencia técnica o en la ineficiencia operativa
de sus altos ejecutivos y su staff calificado de asesores y directivos, sino
en sus infracciones legales y desviaciones éticas y en la ausencia de
controles exigentes para validar la corrección legal de sus decisiones o
mejorarla, o bien porque consideran que el componente técnico de la
información y el conocimiento sobre las situaciones sociales a atender
y los problemas a resolver es particular, variable y contingente, según
las materias de las actividades directivas (financiamiento, diseño
de políticas públicas, provisión de los servicios públicos, auditoría,
evaluación, etc.), según las materias y atribuciones de la entidad

60
administrativa (salud, educación, seguridad social, infraestructura,
etc.) y según las circunstancias (estables o conflictivas) por la que
atraviesa la organización a su cargo. En contraste con la variedad y
contingencia operativa de los ministerios, secretarías y direcciones,
los principios de la legitimidad o institucionalidad de la dirección
pública son invariables, universales, y deben ser incondicionalmente
respetados en todas las actividades directivas, materias administrativas
y en todas las entidades públicas, aun en caso de tener que hacer
ajustes según las circunstancias por las que atraviesa la entidad.
La segunda tendencia reconoce los méritos de la primera, pero
considera que hay también principios universales e invariables en la
dimensión técnica de las decisiones directivas, aun si las materias,
asuntos y circunstancias de sus decisiones son diferentes y cambiantes
y no son susceptibles de formalización legal. Fundamentales son el
principio de la objetividad (en la información y en el conocimiento de
la materia de referencia) –en conexión, algunos proponen y acentúan
la veracidad del discurso de los dirigentes–, el principio de la costo-
efectividad (en presupuestos, inversiones, adquisiciones, en el diseño
de programas y proyectos, en las evaluaciones) y el principio de la
innovación de las formas organizacionales, procesos, productos, normas
y estándares, a fin de incrementar los beneficios al público ciudadano
y disminuir los costos de la operación administrativa de la provisión de
bienes y servicios públicos.
En efecto, si la dirección de la entidad no se sustenta en informa-
ción objetiva, en probados conocimientos organizacionales, financieros,
gerenciales y en los conocimientos que son propios de las materias de
interés público a cargo de la entidad (ciencia médica, ciencia biológica,

61
ingenierías, cibernética, ciencias económicas, ciencias sociales, ciencias
pedagógicas), en las prácticas exitosas de otros gobiernos en campos
iguales o similares, y en actividades de innovación para disminuir costos
e incrementar el valor de los bienes y servicios públicos a los ciudada-
nos, la dirección de la entidad puede ser legalmente intachable, ejem-
plar, pero inoperante, inefectiva e irracionalmente costosa y hasta inne-
cesaria. Y un gobierno que no produce los resultados no es gobierno.
Es probable que en determinadas sociedades se considere que la
incompetencia técnica, la insuficiencia informativa y cognoscitiva y la
ineficiencia o inefectividad de las entidades gubernamentales y/o de sus
directivos han dejado de ser el problema fundamental de dirección (lo
que habría que probar) y, por consiguiente, se afirme que los Principios
deben centrarse en la integridad, la transparencia, la rendición de
cuentas, que es donde brotan las fallas y vicios más nocivos para la
fiabilidad y efectividad del gobierno. Sin embargo, son muchos los
gobiernos que registran objetivamente problemas de cálculo de costo-
beneficio y costo-efectividad, de desinformación y desconocimiento
de las materias y sus causas, de incompetencia de gestión (financiera,
de procesos, de recursos humanos…), razón por la cual establecer
principios exigibles en la dimensión técnica es necesario y responsable.
Una mirada a la producción internacional, elaborada por comisiones
gubernamentales, centros académicos y colegios de profesionistas,
muestra posiciones que consideran que los principios del gobierno del
sector público no deben ser diferentes fundamentalmente a los del
privado, puesto que toda actividad directiva comprende las mismas
tareas y requisitos, posición que es aceptable en sus lineamientos
generales. En contraste, hay posiciones insostenibles de una diferencia

62
incompatible entre los dos procesos directivos, el público y el privado,
y otras posiciones correctas que consideran que los principios del
gobierno corporativo privado no deben ser reproducidos acríticamente
en el sector público, el cual orienta sus acciones por otros valores, está
sujeto a normas de validez estatal, cubre una mayor amplitud de bienes
y servicios que son diferentes en propiedades y componentes y atiende
a un amplio universo de usuarios ciudadanos que poseen el derecho
de exigirlos. Estas características del sector público lo distinguen de las
firmas privadas que regularmente se enfocan en productos singulares
para el consumo de sectores sociales particulares que tienen interés
por ellos y la capacidad de comprarlos, aunque los altos ejecutivos de
las corporaciones están sujetos a observar normas legales o códigos
de conducta del gobierno corporativo, que son compatibles con los
principios constitucionales y las normas legales y comparten valores
humanistas que van más allá de un utilitarismo ciego y socialmente
indiferente o insensible.
Selecciono las propuestas de Principios de la gobernanza de las
entidades administrativas públicas que me parecen sólidos. En primer
lugar, los “Siete Principios Nolan”, que fueron producidos por el Committee for
Public Life Standards, (1995), Reino Unido, presidido entonces por Michael
P. Nolan. Los principios han tenido variaciones en su formulación, sin
alterar contenido y propósito. Traduzco la versión del 2015. Los siete
principios son:

Selflessness: los titulares de cargos públicos deben tomar sus

decisiones solo en función del interés público y no en función de
sus intereses personales.

63
 Integrity: los titulares de cargos públicos deben evitar colocarse en
situaciones en las que estén obligados con personas u organizaciones
que pueden tratar de influir inapropiadamente en su trabajo. No
deben tomar decisiones ni llevar a cabo acciones para obtener
ganancias financieras o materiales para ellos mismos, sus familias
o sus amigos. Deben declarar cualquier interés o relación de este
tipo y resolverla.
Objectivity: los titulares deben actuar y tomar sus decisiones en
modo imparcial, justo y con base en el mérito, empleando la mejor
evidencia y procediendo sin discriminación y prejuicios.
Accountability: los titulares son responsables de sus decisiones y
acciones y deben rendir cuentas de ellas al público, aceptando
cualquier escrutinio que se considere necesario para garantizar la
rendición de cuentas.
Openness: la información sobre las decisiones y acciones de los
titulares debe ser abierta, transparente y disponible para los
interesados. No se debe restringir el acceso del público a la
información en posesión de los poderes públicos, a menos que
existan razones claras y legales para hacerlo.
Honesty: los titulares deben ser veraces en su discurso, comunicando
datos seguros y no alterándolos.
Leadership: los titulares deben acreditar estos principios con
su conducta personal, promoverlos activamente, respaldarlos
enérgicamente y estar prontos a enfrentar cualquier conducta
inapropiada todas las veces que ocurra.

64
 Otra propuesta de Principios es la elaborada por la International
Federation of Accountants (ifac), en su texto: Governance in the Public
Sector: A Governing Body Perspective, 2000. La propuesta se caracteriza por
integrar los tres principios de la gobernanza corporativa, formulados
por el Reporte Cadbury (1992) –Apertura, Integridad, Responsabilidad/
Rendición de cuentas– y los del Reporte Nolan sobre los Estándares de la
Vida Pública (1995).

Openness: es la condición básica para asegurar que los interesados

tengan confianza en las decisiones y acciones de las entidades del
sector público… La apertura de los datos sobre decisiones, acciones
y resultados de los directivos y personal de las entidades administra-
tivas hacia los ciudadanos interesados y la disposición a consultarlos
y escucharlos mediante una interlocución clara, veraz y completa
favorece acciones oportunas y efectivas y responde a los escrutinios
necesarios.
Integrity: consiste en la honestidad y en altos estándares de probidad
y rigor tanto en el manejo de los fondos y recursos públicos como
en la gestión de los asuntos de la entidad pública. La integridad es
el resultado del profesionalismo del personal público, de su vocación
de servicio público y de mecanismos eficaces de control. Debe refle-
jarse en los procesos de decisión y en la calidad de las acciones de
auditoría del desempeño y auditoría financiera.
Accountability: es el proceso mediante el cual las entidades del sector
público y los dirigentes y miembros de la organización son responsa-
bles de sus decisiones y acciones, incluyendo el manejo de los fondos
públicos y el desempeño de la organización, rinden cuentas a supe-

65
 riores y ciudadanos y se someten al escrutinio externo. Para ello, es
necesario que todas las partes entiendan con claridad sus responsa-
bilidades, que sus roles estén bien definidos y que trabajen en una
organización cohesionada. En suma, es la obligación de responder
por la responsabilidad otorgada. 9

En nuestro medio Las Cartas Iberoamericanas del clad, como la Carta

sobre la Función Pública (2003), el Código Iberoamericano de Buen
Gobierno (2006) las Cartas sobre Gobierno Electrónico (2007), sobre la
Calidad en la Gestión Pública (2008), sobre Gobierno Abierto (2016),
de “Ética e Integridad en la Función Pública (2018), han abordado la
cuestión de la alta dirección y del proceso de dirección de las entidades
del sector público, pero en modo indirecto y genérico, puesto que a
partir de los valores y principios que proclaman y refrendan las Cartas
se pueden inferir los principios y las normas reguladoras del proceso
directivo de las entidades, pero no se ha procedido a hacerlo en modo
explícito y desarrollado. Es muy probable que las Cartas, suscritas por
los gobiernos de las diversas naciones iberoamericanas (Ministros de

9 La declaración del ifac añade cuatro componentes que denominan “dimensiones”,

que desagregan y hacen operativos los tres principios y que son: “los estándares
de conducta, la estructura y proceso de la organización, los dispositivos de
control, el reporte externo”. En efecto, cada principio se realiza concretamente
solo a condición de que se especifiquen estándares de comportamiento, existan
normas apropiadas para la estructura y proceso de la decisión, se establezcan
controles internos y externos para evaluar el desempeño, auditar el manejo de
recursos, supervisar el cumplimiento de la normatividad y reportar sobre las
cuentas gubernamentales y sobre el desempeño y los resultados de sus políticas
y programas.

66
Administración Pública y Reforma del Estado), suponen o dan por
sentado que sus declaraciones y recomendaciones serán observadas
por los dirigentes de las organizaciones públicas, en razón de su valía
institucional, política y administrativa y por su compromiso con la
misión pública. Sin embargo, es conveniente explicitar y precisar las
reglas y las buenas prácticas que los dirigentes de las entidades públicas
habrán de seguir a fin de que las declaraciones y recomendaciones
sean reglas concretas de su proceso directivo, públicamente conocidas
y exigibles.
Dos son los documentos que se examinan, dado que su contenido
temático y su propósito de gobierno son cercanos al tema de la
gobernanza de las entidades públicas. La Carta Iberoamericana de la
Función Pública (2003) ha sido un documento pionero en la región,
que valora la importancia que tiene la administración pública
para la legalidad y efectividad de la acción de gobierno y expone
los arreglos institucionales, los requerimientos funcionales y las
actividades que comprende la gestión del empleo público (acceso,
evaluación del desempeño, promoción, compensaciones, desarrollo,
responsabilidad laboral, desvinculación). En el capítulo segundo, la
Carta formula los “principios rectores” de la función pública, que
son el sometimiento a la ley, la igualdad universal de los ciudadanos,
el mérito, la eficacia-eficiencia-efectividad, la transparencia, la
objetividad y la imparcialidad (8), y dedica el capítulo quinto a las
“consideraciones específicas sobre la función directiva”, a “la dirección
pública profesional” (53). Las consideraciones específicas tienen que
ver con “una institucionalización adecuada de la gerencia pública
profesional”, que refiere al arreglo institucional que haga posible

67
la operación eficaz de los directivos, a sus atribuciones y facultades
directivas, a sistemas eficaces de control y rendición de cuentas, y
tienen que ver también con las reglas y los requisitos para el acceso al
cargo, las reglas de permanencia de los directivos y, particularmente,
“reglas de evaluación y rendición de cuentas, que definan mecanismos
de control por resultados, así como los criterios de apreciación de
éstos” (56). Este apartado es el más cercano a una regulación del
proceso directivo o de la gobernanza de las entidades públicas, pero la
Carta no va más allá de esa afirmación general y deja sin especificar
las reglas, las buenas prácticas y los mecanismos de control para
asegurar la calidad institucional y, particularmente, la calidad tecno-
cognoscitiva de las decisiones, que es básica para estimar y producir
los resultados públicos. (La mención que hacen a “la objetividad”
refiere, a la manera del principio de Nolan, a una toma de decisiones
en modo imparcial, justo, sin discriminación y prejuicios, más que el
énfasis en los datos y en la evidencia empírica)
Es también cercano al tema de la dirección de las entidades de
la administración pública otro documento valioso del clad, el
Código Iberoamericano del Buen Gobierno” (2006). El Código está dirigido
explícitamente a “los altos cargos del Poder Ejecutivo”, a presidentes,
vicepresidentes, primeros ministros, consejos de ministros, jefes de
gabinete, ministros, secretarios de Estado, por lo que sus declaraciones
y recomendaciones son de importancia para la cuestión de la alta
dirección que se aborda. En el apartado i. Fundamentos se listan
“los principios básicos” de la función pública: respeto de la dignidad
de la persona humana, búsqueda permanente del interés general,
aceptación explícita del gobierno del pueblo y de la igualdad política,

68
el respeto a las instituciones del Estado de Derecho, la justicia social.
“Los valores que guiarán la acción del buen gobierno” son: “objetividad,
tolerancia, integridad, responsabilidad, credibilidad, imparcialidad,
dedicación al servicio, transparencia, ejemplaridad, austeridad,
eficacia, igualdad de género, protección de la diversidad étnica y
cultural, así como del medio ambiente”.
De esos principios y valores se formulan en el apartado ii. “Reglas
vinculadas a la naturaleza democrática del gobierno” (derechos humanos y
libertades, sometimiento a las leyes, interés general, transparencia
y mecanismos de participación, imparcialidad y objetividad en la
actuación, combate a la pobreza y la exclusión social, etc.). En el
apartado iii. “Reglas vinculadas a la ética gubernamental”, entre las que
hay que destacar evitar el uso abusivo del poder y el uso indebido
de la información, abstenerse de toda actividad privada que pueda
constituir un conflicto de intereses con su cargo público, no aceptar
trato de favor o situación de privilegio, rechazar regalos, favores o
servicios que condicionen su desempeño público (corrupción),
“responsabilizarse políticamente por las decisiones y actuaciones
propias y de los organismos que dirigen… y asumir las responsabilidades
ante los superiores y no las derivarán hacia los subordinados sin causa
objetiva”. En el iv: “Reglas vinculadas a la gestión pública” se retoman
algunos de los principios y valores anteriores, como legalidad,
eficacia, participación ciudadana en las políticas públicas, austeridad,
transparencia, rendición de cuentas, integridad, referencia de
ejemplaridad para los empleados públicos, “garantizar la integridad,
conservación y permanencia de los documentos y archivos oficiales”,
el acceso de la ciudadanía a la información pública, protección de

69
datos personales, “participación de los empleados públicos en la
definición y logro de los objetivos y resultados de la organización”,
lenguaje claro y comprensible...
Un resumen interpretativo de Las Cartas Iberoamericanas del
clad, que son todos documentos sólidos, informados y orientados a
promover la excelencia del gobierno y de la administración pública,
comprende tres comentarios: refieren al gobierno de la sociedad
más que al gobierno de las entidades administrativas del gobierno;
destacan la dimensión institucional-valorativa del gobierno y de la
administración pública más que la dimensión cognoscitiva, técnica,
relacionada con la efectividad; enuncian valores y principios generales
de gobierno más que normas, estándares operativos y buenas prácticas
específicas que regulen el proceso decisional de los gobernantes y los
altos cargos ejecutivos y controlen su calidad institucional y técnica.
Las definiciones seleccionadas de los Principios de la Gobernanza
de las corporaciones públicas llevan a concluir que los principios deben
preservar y fortalecer tanto la dimensión institucional de la legitimidad de
las decisiones directivas, que se sustenta en los valores y principios del
Estado de Derecho y del gobierno democrático, como la dimensión técnica
de la idoneidad y efectividad causal de las decisiones corporativas del
sector público, que descansa en los métodos y resultados cognoscitivos
de las ciencias naturales, de las tecnologías (particularmente, las
tecnologías de la información) de la ciencia económica, las ciencias
contables y las ciencias sociales, particularmente las relacionadas con
teorías de la organización, la decisión y la gestión. Sin embargo, en la
literatura es dominante el énfasis en la dimensión institucional, porque
los Principios se entienden valorativamente, referidos a los valores

70
jurídicos y éticos del Estado de Derecho y del régimen democrático, y
no toman en consideración otro valor de índole cognoscitiva, el valor
de la información y del conocimiento que es clave para la efectividad
gubernamental y administrativa pública.
En resumen, desde mi posición, los Principios de la dimensión
institucional de la gobernanza del sector público son: Legalidad,
Integridad, Transparencia y Rendición de Cuentas y los Principios de la
dimensión técnica son: Objetividad, Costo-efectividad, Innovación. Son, en
el fondo, los principios que resaltan y promueven el Gobierno Abierto y
el Gobierno Inteligente.10

Legalidad. La administración pública de un Estado de Derecho y un

gobierno democrático exige que sus dirigentes, gerentes, cuadros
medios y operadores respeten los principios constitucionales universales
y los derechos humanos y los derechos de los ciudadanos y, a partir de
ellos, respeten la legalidad específica que regula las materias públicas
que están a cargo de la entidad administrativa. Los dirigentes deberán
respetar las atribuciones y obligaciones específicas y estatutarias de la
entidad que dirigen y las atribuciones, facultades y obligaciones de su
cargo, así como observar las prescripciones que regulan la relación
de los directivos con los gerentes y los operadores de la entidad y las

10 Es lógico que el número y el contenido de los principios dependen de

los consensos que se alcancen al interior del gobierno, según tradiciones
conceptuales, arreglos organizacionales y circunstancias políticas, y de los
consensos que se alcancen entre el gobierno y la ciudadanía según la cultura
política, las tradiciones conceptuales y las evaluaciones y expectativas que los
grupos sociales tienen sobre el gobierno y la administración pública.

71
 leyes laborales y de seguridad social del personal, y habrán de vigilar
que el personal público cumpla las prescripciones para la atención
de la población destinataria de sus servicios, etc.11 La importancia
de este principio de legalidad estricta en el comportamiento de los
dirigentes administrativos es crucial para asegurar que los miembros
de la entidad y de las otras entidades del gobierno tengan confianza
en su alta dirección, que con frecuencia es cuestionada dentro y fuera
de la organización por su arbitrariedad, discrecionalidad infundada,
discriminación, negligencia, favoritismos y por corrupción.
Integridad, Rectitud, Probidad, que ha de manifestarse en el compromiso
de los dirigentes con el interés público y no con sus intereses personales,
en el trato imparcial hacia los miembros de la organización y de otras
entidades administrativas, en el manejo honesto de los recursos públicos,
opuestos a toda forma de corrupción por apropiaciones de los recursos
públicos para beneficio personal o para el beneficio de socios políticos
y económicos (conflictos de interés y favorecimiento ilícito de socios).
Ha de manifestarse también en la veracidad del discurso sobre las
acciones y resultados de la entidad administrativa, sin ocultamiento de
información, con el resultado de hacer creíble el discurso gubernamental
dentro y fuera del sector público.

11 La administración pública del estado moderno ha sido conceptualizada

desde su origen, en oposición a las formas administrativas de los absolutismos
y autoritarismos, como una organización sujeta a la legalidad en sus varias
formas reglamentarias y sujeta a la autoridad de su superior. Fue por ello
llamada “organización legal-burocrática” y considerada que es el arreglo
organizativo de la máxima racionalidad para realizar las funciones públicas del
estado moderno.

72
Transparencia refiere a la obligación de los dirigentes de ofrecer
información (datos) y dar a conocer a las autoridades superiores, a
los miembros de la organización, a los interesados en su desempeño
y al público ciudadano en general los puntos relevantes que implica
el proceso de la decisión directiva, su contenido, los participantes en
la decisión, las opciones que se examinaron (los asuntos abordados,
los objetivos proyectados, la población destinataria, las acciones, los
costos), así como informarles sobre la cantidad y el uso de los recursos
públicos asignados y utilizados, sobre los procesos gerenciales que se
practican, sobre el modo como se ha decidido el nombramiento de
administradores, asesores y personal, sobre el número y los ingresos
del personal directivo y operativo y sobre los asuntos, procedimientos
y resultados de las actividades directivas de planeación, programación,
presupuestación, contraloría, auditoría, evaluación. La producción,
almacenamiento, accesibilidad y difusión de los datos del desempeño
de la entidad es más fácil y costo-eficiente a través de la incorporación
y uso de las tecnologías de información.
Rendición de Cuentas: refiere a la obligación de los directivos de informar
a las autoridades, a los ciudadanos y a los miembros de la organización
e interesados sobre los motivos que los llevaron a atender determinados
problemas de la entidad, a decidir reformar el arreglo organizacional
y los procesos administrativos y operativos, y especialmente informar
sobre las decisiones adoptadas, las acciones emprendidas y los
resultados alcanzados, así como sobre el empleo de los recursos,
los estados contables y financieros de la entidad y el cuidado de sus
activos. De nuevo, el uso de las tecnologías de información favorece y
facilita la transparencia y rendición de cuentas.

73
 En el plano de la dimensión técnica, Objetividad: la obligación de
los altos dirigentes de desprenderse de prejuicios, voluntarismos,
rumores, improvisaciones, visiones ideologizadas, y tomar las de-
cisiones directivas con base en información objetiva acerca del
estado que guarda la entidad que dirigen y los escenarios de riesgo
que se presentan en el entorno, así como con base en conocimien-
tos precisos y probados sobre la estructura de la organización,
su funcionamiento, su administración, sus procesos operativos, y
sobre los factores que ocasionan la brecha entre la excelencia exi-
gida del desempeño y el desempeño real de la entidad pública. La
objetividad significa también la obligación de estar informados y
conocer las materias que comprende la realización de la función
pública asignada (salud, educación, ambiente, comercio, desarro-
llo agropecuario, infraestructura…), así como conocer apropiada-
mente las materias y técnicas que requiere la actividad directiva
de la entidad, como la planeación, la gestión financiera, la gestión
estratégica, la gestión de calidad, la reingeniería de procesos, la
gerencia del personal, la auditoría, la evaluación… La objetividad
se basa fundamentalmente en la calidad de los datos (hoy mega
datos, big data) sobre la situación de la entidad que se dirige y
sobre los problemas sociales que su acción debe atender. La objeti-
vidad se facilita a través de los métodos de investigación científica
y los procedimientos de los dispositivos y sistemas tecnológicos
digitales de la información. Hoy el conocimiento se produce con
base en las operaciones y resultados de los sistemas tecnológicos
digitales de información. El conocimiento actual está mediado
tecnológicamente.

74
 Costo-efectividad: la obligación de cuidar los recursos públicos de la
entidad, evitar desperdicios por gastos innecesarios o injustificados y
promover austeridad, ahorro, eficiencia, con el objetivo de producir
u ofrecer bienes y servicios que valoricen lo más posible el dinero
aportado por los contribuyentes fiscales y atender problemas que se
desatienden por carencia de recursos.
Innovación: la obligación de analizar permanentemente el patrón
directivo establecido, la estructura establecida de la organización,
la idoneidad de los procesos y la calidad de los productos de la
entidad, las competencias del personal público, con el propósito
de descubrir posibilidades de corregir deficiencias e innovar
el modo de gobernanza corporativa, el arreglo estructural, los
procesos administrativos y productivos, la asignación y el uso de
los recursos, los conocimientos y habilidades del personal y, sobre
todo, descubrir la potencial innovación de los bienes y servicios
que la entidad provee a la sociedad, creando nuevos productos
o nuevos componentes de los mismos a fin de disminuir costos y
generar mayor valor a los ciudadanos usuarios y derechohabientes
al responder con mayor propiedad a sus expectativas. Fundamental
en este punto es el avance hacia una organización y funcionamiento
digital del gobierno y la administración.

Los principios institucionales de la gobernanza del sector público, por

cuanto descansan en los valores y las leyes constitutivas del ordenamiento
supremo de la sociedad, el Estado de Derecho, deben ser respetados
incondicionalmente en todas las acciones y circunstancias. Los principios
de carácter técnico son los requisitos cognoscitivos que se deben seguir

75
para asegurar e incrementar la efectividad de las decisiones directivas.
Son requisitos que deben observarse en todos los procesos decisionales,
aunque los dirigentes en determinadas circunstancias y frente a
determinados problemas públicos complejos no puedan cumplirlos
cabalmente por carecer de la información suficiente y no disponer
de modelos causales probados. En esta situación de “racionalidad
limitada” el conocimiento disponible no está en aptitud de sustentar
plenamente la efectividad causal de las decisiones que se adoptan, por lo
que muy probablemente serán erróneas e ineficaces en algún grado. De
todos modos la observancia de los requisitos cognoscitivos hace posible
descubrir el tipo y magnitud del error decisional, induce la autocrítica y
la autocorrección, e impulsa el aprendizaje.12

12 Esta observación suele ser la referencia de algunos autores para argumentar que
los Principios han de ser solo los institucionales y no los técnicos, por cuanto hay
situaciones en las que los imperativos técnicos no pueden ser cumplidos y no
puede exigirse su observancia cabal, tal como debe hacerse con los imperativos
institucionales. Por consiguiente, los principios técnicos han de ser entendidos
más bien como Buenas Prácticas en determinados asuntos y circunstancia,
que son de probada utilidad para ejercer una dirección corporativa eficaz y
responsable, pero no pueden ser considerados imperativos válidos para todas
las circunstancias y todos los asuntos.

76
 Principios de la Gobernanza
de la entidad pública

Dirección Coordinación
Legalidad
Objetividad
Integridad
Costo-Efectividad
Transparencia
Innovación
Rendición de cuentas
Comunicación/ Supervición/
rendición de control
cuentas
 Las Normas y Las Prácticas
de la gobernanza de las entidades públicas

Los principios son fundamentalmente referencias valorativas que,

en méritos de su valía, señalan el deber ser de la alta dirección en
todas sus actividades y regulan la conducta de los dirigentes. Para
fines prácticos, los principios se desagregan y plasman en normas
específicas que responden a la especificidad de las diferentes
actividades directivas y de las varias materias o asuntos que la alta
dirección debe atender y a las circunstancias por las que atraviesa la
entidad en un determinado momento.
Las normas son prescripciones específicas de comportamiento de la
alta dirección, se derivan de los principios del Estado de derecho y de la
gobernanza de un régimen democrático y recogen las experiencias de
organización, dirección y gerencia que han acreditado empíricamente
ser idóneas y efectivas para conducir la entidad hacia un desempeño
de excelencia en la atención de determinados asuntos públicos.
Internacionalmente es común considerar que las prescripciones son
directrices o lineamientos de conducta y que pueden ser entendidas
como Buenas Prácticas del ejercicio directivo en específicas materias.
La denotación de Buena Práctica ha de ser precisada, ya que son
numerosos los autores y los funcionarios que no distinguen correctamente
entre las dos dimensiones esenciales de la alta dirección, la institucional
y la técnica, ni tampoco distinguen con precisión entre los fundamentos
de validez de cada una y entre sus respectivos tipos de obligatoriedad.
En su dimensión institucional el fundamento de validez de las normas
o buenas prácticas de la alta dirección son los valores y principios del

[79]
Estado de Derecho y del gobierno democrático de leyes, razón por la
cual las normas son universales, obligatorias y vinculantes en todas las
decisiones, sin excepción. Constituyen en sentido estricto un Código de
Conducta, que puede ser de índole ética (Código de Ética) o puede llegar
a tener forma imperativa de ley y ser obligatorias universalmente.13 En
su dimensión técnica, cognoscitiva, el fundamento de validez de las normas
son las evidencias probadas de organización, dirección y gerencia que
muestran que determinadas decisiones son necesarias y efectivas para
dirigir acertadamente a la entidad y, por consiguiente, para lograr que
la entidad realice efectivamente sus funciones públicas. Las normas
técnicas tienen validez cognoscitiva, por cuanto se basan en normas
causales que establecen que ciertas acciones producen ciertos efectos
y, más particularmente, establecen que ciertas acciones producen los
efectos que son preferidos por un sujeto personal o colectivo y que, por
su valor preferido, son los fines u objetivos de su acción. Las normas
técnicas se basan en los requisitos de los métodos heurísticos del
conocimiento, en datos empíricos objetivos y en evidencias probadas
sobre la idoneidad causal de específicas acciones directivas. En esta
perspectiva, las normas son Directrices Técnicas y, por consiguiente, su
acatamiento es optativo, aunque es racional aceptarlas y obedecerlas
en razón de que está empíricamente probado que las acciones que

13 En nuestro medio los Códigos de Conducta toman la forma de las declaraciones

de las Cartas Iberoamericanas, suscritas por las ministras y los ministros de
administración pública y reforma del Estado de los estados iberoamericanos.
Por ejemplo, la Carta Iberoamericana de la función pública (2003), del buen
gobierno (2006), de participación ciudadana (2009), de gobierno abierto (2016),
de ética e integridad en la función pública (2019).

80
prescriben o recomiendan favorecen la calidad y efectividad de
la dirección de la entidad y la calidad y efectividad del desempeño
público de la entidad.
Por consiguiente, las normas de la gobernanza del sector público
está integrado por un conjunto de normas comportamentales
obligatorias de los dirigentes a fin de preservar y afirmar los valores
del gobierno democrático de leyes y los derechos de los ciudadanos
y de los trabajadores públicos, y por un conjunto de normas
comportamentales voluntarias, pero que los dirigentes, en tanto actores
racionales y responsables, han de aceptarlas, observarlas, para estar en
condiciones de realizar adecuada y efectivamente su tarea de dirección
corporativa y sus funciones públicas.
La composición y enlazamiento de la dimensión institucional
y técnica en las decisiones de la dirección de las entidades
administrativas es constante, aunque varía su relación. El imperativo
institucional será siempre preponderante, pero el componente técnico
es siempre indispensable e importante, por cuanto la actividad de
gobierno es una acción performativa, no discursiva, una acción de
producción y efectuación de resultados empíricos, sujeta a las normas
de la efectividad, y porque en determinados asuntos, materias y
circunstancias, complejas, embrolladas y demandantes, aumenta la
importancia del saber técnico a fin de entender la composición del
problema social a resolver, identificar las causas que lo ocasionan y
seleccionar las acciones que conducen a realizar efectivamente los
objetivos públicos. La dimensión institucional de la decisión directiva
es el marco que regula y establece los alcances de las decisiones
técnicas, su legitimidad, pero la técnica es decisiva para la efectividad

81
directiva que las normas jurídicas no incluyen. Las dos dimensiones
son imperativas.
Las normas toman diversas formas, que suelen plasmarse en
Reglamentos Internos y Manuales de Procedimientos. La elaboración de las
normas que prescriben el modo como ha de ser gobernado el sector
público es una tarea que se facilita porque en los estados democráticos
existen normas legales que prescriben los valores y principios que la
administración pública está obligada a respetar en sus comportamientos
y, en consecuencia, existe legislación acerca de los valores y principios
que los dirigentes han de asumir y respetar en sus decisiones directivas y
el personal en sus decisiones operativas. Existen además leyes formales
y decretos ejecutivos reglamentarios que determinan específicamente
los comportamientos a seguir en la elaboración presupuestal y el gasto
público, en la contabilidad gubernamental, en las adquisiciones, en
contraloría y auditoría, en transparencia y rendición de cuentas, en la
profesionalización del servicio público, que son obligatorios para toda
la administración pública, tanto para sus cuadros medios y operadores
como para sus dirigentes.
La existencia de leyes, estatutos y decretos que prescriben el
comportamiento de todos los que trabajan en la administración
pública ha llevado a inferir que sus prescripciones incluyen asimismo a
los altos ejecutivos, por lo cual es innecesario formular adicionalmente
prescripciones específicas acerca del modo como los dirigentes han
de gobernar a las entidades administrativas y tomar sus decisiones.
En contraste con esta posición, es de considerar que la legislación
administrativa no comprende por lo general el modo preciso como
los dirigentes de las entidades han de incorporar las leyes, estatutos

82
y decretos en sus decisiones directivas, aunque existen leyes y
reglamentos precisos y detallados para regular aquellas materias
y situaciones particulares (en salud, en ordenamiento territorial
urbano, en adquisiciones, en asuntos laborales, ambientales…) en las
que existen evidencias de que los directivos públicos suelen cometer
infracciones graves con daños a la sociedad y a la legitimidad del
gobierno. Sin embargo, en las situaciones normales, es probable que
sea variable el modo como los dirigentes del sector público entienden
e incorporan las leyes, estatutos y decretos en sus decisiones sin caer en
contradicciones con sus prescripciones o incumplirlas. Las variaciones,
según circunstancias y conveniencias, se debe en gran medida a la
autonomía de la que disfrutan y a que carecen de controles, los cuales
se instauran y exigen solo cuando son notorias las arbitrariedades, los
dispendios y escándalos de corrupción.
En contraste, la probable discrecionalidad del dirigente disminuye
si, a partir de la legislación administrativa, se derivan y establecen
normas específicas para el modo como los dirigentes habrán de
incorporar las prescripciones de las leyes en sus decisiones y si además
las normas del gobierno corporativo público se hacen públicas a los
miembros de la organización y a los ciudadanos interesados en los
asuntos públicos que manejan los gobernantes y si además existen
comités encargados de vigilar su cumplimiento. El aparente fardo
de prescripciones no necesariamente tiene que ocasionar parálisis
decisoria y burocratizar el proceso de decisión, si las regulaciones son
de calidad. Por el contrario, contribuye a limitar las discrecionalidades
abusivas que provocan invalidez institucional, errores técnicos y daños
sociales, por lo menos a la población de sus beneficiarios.

83
Las Normas y Prácticas de las Actividades
Directivas Específicas14

Mientras los Principios cubren todo el ámbito de la gobernanza de

la entidad pública, las Normas o Buenas Prácticas o Estándares, que
se derivan de ellos, refieren a campos específicos de la dirección de
las entidades o de la gobernanza corporativa pública. Aunque son
distintos los conceptos, las argumentaciones, los propósitos y los
destinatarios de los documentos, producidos internacionalmente
sobre este tema, las actividades directivas que se considera han de ser
normadas son: 1) el gobierno o la alta dirección de la entidad, 2) el proceso
de gobernanza de la entidad, 3) las cuatro actividades específicas de dirección,
coordinación, supervisión-control y comunicación-rendición de cuentas.

El gobierno de la entidad
Las leyes de la administración pública y/o los estatutos orgánicos de
las específicas instituciones administrativas determinan con mayor o
menor precisión el agente que será el responsable del gobierno de
la entidad administrativa pública, definen sus requisitos, atribuciones,
facultades y obligaciones, establecen el proceso mediante el cual

14 En este apartado se formulan en términos generales las normas y estándares

específicos de cada una de las actividades directivas, puesto que no es procedente
formular los contenidos específicos de las normas y las prácticas, que serán el
resultado de la interlocución y concertación entre los actores gubernamentales,
políticos, expertos y ciudadanos interesados, según materias y circunstancias
específicas, que conducirá a propuestas normativas consensuadas específicas
y aun particulares. Aquí se señalan solo las materias a normar y se hacen
recomendaciones genéricas.

84
habrá de ser elegido o designado para el cargo y señalan el actor o
los actores que tienen la autoridad para elegirlo o designarlo y que
están obligados a aportarle los recursos necesarios para su actividad
directiva y ante el cual o los cuales el dirigente de la entidad pública
será responsable de sus actos y rendirá cuentas.
En correspondencia con los Principios del gobierno corporativo,
sea privado o público, norma incuestionable de elegibilidad del
dirigente ha de ser que el candidato a la alta dirección de las
corporaciones públicas haga pública su declaración patrimonial,
fiscal y de no conflicto de intereses, la cual puede extenderse
e incluir a familiares cercanos, así como presente documentos
comprobatorios de su independencia política, respetabilidad social y
de su conocimiento experto en la materia o asunto al que su entidad
se dedica y en los temas de organización, dirección y gerencia de las
entidades públicas.
Las leyes deberán determinar asimismo la composición de
la agencia de la alta dirección de la entidad pública, establecer
si la dirección descansará en un titular unipersonal o en una autoridad
colegiada (Junta de Gobierno, Consejo de Administración, Consejo
de Dirección). En ambos casos, además de definirse con claridad
y precisión las competencias, facultades y obligaciones (los roles y
responsabilidades) de la alta dirección, debe establecerse el grado de
autonomía decisoria que el dirigente personal o el cuerpo colegiado
de dirección mantiene respecto de un superior ulterior (Presidencia
o Primer Ministro, por ejemplo) o de otros poderes públicos (Poder
Legislativo, Poder Judicial), determinar las normas que habrán de
seguir en la rendición (vertical y horizontal) de cuentas acerca de sus

85
decisiones, acciones y resultados, así como determinar las materias
de decisión que serán de su ámbito de competencia exclusiva.
Adicionalmente deberán definirse claramente las relaciones que
la alta dirección de la entidad pública habrá de sostener con otras
entidades del sector público en específicos asuntos o en general,
con las otras instancias directivas presentes en la entidad, con los
gerentes de las varias unidades de la entidad, con los miembros de la
corporación y con las organizaciones económicas y sociales externas
al gobierno, pero interesadas en el desempeño de la entidad y que
pueden tener derecho a participar en su conducción.
En algunos países, según sus tradiciones jurídicas, cultura política,
experiencias de gobierno y corrientes de demanda ciudadana, se han
creado Órganos Colegiados de Gobierno, Consejos Directivos, Consejos
de Administración, Juntas de Gobierno de las entidades administrativas
públicas, que en apoyo a su tarea directiva crean varios Comités de
apoyo específico en asuntos contables y financieros, en adquisiciones,
contratos, contraloría, auditoria y evaluación, y Consejos Consultivos
de alcance general o particular en la toma de decisiones, con o sin
carácter vinculante de sus recomendaciones.
La creación de los Consejos Directivos obedece a la trascendencia
que tienen ciertos asuntos públicos para la estabilidad y la prosperidad
de la sociedad y también son respuesta a la inconformidad de la sociedad
y del mismo gobierno ante direcciones unipersonales que no suelen
acreditar competencia, eficiencia, imparcialidad y responsabilidad en
la conducción de sus entidades administrativas y, en consecuencia, han
provocado daños y costos a los miembros de la sociedad y deteriorado
la confianza de la sociedad en sus dirigentes. En reacción a historias

86
funestas de gobernanza unipersonal incontrolada, se han presentado
y aceptado propuestas de órganos colegiados de decisión directiva,
bajo la premisa de que la deliberación conjunta y abierta, a través
del diálogo y el debate, mejora la calidad de las decisiones directivas
e introduce contrapesos y controles que aseguran la institucionalidad
y la máxima corrección tecno-económica. Por consiguiente, se han
establecido constitucionalmente los órganos colegiados de dirección y
se ha regulado su integración, sus procesos decisionales y operativos y
sus responsabilidades.
Los Consejos Directivos comienzan a ser ahora comunes en
muchos países y son la instancia de dirección superior de la mayor
parte de las empresas públicas, en los Institutos descentralizados y en
los Organismos Constitucionales Autónomos (“Agencias Ejecutivas
Independientes” en otro lenguaje). La novedad es que comienzan
progresivamente a establecerse y funcionar en las mismas entidades
de la administración central del gobierno (Ministerios, Secretarías).
Los miembros que integran los Consejos Directivos, particularmente
si su selección ha sido rigurosa, complementan y contrapesan con
su información, análisis y cálculo la posición personal del Poder
Ejecutivo (Presidente o Primer Ministro) en los asuntos públicos,
así como la del Alto Ejecutivo público (el Ministro, el Secretario de
Estado, el Director General), quien con frecuencia preside el órgano
de gobierno, así como amplían y mejoran la deliberación sobre las
opciones de decisión y vigilan y validan la corrección legal y ética
de sus decisiones y la corrección de la información, el conocimiento
y el cálculo en los que sustentan sus opciones de decisión.
Los órganos colegiados de gobierno, cuando su composición es

87
idónea, equilibrada, compuesta por actores que gozan de respetable
consideración social y poseen conocimiento experto, tienen
importancia directiva por varias razones. Por un lado, está probado
que la presencia de varios agentes en el proceso de decisión directiva
de la organización mejora su calidad debido a sus intercambios de
información, análisis y cálculo y, sobre todo, establecen controles
recíprocos, ponderan las opciones e introducen equilibrios en el
proceso decisional, por lo que limitan el riesgo de tomar decisiones
precipitadas erróneas, que es más probable que ocurran cuando el
decisor es una persona sola, particularmente si tiene compromisos
políticos con poderes fácticos (“captura del gobierno”) o clientelas
electorales, rebasada por la presión de demandas y movilizaciones, y
está predispuesta a caer en tentaciones de autarquía, de ocultamiento
de la información, de corrupción y de conflicto de interés, o tiende
a excluir personas y grupos que tienen el derecho a participar en el
proceso decisional o se interesan en participar, dado que les importa
el desempeño de la organización pública. La pluralidad de decisores
contribuye también a que las decisiones sean producto de acuerdos,
mediante los ajustes de la negociación y la discusión, y a que los
decisores participantes sean corresponsables de las acciones decididas
y sus resultados y, en consecuencia, favorece que las decisiones tengan
mayor alcance y mayor disposición a asumir riesgos en ciertos asuntos,
por disponer de una mayor aceptación y apoyo dentro y fuera de la
organización, y a que sean también más duraderas y sostenibles.
Por otro lado, un colegio de decisores, por su número y variedad,
suele facilitar una mayor vigilancia, seguimiento y evaluación de las
decisiones adoptadas, tareas que con frecuencia son limitadas o son

88
simuladas por el hecho de que los mandos directivos de las entidades
públicas son actores dependientes de un dirigente personal superior
cuyas decisiones no se cuestionan aun si son incorrectas (por los costos
inmanejables que comporta la resistencia o la desobediencia) o por
el hecho de que las decisiones del superior pueden ser eludidas, en
conformidad con los conocidos problemas de “agente– principal”,
que dificultan que el decisor supervise las actividades de sus agentes
contratados.
Los Consejos Directivos son una instancia de dirección común
obligatoria en el sector privado, particularmente en las grandes
corporaciones de multipropiedad (accionistas), sujetas a entornos
competitivos y a escala multinacional. En el sector público se justifica su
instauración y existencia porque aseguran una deliberación más amplia,
independiente, representativa y experta, que contribuye, particularmente
en decisiones complejas bajo circunstancias difíciles (incertidumbre,
hostilidad…), a enriquecer y validar el contenido de la decisión, a frenar
a personalidades o grupos de interés poderosos que presionan y tratan
de influir en las decisiones distorsionando el real interés público y a
controlar cualquier desviación ilícita de los recursos públicos.
Cuatro puntos son capitales en el tema del órgano colegiado de
gobierno de la entidad administrativa, que requieren legislación explícita:

a) la composición del órgano colegiado de gobierno, que exige definiciones

precisas sobre los requisitos profesionales, cívicos, de reputación social,
independencia política y de conocimiento experto de sus miembros y que
implica reglas sobre su designación, la duración en su cargo y las causales
de su destitución;

89
b) la definición de las atribuciones, facultades, ámbitos de poder,
responsabilidades (solidarias o individuales) del Consejo Directivo y las
reglas a las que deben sujetarse las decisiones del órgano colegiado y que,
según la importancia de sus materias, podrán ser por unanimidad, por
mayoría calificada o por mayoría simple o ser delegadas al presidente del
Consejo y al director ejecutivo de la entidad (en caso de que se contemple
su existencia);
c) la definición de las atribuciones, facultades, ámbitos de poder y
responsabilidades de las otras instancias de dirección o de gestión
existentes en la entidad pública, tales como Comités varios de finanzas,
adquisiciones, contraloría, auditoría, Asamblea de Derechohabientes,
Consejos Consultivos… En continuidad, la definición reglamentaria de
las relaciones de interlocución e interacción que el Consejo Directivo ha
de sostener con el director ejecutivo de la entidad pública (en caso de que
exista), el cual puede y suele ser una figura diferente a la del Presidente
del Consejo, y las relaciones que ha de sostener asimismo con los Comités
de apoyo especializado del Consejo Directivo, con los otros directores,
gerentes y miembros de la organización, con las otras entidades de la
administración pública y con los interesados de la sociedad económica y
civil en los asuntos de los que se ocupa la entidad pública;
d) las normas y prácticas para asegurar el carácter público y abierto de
la deliberación y decisión del órgano colegiado, determinando los
elementos informativos que deben ser conocidos por los administradores y
operadores de la entidad, quienes pueden contribuir con su información,
conocimientos y experiencias a mejorar la calidad de la decisión directiva,
y por los ciudadanos que, al tener acceso a esos elementos, pueden
evaluar la calidad institucional, tecno-financiera y gerencial de la decisión

90
 directiva y estar ciertos que la decisión no es producto de la imposición
interesada, oportunista y privativa de una personalidad o de un grupo
poderoso de interés que tiene influencia en los miembros del Consejo. 15

La Gobernanza de la Entidad
A semejanza de las corporaciones privadas, el proceso de gobierno
de la entidad pública ha sido el objeto en el que la preocupación y

15 El debate sobre la conveniencia o no de crear Consejos Directivos colegiados

en la cúpula de los organismos de la administración pública se relaciona en gran
medida con la materia de la decisión y, específicamente, con la relación que
existe entre los componentes de tipo político y los de tipo técnico y financiero
que comprende el asunto sobre el que hay que decidir. Por ejemplo, algunos
consideran que los Consejos Directivos o Juntas de Gobierno tienen sentido en
aquellos organismos con funciones públicas cuyos objetivos y asuntos públicos
son acotados y son preponderantemente de naturaleza técnica o técnico-
financiera, a pesar de las presiones políticas, como es el caso en nuestro país del
Banco de México, el inegi, y otros Institutos Nacionales y Comisiones Federales
o Nacionales, aun si algunas de esas entidades tienen cuerpos directivos en forma
de Asamblea, como el imss, infonavit. En cambio, lo consideran inviable
y hasta riesgoso en aquellas organizaciones del sector público, que abordan
asuntos con un alto componente político (por ejemplo, los asuntos que tratan
el Ministerio o la Secretaría de Gobernación o de Relaciones Exteriores), por
cuanto la deliberación no estaría exenta de consideraciones con implicaciones
políticas que podrían paralizar la decisión o distorsionarla afectando la
conducción del país. Es un debate abierto, por cuanto la decisión unipersonal
sobre los asuntos de considerable naturaleza política no necesariamente será
correcta y sin consideraciones políticas y porque no se puede decretar que en
estos asuntos los miembros de los Consejos se comportarán politizadamente.
Por el contrario, su análisis racional sobre las consecuencias políticas de las
decisiones puede ser fundamental para la toma de decisión, como ocurre en los
Consejos de Estado, los Consejos de Ministros o los Gabinetes de Seguridad.

91
la crítica se ha enfocado, por las numerosas evidencias de decisiones
erróneas y de decisiones ilegítimas de los altos directivos debido a
la autonomía de la que disfrutan y por las muchas oportunidades
que tienen para desviarse de los fines públicos y abusar de los
recursos públicos. Ilegalidad, Corrupción y Error son los asuntos críticos
de la gobernanza de la entidad pública y, en consecuencia, se han
instaurado o han de instaurarse normas y estándares precisos y
exigentes para asegurar la validez institucional y técnica de la
conducción de la entidad.
Sea unipersonal o colegiada la alta dirección, los principios de la
dimensión institucional deberán desagregarse en normas y prácticas
específicas que desincentiven, controlen y penalicen la arbitrariedad,
la mentira, la opacidad y la corrupción de los directivos e incentiven su
integridad moral y probidad. Los principios de la dimensión científico
técnica deberán a su vez desagregarse en normas y prácticas que
desincentiven, controlen y penalicen la frivolidad e improvisación,
la desinformación, la incompetencia e incentiven la objetividad, la
capacidad analítica y el cálculo de consecuencias.
Las normas pueden tener diversas formas y alcances según las
circunstancias particulares por las que atraviesa el gobierno o la
entidad administrativa, pero tienen el propósito de obstaculizar que
el reclutamiento para ocupar el cargo directivo suceda mediante
mecanismos de favoritismo politizado y evitar que lleguen a la
titularidad directiva personas sin respetabilidad social, cuestionadas e
impugnadas por historias indecorosas, y que carecen de las necesarias
credenciales profesionales y de la experiencia exitosa probada en su
campo de trabajo o en la dirección de otras organizaciones.

92
 Antes de elaborar las normas, es fundamental definir, con base en
las atribuciones y facultades de la instancia de dirección (personal o
colegiada), un catálogo preciso y coherente de las materias de decisión
que la actividad directiva comprenderá y que, por su naturaleza y
composición, dan pie a diversos tipos de decisión, algunas relativamente
sencillas, programables, y otras complicadas. Una cosa es la adquisición
de equipo tecnológico y recursos materiales, contratación de personal,
otra cosa es decidir la visión estratégica del desempeño de la entidad
para un cierto periodo, otra decidir el financiamiento anual o multianual
y otra innovar procesos y productos y destituir gerentes o personal.
Establecer con claridad y precisión el conjunto de las materias de
decisión favorece la estabilidad, idoneidad y efectividad de la dirección
corporativa, por cuanto hace público a los miembros de la entidad los
asuntos sobre los que la alta dirección tiene derecho a decidir y delimita
discrecionalidades o improvisaciones eventuales, y los asuntos en los que
su participación es bienvenida y aceptada.
Algunas de las normas y prácticas básicas en la dimensión institucional
de la gobernanza, que en algunos gobiernos ya existen y en otros hay
que establecerlas, son:

• Normas y prácticas que prescriben y exigen acciones y

procedimientos de control de la legalidad de las decisiones,
previniendo la interpretación errónea o la infracción de las leyes
por parte del dirigente, el rebasamiento de las competencias y la
carencia de facultades.
• Normas y prácticas que prescriben y exigen acciones y
procedimientos de control de la veracidad de la información en

93
 que se sustenta la decisión directiva, prohibiendo el ocultamiento
de la información, el rechazo a entregar la información relevante
solicitada por los actores (gubernamentales y ciudadanos) que tienen
el derecho de tener acceso a ella, la manipulación de los estados
contables y financieros de la entidad, de los reportes de auditoría y
de los informes de evaluación del desempeño organizacional.

Algunas normas y prácticas básicas en la dimensión técnica de la

gobernanza que en algunos gobiernos ya existen y en otros hay que
establecerlas, son:

• Normas y prácticas que prescriben o exigen a la alta dirección

disponer de un sistema de información sobre los hechos, tendencias
y escenarios probables de riesgo y oportunidad del entorno
(social, económico, geopolítico) y sobre el funcionamiento de la
entidad a su cargo, así como disponer de un marco conceptual
idóneo para analizar la estructura, los procesos y los problemas
organizativos u operativos de la entidad y estructurar con
corrección las decisiones directivas para atender los problemas
sociales y su implementación. En continuidad,
• Normas y prácticas que prescriben a la alta dirección disponer de
información y conocimiento sobre las materias o asuntos públicos
que son de la competencia y responsabilidad de la entidad a
su cargo (salud, seguridad social, educación, ordenamiento
territorial, ambiente, infraestructura…) y sobre las acciones
decididas por otros gobiernos que han acreditado eficacia,
eficiencia y razonable solución del problema (“Buenas Prácticas”).

94
 • Normas y prácticas que exigen acciones de consulta (sistemática
o periódica) con directivos, gerentes, miembros expertos de la
entidad y actores externos conocedores e interesados, con el
fin de mejorar el conocimiento de las condiciones y problemas
internos de la organización y de los problemas o asuntos públicos
externos que es de competencia de la entidad atender, y que
pueden extenderse a normas y prácticas que exijan consulta y
participación ciudadana (consumidores, derechohabientes,
organizaciones ciudadanas y civiles) en determinadas decisiones
de la corporación o entidad administrativa.

La gobernanza de las corporaciones de la administración pública,

como mencionado anteriormente, se desagrega y despliega en cuatro
actividades: dirección, coordinación, supervisión-control, comunicación-rendición
de cuentas. Las actividades han de sujetarse a normas de buenas
prácticas, que en algunos gobiernos ya existen y en otros habrán de
establecerse.

La actividad de dirección
Deben elaborarse y aprobarse las normas y prácticas para la primera
actividad directiva que es la fundamental y que consiste en decidir
el sentido de dirección de la entidad, su futuro y su funcionalidad
social, en conformidad con las atribuciones y responsabilidades
públicas que las leyes y estatutos le han asignado, y decidir las formas
de organización, procesos operativos, competencias del personal y
saberes técnicos indispensables para producir los objetivos y futuros
exigidos y que marcan el rumbo a la entidad.

95
 Algunas normas o prácticas básicas de la actividad de dirección
son:
• Normas y prácticas que exijan a la alta dirección elaborar y
hacer pública una Declaración formal de los Valores y Principios
de la entidad, su misión pública y su visión de futuro, sus
compromisos fundamentales con la sociedad, en conformidad
con los valores de la administración pública de un gobierno
democrático y con las atribuciones y responsabilidades
específicas del estatuto fundador de la entidad.
• Normas y prácticas que exijan a la alta dirección elaborar y hacer
pública una Visión Estratégica de la entidad y su correspondiente
plan estratégico y gestión estratégica de la misma, mediante
procedimientos idóneos de interlocución, consulta y acuerdo
con los miembros de la entidad, con los interesados externos y
con el pensamiento experto de los conocedores de las situaciones
sociales y de los cambios en cursos que perfilan futuros sociales
diferentes a los actuales. El plan establecerá las estrategias de
acción que, según las condiciones actuales de la organización y
el comportamiento del entorno económico, político, tecnológico
y social del país y del mundo, se consideran conducentes para
realizar el posicionamiento de la entidad en el gobierno y en
la sociedad por la excelencia de sus bienes y servicios, a pesar
de restricciones, obstáculos, riesgos. En nuestro caso, se trata
de que la alta dirección de las entidades sea conocedora de las
competencias, recursos, potencialidades y de las fallas y lacras de
sus entidades (las fortalezas y debilidades), que respectivamente
las hacen capaces o incapaces de gobernar las tendencias del

96
 entorno nacional e internacional para poder sostener y mejorar
su tarea de provisión de los bienes y servicios públicos de su
responsabilidad.
• Normas y prácticas que exijan a la alta dirección elaborar y
hacer públicos los planes operativos de las unidades particulares
de la entidad mediante los procedimientos adecuados de
interlocución, consulta y acuerdo con los miembros de la entidad
y los usuarios externos de los bienes y servicios públicos. Los
planes operativos definirán, en conformidad con los objetivos y
lineamientos del plan estratégico de la institución, los objetivos
particulares y metas de trabajo de las diferentes unidades que
componen la entidad, así como deben definir los estándares de
los insumos, los procesos, los productos y los resultados de la
provisión de los bienes y servicios públicos de su responsabilidad
y los tiempos que se necesitan para llevarlos a cabo y realizar
los objetivos.
• Normas y prácticas que exijan la socialización de la declaración de
valores y principios de la entidad, del plan estratégico y del(os)
plan(es) operativo(s) al interior de la organización, ofreciendo
la información, explicación y justificación adecuada a los
miembros con el fin de que lo aprecien como algo suyo, valioso
y motivador por los beneficios que aporta a la ciudadanía,
así como a los ciudadanos interesados y derechohabientes
particulares.

Fundamentales en la elaboración de la declaración y de los planes

son la interlocución, la participación y el acuerdo de los varios miembros

97
de la organización, de manera que directivos, mandos medios y
operadores tengan la percepción de que el diseño y la realización del
plan de acción de la entidad es una obra colectiva, que los involucra
y corresponsabiliza, en vez de un documento elaborado en las alturas
que no considera ni valora sus conocimientos (“conocimiento tácito”),
experiencias, propuestas y sus condiciones laborales, y cuyos autores
esperan o dan por descontado que serán obedecidos sin restricciones
por los mandos medios y el personal operativo a través de los
dispositivos acostumbrados de mando y subordinación.
Es paradójico que las diversas secretarías, ministerios, institutos,
organismos públicos descentralizados o autónomos estén legalmente
obligados en México a elaborar “planes sectoriales” que definen los
objetivos y las acciones específicas que llevarán a cabo para contribuir
a la realización del plan nacional o estatal de desarrollo y elaboren
los planes sectoriales mediante consultas y acuerdo con la ciudadanía
interesada en sus funciones públicas específicas, cuyos resultados
hacen públicos a la ciudadanía, y que, sin embargo, no exista
obligación alguna para que consulten y consensuen el plan directivo
de la corporación pública con sus miembros y hagan públicos sus
resultados a sus directivos, gerentes, personal e interesados, con el
resultado previsible de que los planes de acción de la alta dirección
tengan mayor aceptación y respaldo al interior de la entidad.

La actividad de Coordinación
La dirección de una entidad pública no concluye con las decisiones
que señalan su razón de ser, valores, sentido de dirección, su misión
y visión, sus objetivos, sino implica la capacidad de que las decisiones

98
directivas se traduzcan en acciones eficaces, se vuelvan una realidad
social y no queden en discurso, buena intención o en un proyecto
aspiracional de gobierno. En la implementación de las decisiones
directivas participa una pluralidad de unidades particulares y
personal, con diferentes niveles de autoridad y diferentes cargos,
con competencias laborales distintas, con diferentes percepciones
acerca del desempeño actual de la organización, muy probablemente
con intereses propios irrenunciables y con diferentes propuestas de
corrección, mejora y cambio del arreglo organizativo de la entidad o
de los esquemas gerenciales y los procesos operativos, de modo que
la organización pública realice sus funciones públicas en modo más
eficiente y responsivo a la demanda social.
En el actual arreglo de la administración pública, el principal
obstáculo de la coordinación es la fragmentación interna de la
entidad entre sus varios niveles jerárquicos y entre sus varias unidades
operativas, entre la línea de autoridad y el staff técnico, entre “el
principal” que ordena y el “agente” que opera, a la que hay que añadir
la fragmentación existente entre una entidad particular y las demás
entidades del sector público. La fragmentación intra e intergubernamental se
debe en gran medida a las diferencias competenciales que establece
el derecho administrativo y al formato jerárquico-burocrático de la
administración pública, que distingue y separa niveles jerárquicos,
secciones de la organización y unidades particulares, pero también
se debe a las diferencias de conocimientos, competencias, trayectorias
profesionales y antigüedad laboral de las personas que trabajan en la
entidad y a las diferencias de status y de ingreso entre los niveles altos
y los medio-bajos del personal, sin mencionar las otras dificultades

99
que proceden del temperamento de los actores, de sus opiniones
sobre la estructura organizativa y el desempeño de la entidad en la
que trabajan y, más riesgosamente, de sus agendas personales ocultas,
con intereses ajenos al interés público, que los lleva a formar grupos
informales y cerrados al interior de la entidad pública, que pueden
obstaculizar el desempeño agregado de la entidad pública.
Es vital entonces para la gobernanza de la entidad coordinar
las actividades de sus directivos, sus gerentes y su personal, a través
de varias modalidades, a fin de que la entidad sea un sistema de
acción colectiva cohesionado y coherente, en el que sus diversos
departamentos y actores se comunican, entienden, cooperan y se
complementan, comparten su información, capacidades y recursos y
crean sinergias para facilitar la realización de los objetivos públicos de
la entidad con mayor efectividad y costo-eficiencia. Sin coordinación
la gobernanza termina por ser un proyecto o un diseño de acción
inoperante e inefectivo, que no se transforma en un quehacer y tiene
efectos nocivos al interior y el exterior de la entidad.
Medidas facilitadoras de la coordinación son

• Normas y prácticas que, en sentido contrario al tradicional arreglo

intocable jerárquico-burocrático de la administración pública,
autoricen a la alta dirección evaluar la idoneidad del tamaño y la
estructura actual de la organización para realizar los objetivos de
su función pública y, en consecuencia, tenga la facultad de realizar
el reajuste interno de la estructura (de autoridad y trabajo) de
la organización, su redimensionamiento y la reingeniería de los
procesos clave de la entidad. En corolario,

100
• Normas y prácticas que autoricen o permitan a la alta dirección
crear formas alternativas de organización y gestión de la entidad
a fin de ejercer una gobernanza que conduzca la entidad al
máximo cumplimiento de su función pública. Las formas
pueden ser descentralizadas, que otorgan poder de decisión
y responsabilizan a las gerencias medias y a los operadores
expertos de la entidad con el fin de incentivar y mejorar su
desempeño y superar las fallas que con base en evidencias
(no prejuicios) se imputan a una excesiva concentración de
las decisiones en la cúpula de la alta dirección. O pueden ser
formas más agregadas e integradas de autoridad y trabajo, que
superan la profusión de los niveles jerárquicos en la línea de
autoridad, la fragmentación competencial de cargos y áreas, y
promueven sistemáticamente la comunicación y coordinación
entre los niveles jerárquicos, el staff técnico y las unidades
operativas particulares de la entidad.
• Normas y prácticas que, aun en el formato tradicional jerárquico-
burocrático de la administración pública, exijan a la alta dirección
involucrarse en actividades para asegurar la comunicación, la
coordinación y la colaboración entre los niveles de autoridad,
entre las unidades operativas y entre la línea y el staff, mediante la
formación de agrupamientos colegiados verticales y horizontales
de gestión –coordinaciones, comités, círculos de calidad– y poner fin a
la fragmentación interna de la entidad y reconstruir su unidad
estructural y operativa.
• Normas y prácticas que fomenten y obliguen a que las entidades
particulares rompan su aislamiento, su ensimismamiento, y

101
 compartan información, se comuniquen, coordinen y colaboren
asociadamente con las otras entidades del sector público,
particularmente con aquellas que les son cercanas e importan por
cuanto sus recursos y acciones u omisiones pueden incrementar o
disminuir la efectividad de las acciones y servicios de la entidad.
La recomposición de la integración directiva y operativa de la
administración pública, en oposición a su actual fragmentación
interoganizacional, que deriva en costos e ineficacias, puede
plasmarse formal o informalmente mediante convenios o decretos
ejecutivos en Coordinaciones, Gabinetes, Sectores intersecretariales,
interministeriales, intergubernamentales.
• Prácticas permanentes de interlocución del cuerpo directivo con
las demás autoridades, gerencias y personal de la entidad, para
fines de socialización, motivación, información, capacitación,
reconocimiento, etc.

La actividad de Supervisión–Control
Son muchos los factores que desde el interior de la organización pueden
afectar su gobernanza, a pesar de que la alta dirección tome decisiones
institucional y técnicamente apropiadas y se involucre en múltiples
actividades de coordinación y comunicación. La implementación de las
decisiones, que se efectúa a través de las acciones de una pluralidad de
actores, diferentes en niveles de autoridad, competencias profesionales,
puestos y roles, intereses, representa siempre un problema, que se origina
por las dificultades de entendimiento, cooperación, complementación
y coordinación entre los actores participantes, pero también por
las fallas de gestión de los recursos materiales y del personal y por

102
el incumplimiento de los estándares de proceso y producto, que la
dirección ha establecido.
Son varios los tipos de problemas y defectos. Unos son de índole
social, ocasionados por los malos entendidos, difidencias y conflictos
entre los miembros y entre éstos y sus superiores inmediatos. Otros son
de carácter técnico por incompetencia, negligencia, inobservancia de
los gerentes y cuadros operativos en la ejecución de los procesos que les
fueron asignados. Y existen también problemas y defectos que son de
naturaleza institucional y que se presentan cuando directivos, gerentes
y operadores no observan leyes, normas y reglamentos, discriminan u
hostigan sin motivo al personal o a colegas, cometen actos de corrupción
y desvían fondos públicos hacia objetivos no autorizados.
Las fallas institucionales de las administraciones públicas y de sus
dirigentes son las más dañinas de la legitimidad de los gobiernos y
las que agudizan la desconfianza social en la capacidad, credibilidad
y honradez de los gobernantes. Por la gravedad de las fallas
institucionales, la literatura internacional coincide en que deben existir
normas rigurosas y organismos de control exigentes e independientes
que vigilen las decisiones y conductas de los dirigentes y los miembros
de las entidades del sector públicos a fin de prevenir y penalizar
conductas ilícitas, delictivas y deshonestas.
Por un lado, se requieren normas y controles para supervisar la
corrección legal y ética de las decisiones de los dirigentes unipersonales
o colegiados de la entidad y para asegurar la integridad en el
manejo de los recursos públicos. Por otro lado, se requieren normas
y prácticas que faculten a la alta dirección a supervisar la conducta
de otros directivos, gerentes y cuadros operativos de la entidad, la

103
eficacia-eficiencia de sus programas y servicios, el uso correcto de los
recursos públicos. Por consiguiente, ya existen o son indispensables en
la gobernanza del sector público

• Normas y prácticas que sujeten la alta dirección personal a

controles de la validez institucional y técnica de sus decisiones
relacionadas con la función pública fundamental de la entidad.
En consecuencia, la necesidad de crear instancias colegiadas de
control y validación como son los Consejos de Dirección, Consejos de
Administración, Juntas de Gobierno, que están ya presentes en varias
entidades del sector público y se siguen desarrollando.
• Normas y prácticas de apoyo a la alta dirección colegiada a
través de organizaciones y personas que tienen conocimiento
de los asuntos públicos a cargo de la entidad. Por consiguiente,
la necesidad o conveniencia de que existan Asambleas Generales de
Derechohabientes, Consejos Consultivos, Comités de expertos...
• Normas y prácticas que obliguen a la alta dirección a transparentar
el proceso de decisión directiva, su contenido, las opciones
examinadas, los participantes, los argumentos presentados para
optar por una determinada decisión, y a hacerlo del conocimiento
de los miembros de la organización, de los ciudadanos interesados
y de otras autoridades públicas y gobiernos, que tienen el
derecho a ser informados. En conexión, crear o mejorar los
sistemas facilitadores de acceso de los ciudadanos y de las otras
organizaciones del gobierno a la información de naturaleza
pública de la entidad, lo que hoy se facilita a través de las
tecnologías de información y la conectividad.

104
• Normas y prácticas que obliguen a la alta dirección a establecer
en la entidad la función de contraloría interna, determinar la
composición de la unidad encargada del control interno, garantizar
su independencia y determinar sus atribuciones y objetivos,
en conformidad con las buenas prácticas internacionales y los
estándares de los colegios profesionales, que deberán comprender
fundamentalmente: la supervisión, la evaluación y el reporte
sobre la institucionalidad (integridad), eficacia y costo-eficiencia
de los planes, políticas y programas, y sobre la corrección
y fiabilidad del sistema de gestión financiera y el reporte del
estado financiero de la entidad. Estas normas y prácticas, según
las circunstancias de una particular entidad administrativa,
podrán extenderse a la evaluación y reporte de la corrección y
efectividad de las actividades directivas, la idoneidad del arreglo
organizacional de la entidad y la disposición de la alta dirección
a atender las observaciones críticas y las propuestas de mejora de
su gobernanza y del desempeño de la entidad.
• Normas que obliguen a la alta dirección a establecer un órgano
externo e independiente de auditoría, integrado por miembros
expertos, reconocidos, acreditados y que no son miembros
ejecutivos de la entidad, y a determinar sus atribuciones y
objetivos, en conformidad con las buenas prácticas internacionales
y los estándares profesionales de los colegios de auditores, que
comprenden esencialmente la supervisión, evaluación y reporte
sobre la legalidad, corrección y eficiencia de las actividades y
productos del sistema de gestión financiera de la entidad, sobre
la legalidad, eficiencia y probidad en el manejo de los recursos

105
 públicos y sobre la solvencia y honestidad de los reportes acerca
de los estados contables y el estado financiero de la entidad.

La actividad de Comunicación
La existencia, fluidez y cobertura de la comunicación dentro y fuera de
la organización, sea privada o pública, es considerada por la teoría de
la organización y gestión como una condición de máxima importancia
para realizar los objetivos decididos y alcanzar el posicionamiento de
excelencia en su campo de actividad o en su sector de mercado. En
el sector público la importancia de la comunicación aumenta porque
en los regímenes democráticos los gobiernos son representantes de
los ciudadanos y están obligados a informarles sobre el contenido de
las decisiones y acciones de gobierno que tienen derecho a conocer
por las consecuencias que tienen para la vida asociada y personal.
El gobierno democrático es “gobierno abierto”, en tanto obligado a
abrir a los ciudadanos el acceso a la información sobre su actuación, a
ofrecerles razones sobre sus actos y los efectos de sus actos, a rendirles
cuentas sobre el uso de los recursos provenientes de sus contribuciones
y a crear canales para su participación en las decisiones públicas.
La comunicación en todos los niveles jerárquicos y unidades
de la organización pública o privada, en el entendido de que no
es unilateral sino bidireccional y comporta interlocución entre las
autoridades y el personal, tiene el efecto de que sus miembros y los
interesados en el desempeño de la entidad pública sepan lo que hace,
en lo que está involucrada, los valores que respeta, los objetivos que
busca, los resultados que trata de alcanzar, y tiene el efecto crucial
de que los miembros sepan el sentido final de su trabajo y el valor de

106
sus aportes. En gran medida, la comunicación de ida y vuelta entre
la alta dirección y las unidades de la organización entidad facilita la
cohesión, la coordinación, la sinergia, su excelencia en su campo de
actividad y activa el sentido de misión.
Son varios los temas, niveles, propósitos y destinatarios de la
comunicación hacia dentro y fuera de la organización. Hacia
dentro de la organización debe haber actividades dirigidas a los
directivos, gerentes y miembros con el propósito de informarles
acerca del estado de la organización y los planes de desarrollo,
sobre los escenarios posibles del entorno (adversos y favorables) y
los riesgos que entrañan los escenarios adversos, con el propósito
de motivarlos a participar en las decisiones corporativas y mejorar
la deliberación y los contenidos de la decisión. Han de llevarse a
cabo también actividades, dirigidas a determinados miembros de
la organización para ofrecerles información específica, relacionada
con sus atribuciones y responsabilidades de sus trabajos particulares,
a fin de mejorar su comprensión sobre la razón de ser, estructura,
planes y objetivos de la organización, incentivar su desempeño y
crear sentido de identidad y pertenencia.
Hacia afuera de la organización debe haber actividades que ofrecen
información a los interesados en el desempeño de la corporación, que
en el sector privado son los inversionistas, los proveedores, los clientes,
las comunidades en las que se localizan sus plantas productivas, los
gobiernos, y en el sector público son los otros poderes públicos y los
otros gobiernos del Estado, las otras entidades administrativas, los
sectores del público ciudadano a los que interesa el desempeño de la
entidad y se involucran y al público en general.

107
 En el sector público la comunicación de la alta dirección adquiere
un nivel de exigencia mayor en razón de la naturaleza representativa y
abierta de la administración pública de un gobierno democrático. La
comunicación culmina y remata en la rendición de cuentas de la alta
dirección a sus autoridades superiores y al público ciudadano sobre
su gobernanza y, concretamente, sobre el contenido, la ejecución,
los productos, resultados e impactos sociales de las decisiones
directivas adoptadas. En la rendición de cuentas llega también a su
culminación el movimiento bidireccional de la gobernanza del sector
público, puesto que su informe y reporte a superiores y ciudadanos
sobre sus decisiones, acciones y resultados será sujeto a escrutinio, a
observaciones críticas, a solicitud de explicaciones, a señalamientos de
corrección y propuestas de mejora.
Para promover y consolidar la comunicación de los dirigentes, con
fundamento en las leyes y las mejores prácticas de gobierno abierto, se
han establecido en los gobiernos o se requiere establecer

• Normas y prácticas que exijan a la alta dirección informar

sistemáticamente con la documentación apropiada acerca
de la misión pública de la entidad y su visión de futuro, el
estado organizacional, contable y financiero de la entidad,
su plan de acción, el grado de avance de sus planes, políticas
y programas y sus resultados sociales. Las normas y
prácticas deben promover un modo o estilo bidireccional de
comunicación, que abra la oportunidad a gerentes, cuadros
medios y operadores de hacer sus comentarios, formular
críticas y presentar propuestas de mejora.

108
• Normas y prácticas que exijan a la alta dirección mantener
interlocución con los miembros de la entidad y con los
ciudadanos interesados a fin de conocer el modo como
perciben y evalúan los asuntos organizacionales, gerenciales,
operativos, laborales de la entidad, principalmente la
opinión que tienen sobre los asuntos críticos de la sociedad
y la entidad pública, y conocer sus propuestas de solución
o mejora.
• Normas y prácticas que obliguen a la alta dirección a
hacer público (transparentar) a los miembros de la entidad
e interesados las fechas de las reuniones de los órganos
directivos y de sus comités, los temas que se abordan, los
participantes, las conclusiones, los compromisos resultantes.
No se trata de proporcionar minutas detalladas sino un
reporte recapitulador de la información sustantiva y
significativa para el trabajo de las unidades de la entidad
pública.
• Normas y prácticas que exijan a la alta dirección
mantener abiertos a los miembros de la entidad y a los
interesados los canales de acceso a la información sobre el
desempeño de la entidad en su conjunto o de algunas de
sus unidades operativas y para informarse, en los términos
de la legislación, sobre la actuación de los directivos y
otros miembros relevantes de la entidad, sin caer en el
exceso de que el tiempo de la oferta de información a los
interesados y derecho habientes sea superior a la función
pública sustantiva de la provisión de bienes o servicios.

109
 La incorporación y el uso de las nuevas tecnologías de
información y comunicación facilita el cumplimiento de la
obligación, si se establecen procedimientos de interacción
entre la ciudadanía y el sector público que sean procedentes.
• Normas que obliguen a la alta dirección a rendir cuentas
de sus actividades de gobernanza y de la actuación de la
entidad en la dimensión institucional de la observancia de
los valores, principios, leyes y normas y de la honestidad
en el manejo de los recursos públicos, y asimismo en
la dimensión tecno-financiera de la efectividad de los
programas y servicios, del cuidado de los recursos públicos
y de la innovación de formas organizativas, procesos y
productos. En corolario,
• Normas y prácticas que obliguen a la alta dirección a
presentar semestral o anualmente un reporte sobre el estado
contable, financiero, institucional y operativo que guarda
la entidad con fundamento en los informes de los comités
independientes de control interno y de auditoría interna y
externa.
• Normas que establezcan sanciones administrativas, civiles
y penales en caso de inobservancia de leyes, arbitrariedad
y corrupción. Normas precisas que establezcan las causales
de remoción del cargo directivo cuando errores técnicos de
decisión (financieros, informativos, analíticos) y errores de
coordinación y conducción de la entidad han llevado a un
desempeño deficiente, costoso y contrario a los objetivos de
la institución pública.

110
 Normas y práctivas de la
Gobernanza de la entidad pública

Declaración de la supremacía de los valores Ordenamiento organizacional apropiado.

públicos, de la legislación, del sentido de Claridad de roles y responsabilidades de los
misión y visión de futuro de la entidad. diversos actores de la entidad. Normas
Elaboración del plan estratégico y prácticas de información,
para la excelencia y de planes colaboración y asociación
operativos, con participación entre las autoridades, el staff,
de los miembros de la las unidades operativas
entidad pública y los Dirección Coordinación
particulares, y con los
interesados. Financiamiento, proveedores y usuarios
presupuestación, de los servicios.
asignación de recursos y
gestión del riesgo.

Comunicación/ Supervición/ Normas y estándares de

Normas y prácticas de rendición de
comunicación y rendición cuentas
de cuentas al interior y
exterior de la organización
sobre las decisiones, las
acciones, el uso de los recursos
y los productos y resultados.
control insumo, proceso, producto
y resultado. Instancias de
control de ñas decisiones
directivas y de su implementación
mediante sistemas internos y externos
de información, seguimiento, contraloría,
auditoría y evaluación del desempeño.

Conclusiones
El gobierno democrático enfrenta problemas en todos los países,
por causa de diversas razones y circunstancias, que en gran medida
tienen que ver con los resultados de las decisiones gubernamentales.
La democracia ha triunfado en el terreno valorativo, porque no hay
otro orden social y régimen político, que sea racionalmente superior
al Estado de Derecho y al gobierno legal democrático, que preservan
y promueven derechos humanos y libertades y representan e integran

111
la diversidad de posiciones y necesidades de una sociedad. Sin
embargo, los gobiernos democráticos no han podido aún acreditar
de manera suficiente en el terreno empírico social que sus decisiones
y acciones son efectivas, resuelven problemas, concilian conflictos,
ofrecen servicios relevantes, abren oportunidades, cierran brechas de
desigualdad. En muchos países, particularmente en los de reciente
transición democrática, como México, se está aún a la espera de una
democracia de resultados y no solo de valores. La prueba de fuego de su valía
es la efectividad de su dirección social.
Esta situación está al origen de la cuestión política central
contemporánea, que se ha desplazado de la legitimidad de los gobiernos
hacia la efectividad de los gobiernos legítimos, ya que el régimen democrático
resuelve bien la cuestión de la legitimidad política de los gobernantes,
pero no la de su efectividad de conducción y rectoría social. Nada
ilógico entones que el proceso de gobernar del gobierno democrático,
la gobernanza pública, se haya vuelto hoy el objeto de la máxima
atención ciudadana, pues del modo de gobernar depende la
gobernabilidad o la ingobernabilidad de una sociedad, la capacidad
o la incapacidad de conducirla para avanzar hacia nuevos niveles
de seguridad, bienestar y equidad o para estancarse, retroceder y
condenarse a entrar en decadencia.
El mensaje que quiere transmitir la expresión “el desplazamiento del
gobierno a la gobernanza” es justamente que la efectividad más que la
legitimidad del gobierno es hoy la cuestión política que más preocupa,
por lo que hay que revisar las condiciones, reglas, prácticas del proceso
directivo del gobierno e identificar los factores que garantizan y
facilitan su óptimo desempeño en las condiciones siempre restrictivas

112
y demandantes de la vida en sociedad. Más aún, quiere decir que la
nueva gobernanza pública, que se ejerce en interlocución, intercambio,
cooperación y asociación con las organizaciones ciuda-danas y sociales,
acredita suficientemente ser efectivo, costo-efectivo, en el tratamiento
de numerosos asuntos críticos de interés público. Paradójicamente el
gobierno postgubernamental, el gobierno que no gobierna solo sino
junto con los actores económicos y sociales, es el que se afirma hoy como
gobierno efectivo o comparativamente más efectivo que el demasiado
visto gobierno gubernamental, que persiste y en el que se confía a pesar
de sus múltiples y constantes limitaciones y fallas.
En este ambiente de interrogantes, dudas, preocupaciones e
indagaciones sobre los resultados de los gobiernos democráticos,
sobre su capacidad y eficacia directiva, ha sido lógico que el tema de la
alta dirección del sector público se haya colocado en la agenda ciudadana y
académica. En efecto, la efectividad de la rectoría social del gobierno
se lleva a cabo mediante las entidades que integran el sistema de
administración pública y a condición de que las entidades sean
realmente efectivas en el cumplimiento de sus funciones públicas y
aporten servicios públicos del mayor beneficio para los ciudadanos, lo
cual comporta y exige que los dirigentes dirijan correctamente a las
entidades gubernamentales, tengan claridad de su misión y objetivos,
conozcan bien su organización, procesos y personal, y tomen
decisiones sobre las acciones que son idóneas para realizar su misión y
alcanzar los objetivos y prestar servicios públicos de calidad. En suma,
la cuestión se desplazó también del gobierno de la sociedad hacia
el gobierno de las entidades administrativas a través de las cuales se
gobierna la sociedad. Es realista pensar que no habrá dirección de

113
la sociedad si el gobierno no sabe el modo exitoso de dirigir a sus
entidades administrativas operadoras.
El gobierno del gobierno, el gobierno del sector público, es un
objeto de estudio necesario y urgente. Denunciar los defectos y fallas
de las administraciones públicas es bienvenido, pero no es suficiente,
hay que averiguar si las fallas de sus altos dirigentes o ejecutivos sean
o no las causantes de las fallas administrativas que afectan el bienestar
de los ciudadanos. Fundamental es el estudio de la estructura y del
proceso mediante el cual los dirigentes dirigen las secretarías, ministerios,
coordinaciones, direcciones generales y, más a fondo, específicamente,
el estudio de los factores que obstaculizan o facilitan la corrección
institucional-legal y cognoscitiva-técnica de las decisiones de la alta
dirección, pues los errores directivos dañan el rendimiento de las entidades
públicas a su cargo y afectan la gobernación o gobernanza de la sociedad.
Al constituirse la dirección o la gobernanza de las entidades
del sector público en una condición crucial del éxito del gobierno
democrático, fue lógico investigar, descubrir y justificar las actividades
fundamentales que comprende la alta dirección de las entidades,
controlar la dimensión institucional y cognoscitiva de sus decisiones
directivas y, para ello, ha sido fundamental establecer principios,
normas y prácticas que regulen el proceso directivo de las entidades,
“el gobierno corporativo público”, con el fin de asegurar su legitimidad
y efectividad. Algunos países han avanzado en esa dirección de
control y mejora de las decisiones mediante las cuales los altos
ejecutivos públicos dirigen las entidades públicas, “las dependencias”
como sintomáticamente solemos decir, socializados en la idea de que
dirección es equivalente a subordinación, a dependencia, a sujeción

114
al mando y control supremo incontestable del jefe de gobierno. Son
varios los países que han establecido principios, normas y prácticas
a los altos dirigentes del sector público, que son públicas, conocidas,
exigibles y vigiladas, con el fin de regular y limitar su amplia autonomía
decisional y transparentar la información y las razones en las que
descansan sus decisiones directivas.
Entre las múltiples batallas que se están dando para consolidar
un gobierno democrático legítimo y efectivo y para mejorar la
calidad institucional e informativa-cognoscitiva de las decisiones
de los altos ejecutivos de los ministerios, secretarías, institutos y
direccione generales se ha abierto paso la reflexión y discusión acerca
de la necesidad o la conveniencia de establecer órganos colegiados
de dirección de las entidades administrativas (Juntas de Gobierno,
Consejos de Administración), bajo la premisa de que la deliberación
conjunta y argumentada de sus miembros contribuye a evitar los
precipicios de errores socialmente nocivos, en los que pueden o suelen
caer los alos ejecutivos con gran poder y autonomía decisional.
El libro trató sobre la efectividad de los gobiernos democráticos
y lo hizo desde la convicción de que los gobiernos jamás podrán ser
efectivos si son unipersonales, sin controles de su institucionalidad y
de la validez de sus conocimientos y, sobre todo, sin el aporte de la
información, las ideas, los recursos y el compromiso de los ciudadanos,
no obstante que buena parte de nosotros ciudadanos actuamos más
bien del lado de la demanda que de la oferta, estamos acostumbrados
a solicitar y exigir al gobierno más que a responsabilizarnos y cooperar
en la solución de los problemas, una vieja costumbre que alimenta la
inefectividad gubernamental y la mediocridad social.

115
 La Gobernanza del
Sector Público

se terminó de imprimir
el mes de septiembre en los talleres de
Editorial Pandora, S.A. de C.V.
Caña 3657, La Nogalera, 44470,
Guadalajara, Jalisco.

Tiraje 250 ejemplares

Maquetación:
Déborah Moloeznik Paniagua