Buen Gobierno

Carta Administrativa
ISSN 0120-193X Editorial ......................................................................................................... 3

Bogotá, D.C., Noviembre de 2006 - No. 9
Revista Institucional del Sector Función Pública Presentación ................................................................................................. 5

Departamento Administrativo de la Función Pública
Escuela Superior de Administración Pública
Gobernabilidad, corrupción y ética pública ................................................... 7
Directores
Fernando Grillo Rubiano
Buen Gobierno: Un imperativo .................................................................... 11
Director Departamento Administrativo
de la Función Pública DAFP
Honorio Miguel Henríquez Pinedo El Código Iberoamericano de Buen Gobierno ............................................ 14
Director Nacional Escuela Superior
de Administración Pública ESAP
Normas de conducta en la Función Pública Uruguaya ............................... 22
Coordinador Editorial
Julián Marulanda Calero
Hacia una cultura del gobierno corporativo en empresas del estado ......... 31
Consejo Editorial
Carla Liliana Henao Carmona
Julián Marulanda Calero Mejora de los servicios públicos en México ................................................ 41
Claudia Patricia Hernández León
Guillermo Alonso García Peláez
Mauricio Villalobos Rodríguez
Código de Buen Gobierno en las entidades públicas ................................. 48
Milena Carolina Abril
¿Son necesarios los Códigos de Buen Gobierno en el sector público? ..... 52
Colaboradores:
Lesly Narváez Enríquez
El lenguaje ciudadano promueve una Administración
Diseño y diagramación:
Gabriela Osorio Valderrama
Pública moderna y eficiente ........................................................................ 61
Corrección:
Elizabeth Cristina Rodríguez Taylor
Códigos de Buen Gobierno: Herramientas
para incrementar el valor público ................................................................ 64
Apoyo Técnico:
Olga Lucía Echeverri Cardona
Gobierno Corporativo: un asunto público ................................................... 69
Impresión
Grupo de Artes Gráficas e Impresos
ESAP
Democratización de la Administración
Pública: un camino por recrear ................................................................... 73
Noviembre de 2006
Departamento Administrativo
de la Función Pública La formación en administración pública:
Cra. 6 No. 12 - 62 cincuentenario de una escudería para el buen gobierno ............................ 79
PBX: 334 40 80 Fax: 341 05 15
www.dafp.gov.co
webmaster@dafp.gov.co La experiencia de ISA en prácticas de buen gobierno ................................ 85
Diagonal 40 No. 46A - 37 CAN Cómo incorporar la ética pública a la cultura
Conmutador: 220 27 90 - Fax: 222 43 15 organizacional de las entidades del estado ................................................ 93
www.esap.edu.co
direccion.nacional@esap.edu.co
Notas sobre el régimen de servicios de las superintendencias ................ 108
Consulte esta publicación en formato electrónico
a través de nuestras páginas web
www.dafp.gov.co Código Iberoamericano de Buen Gobierno .............................................. 113
www.esap.edu.co
Las opiniones expresadas

en los artículos son de exclusiva
responsabilidad de los autores.
Se autoriza su reproducción citando la fuente.
Diseño y Diagramación:
Área de Comunicaciones - DAFP
Impresión:
Grupo de Artes Gráficas e Impresos - ESAP
Noviembre de 2006
Editorial
LOS CODIGOS DE BUEN GOBIERNO EN EL SECTOR PÚBLICO
El ejemplar de la novena edición de la Carta Administrativa está dedicado a los códigos

de Buen Gobierno en el sector público, en esta oportunidad hemos invitado a importan-
tes columnistas nacionales e internacionales que abordarán este interesante tema desde
varias perspectivas.
La idea de esta publicación se gesta en desarrollo de la presencia del Departamento en

la reunión de Ministros de la Función Pública en Montevideo Uruguay, en el mes de junio
de 2006. En el marco de la cumbre, se hizo la recomendación a los Jefes de Estado y de
Gobierno de la necesidad de contar con Códigos de Buen Gobierno a nivel estatal. Los
apartes del memorando de la reunión que fue suscrito por el Director de la Función Públi-
ca a nombre de Colombia, forman parte de esta edición.
En la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada a comienzos del mes de noviembre de 2006,
se ratificó la importancia de contar con Códigos de Buen Gobierno en el sector público de Iberoamérica.
Si se analiza con detenimiento este tema, se podría pensar que nuestro Código de Buen Gobierno está
contenido en nuestra Constitución Política y desarrollado ampliamente por las leyes que señalan la con-
ducta de los servidores públicos, prueba de ello son los principios consagrados en el artículo 209 de la
Carta como son, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales
en esencia buscan una gestión pública que se caracterice por prestar un servicio de calidad al ciudadano.
Igualmente podría decirse que las actuaciones de las diferentes instancias gubernamentales que apuntan al
mejoramiento de la gestión pública son códigos de Buen Gobierno, de hecho, desde el Departamento Admi-
nistrativo de la Función Pública hemos desarrollado temas tales como: gerencia pública, acuerdos de gestión
en el nivel de la gerencia pública, meritocracia, cuadros funcionales de empleo y competencias laborales,
racionalización de trámites, gestión documental, sistemas de información eficientes y sistemas de gestión de
la calidad; siendo este último uno de los sistemas más compatibles con la implementación de Códigos de
Buen Gobierno. Todos ellos impactan fuertemente en el concepto de la gestión de los servidores públicos,
pero lo normal es que su implementación, acompañada de mecanismos pedagógicos, sea a través de un
ajuste normativo.
Igualmente, existen experiencias del sector privado que podrían servir de ejemplo, tales como los Princi-
pios del Gobierno Corporativo de la OCDE y casos de países como los códigos de Buen Gobierno del
sector público español, la agenda de Buen Gobierno en México y específicamente, en el caso colombia-
no, tenemos ejemplos en la Superintendencia Financiera, y en la Secretaría de Hacienda del Distrito
capital; casos estos que serán tratados con detenimiento en esta edición.
Será entonces, de vital importancia en el presente cuatrienio que ese buen Gobierno, donde se enfatice
en la aplicación de la Norma Técnica de Calidad en la Administración Pública - NTCGP 1000:2004, con-
duzca a la prestación de servicios de una manera eficaz para el ciudadano, tal como lo plantea y viene
ejecutando el Estado Comunitario.

En este sentido debo destacar que, tal como lo ha señalado el Señor Presidente de la República, todas
las entidades estatales deben implantar sistemas de gestión de calidad antes de finalizar el año 2008, lo
cual naturalmente redundará en mejor atención a los ciudadanos y por supuesto contribuirá a aumentar
el índice de entidades con cuentas fenecidas por la Contraloría General de la República.
Asistimos entonces, a una trasformación en la forma de gerenciar las instituciones estatales, lo cual es
una ruptura frente al paradigma que impedía la efectividad de la acción del Estado y los Códigos de Buen
Gobierno apuntan a este mismo propósito.
En consonancia con lo anterior, hoy la reforma del estado tiene su esencia en el servicio al ciudadano y
por ello, de la mano con los códigos de Buen Gobierno, nos concentraremos en acelerar la implementa-
ción de la política de gobierno electrónico y simplificación de trámites, a través de acciones como la
creación de los Coordinadores de Información Sectorial en la administración pública, la factura electróni-
ca y el registro de marcas por vía electrónica, entre otros avances.
FERNANDO GRILLO RUBIANO

Director

Presentación
El contenido de la presente edición se inscribe dentro del marco de reflexión que
expone lo atinente al Buen Gobierno, siendo su eje central la contribución a
robustecer y enriquecer el debate académico sobre lo que este concepto expre-
sa, significa y representa para la democracia, coadyuvando con ello la reivindi-
cación de la gobernabilidad en momentos como el actual en que se requiere de
la activa participación y opinión de las distintas fuerzas vivas que actúan e
interactúan en nuestro contexto, a fin que la búsqueda por la procura de un
mejor Estado del Bienestar sea una eficaz realidad y de contera contribuya en
gran medida a la consolidación de adecuadas políticas sociales y al logro de los
superiores e integrales desarrollos que requerimos.
Las razones antecedentes indican para lo cual, el desarrollo de escenarios que

nos adentre en la esfera del Buen Gobierno, mismo que ha de ser sustentable y
capaz de plantearse los retos que sean necesarios de cara a los permanentes
desafíos que implica su desarrollo en torno a las distintas áreas que conforman
a los gobiernos en ámbitos de democracia y participación, lo que amplía hori-
zontes y permite fortalecer lo logrado y asumir las carencias existentes para su
superación.
Todo buen gobierno debe atender de manera estructural y pertinente la formulación de políticas
eficaces, articuladas con la solución de los problemas colectivos y de gobernabilidad que de continuo
se presentan, sin que ello implique sobrepasar los límites de la política, pero que sirva para definir y
redefinir lo relacionado con la importancia de amparar el sistema político, atendiendo los fundamen-
tos específicos que impone la democracia contemporánea.
Los distintos autores que intervienen en esta publicación, prestigiosos estudiosos, analistas yespe-
cialistas en diversas áreas del saber y conocimiento de la Administración Pública en las más de sus
temáticas, reflexionan con demostrada sindéresis sobre la general y casuística naturaleza del Buen
Gobierno, su actual situación, relevancia, proyección y prospectiva, en ámbitos internos como exter-
nos y constituyen una buena línea para las discusiones que sean menester, a la luz de los adelantos
y fragilidades que signan cuanto concierne a Buen Gobierno.
Se consignan serenas exploraciones de vital importancia sobre: El lenguaje ciudadano como promo-
tor de una administración pública, moderna y eficiente; el Código del buen gobierno en las entidades
públicas; Gobernabilidad, corrupción y ética pública; la formación en Administración Pública:
cincuentenario de una escudería para el buen gobierno; La experiencia de ISA en prácticas de buen
gobierno; El código iberoamericano de buen gobierno; Mejora de los servicios públicos en México; y,
Normas de conducta en la función pública uruguaya; mismas que constituirán un referente si no
indispensable, al menos necesario para todos los que sientan y tengan preocupación e inquietudes
respecto de los temas relacionados con la esfera pública en su conjunto, las políticas sociales, la
sociedad civil y el denominado Estado del Bienestar.

El buen gobierno debe procurarse siempre, por lo que hay que recurrir cada vez en mayor medida a
potenciar su inherente función mediadora y unificadora, diversificar sus actividades y funciones so-
ciales, fortalecer las sociedades de oportunidades, contribuir al desarrollo y transformación de la
sociedad de masas, propender la acción y coadyuvancia de organizaciones no políticas, la renova-
ción permanente de las denominadas elites políticas, impulsar los intereses generales, converger el
consenso y la solidaridad con fundamento y en torno a los valores.
Buen gobierno es promesa de responsabilidad, libertad, igualdad, justicia y progreso para con los
gobernados, es cumplir cabalmente con sus necesidades más sentidas, es entender las realidades
generales y particulares de la comunidad y actuar en consecuencia, es allanar con integrales desa-
rrollos las complejas rutas que le habiliten a los ciudadanos poder reconstruir sociedades políticas
más justas, equitativas, solidarias, y democráticas, lo que les facilitará sin mayores fracturas ni des-
iguales, resultados, expansiones, crecimientos totalizadores y aspiraciones mayores.
Responde esta edición a la urgencia de la opinión pública nacional, por conocer en mayor medida lo
concerniente a Buen Gobierno, con el objeto de nutrirse de elementos que les permitan poder inter-
pretar como dilucidar en mejor forma y manera su esencia, dimensión y sustancialidad, al tiempo de
averiguar cual pudiese ser la ética y los compromisos de un buen gobierno equitativo y democrático;
las condiciones actuales de gobernabilidad, la calidad de la democracia y los efectos en la comuni-
dad de la política social pública, entre otros generales y puntuales aspectos, dentro de la relación de
la nueva sociedad con las políticas públicas, los desarrollos, actividades y ejecutorias de la ciudada-
nía en el marco de la sociedad civil en los procesos de gerencia mancomunados en los que prima el
interés común, el autogobierno de las organizaciones democráticas y el papel del sector privado.
HONORIO MIGUEL HENRÍQUEZ PINEDO

Director Nacional
Escuela Superior de Administración Pública - ESAP

Gobernabilidad,
corrupción y ética
1
pública
Rodrigo Lara*
* Abogado, especialista en Derecho Público y Ciencias Políticas. Magister en Administración Pública.

Investigador y Consultor en temas de Gestión Pública y Ordenamiento Territorial. Actualmente
Director del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción.
Antecedentes El concepto de gobernabilidad es bastante elusivo y no

existe consenso en torno a su significado. El término pro-
L
a relación entre gobernabilidad y lucha conviene del inglés governance, el cual debe distinguirse
tra la corrupción es una preocupación relati- de capacidad de dirigir (governing), es entendido como
vamente reciente de académicos, planifica- la habilidad del gobierno para lograr consensos.
dores y diseñadores de políticas. De hecho,
tanto los temas de la gobernabilidad como la lucha La gobernabilidad es ante todo una cualidad de los
contra la corrupción fueron omisiones flagrantes del sistemas sociopolíticos, de allí que una definición
denominado Consenso de Washington. Hoy en día bastante acertada sea la que se infiere del siguiente
tales elementos son considerados piedra angular del texto de Prats: “ Un sistema social es gobernable
desarrollo económico, sobre todo a partir de la im- cuando está estructurado sociopolíticamente, de
portancia concedida por North a las instituciones.2 modo tal que todos los actores estratégicos se
interrelacionan para tomar decisiones colectivas y
Aun cuando la corrupción siempre fue considerada resolver sus conflictos conforme a un sistema de re-
como un fenómeno social persistente, y en algunos glas y de procedimientos formales o informales –que
casos justificado por distinguidos académicos, cómo pueden registrar diversos niveles de
la grasa que lubrica la maquinaria para la moderniza- institucionalización - dentro del cual formulan sus ex-
ción y para acceder al poder,3 solo hasta mediados pectativas y estrategias”.5
de los años noventa4 fue puesto en los escenarios
mundiales como una restricción nociva para el desa- Por otra parte, la definición del Banco Mundial pone
rrollo. Desde entonces el interés por el tema ha cre- énfasis en la acción de una parte de los actores
cido sustancialmente. puesto que “la gobernabilidad es el ejercicio de la
1
Bgl
2
North Douglas, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México, FCE, 1995
3
Dentro de esta corriente merecen citarse: Leff N H (1964), Huntington S, (1968), Bequart (1989).
4
Wolfelson, J People and Development, FMI, October 1996.
5
Cfr Prats, J Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano, Revista Instituciones y Desarrollo No 10, 2001

autoridad mediante las tradiciones formales e in- nes mencionadas le han sido asociados dos
formales y las instituciones para el logro del bien componentes susceptibles de ser medidos a tra-
común, lo cual implica 1) el proceso de selección, vés de indicadores obtenidos de múltiples fuen-
monitoreo y reemplazo de los gobiernos; 2) la ca- tes, para 230 países, entre ellos Colombia, en
pacidad para formular e implementar políticas los últimos años. La existencia de libertades, la
atractivas y proveer servicios públicos y 3) el res- estabilidad política y ausencia de violencia, la
peto de los ciudadanos y del Estado por las insti- efectividad del gobierno medida en términos de
tuciones que dirigen las interacciones económi- la calidad de las políticas, de los servicios y de
cas y sociales entre ellos”.6 la burocracia, la calidad regulatoria, la calidad
del sistema judicial y el predominio del imperio
La definición de Prats es de carácter mucho más de la ley y el control de la corrupción son los
universal, toda vez que las autoridades dentro principales indicadores que determinan el gra-
de su concepción son uno de los actores estra- do de gobernabilidad de un país.
tégicos. Adicionalmente, el énfasis se pone en
la interacción entre agentes. En otras palabras,
se tiene en cuenta la maniobralidad del sistema La gobernabilidad en Colombia
y las capacidades para maniobrarlo.
El siguiente cuadro muestra la evolución de los
Lo que hace atractiva la propuesta del Banco indicadores de gobernabilidad en Colombia, en
Mundial es que a cada una las tres dimensio- los últimos años.
Indicadores de gobernabilidad en Colombia 1998-2005
INDICADOR/ AÑO 1998 2002 2005

Voz y rendición de cuentas 40,6 28,5 36,7
Estabilidad política y Ausencia de Violencia 6,6 3,3 4,2
Efectividad del Gobierno 56,9 43,1 53,1
Calidad Regulatoria 61,1 50,2 54
Estado de Derecho 31,3 24,5 32,4
Control de la Corrupción 26,5 35,8 53,2
Fuente:Kauffman et alia, Banco Mundial, 2006
El cuadro se interpreta de manera simple teniendo bia es uno de los países peor ubicados en el con-
en cuenta que el menor valor es cero y el mayor texto de los 230 para los cuales existe información.
valor es 100.7 Como puede observarse, en el pe-
ríodo comprendido entre los años de 1998 a 2002, Con el fin de acotar el tema del presente artículo,
todos los indicadores de gobernabilidad empeora- podemos explorar las relaciones entre
ron. Entre el 2002 y el 2005, mejoraron gobernabilidad, corrupción y ética pública. Existe
sustancialmente, especialmente el indicador de una estrecha relación entre gobernabilidad y co-
control de la corrupción. Sin embargo, todos los rrupción. A mayor gobernabilidad menor corrup-
indicadores están en niveles bajos. Se resalta que ción y a mayor corrupción menor gobernabilidad.
en materia de ausencia de violencia, rendición de Entre los dos fenómenos se presenta un arquetipo
cuentas y solidez del estado de derecho, Colom- sistémico que revela un reforzamiento mutuo.
6
Cfr Kauffman D, Rethinking Governance, World Bank, Octuber , 2003
7
La metodología y los valores pueden encontrarse en www.worldbank.org/wbi/governance. Debe interpretarse por cuarteles. Así, una
calificación entre 0-25%, significa que el indicador está en el nivel más bajo, por encima de 70 % en los niveles más altos. La
información para Colombia proviene de más de 12 fuentes diferentes.

El concepto de corrupción turan a los grupos económicos poderosos con el fin
y sus características de financiar sus campañas electorales y mantenerse
en el poder repartiendo favores como contrapartida.
La definición más extendida de corrupción ha sido el
abuso de la función y de los recursos públicos para Los teóricos de la corrupción han postulado diversas
obtener beneficios privados. A lo largo de los años causas explicativas de ésta. La teoría económica pos-
han existido diferentes taxonomías de sus causas y tula que es un crimen de cálculo. El individuo pondera
de sus consecuencias. los beneficios económicos frente a los costos. Los cos-
tos pueden ser económicos, políticos, sociales, psico-
Una de las clasificaciones más recientes ha sido dada lógicos o morales. Los costos económicos dependen
por el Profesor Wallis, de la Universidad de Maryland8 de la calidad del sistema legal. Si el sistema legal es
quien distingue entre corrupción sistemática y corrup- pobre el costo de cometer un ilícito es muy bajo. La
ción venal. calidad del sistema legal determina la probabilidad de
que el corrupto sea investigado, detectado, aprehendi-
Para el investigador, la corrupción sistemática era un do, judicializado y condenado adecuadamente. Un sis-
concepto clásico del siglo XIX para denominar la ten- tema legal necesita recibir flujos de información de
dencia de los políticos a manipular el sistema econó- buena calidad, pruebas sólidas, procesos eficientes,
mico con el fin de obtener rentas que eran usadas para personal idóneo y sistemas adecuados para vigilar y
asegurar el control del gobierno. Es decir, la política disciplinar a los jueces, ya que la tasa de tentación de
corrompía la economía. Estas formas de gobierno eran los funcionarios judiciales en estados débiles es muy
incapaces de promover el desarrollo económico. El alta.9 Si el sistema legal y los sistemas de control no
instrumento ideado por los creadores de la constitución son sólidos, los costos de cometer un acto corrupto son
americana para evitar la corrupción fue el equilibrio de muy bajos frente a los beneficios que se obtienen.
poderes. Así se impedía que los intereses políticos
cooptaran a los grupos económicos con el fin de ero- Los costos sociales y políticos son proporcionales al
sionar los derechos políticos y las libertades fundamen- grado de rechazo social que la corrupción genera. En
tales de los ciudadanos. una cultura donde el “vivo” es considerado un héroe, el
camino de la corrupción se encuentra despejado. Por
La limitación del acceso a los mercados y recursos fue el contrario, donde el ostracismo social es una sanción
una garantía para la existencia de la corrupción siste- efectiva los riesgos de corrupción son menores.
mática, ya que permitía generar rentas unidas a los
intereses de la coalición gobernante. Para el autor la Los costos psicológicos y morales, por su parte, es-
presencia de corrupción sistemática es característica tán asociados a la pérdida de los sentimientos mo-
de muchos de los países actualmente en desarrollo. rales y de la tranquilidad de conciencia de quien vio-
la los valores básicos que fundamentan su actuar en
A diferencia de lo anterior, el concepto moderno de un contexto de libertad y responsabilidad. Si el indivi-
corrupción, denominado corrupción venal, está ba- duo no vincula los actos corruptos a su referente éti-
sado en el axioma de que la economía corrompe la co, es decir si su costo moral es bajo, los atajos son
política. Una élite de rentistas crea gobiernos sus- asumidos como una conducta aceptable.
ceptibles de ser manipulados.
Algunos analistas asocian la corrupción con las tradi-
En el caso colombiano, recientemente se ha hecho ciones culturales y con la génesis de sus institucio-
mención de la existencia de captura de los políticos nes.10 También se relaciona con la falta de concien-
de los intereses económicos particulares, con el fin cia moral que induce a las personas a cometer actos
de introducir regulaciones para su propio provecho. ilegales o ilegítimos en contra de los valores más pro-
Sin embargo, también ocurre que los políticos cap- fundos.11
8
Cfr Wallis J, The concept of systematic corrupción in the American Política and Economic, History, NBER, Working Paper,
December ,2004
9
En países donde la criminalidad organizada está soportada por la por la presencia de actores armados ilegales financiados por el
narcotráfico y donde la consigna de “plata o plomo” es un mecanismo fuerte de coerción, la tentación a la corrupción de los jueces y
de quienes ejercen controles es muy alta y se refuerza por la existencia de asimetrías de información.
10
North, Summerhill y Weingast, Orden, desorden y cambio económico .Estados Unidos vs. América Latina, Revista Instituciones y
Desarrollo, 12, 2003
11
Saltos Galarza, N, Ética y Corrupción, estudio de casos, Banco Mundial, 1999.

En el diagnóstico sobre corrupción en Colombia, lle- La corrupción no solo afecta los negocios privados,
vado a cabo recientemente por el Programa Presiden- también debilita el tejido social y la existencia de
cial de Lucha contra la Corrupción como preparación interacciones sanas entre los agentes sociales. Se
para la formulación de la propuesta de política para el pierde la confianza en el otro y se subestima el valor
control de la corrupción, se encontraron como causas de la autoridad y de la vida. En Colombia los incre-
fundamentales de la corrupción la influencia de los gru- mentos en corrupción en los niveles locales están
pos políticos y de los grupos armados ilegales en deci- asociados a incrementos de la violencia, mucho más
siones administrativas y judiciales, la ineficacia de los intensa, en las regiones en donde hacen presencia
organismos de control y de la rama judicial, la debili- grupos armados ilegales.
dad en el sistema contractual, la vulnerabilidad del con-
trol social y la ausencia de una cultura de lo público y La propuesta de Política de Estado para el control de
de una ética del servicio público.12 la corrupción hace énfasis en el diseño y la imple-
mentación de instrumentos legales, técnicos y admi-
En la actualidad existe consenso sobre las consecuen- nistrativos tendientes a mejorar el desempeño de sis-
cias nocivas de la corrupción. En lo económico debi- temas claves del Estado y a fortalecer los mecanis-
lita los sistemas administrativos, distorsiona los mer- mos de prevención, investigación y sanción de la co-
cados y la asignación de recursos, reduce la compe- rrupción con un soporte sólido proveniente del con-
tencia sana y premia las actividades improductivas, trol ciudadano, en un marco de transparencia e inte-
disminuye la inversión, profundiza el déficit fiscal y gridad.
afecta fundamentalmente a los grupos más vulnera-
bles de la población. En Colombia, este fenómeno se La ética como instrumento de gestión
ha podido constatar particularmente en la desviación
de recursos de la salud, de la educación y del sanea- El rescate de la ética como instrumento para el con-
miento básico provenientes del régimen de transfe- trol de la corrupción es un fenómeno que presenta
rencias a los entes territoriales así como la desvia- un renacimiento tanto en el sector privado como en el
ción de las regalías. sector público.14 No se trata de volver a la ética del
deber, se trata de impulsar “éticas inteligentes y apli-
En lo político, la corrupción disminuye la confianza cadas”15 que equilibren razonablemente el respeto al
en las instituciones, reduce la gobernabilidad y individuo con el bienestar colectivo. La ética se ha
deslegitima la democracia.13 convertido en un instrumento de gestión. La ética pú-
blica tiene la característica sui generis de estar en
La pérdida de confianza en las instituciones reduce función del interés común.
las garantías de los contratos, ahuyenta a los inver-
sionistas nacionales y extranjeros e incrementa los Uno de los signos del resurgimiento ético es la cada
costos económicos, morales y psicológicos de las tran- día más difundida creación de códigos éticos o de
sacciones y por consiguiente los riesgos de los nego- buen gobierno, prescripciones que explicitan los de-
cios. rechos y deberes de los miembros de una organi-
zación. La elaboración de códigos no puede ser
Perfeccionar contratos, ejecutarlos y monitorearlos de una gestión cosmética, una moda administrativa
manera eficiente llega a ser posible solamente a cos- más. Para que añadan valor deben surgir de pro-
tos prohibitivos. Surgen nuevos trámites, procesos, cesos colectivos de aprendizaje organizacional, en
procedimientos y permisos, muchos de ellos informa- torno a unos valores básicos, compartidos, asimi-
les, que deterioran la confianza en las normas colec- lados y aplicados cotidianamente bajo el ejemplo
tivamente acordadas. Así las cosas, lo simple se hace de los directivos. Sólo así pueden contribuir a ge-
complejo, lo homogéneo se diversifica, lo que está nerar y difundir estándares de culturas organiza-
unido se fragmenta y lo transparente se enturbia. Así cionales sólidas que mejoren la interacción entre
no vale la pena hacer negocios. servidores públicos y ciudadanos.
12
Cfr .PPLC, Propuesta de una política de Estado para el control de la corrupción,, 2005
13
Johnston,M. Public officials,private interest and sustaninable democracy en Elliot-Ann, Corruption and the global economy, IIE, 1997.
14
El Ministro de Administraciones públicas de España presentó recientemente el Código de Buen Gobierno de los altos funcionarios
españoles. Ver INAP. Código de Buen Gobierno.
15
Cfr Lipovetsky, G, El crepúsculo del deber, Barcelona, Anagrama 1994.

Buen Gobierno:
Un imperativo
Honorio Miguel Henríquez Pinedo*
* Abogado de la Universidad de la Sabana, Especializado en Opinión Pública y Mercadeo Político.

Ha sido Gobernador encargado del Departamento de Córdoba. Viceministro encargado de Justicia.
Secretario General del Ministerio del Interior y de Justicia. Actualmente es el Director Nacional de la
Escuela Superior de Administración Pública.
D
esde tiempo inmemorial los pueblos Tal derecho a ese bienestar societario ha constituido
del orbe han pretendido buenos go- preocupación y motivo de análisis creciente por parte
biernos, toda vez que con ellos, ade- del gobierno desde su anterior mandato, que reflexio-
más de sentirse representados y gober- nando a profundidad en tan macro como sustancial
nados en el mejor de los sentidos, consideran que aspecto, ha propiciado dentro de sus legítimas tareas,
ir bien para el gobernante es ir bien para los gober- canales conducentes en dirección directa a su consoli-
nados; y, que la edificación granítica de un Estado dación, implementado para lo cual medidas practicas,
del bienestar, esencia de buen gobierno, sólo es urgentes y eficaces de buen gobierno, procurando con
dable mediante programas diversos y concurso ins- ello la integración de todos los ciudadanos en ámbitos
titucional que identifique bien y fielmente la historia de inclusión, buscando hacer y cumplir desde el poder
de cada nación, elemento esencial y vital para la y sin dogmatismos, las legítimas aspiraciones de la ciu-
consecución estructural de la paz social y la legiti- dadanía, en especial las mayormente afectadas.
midad política.
Los buenos gobiernos han de estar fundamentados en
Buen gobierno son los provechos en beneficio colecti- la excelsitud de los principios morales, los avances de-
vo derivados de la puesta en marcha por parte del go- mocráticos y la búsqueda incesante de mayores posi-
bierno de una justicia equilibrada como distributiva, que bilidades de maniobra, que permitan en su conjunto
garantice una sociedad estable, asistida y arropada en articular una estrategia colectiva que garantice estadios
sus intereses, servicios y derechos, tributos que deben superiores, al tiempo de minimizar los incesantes y des-
ser progresivos y que aplicados en general, señalan conocidos riesgos, lo que implica la implementación de
democracia, modernidad y civilización. Es la responsa- nuevas y audaces condiciones que posibiliten reestruc-
bilidad democrática del Gobierno frente a las justas, que turaciones desde donde apuntalar en mejor forma y
no injustas y en múltiples casos exageradas exigen- manera las políticas sociales.
cias ciudadanas. Wilensky en “The Welfare State and
Equality” señala que “La esencia del Estado del bien- Tales derroteros requieren de la procura de mayores
estar es la garantía por parte del gobierno de estánda- ritmos de crecimiento, aumento en el gasto social en
res mínimos de renta, alimentación, salud, vivienda y las más de sus connotaciones, lo mismo que aminorar
educación, atribuidos a cada ciudadano no como gesto las tensiones de orden negativo, consideraciones que
caritativo sino como un derecho político”. no pueden ser excluidas de cualquier propuesta realis-

ta si en verdad se pretende el buen gobierno; teniéndo-
se además que realizar en camino de una justa admi-
nistración de recursos entre toda la población, esfuer- “RESULTA EL BUEN
zos considerables que aproximen paridades de opcio-
nes, dentro de una estrategia posible de buen gobier-
no, adecuada la misma a nuestras propias realidades,
GOBIERNO DE LA VOLUNTAD
particulares necesidades y distintas idiosincrasias, evi-
tando riesgos de fragmentación en los intereses comu- POLÍTICA EN PROPORCIÓN
nes de la sociedad y entes sectoriales en el cuerpo de
la nación, debilitamientos de una alternativa política de
progreso y obstáculo para la construcción de un orden MAYOR A LAS
social más igualitario.
En la cultura política de la justicia social debe encon-

CONSECUENCIAS DE UNA
trarse soportado el buen gobierno, en atención a que
toda desintegración social acarrea costos ingentes, no SOLUCIÓN INSTITUCIONAL
sólo económicos sino de la más diversa índole y factu-
CONCRETA; LO QUE
ra, de allí que sus condiciones tengan que modificarse,
toda vez que en tal itinerario constituye prioridad aco-
modar las estrategias políticas del buen gobierno a las
nuevas y más disímiles situaciones que de continuo se
presentan, sin que ello imponga el desmantelamiento
SUGIERE LA NECESIDAD
a tabla rasa de lo instituido y conseguido durante lar-
gos períodos, por lo que habrá de recurrir a soluciones DE CENTRARSE EN LA
en las cuales acunar las adecuaciones que sean me-
nester, en defensa de todo cuanto representa demo-
cracia, gobernabilidad e institucionalidad. BÚSQUEDA PERMANENTE
Resulta el buen gobierno de la voluntad política en pro-
porción mayor a las consecuencias de una solución ins-
DE SOLUCIONES, NO COMO
titucional concreta; lo que sugiere la necesidad de cen-
trarse en la búsqueda permanente de soluciones, no FÓRMULA INSTITUCIONAL
como fórmula institucional maestra sino adicionando y
convergiendo voluntades en favor del buen gobierno.
La voluntad política debe buscar en lo posible, expedi- MAESTRA SINO ADICIONANDO
tos senderos de acción, que de no darse, amenazaría
real y verdaderamente los esfuerzos realizados tendien-
tes a beneficiar las clases y grupos sociales menos fa-
Y CONVERGIENDO
vorecidos, precisándose reorientar las políticas socia-
les, lo que por si mismo indica a las Administraciones VOLUNTADES EN FAVOR
Públicas en su contexto, la activa participación y objeti-
DEL BUEN GOBIERNO.”

vo escrutinio de la sociedad civil.
Aporta en mucho al buen gobierno, la coadyuvancia

cada vez más estrecha entre Estado y sociedad civil,
última esta a la que corresponde aupar una mayor y
más operante participación ciudadana, social y co- Los gobiernos democráticos se construyen desde la base
munitaria, en vía de definir mejor y más claramente y con la participación activa de sus gobernados, lo que
las necesidades y propuestas de solución por ésta ayuda a la certera interpretación y análisis de los proce-
impulsadas y procurando recursos privados para los sos fundamentales de la unidad de grupo y formas de
fines públicos, debiendo el Estado facilitar la cohe- poder, dota de sustentabilidad lo adquirido y plantea el
sión de dicha sociedad, velando por que prime el in- desafío de lo inconcluso, lo que hace indispensable de-
terés común sobre el particular e impidiendo exclu- sarrollar al máximo nuestro soporte democrático, me-
siones, lo que poco o nada beneficia la estructuración diante debates certeros y ponderados acerca de los ries-
y significado del buen gobierno. gos y debilidades que pudiesen cernirse sobre ella y so-

bre lo concerniente a la po- lo que debe ser una cons-
lítica, la seguridad, la cultu- tante social e histórica de
ra, la sociedad, la educa-
ción, la economía, entre
“GOBERNAR BIEN ES SIN LUGAR amplia apertura, dispuesta y
expuesta a la posibilidad de
otros muchos temas y áreas su generalización que no de
generales, que la afectan y A NINGÚN GÉNERO DE DUDAS UN su degradación, lo que hace
la cuestionan. coherente, fuerte y sustan-
ARTE, POSIBLE Y tiva la democracia y sus de-
Tiene que darse con ente- sarrollos, para que sean per-
reza y de cara a la nación cibidos como respuesta con-
entera, informarse de pri- PROBABLEMENTE EL MAYOR DE tundente a las demandas
mera mano de los proble- más sentidas de la sociedad.
mas que afectan directa o LAS ARTES, EL ARTE DE LA
indirectamente al estamen- Es también aquel por me-
to societario, rendir cuentas
claras, sin tapujos ni velei- TRANSPARENCIA, DE LA dio del cual se busca afian-
zar para todos el Estado del
dades, como de manera Bienestar, superar con cre-
diáfana lo hace y lo ha he- EFICACIA, DE LA ÉTICA, DEL ces las amenazas que pue-
cho nuestro mandatario en dan sitiarlo o debilitarlo, lo
los múltiples Consejos Co-
munales que ha regido a ALTRUISMO, DE LA PROBIDAD, que amerita engrosar el
aparato asistencial público,
todo lo largo y ancho del de la mano de la seguridad
territorio de la patria, interac- DEL BIENESTAR, DE LA en toda su complexión y
tuando respecto de los personificada en lo demo-
avances y progresos alcan- crático, sin exageraciones ni
zados, pero también inda- COMUNICACIÓN DIRECTA CON distorsiones, sino respon-
gando sobre las carencias diendo claramente y con
del desarrollo democrático LOS ASOCIADOS, ARTE sentido de pertenencia y
regional, definiendo solucio- verdad a situaciones genui-
nes prontas, definitivas y,
recuperando la confianza DEMOCRÁTICA, CUYA nas, resolviendo problemá-
ticas y superando los esco-
hacia las instituciones llos con virtuosismo y des-
CONDUCENCIA, EQUILIBRIO Y de concepciones estratégi-
Gobernar bien es sin lugar cas en beneficio de la ciu-
a ningún género de dudas
un arte, posible y probable- ESTABILIDAD, DEBE BENEFICIAR dadanía, particularmente la
más vulnerable y vulnerada,
mente el mayor de las ar- sin falsías ni exclusiones de
tes, el arte de la transparen- A LA CIUDADANÍA MEDIANTE EL ninguna naturaleza, a efec-
cia, de la eficacia, de la éti- to que se reflejen en una
ca, del altruismo, de la pro- sociedad floreciente, que
bidad, del bienestar, de la EJERCICIO DE UNA VOLUNTAD haga anchos los senderos,
comunicación directa con que no se deje limitar las
los asociados, arte demo- POLÍTICA DE SEGURIDAD Y posibilidades de maniobra,
crática, cuya conducencia, participativa, actuante, pu-
equilibrio y estabilidad, debe jante y entendida de sus
beneficiar a la ciudadanía JUSTICIA DISTRIBUTIVA Y DE SU propias esencialidades, lo
mediante el ejercicio de una que hará más prometedor el
voluntad política de seguri- IMPLEMENTACIÓN Y futuro del país, inspirados
dad y justicia distributiva y en la seguridad, lo comuni-
de su implementación y de- tario, la solidaridad y la gran-
sarrollo por parte del gobier- DESARROLLO POR PARTE DEL de noción humanística de la
no, procurando siempre ir justicia social, el mejor de
tras la búsqueda directa de GOBIERNO,...” los caminos para avanzar
la seguridad democrática e hacia el Buen Gobierno y al
integral para sus asociados, Estado del Bienestar.

El Código
Iberoamericano de
Buen Gobierno
Francisco Javier Velázquez López*
* Licenciado en Ciencias Políticas y Económicas. Actualmente pertenece al Cuerpo Superior de

Administradores Civiles del estado español.
“Hoy eres elogiado como un funcionario limpio Los episodios de corrupción pueden analizarse en
y juvenil. Una esperanza. Digno de detentar todos los países de nuestro ámbito, con mayor o me-
el poder. Pero a ti el poder te va a corromper. nor virulencia. En todos, además, es posible obser-
Te lo digo yo. Tu no resistes las tentaciones. var modificaciones legislativas y actuaciones prácti-
Ya te conozco. No sabes detenerte.” cas que pretenden atajar los casos de corrupción
Carlos Fuentes. La silla del águila. Ésta, sin embargo, no desaparece. En España por
ejemplo, estamos asistiendo en los últimos años a
situaciones de corrupción que alcanzan a Ayunta-
1. Introducción mientos de importancia y que en la mayoría de los
casos están relacionados con cuestiones de urbanis-
L
a aparición de problemas en el sector priva- mo y vivienda. El Ayuntamiento de Marbella (Mála-
do motivados por la trasgresión o mala ges- ga) ha tenido que ser disuelto por el Consejo de Mi-
tión de los conflictos de intereses ha hecho nistros y en otros como Alicante, Orihuela, Telde, así
que en los últimos años, de forma paralela a como en varios de los alrededores de Madrid existen
lo que ocurre en el mundo de los negocios, cobren causas judiciales abiertas.
importancia los asuntos similares en el ámbito públi-
co. En el mundo empresarial, desde el manifiesto de Las posibilidades de corrupción de nuestros gober-
Davos , en 1973, firmado por 400 empresarios de más nantes son constantes y la historia de cada uno de
de cuarenta países, ha existido un compromiso por el los países no es precisamente parca en sucesos de
que las empresas tienen como uno de sus objetivos esta naturaleza. Posiblemente las oportunidades de
esenciales la reorientación en términos sociales para episodios de esta naturaleza en paises descentrali-
contribuir al bienestar económico de la sociedad en zados como España pueden haber aumentado en los
general. Por eso, últimamente en las Administracio- últimos años :” En un Estado plurinacional es más
nes públicas, de forma especial con posterioridad a probable que la administración que corresponde a
1996, se analiza esta circunstancia y los poderes cada una de las naciones se corrompa más que la
públicos actúan legislando sobre la materia o estable- administración central debido a la mayor cercanía de
ciendo tendencias de actuación y recomendaciones los gestores públicos a las fuerzas del mercado loca-
que mejoren la gestión del conflicto de intereses. les y sus vínculos nacionales o de residencia”(Malem

aceptación y legitimación social consiguiendo una eje-
cución menos costosa y más efectiva” (Prats,2004)
“SIN EMBARGO,
Se considera que en los últimos años el origen de
esta actividad legislativa o de producción de códigos
LA EXPERIENCIA DE LOS de conducta tiene su origen en el informe Nolan que
fue redactado por una Comisión presidida por Lord
PAÍSES DESARROLLADOS Nolan en 1996 (Comisión sobre las normas en el
ámbito de la vida pública) después de los escándalos
que tuvieron lugar tras las preguntas parlamentarias
SEÑALA QUE NO BASTA CON de algunos diputados que habían sido retribuidos por
empresas. El Informe Nolan, de gran importancia para
el tema que estamos analizando tuvo una fuerte in-
EXPRESAR LOS GRANDES fluencia en el Reino Unido y fuera de él. En España
constituyó el comienzo de la atención de la doctrina y
PRINCIPIOS O TRASLADARLOS también de los poderes públicos de este tipo de te-
mas. Uno de los aspectos de mayor relieve en el In-
forme es aquel que hace referencia a los llamados
A LEYES MÁS O MENOS siete principios de la vida pública: altruismo, integri-
dad, objetividad, responsabilidad, transparencia, ho-
UNÁNIMEMENTE APROBADAS”
nestidad y liderazgo. En estos siete principios están
contenidos posiblemente todas las normas esencia-
les de un buen comportamiento de la vida pública o
en frase de Lord Nolan parafraseando a Lord Moulton,
los modales o el comportamiento ético.
Seña, 2002) Sobre esta materia, Manuel Villoria ha
señalado que cada vez hay más la sensación de que Sin embargo, la experiencia de los países desarrolla-
esto (la corrupción) se está generalizando y de que la dos señala que no basta con expresar los grandes
inmensa mayoría de los alcaldes y concejales son principios o trasladarlos a leyes más o menos unáni-
corruptos. Ante esta situación es necesario reflexio- memente aprobadas.
nar sobre la importancia de la ética de la acción públi-
ca, reconociendo que ética y política son realidades Una adecuada lucha por la gestión eficaz de los con-
complejas y que no siempre es posible conseguir que flictos de intereses pasa por la producción de decla-
los alcaldes que tienen que tomar decisiones, en oca- raciones, la aprobación de códigos éticos o de buen
siones complejas, digan toda la verdad. Pero hay unos gobierno y por el control de su cumplimiento.
límites que no se pueden traspasar y que tienen que
ver, esencialmente, con buscar el interés general y el Estas son las razones que explican la relativa exten-
respeto a los derechos humanos”.(Villoria,2006) sión de actuaciones en esta materia que alcanzan a
países como Nueva Zelanda, Canadá, Italia, Portu-
Por otra parte, el desarrollo de actuaciones de buen gal, España, México o Argentina. Con una intensidad
gobierno en el marco de la gobernanza ha sido puesto diferente en cada uno de ellos y con normas o códi-
de manifiesto por el Libro Blanco de la gobernanza gos distintos. Es posible sin embargo destacar un pro-
aprobado por la Comisión Europea. Este documento, pósito común: la preocupación de los poderes públi-
que ha supuesto un importante avance en la actua- cos por la dignificación de los autoridades públicas
ción de los gobiernos, avanza cinco principios esen- ante los ciudadanos.
ciales: apertura, participación, responsabilidad, efica-
cia y coherencia. Precisamente el principio de aper- La posición política de respeto a las decisiones judi-
tura manifiesta la necesidad de trabajar de una forma ciales no por legítima deja de ser un flaco servicio a
más abierta desarrollando una comunicación más las instituciones democráticas. Así un partido político
activa, utilizando un lenguaje más accesible y adop- puede tener a numerosos de sus dirigentes encausa-
tando las medidas que, en general, conduzcan a una dos penalmente y sin embargo continuar su actividad
mayor confianza de los ciudadanos. La eficacia de la parlamentaria, incluso sus responsabilidades guber-
gobernanza por otra parte, se multiplicará por medio namentales. Aunque cada caso puede ser
de sus redes ya que, como señala Prats, “las políti- sustancialmente diferente, puesto que cada vez más
cas y su implementación pueden alcanzar una mayor la actividad política ve en el recurso a la judicatura un

instrumento de desprestigio del adversario, la salva- mantener un justo equilibrio se hacen difíciles, pero
guardia de las instituciones democráticas, incluyen- las consecuencias negativas de la inacción en esta
do a los partidos políticos hace que estas cuestiones materia nos conducen directamente a la corrupción.
deban ser tratadas con la adecuada matización. Así, El código de buen gobierno iberoamericano no se
una investigación exhaustiva interna por parte de los refiere a las incompatibilidades de los parlamentarios
partidos puede ser un sistema que garantice el buen pero resulta necesario recordar que un sistema de
nombre de las instituciones mejorando la lentitud a la incompatibilidades de éstos tiene también su justifi-
que la justicia democrática nos tiene acostumbrados. cación aunque como señala Guerrero podría ser ra-
zonable adoptar unas incompatibilidades más flexi-
El ejecutivo presidido en España por José Luís bles pero con una transparencia más rigurosa…para
Rodríguez Zapatero aprobó en España un código de asegurar su independencia, al obligar al conocimien-
buen gobierno del gobierno, publicado en el Boletín to público del ejercicio de cualquier actividad declara-
Oficial del Estado el 7 de marzo de 2005, que contie- da compatible”.(Guerrero,2004).
ne muchas de las obligaciones y recomendaciones
que más tarde sirvieron de base al código de buen Los intentos de mejorar la calidad democrática y la
gobierno iberoamericano. En esta ocasión el gobier- eficacia de la administración mediante el estableci-
no español decidió igualmente enviar al Congreso de miento de normas que disciplinen a los responsables
los Diputados una nueva ley de conflicto de intereses políticos y administrativos tienen una larga tradición
de los altos cargos que en la actualidad se haya ya en todos los países iberoamericanos.
en vigor. (Ley 5/2006 de 10 de abril de regulación de
los conflictos de intereses de los miembros del Go- Hay tres formas de enfrentar el problema del control
bierno y de los altos cargos de la Administración Ge- de los gobernantes y en definitiva del funcionamiento
neral del Estado). de los poderes públicos:
a) El sistema de las grandes reformas: estableci-

2. Los conflictos de intereses miento de tribunales de garantías, solemnes declara-
ciones insertas en las constituciones decimonónicas,
Conviene definir lo que entendemos por conflicto de incorporación de todas las instituciones democráticas
intereses puesto que una adecuada definición nos de los países más avanzados (contralorías, defenso-
permitirá analizar más profundamente las causas de res del pueblo…)
su existencia y facultará a los gobiernos para la ela-
boración de conclusiones que minimicen sus efectos.
La Organización de Cooperación y Desarrollo Eco-
nómico (OCDE) a través de su Comité de Gestión
Pública ha señalado en su definición los factores esen-
“UNA ADECUADA LUCHA POR
ciales que permiten la identificación de los supues-
tos con claridad: LA GESTIÓN EFICAZ DE LOS
“Un conflicto de intereses representa un conflicto en- CONFLICTOS DE INTERESES
tre el deber público y los intereses privados de un
empleado, cuando el empleado tiene a título particu-
lar intereses que podrían influir indebidamente en la PASA POR LA PRODUCCIÓN DE
forma correcta de ejercicio de sus funciones y res-
ponsabilidades oficiales” (OCDE,2004) Por tanto, es- DECLARACIONES, LA
tamos reconociendo la existencia de los conflictos
de intereses de los empleados públicos (y también
de los más altos empleados, los gobernantes) en
APROBACIÓN DE CÓDIGOS
nuestra sociedad y en el mercado en el que todos
tenemos intereses. Considerar que nuestros emplea- ÉTICOS O DE BUEN GOBIERNO
dos y gobernantes no tienen intereses es ingenuo.
De lo que se trata es de regular la forma en que sus
intereses no colisionen con los intereses públicos, es
Y POR EL CONTROL DE SU
CUMPLIMIENTO”
decir, que sus actuaciones no estén influenciadas por
sus intereses de carácter privado. Al movernos en esta
estrecha línea de separación las posibilidades de

Con frecuencia, este tipo de políticas se queda en la cansaban toda su política en esta materia en los
mera declaración y su utilización no pasa a ser efec- reglamentos disciplinarios o en las sanciones deri-
tiva para la mayoría de la población. Produce ade- vadas del código penal.
más un especial aprovechamiento o utilización por
parte de los privilegiados que disponen de rentas La utilidad de los códigos éticos ha sido puesta de
adicionales inasequibles para el resto de la pobla- manifiesto por Sánchez Morón cuando señala que
ción (recursos administrativos ante determinadas ca- ciertamente la aplicación de tales códigos éticos y de
rencias de los sistemas sociales o de salud pública, conducta puede garantizar un mejor servicio a los ciu-
cuantiosas indemnizaciones por incumplimientos de dadanos y representar un factor adicional de
normas) competitividad, clave en toda sociedad moderna. Di-
chos códigos subyacen también a la idea de “buena
b) El sistema sancionador clásico: sus componen- administración”entendida como un derecho más de
tes son el régimen disciplinario, las leyes de incom- los ciudadanos, en garantía de sus intereses legíti-
patibilidades y el código penal. El primer sistema es mos en sus relaciones con las Administraciones Pú-
el aplicable directamente a los funcionarios y emplea- blicas”. (Sánchez Morón,2005)
dos públicos y puede afirmarse que es común a la
inmensa mayoría de los países. Con frecuencia, su Los códigos éticos tienen una utilidad política evi-
extremado rigor es compensado por su escasa apli- dente puesto que se trata de actuaciones ex -ante,
cación, bien por falta de voluntad de los responsa- en absoluto incompatibles con los otros sistemas y
bles políticos, presiones sindicales o autodefensa de una mayor visualización mediática y en conse-
corporativa. En todo caso, la existencia de un siste- cuencia política. Por otra parte, constituyen la base
ma sancionador con independencia o complementa- ideológica de las normas y, sin lugar a dudas, el
rio del código penal es imprescindible para el funcio- sustrato del discurso político y del control parlamen-
namiento democrático. Sin embargo, ha de ponerse tario. Además, en un fenómeno muy propio de nues-
de manifiesto la inexistencia de régimen sancionador tro tiempo, el comportamiento ético de los lideres
para los altos cargos. ha pasado a ser un elemento de la máxima relevan-
cia en la actualidad, dado que, como ha puesto de
Las leyes de incompatibilidades de los funcionarios relieve Vanaclocha, el fenómeno del liderazgo in-
públicos o de los altos cargos, han constituido un paso corpora buena parte de la decisión racional del voto
adelante de relieve en el proceso de dignificación de a causa de “la creciente visibilidad del fenómeno y
la vida pública. En algunos países constituyeron ban- porque el liderazgo ha pasado a ser percibido como
dera de la izquierda en su demanda de una adminis- un factor incuestionable de fortaleza de los siste-
tración pública más eficaz. mas democráticos”(Vanaclocha, 2005. En conse-
cuencia, destacar los valores y virtudes del candi-
El principio admitido en las democracias avanzadas dato, entre los que debe encontrarse la honestidad,
de un sólo puesto público ha permitido la eliminación y la capacidad del líder de comunicarla y convencer
de abusos y la mejora del funcionamiento de deter- al electorado son probablemente las tareas esen-
minados servicios, al impedir el desempeño de dos ciales de las formaciones políticas que pretenden
puestos públicos o su compatibilidad con el sector gobernar en democracia. En el mismo sentido, Jus-
privado. to Zambrana destaca el fenómeno de la personali-
zación de la política señalando que “la principal ta-
Finalmente, la existencia de un código penal que san- rea de los partidos ha quedado reducida a elegir el
cione las conductas indebidas de funcionarios o de líder. Poco a poco, ni eso, porque el liderazgo viene
altos cargos constituye un instrumento imprescindi- dado por la capacidad de comunicación de los can-
ble para un funcionamiento honesto de las institucio- didatos”. (Zambrana, 2006).
nes públicas. Sin embargo, su utilización sólo en los
casos extremos y después de un dilatado proceso, Además, estos códigos pueden tener otros efectos
resta utilidad a los códigos penales. previos sobre el ordenamiento jurídico, como algu-
nos autores, estudiando tal asunto en su aplicación a
c) El sistema de los códigos éticos o de buen la función pública han indicado “estos códigos
gobierno que, siguiendo las directrices de la OCDE, deontológicos tienen una función preventiva y
están desarrollándose en algunos países como formativa que no siempre las normas jurídicas, más
México y España. La tradición de los códigos éti- abstractas, pueden cumplir. Al mismo tiempo, pue-
cos, basada en la experiencia anglosajona, parece den servir de orientación, entre otros criterios, para la
estar encontrando eco en otros países que des- evaluación del desempeño y para la actuación de los

servicios de inspección interna. ((Román, Sánchez video. Sobre la base de una propuesta elaborada por
Morón y Velázquez,2004). la Comisión Directiva del CLAD con la asistencia técni-
ca del profesor Manuel Villoria, el documento es una
muestra relevante de la posibilidad de avance en esta
3. El Código Iberoamericano materia a pesar de la dificultad del empeño.
de Buen Gobierno
El documento contiene ya en su preámbulo, algunas
Los episodios de corrupción que de forma casi cíclica afirmaciones de una importante carga ideológica y éti-
sacuden a las democracias aconsejan incrementar las ca, cuando afirma que los representantes de los países
medidas normativas y de control que posibiliten por miembros consideran inaceptable un gobierno:
una parte la sanción de las conductas inadecuadas y
por otra contribuyan a la moralización de la vida pú- - que ampare y facilite la corrupción
blica. Iberoamérica no es una excepción y cualquiera - que dificulte el escrutinio público sobre su toma
de los países miembros de esta comunidad de nacio- de decisiones.
nes puede poner ejemplos positivos o negativos, pero - que no tome en cuenta las necesidades de sus
en todo caso, relacionados con roturas del equilibrio ciudadanos.
moral del sector público. Los ejemplos son conside- - irresponsable y que no rinda cuentas.
rables, pero de forma especial es posible citar la dis-
minución o ausencia de control político parlamentario El documento se estructura en base a obligaciones y
en Argentina durante el periodo presidencial de principios en un total de 42 números o párrafos. Los
Menem, y en Perú durante los mandatos de Fujimori. cuatro primeros se distribuyen dentro de la rúbrica
“En ambos casos esa ausencia de controles vino Fundamentos y en ellos se establece con claridad su
acompañada de fuertes irregularidades en la gestión ámbito de aplicación. Se refiere el código a los políti-
y de una corrupción casi generalizada, en buena cos o altos cargos de todo tipo desde el Presidente
medida aprovechando las oportunidades creadas por de la República a los directores generales. En conse-
la propia liberalización de la economía, y en particu- cuencia se refiere a los cargos del poder ejecutivo sin
lar por las privatizaciones”.(Paramio,2006) que en su exhaustiva enumeración se incluyan los
parlamentarios, los jueces o los titulares de otros ór-
Estos dos factores universales (liberalización y ganos constitucionales que puedan existir en cada
privatizaciones), característica del mundo uno de los países. Existe, además, una importante
globalizado, presentes en todos los países iberoame- salvedad en su ámbito de aplicación: no se aplica al
ricanos, se presentan también como dos elementos Rey de España dado que de acuerdo con la Constitu-
de riesgo evidente, cuya manifestación más negati- ción española de 1978 “la persona del Rey es inviola-
va podemos observarla en los países de la antigua ble y no está sujeta a responsabilidad” (art. 56.3
URSS y del este de Europa. Hay otros sin embargo, CE).En consecuencia, su situación es absolutamen-
que sin dejar de ser en cierto modo universales co- te diferente en este tema a la del resto de los Jefes
bran una particular virulencia en nuestro ámbito ibe- de Estado de los países iberoamericanos.
roamericano: ”la desregulación de las inversiones
electorales ha aumentado el gasto en política, y la Refiere el código un conjunto de principios básicos que
intervención de intereses particulares en la agenda han de guiar la acción del gobierno como el respeto y
pública. Si bien no hay fórmulas mágicas para po- reconocimiento de la dignidad de la persona humana,
nerle límites a la financiación de campañas y otras la búsqueda permanente del interés general, la igual-
actividades políticas, la región todavía tiene dispo- dad política de todos los ciudadanos y pueblos y el res-
nibles algunas medidas para evitar que los repre- peto y promoción de las instituciones del Estado de
sentantes elegidos terminen hipotecados por las derecho y la justicia social. Igualmente en el código se
contribuciones privadas” (Carrillo, 2006). recogen los valores que guiarán la acción del gobierno
que vienen reseñados en el cuadro adjunto.
En este contexto, se ha planteado la posibilidad de apro-
bar un código de buen gobierno de los países ibero- Objetividad, tolerancia, integridad,
americanos. Las propuestas realizadas fueron desde responsabilidad, credibilidad, imparcialidad.
el primer momento favorablemente acogidas por todos Dedicación al servicio, transparencia ,
los países y ha destacarse que a pesar de los intensos ejemplaridad, austeridad, accesibilidad,
debates que tuvieron lugar en Santo Domingo y Mon- eficacia, igualdad de género y protección de
tevideo, el Código fue aprobado por unanimidad de la diversidad étnica y cultural, así como del
todos los países participantes en la reunión de Monte- medio ambiente.

A continuación, el código produce una definición de
buen gobierno como aquél que busca y promueve el
interés general, la participación ciudadana, la equi-
dad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza,
“LOS EPISODIOS DE
respetando todos los derechos humanos, los valores
y procedimientos de la democracia y el Estado de CORRUPCIÓN QUE DE FORMA
derecho.
El Código se estructura en tres tipos de reglas de

CASI CÍCLICA SACUDEN A LAS
conducta, las vinculadas a la naturaleza democrática
del gobierno, a la ética gubernamental y a la gestión DEMOCRACIAS ACONSEJAN
pública. Las reglas vinculadas a la naturaleza del go-
bierno establecen un conjunto de obligaciones, reco-
nocidas en su inmensa mayoría en las leyes y trata- INCREMENTAR LAS MEDIDAS
dos internacionales de los que los países firmantes
son parte, pero su utilidad radica en el establecimien-
to de esta obligación moral. Así, se comprometen a
NORMATIVAS Y DE CONTROL
promover, reconocer y proteger los derechos huma-
nos y las libertades de los ciudadanos. De la misma QUE POSIBILITEN POR UNA
forma se obligan a perseguir siempre la satisfacción
de los intereses generales, al margen de cualquier
otro factor que exprese posiciones personales, fami- PARTE LA SANCIÓN DE LAS
liares, corporativas o clientelares.
Otros aspectos de este apartado, hacen referencia

CONDUCTAS INADECUADAS Y
al impulso del debate político con transparencia, al
respeto, a la independencia del poder judicial y, en el POR OTRA CONTRIBUYAN A LA
ámbito de sus competencias, a que las Cortes Su-
premas o Tribunales Constitucionales sean ocupados
por juristas de reconocida trayectoria, honestidad pro- MORALIZACIÓN DE LA VIDA
bada e independencia acreditada. Esta misma inde-
pendencia de los tribunales se comprometen a res-
petarla para aquellos órganos que desempeñen ta-
PÚBLICA. IBEROAMÉRICA NO ES
reas de carácter electoral, así como para los funcio-
narios y empleados públicos. UNA EXCEPCIÓN Y CUALQUIERA
Singular importancia para el tema que nos ocupa tie-
ne la obligación, que los firmantes contraen, de pro- DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE
mover la garantía de la igualdad entre los participan-
tes de las elecciones, la independencia de las deci-
siones en los cargos a los que acceden, la limitación
ESTA COMUNIDAD DE NACIONES
de los gastos de campaña, la transparencia de ingre-
sos y gastos, la sanción de los incumplimientos y la PUEDE PONER EJEMPLOS
protección de las actividades investigadoras de los
POSITIVOS O NEGATIVOS, PERO

órganos de control. Además, los firmantes se obligan
a promover la igualdad de derechos, oportunidades y
trato entre hombres y mujeres, combatir la pobreza y
la exclusión social y cultural, así como el reconoci-
miento de los derechos ancestrales de los pueblos y
EN TODO CASO, RELACIONADOS
comunidades indígenas.
CON ROTURAS DEL EQUILIBRIO
A continuación, el código de buen gobierno iberoameri-
MORAL DEL SECTOR PÚBLICO. ”

cano se refiere en su apartado III a las reglas vincula-
das a la ética gubernamental y, en este sentido, esta-
blece la obligatoriedad de evitar el uso abusivo del po-

der y, en especial, señala el documento, los privilegios dos ellos universales del funcionamiento de las insti-
de cualquier tipo para perseguir a personas, institucio- tuciones del Estado democrático.
nes o empresas. Indica también el documento, la obli-
gatoriedad de abstención de toda actividad privada que De estos principios generales, se deducen otras obli-
pueda suponer conflicto de intereses, definido como en gaciones de buena gestión para “mejorar continua-
otra parte de este artículo se detalla. Más tarde, el do- mente la calidad de la información, la atención y los
cumento pormenoriza en las obligaciones de someter- servicios prestados”, garantizando que la gestión pú-
se a las mismas condiciones y exigencias que el resto blica tenga un enfoque centrado en el ciudadano, así
de los ciudadanos, no aceptación de ningún trato de como el ejercicio del derecho a la información sobre
favor, no influencia en la agilización o resolución de trá- el funcionamiento de los servicios públicos. En con-
mites sin justa causa, responsabilidad política por las secuencia, deberán ser accesibles en el desempeño
decisiones y actuaciones, ejercicio de sus competen- de sus cargos y “contestarán oportunamente a todos
cias de acuerdo a los principios de buena fe y dedica- los escritos, solicitudes y reclamaciones que aque-
ción al servicio público, evitación de todo uso indebido llos realicen”. Además, el código les exige
de la información conocida por razón del cargo y com- ejemplaridad en el ejercicio de sus funciones, así como
promiso de que el desempeño de cargos en partidos en el cumplimiento de sus obligaciones que como ciu-
políticos en ningún caso comprometerá el ejercicio efi- dadanos les exigen las leyes.
caz e imparcial de sus funciones.
Su forma de administrar es tratada también en el códi-
En este apartado, tiene especial relevancia la cues- go, que les obliga a hacerlo con austeridad, a proteger
tión relativa a los regalos que, con carácter institucio- el patrimonio cultural y el medio ambiente, a fomentar
nal o no, pueden recibir los altos cargos gubernamen- la participación de los ciudadanos, a dar un trato ade-
tales. El asunto, como había sucedido en España y cuado a los empleados públicos, a promover una ad-
en otros países, fue objeto de debate en el seno de la ministración receptiva y accesible. Otras reglas se re-
reunión de ministros. Los defensores de las dos tesis fieren a la protección de los datos de carácter personal
tradicionales esgrimieron sus argumentos: los unos para “el mejor acceso de la ciudadanía a la información
señalando la conveniencia de establecer un límite de y a los servicios públicos”, por ello se comprometen a
valor a los regalos institucionales, los otros, poniendo garantizar la integridad, conservación y permanencia
de manifiesto la imposibilidad de establecer una cuan- de los documentos y archivos oficiales, con el objeto de
tía similar para todos los países y los distintos cargos transmitirla a los posteriores responsables y, en conse-
existentes en cada uno de ellos. Finalmente, triunfó cuencia, se obligan a la clasificación, registro y archivo
esta última idea y el apartado quedó redactado como de los documentos oficiales.
sigue:
El código, que fue firmado en Montevideo el 23 de ju-
Rechazarán cualquier regalo, favor nio de 2006, finaliza estableciendo que cada uno de
o servicio, personal o familiar, los gobiernos determinará de forma autónoma la in-
en condiciones ventajosas que, más allá corporación del código a su derecho interno, así como
de los usos habituales y de cortesía, puedan a efectuar un seguimiento sobre su cumplimiento.
condicionar el desempeño de sus funciones.
Los gobiernos firmantes1 del Código
El IV apartado se refiere a las reglas vinculadas a la Iberoamericano de Buen Gobierno
gestión pública y contiene un grupo de obligaciones y fueron los siguientes :
recomendaciones de buen funcionamiento en el des- Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
empeño de sus cargos. Colombia, Costa Rica, Cuba, España,
Guatemala, Honduras, México,
Comienza el apartado indicando la necesidad de ac-
Panamá, Paraguay, Perú, República
tuar de acuerdo con los principios de legalidad, efi-
cacia, celeridad, equidad y eficiencia, principios to- Dominicana, Uruguay y Venezuela
1
Los firmantes, por parte de cada uno de los países, fueron los siguientes: -Argentina: D. Juan Manuel Abal Medina; -Bolivia: D.Iván
Iporre; -Brasil: D. Valter Correia Da Silva; -Chile: D. Edgardo Riveros; -Colombia: D. Fernando Antonio Grillo Rubiano; -Costa Rica: D.
Kevin Casas; -Cuba: D. José Vaz Gutiérrez; -España: D. Francisco Javier Velázquez López; -Guatemala: D. Harris Whitbeck; -
Honduras: D. Ricardo Arias Brito; -México: D. Eduardo Romero Ramos; -Panamá: D. Hector E. Alexander H.; -Paraguay: D. Carlos
Miguel Goiburu Vera; -Perú: Dª. María Lila Iwasaki Cauti; -República Dominicana: D. Manuel Ramón Ventura Camejo; -Uruguay: D.
Miguel Angel Toma; -Venezuela: Dª. Cecilia Guerra

4. Conclusiones uno de ellos posibilita además la incorporación
de experiencias aprovechables para los demás.
• La firma por parte de todos los países asisten-
tes a la reunión de ministros preparatoria de la • Un adecuado control y seguimiento del Códi-
Cumbre Iberoamericana del Código de buen go ha sido finalmente aceptado por todos los
gobierno es un paso adelante de relevancia en países. Cada país deberá hacerlo y sería de-
el proceso de mejora del funcionamiento de las seable que la reunión de ministros iberoameri-
instituciones democráticas, al exigir a los go- canos, transcurrido un periodo prudencial, rea-
bernantes unas reglas de actuación y compor- lizara un estudio en esta materia.
tamiento basadas en los principios universa-
les del derecho. Como epílogo, se me ocurre que para que no sea
una realidad las palabras que uno de los persona-
• Los debates que tuvieron lugar en Montevi- jes de Carlos Fuentes escribe y que hemos citado
deo, mejoraron sustancialmente el texto del al principio de este artículo, habría que interpretar
borrador propuesto e incorporaron otros prin- en su justo sentido irónico aquello que otro impor-
cipios y matices que lograron un generaliza- tante escritor del siglo XVIII escribió “ y explicaron
do apoyo. (los tres reyes) con razones de mucho peso que el
trono real no podía sostenerse sin la corrupción
• La aprobación del código convierte a porque aquella disposición enérgica, autosuficien-
Iberoamérica en un ámbito especial de van- te y obstinada que la virtud infunde en el hombre
guardia en relación con estas materias. Este es una traba continua en los asuntos
hecho puede suponer más tarde la mejora de públicos”.(Swift,1726).
la situación en lo que se refiere al comporta-
miento ético de sus dirigentes y el contenido Con el código iberoamericano habremos avanza-
de sus normas de aplicación. do en la construcción de la democracia y en la ta-
rea de que nuestros gobernantes realicen sus fun-
• Todos los países se comprometieron a estu- ciones con mayor justicia y honestidad.
diar la forma más adecuada de incorporación
a su derecho interno de las reglas contenidas
en el Código. La situación diferente en cada Madrid, octubre de 2006.
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Normas de conducta
en la Función
Pública Uruguaya
Miguel A. Toma*
* Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y Miembro titular del Consejo Directivo del
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD.
I. INTRODUCCIÓN tición o cuyos efectos ella experimentare particular-

mente.
L
os funcionarios públicos de Uruguay, están
obligados a regir su actuación, según las nor- En cumplimiento de dicha obligación internacional, el
mas de conducta impuestas a la función pú- parlamento nacional sancionó la Ley N° 17.060 pro-
blica, que se explicitan en varias disposicio- mulgada por el Poder Ejecutivo el 23 de diciembre de
nes de origen legal y reglamentario. 1998, que establece una normativa preventiva en
materia de lucha contra la corrupción, así como di-
El sistema institucional vigente prevé la relación de versas modificaciones e innovaciones a las figuras
los funcionarios con la Administración Pública, esta- penales entonces vigentes.
bleciendo un conjunto de normas que regulan los
deberes, prohibiciones e incompatibilidades en el ejer- La realidad mundial muestra que el problema de la co-
cicio de la función. rrupción afecta no solamente la moral o la integridad de
quien es protagonista de los actos que llevan a este
El Pais suscribió la Convención Interamericana Con- fenómeno, sino que abarca todo el espectro social.
tra la Corrupción, celebrada en Caracas el 29 de
marzo de 1996, que establece la obligación de los Recordaba Milton Cairoli Martínez (“Profesor de Dere-
Estados Parte de disponer medidas, dentro de sus cho Penal Uruguayo en “La corrupción y la empresa” –
propios sistemas institucionales, destinadas a crear, Página 11) que ese mal que afecta a toda la sociedad
mantener y fortalecer normas de conducta para el co- de nuestro tiempo, debe ser encarado con una visión
rrecto, honorable y adecuado cumplimiento de las global, integral, que comprenda no solamente lo que
funciones públicas. Entre ellas, se exige aquellas ten- puede identificar a la conducta con la violación de una
dientes a la prevención de conflictos de intereses, las norma penal, o ética, sino además lo que esa acción
de asegurar la preservación y el uso adecuado de los puede ocasionar en todo el sistema social.
recursos y bienes asignados a los funcionarios públi-
cos en el desempeño de sus funciones y la obliga- Decía que la corrupción es tan antigua como el go-
ción de informar los actos de corrupción en la función bierno. En un texto indio escrito hace 2.300 años, se
pública de los que tuviere conocimiento por razón de hacía referencia a por lo menos 40 maneras de mal-
sus funciones, de los que se cometieren en su repar- versar los fondos del gobierno; en otro texto del siglo
XIV el árabe Abdul Ibn Khaldun señala que la causa Es claro que el Código pretende contribuir a dignificar
fundamental de la corrupción es la pasión por la vida socialmente el servicio público y permite a sus inte-
lujosa dentro del grupo gobernante (Cit. Por grantes - autoridades y funcionarios - sentir el orgullo
KLITGAARD, Robert. “Controlando la corrupción”. La de realizar una labor esencial para su comunidad.
Paz 1992, pág.27).
Considera inaceptable un gobierno que ampare y fa-
Se entiende que existe corrupción, entre otros casos, cilite la corrupción, que dificulte el escrutinio público
cuando se hace uso indebido del poder público o de sobre su toma de decisiones, que no tome en cuenta
la función pública, para obtener un provecho econó- las necesidades de sus ciudadanos, propendiéndose
mico para sí o para otro, se haya consumado o no un a la responsabilidad y a la rendición de cuentas, bajo
daño al Estado. la asunción de obligaciones y principios que señala
con todo acierto.
En Uruguay la doctrina mas recibida entiende por fun-
cionario público a toda persona que, cualquiera sea Los principios básicos están referidos al respeto y re-
la forma de vinculación con la entidad respectiva, conocimiento de la dignidad de la persona humana, a
desempeñe función pública, a título oneroso o gratui- la búsqueda permanente del interés general, a la acep-
to, permanente o temporario, de carácter legislativo, tación explícita del gobierno del pueblo y la igualdad
administrativo o judicial, en la Administración Central, política de todos los ciudadanos y los pueblos. Para
en un Ente Autónomo, en un Servicio Descentraliza- ello es imprescindible el respeto y la promoción de las
do, en un Gobierno Departamental o en una Persona instituciones del Estado de Derecho y la justicia social.
Pública no estatal, advirtiéndose la adopción de un
concepto amplio de funcionario público. Los valores que guiarán la acción del buen gobierno
son la objetividad, la tolerancia, la integridad, la res-
ponsabilidad, la credibilidad, la imparcialidad, la dedi-
II. LA “VIII CONFERENCIA cación al servicio, la transparencia, la ejemplaridad,
IBEROAMERICANA DE MINISTROS la austeridad, la accesibilidad, la eficacia, la igualdad
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y de género y protección de la diversidad étnica y cul-
REFORMA DEL ESTADO” Y tural, así como del medio ambiente.
EL CÓDIGO DEL BUEN GOBIERNO.
Se entiende por buen gobierno aquel que busca y
En el marco de la preparación de la “XVII Cumbre de promueve el interés general, la participación ciuda-
Jefes de Estado y de Gobierno”, se realizó en Monte- dana, la equidad, la inclusión social y la lucha contra
video la “VIII Conferencia Iberoamericana de Mi- la pobreza, respetando todos los derechos humanos,
nistros de Administración Pública y Reforma del los valores y procedimientos de la democracia y el
Estado”, suscribiéndose el “Consenso de Montevi- Estado de Derecho.
deo”, continente del Código Iberoamericano del Buen
Gobierno. Me interesa destacar en este trabajo, dentro de los
tipos de regla de conducta, las vinculadas a la ges-
En el Preámbulo se establece que “El Código se tión pública.
inserta en dos tradiciones diversas aunque com-
plementarias. Por una parte, es un peldaño más En ese aspecto, se espera que la Administración Pú-
en la búsqueda de una ética universal que sea fru- blica actúe de acuerdo con los principios de legali-
to de un consenso en los principios y valores bási- dad, eficacia, celeridad, equidad y eficiencia, vigilan-
cos de la convivencia global, a saber el respeto a do siempre la consecución del interés general y el
la soberanía, al derecho internacional, la no inje- cumplimiento de los objetivos del Estado, garantizan-
rencia en los asuntos internacionales de otros Es- do que la función pública tenga un enfoque centrado
tados, la tolerancia, la convivencia pacífica, la soli- en el ciudadano, en el que la tarea esencial sea me-
daridad y la cooperación; en suma, una ética que jorar continuamente la calidad de información, la aten-
sea consecuencia de un diálogo de civilizaciones ción y los servicios prestados.
respetuoso de la pluralidad cultural y social de los
diversos pueblos del planeta. Por otra parte, el También se espera la garantía en el ejercicio de los
Código se inserta en las tendencias universales derechos de los ciudadanos a la información sobre el
promotoras de la construcción de Códigos funcionamiento de los servicios públicos que tengan
deontológicos o de conducta que guíen el ejercicio encomendados, con las especificaciones que se es-
correcto de las diversas prácticas profesionales”. tablezcan en las leyes.

III. RECOMENDACIONES DEL CÓDIGO
“SE IMPONE AL INCLUIDAS EN EL DERECHO POSITIVO
URUGUAYO.
FUNCIONARIO PÚBLICO Como principio general, la conducta funcional debe

desarrollarse sobre la base fundamental de que el
funcionario existe para la función y no la función
OBSERVAR UNA CONDUCTA para el funcionario, según así lo estatuye el artículo
59 de la Constitución de la República.
HONESTA, RECTA E ÍNTEGRA En el ejercicio de sus funciones, el funcionario públi-

co debe actuar, en todo momento, en consideración
del interés público, conforme con las normas dicta-
Y DESECHAR TODO das por los órganos competentes, de acuerdo con las
reglas expresadas en la Constitución.
PROVECHO O VENTAJA DE El interés público se expresa, entre otras manifesta-
ciones, en la satisfacción de necesidades colectivas
CUALQUIER NATURALEZA, de manera regular y continua, en la buena fe en el
ejercicio del poder, en la imparcialidad de las deci-
siones adoptadas, en el desempeño de las atribucio-
OBTENIDO POR SÍ O POR nes y obligaciones funcionales, en la rectitud de su
ejercicio y en la idónea administración de los recur-
sos públicos. La satisfacción de necesidades colec-
INTERPUESTA PERSONA, PARA tivas debe ser compatible con la protección de los
derechos individuales, los inherentes a la personali-
SÍ O PARA TERCEROS, EN EL
dad humana o los que se deriven de la forma repu-
blicana de gobierno (arts. 7° y 72 de la Constitución).
DESEMPEÑO DE SU FUNCIÓN, Se impone al funcionario público observar una con-

ducta honesta, recta e íntegra y desechar todo pro-
vecho o ventaja de cualquier naturaleza, obtenido por
sí o por interpuesta persona, para sí o para terceros,
CON PREEMINENCIA DEL en el desempeño de su función, con preeminencia
del interés público sobre cualquier otro.
INTERÉS PÚBLICO SOBRE También debe evitar cualquier acción en el ejercicio de
la función pública que exteriorice la apariencia de vio-
CUALQUIER OTRO.” lar las Normas de Conducta en la Función Pública.
Para el derecho positivo uruguayo, son conductas

contrarias a la probidad en la función pública las si-
En otro orden, se aspira a que se administren los guientes:
recursos materiales y financieros del Estado con
austeridad, evitando cualquier tipo de uso impro- A) Negar información o documentación que haya sido
pio, protegiendo el patrimonio cultural y el medio solicitada de conformidad de la ley.
ambiente, garantizando la integridad, conservación B) Valerse del cargo para influir sobre una persona
y permanencia de los documentos y archivos ofi- con el objeto de conseguir un beneficio directo o
ciales, con el objeto de mantener información esen- indirecto para sí o para un tercero.
cial para el Estado y trasmitirla a los posteriores C) Tomar en préstamo o bajo cualquier otra forma di-
responsables. nero o bienes de la institución, salvo que la ley
expresamente lo autorice.
No es ajena la promoción de la carrera funcional, la D) Intervenir en las decisiones que recaigan en asun-
capacitación y la formación que contribuyen a la tos en que haya participado privadamente como
profesionalización de la administración pública. técnico. Los funcionarios deberán poner en cono-

cimiento de su superior jerárquico su implicancia A su vez, los funcionarios que integren un órgano
en dichos asuntos y los antecedentes correspon- colegiado podrán plantear la excusación o deberán
dientes para que éste adopte la resolución que informar de la implicancia al Cuerpo del que forman
corresponda. parte, a cuya resolución se estará.
E) Usar en beneficio propio o de terceros informa-
ción reservada o privilegiada de la que se tenga Se le exige, pues, transparencia en el cumplimiento
conocimiento en el ejercicio de la función. de su función.
El funcionario público siempre debe actuar de bue- En materia de información, articulada como mecanis-
na fe y con lealtad en el desempeño de sus funcio- mo de control, se garantiza que los actos, documen-
nes; debe conocer y cumplir la Constitución, las tos y demás elementos relativos a la función pública
leyes, los decretos y las resoluciones que regulan pueden ser divulgados libremente, salvo que por su
su actividad funcional así como cumplir las órde- naturaleza deban permanecer reservados o secretos
nes que le impartan sus superiores jerárquicos en o hayan sido declarados tales por ley o resolución
el ámbito de su competencia, dentro de los límites fundada, en todo caso bajo la responsabilidad a que
de la obediencia debida, como así respetar a los hubiere lugar por derecho.
demás funcionarios y a las personas con quienes
trata en su desempeño funcional y evitar toda cla- Queda comprendido en lo comentado el deber de
se de desconsideración. garantizar a los particulares interesados que lo
solicitaren, el acceso a aquellas informaciones que
Se le impone además ejercer sus atribuciones con resulten del empleo y aplicación de medios
imparcialidad, lo que significa conferir igualdad de tra- informáticos y telemáticos para el desarrollo de las
tamiento en igualdad de situaciones a los demás agen- actividades de las Administraciones públicas y el ejer-
tes de la Administración y a todas las personas a que cicio de sus competencias.
refiera o se dirija su actividad pública.
En materia de manejo de recursos, los funcionarios
Dicha imparcialidad comprende el deber de evitar cual- públicos tienen la obligación de respetar estrictamen-
quier tratamiento preferencial, discriminación o abuso te los procedimientos de contratación aplicables en
del poder o de la autoridad hacia cualquier persona o cada caso y de ajustar su actuación en la materia a
grupo de personas con quienes su actividad pública los siguientes principios generales:
se relacione (artículos 8° de la Constitución de la Re-
pública y 24 de la Convención Americana sobre Dere- A) Flexibilidad.
chos Humanos ratificada por Uruguay en el artículo 15 B) Delegación.
de la ley 15.737 de 8 de marzo de 1985). C) Ausencia de ritualismo.
D) Materialidad frente al formalismo.
En el mismo orden, los servidores deberán excusar- E) Veracidad salvo prueba en contrario.
se de intervenir o podrán ser recusados cuando me- F) Igualdad de los oferentes, concurrencia en todos
die cualquier circunstancia que pueda afectar su im- los procedimientos competitivos para el llamado y
parcialidad, estando a lo que resuelva su jerarca. la selección de ofertas y amplia publicidad de las
adquisiciones de bienes y contrataciones de ser-
Es que funcionario público debe distinguir y separar vicios.
radicalmente los intereses personales del interés pú-
blico. En tal virtud, debe adoptar todas las medidas a La legalidad, impone al funcionario que decide, que
su alcance para prevenir o evitar todo conflicto o con- dicta actos administrativos, el deber de motivarlos,
junción de esos intereses en el desempeño de sus explicitando las razones de hecho y de derecho que
funciones. lo fundamentan. No son admisibles fórmulas genera-
les de fundamentación, sino que deberá hacerse una
Si considerare dudosa la existencia de conflicto entre relación directa y concreta de los hechos del caso
el interés público y su interés personal, el funcionario específico en resolución, exponiéndose además las
deberá informar de ello al superior para que éste adop- razones que con referencia a él en particular justifi-
te la resolución que Corresponda. can la decisión adoptada.
Por razones de decoro o delicadeza el funcionario Tratándose de actos discrecionales se requerirá la

podrá solicitar a su superior que le excuse del caso identificación clara de los motivos en que se funda la
que trata. opción, en consideración al interés público.

Por otra parte, la observación de una conducta idónea, Los servidores públicos con competencia para gastar,
exige que el funcionario mantenga aptitud para el ade- tampoco pueden intervenir cuando estén ligados con la
cuado desempeño de las tareas públicas a su cargo. parte que contrata con el organismo a que pertenecen
por razones de parentesco hasta el cuarto grado de con-
Es, además, obligación de los funcionarios públicos, sanguinidad o tercero de afinidad o por matrimonio.
capacitarse para actuar con pleno conocimiento de
las materias sometidas a su consideración y, en par- De igual forma se prohíbe a los funcionarios públicos
ticular, deberán asistir a los cursos de actualización con cometidos de dirección superior, inspectivos o
referentes a la moral administrativa, incompatibilida- de asesoramiento ser dependientes, asesores, audi-
des, prohibiciones y conflictos de intereses en la fun- tores, consultores, socios o directores de las perso-
ción pública según lo determinan las normas que ri- nas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que se
gen el servicio o lo dispongan las autoridades com- encuentren sujetas al control de las oficinas de que
petentes. aquellos dependan. Les está prohibido asimismo
percibir de dichas personas retribuciones, comisio-
Una medida preventiva, la constituye el hecho que nes u honorarios de clase alguna.
los funcionarios públicos que cumplen funciones en
las reparticiones encargadas de la adquisición de bie- La prohibición establecida se extiende a todas las
nes y servicios deban rotar periódicamente. Dicha contrataciones de servicios o de obra, realizadas a
rotación deberá hacerse efectiva cada treinta meses solicitud de la Administración controlante, por orga-
continuos en el desempeño de esa función, pudiendo nismos internacionales o mediante la ejecución de
el jerarca prorrogar el cometido, en casos excepcio- proyectos por terceros.
nales fundados en la necesidad del servicio o en la
falta de recursos humanos en el organismo, siempre En otro orden también se prohíbe a los funcionarios
que el resultado de la evaluación de desempeño en ejercer su función con relación a las actividades pri-
el período no arroje observaciones a la gestión. vadas a las que se encuentren vinculados.
La Ley prohíbe a los funcionarios públicos contratar La prohibición establecida se extiende a todas las con-
con el organismo a que pertenecen y mantener vín- trataciones de servicios o de obra realizadas a solicitud
culos por razones de dirección o dependencia con de la Administración, por organismos internacionales o
firmas, empresas o entidades que presenten ofertas mediante la ejecución de proyectos por terceros.
para contratar con dicho organismo. No obstante, en
este último caso, quedan exceptuados de la prohibi- Si al momento de ingresar a la función pública o du-
ción los funcionarios que no tengan intervención al- rante su desempeño, resultare dudosa o estuviere
guna en la dependencia pública en que actúan en el cuestionada la configuración de alguna de las situa-
proceso de la contratación, siempre que informen por ciones previstas, el funcionario deberá informarlo de
escrito y sin reticencias al respecto a su superior. inmediato y en forma pormenorizada por escrito, a su
superior jerárquico, quien deberá resolver fundada-
Si al momento de ingresar a la función pública mente al respecto y, en su caso, sobre la permanen-
estuviere configurada o en condiciones de configu- cia del funcionario en la oficina.
rarse dicha situación, el funcionario deberá informar
por escrito y sin reticencias al respecto. La Ley también prohíbe a los funcionarios solicitar o
aceptar dinero, dádivas, beneficios, regalos, favores,
Esta prohibición se extiende a las contrataciones rea- promesas u otras ventajas, directa o indirectamente,
lizadas a solicitud de la Administración a que el fun- para sí o para terceros, a fin de ejecutar, acelerar,
cionario pertenece por organismos internacionales o retardar u omitir un acto de su empleo o contrario a
mediante la ejecución de proyectos por terceros. sus deberes o por un acto ya cumplido; solicitar con-
tribuciones de otros funcionarios para hacer regalos
También prohíbe a los funcionarios públicos y a las a sus superiores, realizar suscripciones o colectas
Administraciones a que pertenecen, celebrar o solici- de cualquier naturaleza o autorizar la retención de
tar a terceros la celebración de contratos de servicios su sueldo o parte de él para cualquier agrupación
o de obra que tengan por objeto la realización por los partidaria o para cualquier persona o entidad, salvo
mismos funcionarios de las tareas correspondientes autorización legal expresa; y solicitar o aceptar di-
a su relación funcional o tareas similares o a cumplir- chas ventajas destinadas al servicio a que pertene-
se dentro de su jornada de trabajo en el organismo ce, salvo que una norma expresa lo autorice y se
respectivo. deje constancia de ello por escrito.

Se tendrá especialmente en cuenta en relación a Queda igualmente prohibida la permanencia dentro de
las prohibiciones referidas que el regalo o benefi- la misma oficina o sección de funcionarios que entre sí
cio provenga de una persona o entidad que: reúnan alguno de los impedimentos establecidos.
A) lleve a cabo actividades reguladas o fiscaliza- En materia de uso de bienes públicos la ley es clara y
das por el órgano o entidad en que el funciona- ordena que los funcionarios deberán utilizar los bie-
rio se desempeña; nes muebles e inmuebles pertenecientes al organis-
B) gestione o explote concesiones, autorizacio- mo público en que revistan o asignados a su uso o
nes, privilegios o franquicias otorgados por el consumo, exclusivamente para el funcionamiento de
órgano o entidad en que el funcionario se des- los servicios a su cargo.
empeña;
C) sea contratista o proveedor de bienes o servi- Está prohibido el uso de locomoción, combustible, re-
cios a un organismo público o estuviere intervi- puestos y servicios de reparaciones de cargo de toda
niendo en un procedimiento de selección; fuente de fondos públicos, por parte de cualquier fun-
D) tenga intereses que pudieren verse significati- cionario público, fuera de lo estrictamente necesario
vamente afectados por la decisión, acción, ace- para el cumplimiento de sus tareas. En ningún caso el
leración, retardo u omisión del organismo o en- ejercicio de una función pública podrá implicar la libre
tidad en el que el funcionario se desempeña. disponibilidad de un vehículo perteneciente a cualquier
organismo o afectado a su uso, fuera de los requeri-
Se entiende que no están incluidos en la prohibición mientos del servicio en sentido estricto, salvo las ex-
los siguientes casos: cepciones dispuestas legal y reglamentariamente.
A) los reconocimientos protocolares recibidos de Otra previsión clave: “los funcionarios están al servicio
gobiernos, organismos internacionales o entida- de la Nación y no de una fracción política”, reza la Cons-
des sin fines de lucro, en las condiciones en que titución. En los lugares y horas de trabajo queda prohi-
la ley o la costumbre admitan esos beneficios; bida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita
B) los gastos de viaje y estadía recibidos de go- la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie.
biernos, instituciones de enseñanza o entidades Los funcionarios no podrán constituir agrupaciones con
sin fines de lucro, para el dictado de conferen- fines proselitistas, utilizando las denominaciones de
cias, cursos o actividades académicas o cultu- reparticiones públicas o invocando el vínculo que la
rales, o la participación en ellas, siempre que función determine entre sus integrantes.
ello no resultare incompatible con las funciones
o prohibido por normas especiales; y El incumplimiento de los deberes explicitados consti-
C) las atenciones de entidad razonable recibidas tuyen faltas disciplinarias.
en oportunidad de las fiestas tradicionales en
las condiciones que los usos y costumbres las Como tales, serán objeto de sanción proporcionada
admitan. a su gravedad, previa sustanciación del procedimien-
to disciplinario respectivo, en el que se asegurará la
No pueden manejar fondos en forma distinta a la le- garantía de defensa. Ello, sin perjuicio de la respon-
galmente autorizada, siendo responsable de su pago sabilidad civil y/o penal prevista por la Constitución y
cuando comprometa cualquier erogación sin estar por las leyes vigentes en el pais.
autorizado para ello, estando obligados a rendir cuenta
documentada y comprobable de la versión, utilización El sometimiento a la justicia penal de un funcionario
o gestión de los fondos recibidos. público no obsta al necesario ejercicio de la compe-
tencia del organismo respectivo, independientemen-
Esta totalmente prohibida la actuación dentro de la te de la judicial, para instruir los procedimientos inter-
misma repartición u oficina del funcionario que se halle nos y adoptar las decisiones que correspondan en
vinculado con su jerarca por lazos de parentesco den- virtud de las faltas disciplinarias que se comprobaren
tro del segundo grado de consanguinidad o afinidad en la vía administrativa con arreglo a derecho.
o por ser su cónyuge.
Todo funcionario público está obligado a denunciar
Si ingresare a la oficina un funcionario que mantenga irregularidades o prácticas corruptas de que tuviere
los vínculos mencionados, la autoridad competente conocimiento por razón de sus funciones, de las que
dispondrá los traslados necesarios, sin que se perju- se cometieren en su repartición o cuyos efectos ella
dique la categoría. experimentare particularmente.

Si se tratare de irregularidades que pudieren causar otra cosa mueble, será castigado con tres a diecio-
perjuicios económicos, el funcionario público está obli- cho meses de prisión y dos a cuatro años de inhabili-
gado a comunicarlo por escrito a su superior jerárqui- tación especial.
co y al Tribunal de Cuentas de la Republica. Sin perjui-
cio, el jerarca a quien competa resolver sobre las in- Concusión. El funcionario público que con abuso
vestigaciones internas de las que resultare la posible de su calidad de tal o del cargo que desempeña,
configuración de un delito tiene el deber de disponer la compeliere o indujere a alguno a dar o prometer
inmediata denuncia policial o judicial preceptiva. indebidamente a él o a un tercero, dinero u otro
provecho cualquiera, será castigado con doce me-
Para facilitar el contralor, cualquier persona o los fun- ses de prisión a seis años de penitenciaría, multa
cionarios públicos que denunciaren de buena fe al- de 50 UR (cincuenta unidades reajustables) a
guno de los delitos comentados, quedan incluidos en 10.000 UR (diez mil unidades reajustables) e inha-
el beneficio de protección de testigos establecido por bilitación de dos a seis años.
la normativa legal vigente (art. 36 de la ley 16.707 de
12 de julio de 1995, decreto 209/2000 de 25 de julio Cohecho simple. El funcionario público que, por eje-
de 2000 y art. III núm. 8 de la Convención cutar un acto de su empleo, recibe por el mismo, o
Interamericana contra la Corrupción de 29 de marzo por un tercero para sí mismo o para un tercero, una
de 1996 ratificada por la ley 17.008. retribución que no le fuera debida, o aceptare la pro-
mesa de ella, será castigado con una pena de tres
La ley comete a una Junta Asesora en Materia Eco- meses de prisión a tres años de penitenciaría, con
nómico Financiera del Estado la recepción de las multa de 10 UR (diez unidades reajustables) a 5.000
declaraciones juradas de bienes e ingresos de los UR (cinco mil unidades reajustables) e inhabilitación
funcionarios con competencia para gastar, compro- especial de dos a cuatro años.
meter o controlar el uso de los fondos públicos;
además le confiere la difusión de estos cardinales La pena será reducida de la tercera parte a la mitad,
principios y normas que hemos comentado, para cuando el funcionario público acepta la retribución,
su recto acatamiento. por un acto ya cumplido, relativo a sus funciones.
Cohecho calificado. El funcionario público que, por

IV. DELITOS CONTRA LA retardar u emitir un acto relativo a su cargo o por eje-
ADMINISTRACIÓN PUBLICA cutar un acto contrario a los deberes del mismo, reci-
be por sí mismo o por otro, para sí o para otro, dinero
A los fines de esta exposición, nos parece importante re- u otro provecho, o acepta su promesa, será castiga-
señar algunos delitos previstos en el Código Penal Uru- do con doce meses de prisión a seis años de peniten-
guayo a propósito del tema que venimos desarrollando. ciaría, inhabilitación especial de dos a seis años, y
multa de 50 UR (cincuenta unidades reajustables) a
Entre ellos se inscriben las siguientes figuras delictivas 10.000 UR (diez mil unidades reajustables. La pena
con sus circunstancias agravantes y atenuantes: será aumentada de un tercio a la mitad en los siguien-
tes casos:
Peculado. El funcionario público que se apropiare el
dinero o las cosas muebles, de que estuviere en pose- 1) Si el hecho tuviere por efecto la concesión de un
sión por razón de su cargo, pertenecientes al Estado, o empleo público, estipendios, pensiones, honores
a los particulares, en beneficio propio o ajeno, será cas- o el favor o el daño de las partes litigantes en jui-
tigado con un año de prisión a seis de penitenciaría y cio civil o criminal.
con inhabilitación especial de dos a seis años. 2) Si el hecho tuviere por efecto la celebración de un
contrato en que estuviere interesada la repartición
Circunstancia atenuante. Constituye una circunstan- a la cual pertenece el funcionario o se realizare
cia atenuante especial, el hecho de tratarse de dine- por medio de un uso abusivo de los procedimien-
ro o cosas de poco valor y la reparación del daño tos legales que deben aplicarse por la Administra-
previamente a la acusación fiscal. ción Pública en materia de adquisición de bienes
y servicios.
Peculado por aprovechamiento del error de otro.
El funcionario público que en ejercicio de su cargo, Tráfico de influencias. El que, invocando influencias
aprovechándose del error de otro, recibiere o retuviere, reales o simuladas, solicita, recibe por si mismo o por
indebidamente, en beneficio propio o ajeno, dinero u otro, para sí o para otro, provecho económico, o acep-

ta su promesa, con el fin de influir decisivamente so- contrato, será castigado con pena de seis meses de
bre un funcionario público para retardar u omitir un prisión a tres años de penitenciaría, inhabilitación
acto de su cargo, o por ejecutar un acto contrario al especial de dos a cuatro años y multa de 10 UR (diez
mismo, será castigado con tres meses de prisión a unidades reajustables) a 10.000 UR (diez mil unida-
cuatro años de penitenciaría. des reajustables.
La pena será reducida de un tercio a la mitad cuando Constituye circunstancia agravante especial que el
se acepta la retribución, con el fin de influir decisiva- delito se cometa para obtener un provecho económi-
mente, para que el funcionario público ejercite un acto co para sí o para un tercero.
inherente a su cargo.
Abuso de funciones en casos no previstos espe-
Se considerará agravante especial del delito la cir- cialmente por la ley. El funcionario público que con
cunstancia de que el funcionario público, en relación abuso de su cargo, cometiere u ordenare cualquier acto
al cual se invocan las influencias, fuere alguna de las arbitrario en perjuicio de la Administración o de los par-
personas comprendidas en los artículos 10 y 11 de la ticulares, que no se hallare especialmente previsto en
ley de prevención y lucha contra la corrupción. las disposiciones del Código o de las leyes especiales,
será castigado con tres meses de prisión a tres años
Soborno. El que indujere a un funcionario público a de penitenciaria, inhabilitación especial dedos a cuatro
cometer cualquiera de los delitos previstos en los ar- años y multa de 10 UR (diez unidades reajustables) a
tículos 157 y 158 será castigado por el simple hecho 3.000 UR (tres mil unidades reajustables).
de la instigación, con una pena de la mitad a las dos
terceras partes de la pena principal establecida para Revelación de secretos. El funcionario público que,
los mismos. con abuso de sus funciones, revelare hechos,
publicare o difundiere documentos, por él conocidos
Se considerarán agravantes especiales: o poseídos en razón de su empleo actual o anterior,
que deben permanecer secretos, o facilitare su cono-
1) Que el inducido sea funcionario policial o encar- cimiento será castigado con suspensión de seis me-
gado de la prevención, investigación o represión ses a dos años y multa de 10 UR (diez unidades
de actividades ilícitas, siempre que el delito fuere reajustables) a 3.000 UR (tres mil unidades
cometido a raíz o en ocasión del ejercicio de sus reajustables).
funciones, o en razón de su calidad de tal y que
esta última circunstancia sea ostensible para el Utilización indebida de información privilegiada.
autor del delito. El funcionario público que, con el fin de obtener un
2) Que el inducido sea alguna de las personas com- provecho económico para sí o para un tercero, haga
prendidas en los artículos 10 y 11 de la ley de pre- uso indebido de la información o de datos de carácter
vención y lucha contra la corrupción. reservado que haya conocido en razón o en ocasión
de su empleo, será castigado con tres meses de pri-
Fraude. El funcionario público que, directamente o sión a cuatro años de penitenciaría, inhabilitación es-
por interpuesta persona, procediendo con engaño en pecial de dos a cuatro años y multa de 10 UR (diez
los actos o contratos en que deba intervenir por ra- unidades reajustables) a 10.000 UR (diez mil unida-
zón de su cargo, dañare a la Administración, en be- des reajustables).
neficio propio o ajeno, será castigado con doce me-
ses de prisión a seis años de penitenciaría, inhabilita- Omisión contumacial de los deberes del cargo. El fun-
ción especial de dos a seis años y multa de 50 UR cionario público que requerido al efecto por un parti-
(cincuenta unidades reajustables) a 15.000 UR (quin- cular o por un funcionario público, omitiere o rehusare
ce mil unidades reajustables). sin causa justificada ejecutar un acto impuesto por
los deberes de su cargo, será castigado con suspen-
Conjunción del interés personal y del público. El sión de tres a dieciocho meses.
funcionario público que, con o sin engaño, directa-
mente o por interpuesta persona, se interesare con el
fin de obtener un provecho indebido para sí o para un V. ACCESO A LA INFORMACIÓN
tercero en cualquier acto o contrato en que deba in- PÚBLICA Y AMPARO INFORMATIVO
tervenir por razón de su cargo, u omitiere denunciar o
informar alguna circunstancia que lo vincule perso- Como corolario, la República Oriental del Uruguay se
nalmente con el particular interesado en dicho acto o apresta a dictar normas que aseguren el acceso a la

información pública y el amparo informativo, de modo El proyecto establece un período de reserva para
que toda persona física o jurídica pueda solicitar, ac- estos casos que cesa a los diez años de la ex-
ceder y recibir información de cualquier órgano per- pedición del documento público; y en los casos
teneciente a la administración pública nacional o de- de información relacionada con datos persona-
partamental, comprendiendo este derecho la libertad les, el período de reserva se extiende hasta los
de acceder a las informaciones contenidas en los diez años luego de producido el fallecimiento de
documentos escritos (actas, expedientes, contratos, la persona.
acuerdos, etc.), fotográficos, en soportes magnéticos,
digitales, o en cualquier otro formato; así como la fa- El ejercicio del derecho de acceso a la informa-
cultad de formular consultas. ción pública es eficaz cuando existe un procedi-
miento administrativo que lo asegure y cuando
Todos los organismos públicos, es decir la adminis- los omisos sean llamados a responsabilidad.
tración pública nacional y departamental, estarán obli-
gados a brindar la información pública que le sea re- Pues bien, el proyecto a estudio del Parlamento
querida, priorizándose el principio de publicidad que prevé un procedimiento sumario para el acceso
presume pública toda información producida obteni- a la información y en caso de demoras injustifi-
da, en poder o bajo control de los organismos del cadas o denegatorias ilegales, se prevé que el
Estado. titular podrá sin más trámite interponer la acción
de amparo informativo ante el Tribunal compe-
Los organismos públicos deberán difundir a través de tente.
los medios de información más modernos, su estruc-
tura orgánica, sus competencias, sus funcionarios, la En cuanto a las responsabilidades, se conside-
remuneración de éstos, su presupuesto, sus ran faltas administrativas las acciones de dene-
auditorias, acciones que honran la propuesta de Có- gar información no clasificada como reservada
digo Iberoamericano del Buen Gobierno, en lo que y las omisiones derivadas del no suministro de
tiene que ver con el mejor acceso de la ciudadanía a la información requerida, no siendo ajenas a la
la información y los servicios públicos. responsabilidad otras conductas como el permi-
so de acceso injustificado a la información cali-
Claro que el Estado debe proteger los datos per- ficada como reservada; o la utilización, sustrac-
sonales y la adecuada clasificación, registro y ar- ción, ocultamiento, divulgación o alteración to-
chivo de los documentos oficiales, reconociendo, tal o parcial en forma indebida de la información
además, el derecho de cada ciudadano a conocer que se encuentra bajo la custodia del servidor
y actualizar los datos personales que obren en po- público.
der del Estado.
Se trata de un proyecto de ley que, al momento de VI. CONCLUSIÓN

este comentario, se encuentra a estudio del Parla-
mento Nacional y en el cual se expresa que tendrán Las normas de conducta en la función pública uru-
carácter reservado aquellas secciones de documen- guaya pretenden contribuir a dignificar socialmente
tos que presenten datos personales de carácter sen- el servicio público y permitir a sus integrantes desa-
sible, estando legitimados para solicitar el acceso a rrollar su actividad con orgullo y responsabilidad,
dichas secciones únicamente los titulares de dicha tutelando el interés general, a través de la defensa de
información, quienes posean autorización de los titu- la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el
lares en forma escrita y los sucesores en caso de fa- imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento
llecimiento del titular. administrativo.
También se establecen reservas por razones de de- Los instrumentos legales vigentes y en forma-
fensa nacional, cuando tengan por auténtico propósi- ción garantizan no solo la fidelidad a la ley, sino
to proteger la existencia e integridad de la nación. también que la actividad sea realizada de acuer-
do con las exigencias de la buena administra-
La reserva alcanza a las cuestiones comerciales o ción, constituyendo el fundamento o cimiento
científicas cuando la divulgación de la información sobre el cual se construye un modelo de gestión
suponga una pérdida de ventajas competitivas para ágil, eficaz y eficiente.
el proveedor o pueda dañar en forma irreversible el
proceso de producción. Septiembre de 2006

Hacia una cultura

del gobierno
corporativo en
empresas del estado
Eugenio Marulanda Gómez*
* Administrador de Empresas de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Es miembro del Consejo Gremial
Nacional y del Consejo Nacional de Paz. Se ha desempeñado en diferentes estamentos de la vida
nacional. Actualmente es Presidente de CONFECÁMARAS.
INTRODUCCIÓN AL TEMA informativa, las responsabilidades del directorio o Jun-

DE GOBIERNO CORPORATIVO ta Directiva y el mercado de los cambios de control.
G
obierno Corporativo1 puede entenderse A nivel internacional, el punto de referencia son los
como aquel conjunto de principios o me- principios desarrollados por la OECD para el gobier-
canismos mínimos que se establecen no de las sociedades, que tienen como objeto asistir
para ordenar la actividad y funcionamiento el permanente mejoramiento y evaluación del mar-
de las sociedades y sus órganos de gobierno, en to- co legal, institucional y normativo que rige el gobier-
dos los negocios y operaciones que acometa. Con no corporativo en cada nación. Dichos principios pro-
ello se promueve el cumplimiento de una serie de prin- porcionan adicionalmente unas claras directivas y
cipios y reglas en el manejo de las empresas que les sugerencias para las bolsas de valores, los inversio-
permite el logro de objetivos corporativos y su per- nistas, las sociedades, y otros actores implicados en
manente evaluación, consolidándose en una plata- el desarrollo de “buenas prácticas” de gobierno cor-
forma de protección a los inversionistas. porativo.
El gobierno corporativo se relaciona con los medios Los Principios de Gobierno Corporativo son herra-
internos por los cuales son operadas y controladas mientas útiles en la promoción de empresas cotiza-
las empresas, teniendo como aspectos cruciales los das; No obstante, su aplicación es perfectamente via-
derechos de los accionistas y su tratamiento equitati- ble tanto en empresas privadas como públicas. Sien-
vo; la función de los grupos de interés en el gobierno do estas últimas donde menos avances se han dado
de las sociedades, la comunicación y transparencia a nivel mundial.
1
Según la definición de la OECD es el sistema por el cual los sociedades son dirigidas y controladas.

POLÍTICAS DE GOBIERNO de las empresas estatales como elemento generador
CORPORATIVO EN EMPRESAS DEL ESTADO de eficiencia y competitividad, independiente de su
forma y sus fines, pues en ausencia de ésta la pro-
La aplicación de gobierno corporativo al interior de ductividad de las empresas se merma y por ende su
empresas del Estado es un componente esencial para capacidad de ser competitivas. En tal sentido, la apli-
asegurar la eficiencia económica en la utilización de cación de principios de Gobierno Corporativo a su
los recursos públicos y por ende para garantizar la interior conlleva al fortalecimiento institucional y de la
competitividad en un país. transparencia en su administración.
La permanente interacción de las empresas estatales “Resulta evidente la importancia que reviste el Go-
con diversos sectores sociales y empresariales los bierno Corporativo y las buenas prácticas de geren-
convierte en actor esencial en la construcción de tejido cia para las Empresas Públicas, ya que como bien es
social. Por ello es de vital importancia consolidar a su sabido, la aplicación de estos principios en cualquier
interior procesos transformadores que contribuyan a empresa, genera mejores rendimientos, y mayores
su fortalecimiento como elementos generadores de ri- beneficios. Aplicándolos por tanto al campo de las
queza para todos los ciudadanos por igual. empresas públicas, no solo resultará en un beneficio
para la empresa, sino que se traducirá en beneficio
Esta situación es aún mas relevante cuando actúa indirecto para la comunidad puesto que ofrecerán
como ente proveedor único de servicios esenciales mejores servicios de los cuales la población será el
para el bienestar ciudadano como lo es el caso de las principal destinatario de los buenos resultados deri-
empresas de servicios públicos. vados de las prácticas de Gobierno Corporativo.
Es comprensible entonces, que la aplicación de polí- El Gobierno Corporativo aplicado no solo al sector
ticas de Gobierno Corporativo no se encuentra al público empresarial, sino al aparato del estado como
margen del deber del Estado. Los gobiernos juegan un todo, no solo favorece el rendimiento de su ges-
un papel central en la constitución de un clima legal, tión y produce mejores resultados, sino que hace pro-
institucional y regulatorio en el que se desarrolla la yectar una imagen de confiabilidad y transparencia
actividad corporativa y que afecta por igual al ámbito tanto hacia lo interno de cada Estado, como frente a
empresarial privado y público. la comunidad internacional.” 3
En este contexto, y con especial énfasis en los paí- De igual forma, gran parte de la fuerza dinámica de
ses latinoamericanos, el principal desafío para alcan- Gobierno Corporativo hace énfasis en la responsabili-
zar una competitividad sistémica debe ser el de con- dad legal y penal de los miembros de Juntas Directi-
solidar “el diseño de una política económica con ob- vas, Ejecutivos de todos los niveles y profesionales que
jetivos de largo plazo, previamente consensuados de alguna forma estén involucrados en delitos de cue-
entre los diferentes sectores y actores de la sociedad llo blanco y crimen organizado a través de estas enti-
y uno de esos objetivos es, sin lugar a dudas, la adap- dades, presentándose igualmente como mecanismo
tación de nuestros mercados y organizaciones a los idóneo en el control de la gestión pública y en la lucha
requerimientos y estándares internacionales hoy en contra la corrupción que se genera a nivel mundial.
día aceptados…”2 .
Paradigma del Gobierno
Lo anterior como resultado a su vez de los procesos Corporativo en Empresas Públicas
de globalización de mercados, los cambios tecnoló-
gicos y la desregulación de los mercados monopoli- Si bien es cierto que las empresas públicas son com-
zadores, que han concebido un reajuste y reestructu- patibles con los principios de Gobierno Corporativo
ración de todos los sectores económicos, incluidos sugeridos por la OECD, también es cierto que este
aquellos en los que el Estado es actor principal. tipo de corporaciones enfrentan algunos desafíos de
gobierno distintos a los que normalmente pueden pre-
Una mirada mas profunda de esta temática nos con- sentarse dentro de una empresa privada. Conciente
duce inevitablemente a relacionar la gobernabilidad de esta situación, la OECD presentó en abril de 2005,
2
Asociación Venezolana de Ejecutivos AVE, El Buen Gobierno Corporativo como herramienta para emprender procesos eficaces en la
administración, estructuras y funcionamiento de las instituciones gubernamentales, en beneficio de la situación de los ciudadanos.
agosto 2005. Página 4
3
Ibíd., pág 7 y 8.

un conjunto de principios de Gobierno Corporativo Un sistema de Gobierno Corporativo al interior de las
para empresas del Estado (OECD Guidelines on empresas del Estado debe a su vez consolidar el ré-
Corporate Governance of State-Owned Enterprises), gimen aplicable a empresas públicas para eliminar
documento que representa la primera iniciativa inter- inconsistencias y adecuarlo a la forma en que las
nacional para asistir a los gobiernos en el mejoramien- empresas funcionan en la práctica, dotándole de un
to de las prácticas corporativas de sus empresas. marco legal e institucional consistente.
Esta herramienta internacional hace énfasis en la pre- Dicho ejercicio contribuirá a la permanente moderni-
sentación de principios generales estructurados alre- zación de su estructura corporativa para que esta sea
dedor de los siguientes aspectos: I) asegurar un mar- congruente con el nuevo entorno, clarificando su ré-
co legal y reglamentario eficaz para las empresas del gimen de responsabilidad y promoviendo mayor trans-
Estado II) el Estado como un propietario; III) trato parencia en la toma de decisiones, en la gestión y en
equitativo de accionistas; IV) las relaciones con gru- lo que respecta a la difusión de información pública;
pos de interés; V) transparencia y revelación de infor- elementos esénciales para lograr una administración
mación; VI) responsabilidades de juntas directivas en eficiente de bienes públicos capaz de tutelar y cuidar
empresas estatales. un bien jurídico superior como son los intereses y
derechos de la colectividad.
Punto esencial al momento de aplicar estos princi-
pios en empresas Estatales, es entender y enfocar el La premisa es simple: cuando el Estado actúe como
actuar del Estado como propietario, de forma tal que empresario debe asegurarse que el modelo de go-
le permita construir un sistema donde efectivamente bierno empresarial adoptado provea incentivos para
pueda ejercer el rol de dueño, sin que ello implique la eficiencia, se aparte del manejo político y utilice un
necesariamente la adopción de políticas o programas criterio puramente comercial en sus operaciones. “El
de privatización; facilitar la participación de los dife- principio implícito es evitar la utilización de la empre-
rentes actores sociales y económicos estratégicos de sa para cumplir objetivos distintos que la prestación
la empresa, todo ello sin ir en detrimento de la propia del servicio de una forma eficiente y sostenible
competitividad. financieramente. La existencia de un ambiente de
negocios es una condición necesaria para la implan-
La incorporación de prácticas de Gobierno Corporati- tación de un marco regulador que busque separar los
vo en empresas del Estado pretende aislar la gerencia papeles del Estado en el sector productivo. Las em-
de las mismas, de las coyunturas políticas. La defini- presas de propiedad pública deben operar (e incluso
ción de una política concreta de propiedad y el esta- en gran parte de países se considera muy delgada la
blecimiento de mecanismos para mejorar la dirección línea que divide lo público de lo privado) como nego-
de este tipo de compañías, acompañadas de estrate- cios comerciales.
gias para la incorporación de herramientas de evalua-
ción, selección y remoción al interior de la administra- Los gobiernos pueden contribuir a alcanzar objetivos
ción, fortalecerá su institucionalidad y obviamente con- nacionales a través de mecanismos transparentes sin
llevará a la reducción de la corrupción estatal. poner en peligro la salud financiera o la integridad de
la empresa. Solamente cuando este objetivo es al-
Si el propósito es generar confianza en la canzado los procedimientos reguladores pueden apli-
institucionalidad del Estado, se requiere necesaria- car por igual a las empresas propiedad del Estado y a
mente la separación del rol empresa del rol Estado, las empresas privadas”4 .
así como delimitar muy bien las funciones de empre-
sario de las de regulador y de generador de políticas. Otro aspecto al cual debe conducir todo este pro-
ceso transformador es la profesionalización de la
El Estado, en su actividad empresarial, debe competir gestión de las empresas del Estado sin
con otras empresas privadas, por lo tanto el Derecho a interferencias políticas (de parte del gobernante y
la competencia pasará a formar parte indiscutible de las diferentes autoridades), a través de la
las normas éticas que deben regir su actividad me- profesionalización de las Juntas Directivas, con
diante disposiciones claras de gestión y procedimien- miembros responsables capaces de enfrentar con
tos, a fin de evitar la distorsión de la competencia. objetividad las dificultades y decidir con autoridad
4
Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible. Pautas para la aplicación de la Política de servicios
públicos domiciliarios OP-708 al sector de energía. Washington, D. C. Marzo de 2005, pág 43

sobre los intereses de la empresa, sus dueños (el
Estado) y grupos de interés (empleados, clientes,
proveedores, inversionistas, comunidades, etc.). “SI EL PROPÓSITO ES
Para ello se requiere que el sistema político tome GENERAR CONFIANZA EN LA
conciencia que en las Juntas Directivas de las em-
presas públicas está radicado el poder y la adminis-
tración superior de cada una, y que por lo tanto son INSTITUCIONALIDAD DEL
cargos que responden a necesidades de conocimiento
con alta dosis de responsabilidad.
ESTADO, SE REQUIERE
La adopción de prácticas de gobierno corporativo,
constituye (cuando menos en la práctica), como se NECESARIAMENTE LA
enunció anteriormente, un medio efectivo para evitar
la corrupción. A través de este mecanismo se intro-
ducen en la empresa pública aspectos como la trans- SEPARACIÓN DEL ROL
parencia en sus operaciones (contrarrestando la dilu-
ción de la rendición de cuentas e impulsando el cum-
plimiento de los propósitos de política pública), con- EMPRESA DEL ROL ESTADO,
trol de operaciones, aspectos administrativos en cons-
tante revisión, calidad de los bienes y servicios, nive- ASÍ COMO DELIMITAR MUY
les de revelación de información y meritocracia, entre
otros aspectos.
BIEN LAS FUNCIONES DE
De igual forma mediante su adopción e implementa-
ción se llega a una mayor interacción y responsabili-
dad de las empresas con sus diferentes grupos de in- EMPRESARIO DE LAS DE
terés, a través del establecimiento de políticas claras
de cumplimiento de los compromisos contractuales y REGULADOR Y DE
legales que entre la empresa y estos se establecen.
SITUACIÓN DE LAS ENTIDADES GENERADOR DE POLÍTICAS.”

ESTATALES COLOMBIANAS
En Colombia muchos de los aspectos sobre los que ticas, en sus diversos campos, la adopción de medi-
fijan su atención las prácticas de Gobierno Corporati- das que impulsen la gobernabilidad de las empresas,
vo están regulados para las entidades públicas por al igual que la adopción de sistemas de calidad y efi-
normas de derecho administrativo, de tal forma que ciencia administrativa.
puede decirse que en el sector público la regulación
de los aspectos del gobierno de la entidad pública es En este sentido el Gobierno Nacional ha hecho un
mucho más precisa y a diferencia del sector privado, importante esfuerzo para desarrollar un cambio de
todo lo que no está permitido por la normativa está cultura, actitud y visión sobre lo público, orientado
prohibido. principalmente a impedir que múltiples actores, re-
presentados en diversos grupos de interés (legales o
El caso colombiano ha venido presentando evidentes ilegales), tengan la posibilidad de incidir en las deci-
cambios de carácter institucional y de carácter cultu- siones del Estado de forma tal que estas les favorez-
ral, que a su vez reflejan una inmensa crisis estatal can en claro detrimento del interés general, postula-
marcada por los altos índices de corrupción, ineficacia do que se logra mediante el fortalecimiento de las
de la gestión pública y la falta de competitividad de las estructuras administrativas y los canales de control e
entidades públicas, puntos que fueron identificados información.
como problemas principales en el Plan Nacional de
Desarrollo 2002 - 2006: “Hacia un Estado Comunita- Colombia ha surtido importantes procesos de deba-
rio”. En atención a esta problemática, que afecta de te alrededor de la generación de políticas públicas
manera directa la competitividad y la productividad del en materia de lucha contra la corrupción y promo-
país, el Plan Nacional de Desarrollo definió como polí- ción de la eficiencia y eficacia de la administración

pública, lo cual ha permitido que al interior del sector metodologías, técnicas y mecanismos de carácter ad-
público se acojan y diseñen practicas de administra- ministrativo y organizacional para la gestión y manejo
ción que, además de responder de forma coherente de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos
a los principios que consagra la Constitución Políti- y financieros de las entidades de la Administración Pú-
ca, estén orientados a la promoción y aplicación de blica, orientado a fortalecer la capacidad administrativa
mejores prácticas administrativas en el desarrollo de y el desempeño institucional.
modelos de gestión de calidad con transparencia, que
ataquen a profundidad la ineficiencia e ineficacia que Tal Desarrollo Administrativo es un proceso de mejora-
se proyecta hacia el ciudadano. miento permanente y planeado para la buena gestión y
uso de los recursos y del talento humano en los orga-
Es amplio el campo normativo y reglamentario que nismos y entidades de la Administración Pública, cu-
se ha dispuesto para tal finalidad, que encuentra su yos propósitos son: a) La creación de relaciones de
origen en los principios constitucionales referentes a cooperación, aceptación y reconocimiento entre los
la función pública (art. 209) donde se establecen como servidores públicos, los particulares investidos para el
pilares constitutivos de la organización del Estado la ejercicio de funciones administrativas y la comunidad
eficiencia y la eficacia en la administración. en general; b) El cumplimiento de los fines sociales del
Estado y de las responsabilidades y compromisos del
Es a partir de la concepción de eficiencia y eficacia servidor público; c) El mejoramiento de los niveles de
en la administración pública que se deriva la existen- gobernabilidad de la Administración Pública; d) El me-
cia de una multiplicidad de normas que sustentan la joramiento en la calidad de los bienes y servicios a car-
aplicación de medidas y prácticas de gerencia mo- go del Estado”
derna en las entidades públicas, entre las que se pue-
den señalar la ley 87 de 1993 “por medio de la cual Estas directivas inducen procesos de modernización
se establecen normas para el ejercicio del control in- en la gestión organizacional y funcional de la Admi-
terno en las entidades y organismos del Estado”, la nistración Pública para el fortalecimiento de los nive-
ley 489 de 1998 “por medio de la cual se dictan nor- les de gobernabilidad y legitimidad del Estado. En
mas sobre la organización y funcionamiento de las este sentido se puede deducir, como a bien lo hace
entidades del orden nacional”, entre otras normas que la Contraloría General de Antioquia7 , que el estable-
a su vez encuentran un sustento amplio en el Plan cimiento de un código de Gobierno Corporativo con-
Nacional de Desarrollo que se presenta como guía lleva a la concreción, por medio de prácticas de buen
de conducta en el proceder del Estado. gobierno, de tales fines en las entidades públicas.
Frente al aspecto que nos atañe, los lineamientos más En este orden, la misma Contraloría, al igual que la
importantes lo constituyen la Directiva Presidencial Nº Superintendencia de Notariado y Registro han encontrado
010 de Agosto 20 de 2002 en la cual el Gobierno se en la adopción de Códigos de Buen Gobierno una forma
comprometió a promover un espíritu ético como base de alcanzar la reglamentación del Modelo Estándar de
del comportamiento para la toma de decisiones en la Control Interno MECI, modelo establecido por el Estado
Administración Pública; la ley 872 de 2003 “por la cual para sus entidades mediante el Decreto No. 1599 de 2005,
se crea el sistema de gestión de la calidad en la Rama el cual proporciona una estructura para el control a la es-
Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades trategia, a la gestión y a la evaluación, con el propósito de
prestadoras de servicios5 ”, que desembocó en la adop- mejorar el desempeño institucional mediante el fortaleci-
ción de la Norma NTC - GP 10006 mediante el Decreto miento del control y de los procesos de evaluación que
N° 4110 de 2004; y el Decreto presidencial Nº 3622 de deben llevar a cabo las Oficinas de Control Interno, Unida-
2005 sobre políticas de desarrollo del Sistema Admi- des de Auditoría Interna o quien haga sus veces, exigen-
nistrativo, en donde se postula que el “Desarrollo Admi- cias a las cuales responde de manera concisa el estableci-
nistrativo es el conjunto de políticas, estrategias, miento de Políticas de Gobierno Corporativo.
5
Artículo 2º. Entidades y agentes obligados. El sistema de gestión de la calidad se desarrollará y se pondrá en funcionamiento en forma
obligatoria en los organismos y entidades del Sector Central y del Sector Descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder
Público del orden Nacional, y en la gestión administrativa necesaria para el desarrollo de las funciones propias de las demás ramas del
Poder Público en el orden nacional. Así mismo en las Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades que conforman el Sistema
de Seguridad Social Integral de acuerdo con lo definido en la Ley 100 de 1993, y de modo general, en las empresas y entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios de naturaleza pública o las privadas concesionarios del Estado.
6
Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública.
7
La Contraloría General de Antioquia adopto la segunda versión del Código de gobierno Corporativo en Julio de 2006 mediante Reso-
lución 0612 del 24 de julio de 2006.

Como complemento a lo anteriormente expuesto, Estos ejemplos evidencian que el Estado Colombia-
y como herramienta para desarrollar integralmente no ha mejorado notablemente sus esfuerzos para
el concepto de eficiencia y transparencia en la ad- hacer más transparentes los procesos de contrata-
ministración pública, el gobierno nacional ha ción y en tal sentido los empresarios colombianos
liderado procesos de información continua, para lo registrados como proponentes, entrevistados por la
cual incorpora la promoción del gobierno en línea encuesta probidad 2006, confirman la mejoría; el ín-
para efectos de la adecuada utilización de las tec- dice que registra la confiabilidad de los procesos con-
nologías de información8 a favor de la visibilidad tractuales del gobierno nacional paso de 3.36 en 2004
de lo público y en la eficiencia de los procesos y a 4.24 en el 2006. Lamentablemente, los procesos
trámites. Con ello se pretende llegar hasta la ins- de contratación en el nivel local no han logrado mejo-
tancia en la cual todas las actuaciones y contrata- rar su confiabilidad, lo que hace evidente lo disímiles
ciones públicas de las entidades, se conozcan en que son los gobiernos locales y su elevada permeabi-
tiempo real desde el momento en que se planean lidad política.
hasta que se liquidan.
En lo directamente referente a nuestro campo de es-
En este aspecto se ha venido desarrollando y fortale- tudio, la pauta más trascendental en la aplicación de
ciendo el principio de transparencia y selección obje- políticas de Gobierno Corporativo, tanto en empre-
tiva al interior de los procesos de contratación, as- sas privadas, como en empresas públicas, lo consti-
pecto que se ha convertido en el más profuso de los tuye la Resolución Nº 275 de 2001 expedida por la
problemas de corrupción, estableciendo reglas de jue- entonces Superintendencia de Valores11 , norma que
go claras que “conduzcan a lograr los objetivos pro- acompañada de la ley del mercado de valores (ley
pios de la contratación pública y que se dirigen a la 964 de 2005) establecen parte del marco normativo
utilización de tecnologías de información, a la apertu- mas significativo en relación con el Gobierno Corpo-
ra total en materia de control social ciudadano, a la rativo de las empresas en Colombia.
obligación de adoptar esquemas específicos para
cada contrato, que admitan control social ciudadano, La Resolución Nº 275 expedida en desarrollo de las
y metodologías de carácter general que propicie una disposiciones de la Ley 100 de 1993 (Régimen de
verdadera comunicación entre los administradores Seguridad Social Colombiano) consagra una serie de
públicos y el sector privado” 9 . requisitos que deben acreditar las personas jurídicas,
como condición para que los fondos de pensiones
Ejemplo de ello es la Directiva Presidencial No. 12 de inviertan sus recursos en los valores que aquellas
2002 la cual estableció los lineamientos, criterios, emitan.
medidas y acciones de corto y mediano plazo para
garantizar la transparencia en los procesos contrac- Bajos sus postulados, se establecen exigencias es-
tuales. Estos lineamientos se ven reflejados en la peciales respecto del gobierno de sus emisores, la
expedición del Decreto 2170 de 2002, en el que se divulgación de los mecanismos de gobierno de los
proponen mecanismos tales como veedurías ciuda- emisores y los estándares mínimos de información,
danas para que intervengan en todas las etapas del con lo que se pretende asegurar tanto el respeto de
proceso contractual; este Decreto está encaminado los derechos de quienes inviertan en sus acciones o
principalmente a proporcionar un mayor acceso a la en cualquier otro valor que emitan, como la adecua-
información, permitiendo que en el proceso haya da administración de sus asuntos y el conocimiento
mayor transparencia y selección objetiva10 , situación público de su gestión, entre otras cosas. A su vez
que dio como resultado la existencia de un Portal solicita que las normas y sistemas exigidos por la pro-
Único de Contratación, donde se muestran las con- videncia sean consignados en un Código de Buen
trataciones que se realizan con recursos de la Na- Gobierno y establece un régimen basado en la reve-
ción, los Departamentos y los Municipios. lación de información.
8
Se dispone del portal del Estado www.gobiernoenlinea.gov.co instrumento que facilita el acceso a la información de cualquier entidad
pública.
9
Calderón Jaramillo, Lorenzo Octavio La lucha contra la corrupción en Colombia: una construcción de propósitos colectivos frente a la
reivindicación de lo público IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid,
España, 2 - 5 Nov. 2004 pág. 6
10
Tomado de: Corporación Transparencia por Colombia. Corresponsabilidad del Sector Empresarial y de la Sociedad Civil en la Lucha
Contra la Corrupción. versión en discusión. Octubre de 2003. pág 21
11
Hoy fusionada con la Antigua Superintendencia Bancaria para la creación de la actual Superintendencia Financiera de Colombia.

Lo mas relevante de dicha resolución fue el ámbito a las que se refiere la Resolución Nº 275 de 2001 de
de aplicación que desarrolló, dado que se hizo apli- la Superintendencia de Valores, procurando que los
cable, no solo a las personas jurídicas privadas, sino inversionistas tuvieran conocimiento de la gestión
que a su vez incluyó a las empresas industriales y administrativa, fiscal y financiera, e igualmente obtu-
comerciales del Estado, a las sociedades de econo- vieran mecanismos que de manera oportuna y veraz
mía mixta, y en cuanto resulte aplicable, a las entida- les permitieran el acceso a la información necesaria
des territoriales y en general a todas las personas para que, como potenciales suscriptores de los títu-
jurídicas de naturaleza pública, con excepción de la los, adoptasen y adopten sus decisiones de inversión.
Nación12 .
A su vez estos códigos se constituyeron en una he-
Lo anterior se constituye en el primer punto de refe- rramienta útil en la implementación del plan de desa-
rencia directa en la aplicación de políticas de Gobier- rrollo en cada entidad, convirtiéndose en una carta
no Corporativo en empresas del Estado, abriendo la de navegación para los servidores públicos adminis-
puerta a un escenario inexplorado para la consolida- tradores de estas entidades, y facilitando el control
ción de estándares de gobernabilidad y transparen- externo a su gestión administrativa.
cia al interior de estas entidades.
Otras empresas del Estado, específicamente Empre-
La adopción de esta norma generó el avance mas sas Industriales y Comerciales y Sociedades de Eco-
significativo de Colombia en la materia, tanto en em- nomía Mixta, encontraron en la implementación de
presas privadas como en empresas públicas, ya que prácticas de Gobierno Corporativo, y en la posterior
ella “consiguió que en Colombia, que hasta el año de redacción de códigos de Buen Gobierno, una herra-
promulgación de la norma no contaba con ningún mienta para la generación de confianza. Este instru-
Código de Buen Gobierno, tenga en la actualidad mas mento generó el aseguramiento de un manejo em-
de 100 códigos adoptados por los emisores inscritos presarial mas eficiente y transparente frente a todos
en el Registros Nacional de Valores e Intermedia- los grupos de interés, a saber, accionistas (casos
rios”13 . donde el Estado es el único Accionista o Dueño) e
inversionistas, sus empleados, sus proveedores de
A pesar de que muchas entidades del Estado, conta- bienes y servicios, sus clientes, sus competidores, sus
ban y cuentan con una amplia legislación que regula socios de negocios, los entes de control, la comuni-
específicamente cada uno de estos aspectos y que dad en general, y el propio Estado Colombiano, adop-
aseguran el cumplimiento de los objetivos que pre- tando, en la medida de lo posible, muchos de los li-
tende la disposición de la Superintendencia de Valo- neamientos expuestos en la Resolución 275, inde-
res, esta norma hizo que, con la expedición de códi- pendientemente de si esperaban ser o son recepto-
gos de Gobierno Corporativo, los inversionistas de ras de inversión de los fondos de pensiones.
los valores que se han emitido o llegaren a emitir las
entidades, lograsen tener un conocimiento completo En este punto Empresas Industriales y Comerciales
y adecuado del emisor de títulos valores. del Estado, como ECOPETROL (caso muy conocido
por el talante e importancia que representa para la
Como consecuencia de su expedición, entidades te- economía del país), y la Empresa de Desarrollo Ur-
rritoriales tales como Bogota14 y Medellín15 elabora- bano de Medellín - EDU, empresas 100% públicas,
ron Códigos de Buen Gobierno como garantía de la adoptaron el compromiso voluntario y autónomo de
inversión en los valores que emite cada uno, docu- adoptar practicas de Gobierno Corporativo para el me-
mento donde se contienen las disposiciones consti- joramiento de su administración en busca de una
tucionales y legales relacionadas con las exigencias mayor eficiencia y transparencia.
12
Resolución 275 de 2001, Superintendencia de Valores, Art. 1
13
Gutiérrez, Paola. Gobierno Corporativo en Latinoamérica, ¿Cómo ven los inversionistas las prácticas empresariales de los países
latinoamericanos? Tomado de: Fasecolda. Propuesta Preliminar de Trabajo del Proyecto De Gobierno Corporativo Versión de mayo de
2006 Dirección de Asuntos Internacionales. Pág. 19 http://www.fasecolda.com/docs/Gob_corp/Pro_Ind.pdf
14
La Resolución 1208 del 5 de septiembre de 2002, expedida por el Secretario de Hacienda Distrital, modificada mediante Resolución
1669 de 2002 “Por medio de la cual se adoptan medidas en relación con la administración, conducta y suministro de la información
destinada a asegurar el respeto de los derechos de los fondos de pensiones, cuando pretendan invertir en títulos valores de deuda
pública emitidos por el Distrito Capital” dispuso la adopción del Código de Buen Gobierno de la Administración Central del Distrito
Capital.
15
Decreto 446 de mayo 03 de 2002 de la Alcaldía de Medellín “Por medio del cual se adopta el Código de Buen Gobierno para garantizar
la inversión en los valores que emite el Municipio de Medellín”.

De la misma forma empresas de economía mixta, diante la expedición de la Resolución 704 de 1999, lo
como el caso de GRANBANCO S.A – BANCAFE16 , que impulsó este tipo de procesos al interior de las
FIDUCIARIA LA PREVISORA – FIDUPREVISORA empresas públicas. Empresas como ISA y ETB encon-
S.A. y un sin número de este tipo de empresas traron en los procesos de democratización una opción
que prestan servicios públicos domiciliarios, cuen- atractiva que ha llevado a que la presencia de estas
tan con sus códigos de buen gobierno para el ase- empresas en el mercado de capitales se convierta fac-
guramiento de una correcta administración y el tor fundamental para lograr ser competitivos y consoli-
manejo responsable y transparente de sus rela- dar la estrategia de crecimiento, proceso que ha sido
ciones con los diferentes grupos de interés. reproducido en otras empresas.
Del estudio de las diferentes Empresas Sociales del Es- Siendo este tipo de empresas las más significativas, y
tado que implementaron políticas de Gobierno Corporati- en las que se presencia de manera mas notable la par-
vo, sólo se encontró que la ESE Policarpa Salavarrieta, ticipación del Estado, en gran número de casos como
empresa prestadora de servicios de salud en los depar- accionista mayoritario, son ellas el ejemplo mas repre-
tamentos de Caquetá, Huila, Tolima Cundinamarca, sentativo del accionar del Estado como propietario, y a
Boyacá, Meta y Casanare suscribió un Código de Buen su vez, se constituyen en el mayor campo de estudio
Gobierno, en el cual incorporó toda aquella normatividad en cuanto a la aplicación de medidas de Gobierno Cor-
referente al tema, y expuso las políticas y lineamientos porativo (exceptuando a ECOPETROL) en las empre-
que la empresa, en relación a lo establecido en la sas del Estado.
normatividad legal aplicable a la organización, considera
necesario incorporar en sus procesos administrativos y Son numerosas las compañías de servicios públicos
perteneciente al campo referido por la resolución Nº 275. domiciliarios que han adoptado e implementado prácti-
cas de Gobierno Corporativo17 , efectuando procesos
Cabe resaltar que las Empresas Sociales del Estado de transformación eficientes que se han traducido en
son una categoría especial de entidades públicas des- una mayor generación de confianza entre los inversio-
centralizada, creadas por la ley 489 de 1998, para la nistas y el público en general.
prestación en forma directa de servicios de salud. Este
tipo de empresas se rigen por las normas de derecho Procesos de esta naturaleza parten desde la adopción
público, mas su régimen contractual se establece por de Códigos de Buen Gobierno, y en los que se introdu-
las normas del derecho privado, por lo cual su organi- cen políticas y mecanismos claros y eficaces de pro-
zación administrativa se encuentra, como en otras en- tección al accionista minoritario, el establecimiento de
tidades estatales, directamente ligada a las normas que políticas empresariales, códigos de ética, compromisos
en la materia se establecen, como lo son el decreto de con los grupos de interés, el incremento en revelación
creación (caso particular Decreto 1750 de 2003), el de la información, la existencia y conformación de un
Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), entre otras equipo gerencial serio e idóneo que en el proceso de
normas que tratan temas relacionados con las prácti- aplicación han conducido a una despolitización en su
cas de Gobierno Corporativo. manejo y administración.
Empresas de Servicios Públicos Esto implícitamente ha conllevado a un mejor posicio-

namiento empresarial acompañado a su vez de un pres-
El sector de las empresas que prestan servicios públicos tigio nacional, que en casos como el de ISA han des-
reviste de gran trascendencia, dado que es en este sector embocado en una sobre - demanda por los instrumen-
donde las empresas públicas han adquirido mayor com- tos accionarios ofrecidos.
promiso con las políticas de Gobierno Corporativo.
Es evidente que al interior del Gobierno existe una crecien-
Esta situación se debe en gran medida a los procesos te conciencia sobre la necesidad y los beneficios de incor-
de democratización promovidos por el Gobierno me- porar prácticas de buen gobierno en la administración pú-
16
Su estructura corresponde a la de una sociedad por acciones, de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las
empresas industriales y comerciales del estado. Es una entidad pública, sociedad de economía mixta con participación del Estado que
excede el 90% de su capital social.
17
Empresas Públicas de Medellín, ETB, ISA, Isagen, Centrales Eléctricas de Nariño, Centrales Eléctricas de Norte de Santander –
CENS, Electrificadora del Caquetá, Electrificadora del Huila, Electrificadora del Meta, Electrificadora de Santander – ESSA, Empresa
de Energía de Boyacá, Empresa de Energía de Cundinamarca – EEC son algunas de las empresas que cuentan con códigos de buen
gobierno.

blica. Muestra de esto lo constituye la existencia del Docu- número de empresas acogieran prácticas de buen gobier-
mento Conpes 3384 de Agosto de 2005, en el cual se esta- no a través de la redacción códigos de Gobierno Corpora-
blece, como lineamientos de política del Estado, la adop- tivo, no se encuentra un estudio que permita establecer a
ción e implementación de prácticas de Gobierno Corporati- fondo el impacto de estos códigos en empresas públicas,
vo en empresas de servicios públicos domiciliarios, como siempre que en muchos casos su adopción fue respuesta
estrategia para atacar la falta de gobernabilidad presente al de la obligación impuesta por tal Resolución, presentando
interior de estas corporaciones con participación acciona- códigos incompletos que no son realmente efectivos para
ría mayoritaria de la Nación, a fin de arremeter el principal las respectivas empresas, siendo que muchos de ellos se
problema que afronta la Nación: la corrupción en todos los limitaron a reproducir las disposiciones de la citada Reso-
estamentos del Estado. lución. Por lo tanto es necesario cuestionarse y estudiar,
en cada caso particular, que tan profundo ha sido la aplica-
Tal documento tiene como objetivo definir lineamientos ción y el compromiso frente a las políticas de Gobierno
de política que contribuya a la sostenibilidad de las ac- Corporativo, y cual ha sido la real adaptación del postula-
ciones adelantadas por las empresas de servicios públi- do en general en las empresas del Estado.
cos con participación mayoritaria de la Nación, con el
propósito de orientar las actuaciones de las siguientes Como hemos visto a lo largo de estas páginas, se puede
áreas o niveles: accionistas, asamblea general de accio- evidenciar que en Colombia existe un inmenso potencial y
nistas, miembros de la junta directiva, junta directiva, un amplio campo de aplicación e implementación de polí-
gerencia general, control interno, revisoría fiscal, auditoria ticas de Gobierno Corporativo en empresas Estatales.
externa y en general al conjunto de la estructura
organizacional de las empresas, contemplando el ma- Factor a favor: Existe disposición del Gobierno Nacional
nejo y acceso a la información, la administración y reso- para adoptar e implementar este tipo de políticas.
lución de controversias, el manejo de conflictos de inte-
rés y las relaciones con los grupos de interés, entre otros. Factor en contra: no existe una política que brinde las ba-
ses suficientes para encarar un proceso de mejoramiento
Factor a la vez importante en la implementación de po- integral a partir de la incorporación de prácticas de Gobier-
líticas de Gobierno Corporativo en empresas de servi- no Corporativo en las empresas del Estado.
cios públicos lo ha constituido la declaración de la Na-
ción como accionista mayoritario, en entidades como Mas allá de una descripción formal y de las precisiones
ISA, ISAGEN y ETB, entre otras. dadas por la Resolución 275, muchas de las instituciones
del Estado no tienen claro cómo comprometer una partici-
A través de este instrumento la Nación, en su calidad de pación clara por parte del Estado en la consecución de
accionista mayoritario, se ha comprometido a votar con estos objetivos.
sus respectivas acciones, en la Asamblea de Accionis-
tas, de acuerdo con los términos y condiciones de la de- Aunque este tipo de conclusiones requieren un análisis
claración, estableciendo mayores parámetros de infor- más profundo y detallado del tema que quedan fuera de
mación y relación con los inversionistas, comprometién- este examen preliminar, una mirada superficial permite
dose con las políticas de repartición de dividendos ase- deducir que el tema de estudio no se presencia de forma
guradas para minoritarios y su participación en la Junta homogénea en el Estado, ni en un sector específico (no
Directiva. Al mismo tiempo este medio asegura el esta- obstante los avances presentados en el sector de servi-
blecimiento de requisitos mínimos para los miembros de cios públicos), sino que responde de manera particular a
Junta Directiva por los cuales vaya a votar el mayorita- cada empresa, a las metodologías de autorregulación y
rio, a la definición de las políticas de operaciones con de fortalecimiento del control interno de gestión en cada
afiliadas a precios de mercado, el compromiso de votar una de las entidades públicas.
por una firma de auditoria de reconocido prestigio y con
perfil mínimo para revisor fiscal, entre otros aspectos, Es claro que la adopción de dichos principios ha sido
que aseguran que, en compañía del Código adoptado un proceso individual, sin que exista documento al-
por la empresa, la Nación velará por cumplir con los prin- guno (fuera del Conpes para empresas prestadoras
cipios y las medidas de gobierno adoptadas. de servicios públicos domiciliarios) que establezca
unos lineamientos generales para el Estado en mate-
El desafío del Gobierno Corporativo en ria de Gobierno Corporativo, ni que establezca un
Empresas del Estado en Colombia marco en la adopción de su rol como propietario.
En un principio es necesario mencionar, que si bien la apli- Lo anterior responde a la diseminación normativa que
cación de la Resolución 275 conllevó a que un importante posee nuestro país, en donde es difícil establecer, en

algunos aspectos, un régimen jurídico claro y conciso las empresas Estatales, buscando siempre mayores
que determine el actuar de las entidades, donde es niveles de efectividad y competitividad.
posible encontrarse normas contradictorias al respec-
to. Colombia posee una muralla normativa que regula Lo anterior debe preverse con mucha precaución, dado
la mayoría de los aspectos de Gobierno Corporativo que si bien estamos en búsqueda de estándares que
de una manera difusa, y que en casos conduce a la otorguen mayores niveles de productividad y
yuxtaposición de normas. Estamos ante un marco le- competitividad a las empresas públicas, esto no pue-
gal amplio, pero en muchos temas poco profundo para de desconocer en ningún momento la calidad del pa-
las distintas entidades, acompañado de un marco ins- trimonio al que se hace referencia con la participación
titucional que limita el desempeño y la consecución de del Estado, quien debe velar por el respeto y protec-
los objetivos operacionales de las empresas. ción de a los intereses comunitarios que éste debe
precautelar, y generar mayor valor para los mismos.
Por lo tanto, el principal desafió que debe enfrentar el Esta-
do es estructurar un marco normativo e institucional conci- De igual manera, algunas de las empresas que son
so y concordante, logrando, como se establece en la parte propiedad del Estado desempeñan específicamente
general, separar cada función que le compete (Estado como objetivos de tipo social, por lo cual, dentro de este
regulador, Estado como fijador de políticas y Estado como tipo de análisis, es necesario que el Estado, desde
propietario), delimitando el espectro de cada función con un principio, reconozca los objetivos de estas em-
el propósito de ser mas eficiente en la utilización de los presas, y conduzca a su adecuada planeación, sin
recursos y mas eficaz en el logro de los objetivos. que los procesos de sostenibilidad financiera pre-
tendan desgastar o nublar estos objetivos.
Así mismo, el establecimiento de un marco normativo e ins-
titucional sólido debe romper con la cultura política que se Es de resaltar los procesos que el Gobierno Nacional ha
maneja al interior de las empresas públicas, donde la inter- surtido en diferentes aspectos, en especial para generar
ferencia política en el desarrollo de las actividades empre- una mayor participación de la sociedad civil, a través de
sariales del Estado es el común denominador, toda vez que veedurías ciudadanas, como grupo de interés para el con-
gobernantes y autoridades muchas veces utilizan la empre- trol de las empresas donde tiene participación el Estado;
sa estatal como plataforma política o como “caja menor” de igual forma el deseo de generar mayor gobernabilidad,
para llevar a cabo sus programas de gasto público. transparencia y canales de información en sus empre-
sas, así como los esfuerzos por generar un mayor y más
El pilar que debe soportar un proceso de incorpora- eficiente control sobre la calidad de los bienes que se
ción de políticas de Gobierno Corporativo en las em- producen y servicios que se prestan.18
presas del Estado, debe ser un marco regulatorio cla-
ro y coherente que establezca un modelo gerencial que El Estado tiene la inmensa responsabilidad de consoli-
se aparte del manejo político, de manera que la em- dar ambientes confiables y estables, que atraigan inver-
presa solo cumpla con los objetivos propios de la pres- sión productiva y permitan generar mayor competitividad
tación del servicio en forma eficiente y sostenible. a su sector productivo y su institucionalidad. Para ello,
deberá realizar una mirada profunda al interior de las
Estas delimitaciones y aclaraciones, deben conllevar la de- entidades y empresas en las que tiene participación
finición de políticas de propiedad del Estado, que de prefe- accionaria, con el fin de adoptar contundentemente
rencia sean consignadas en un solo cuerpo normativo, don- mejores prácticas en concordancia con el contexto polí-
de consten los objetivos generales que el Estado Colombia- tico y económico de cada sector.
no espera de las distintas empresas que son de su propie-
dad, y en particular aquellas donde su participación es ma- El camino es largo, afortunadamente ya se ha dado el pri-
yoritaria, tratando en todo momento que este tipo de empre- mer paso. Aún son muchos los retos por superar, pero son
sas respondan a las condiciones del mercado. mas los beneficios y réditos a obtenerse si se acomete de
forma integral una política que promueva la adopción de
Una plena observancia y aplicación de los principios prácticas de Buen Gobierno. Lo importante de dicho pro-
de buen gobierno debe conllevar a que el Estado Co- ceso es que este desemboque en la generación de una
lombiano estudie la posibilidad de adopción de refor- cultura real en torno a este tipo de prácticas, que encuen-
mas legales en materia de autonomía presupuestal y tre un asidero fáctico en las empresas, independiente del
administrativa que permitan una mayor viabilidad de entorno político que se mueve a su alrededor.
18
Muestra de ello es la adopción de la NTC - GP: 1000.

Mejora de los
servicios públicos
en México
Edgardo Cantú Saldaña*
*Ingeniero. Actualmente es Director General de Eficiencia Administrativa y Buen Gobierno de México.
México, D.F., a 13 de septiembre de 2006 2. Agenda de Buen Gobierno
1. Antecedentes Con el propósito de simplificar, unificar y hacer más

efectivos los esfuerzos que permitan el cambio y la
U
no de los desafíos fundamentales de las transformación de la administración pública, la Presi-
democracias modernas es lograr una dencia de la República diseñó la agenda de Buen
gobernabilidad que les asegure legitimi- Gobierno que consta de seis estrategias:
dad, eficacia y estabilidad.
• Primera: alcanzar un gobierno eficiente que haga
Históricamente las instituciones de la administra- más con menos; que proporcione mejores servi-
ción pública federal mexicana se caracterizaron por cios con menos recursos.
una cultura de cumplimiento que no tomaba en
cuenta la satisfacción de las expectativas de los • Segunda: garantizar un gobierno de calidad total que
ciudadanos, carente de indicadores que permitie- mantenga un firme y permanente compromiso con la
ran conocer el impacto de las acciones realizadas calidad de los servicios que ofrece a la ciudadanía.
y el beneficio obtenido.
• Tercera: desarrollar un gobierno profesional
Es por ello que la construcción de un gobierno de capaz de atraer y retener a las mejores mujeres
calidad, con mejoras continuas en sus niveles de y a los mejores hombres, así como de capaci-
eficiencia y generadas a partir de las necesidades tarlos y evaluarlos permanentemente, para que
del ciudadano era tan importante. cumplan siempre oportuna y eficazmente a la
ciudadanía.
Durante este sexenio, México se unió a más de 40
países, que se han enfocado en reformar el sector • Cuarta: consolidar un gobierno digital que apro-
público para recuperar la confianza del ciudadano veche al máximo las tecnologías de la informa-
en el gobierno, mejorar la competitividad y reducir ción y las telecomunicaciones, no sólo para redu-
el déficit. cir la corrupción y transparentar la función públi-

ca, sino también para hacerla más eficiente y pro- vicio (CIS), la Dirección General de Eficiencia Admi-
porcionar servicios de mayor calidad. nistrativa y Buen Gobierno (DGEABG) administra el
portal www.serviciosdecalidad.gob.mx.
• Quinta: contar con un gobierno con mejora
regulatoria, más ágil y flexible que elimine el ex-
ceso de trámites, sin abandonar sus responsabili- 3.1. Cartas Compromiso al Ciudadano
dades.
Las Cartas Compromiso al Ciudadano (CCC) tienen
• Sexta y principal característica de nuestra gestión: su origen en el programa Citizen’s Charter o Cartas
garantizar un gobierno honesto y transparente. al Ciudadano, desarrollado en el Reino Unido en el
Sólo procediendo siempre con honestidad, podre- año 1991 y cuya implementación ha sido replicada
mos derrotar la corrupción, desterrar la prepoten- en las instituciones públicas de muchos otros países
cia y el favoritismo en la toma de decisiones, y como: Estados Unidos, Canadá, Francia, Bélgica, Ir-
lograr que la ciudadanía confíe de nuevo en sus landa, Noruega, Italia, India, Argentina y España, en-
autoridades, como siempre debió haber sido. tre otros.
La Secretaría de la Función Pública es responsable La CCC del Gobierno Mexicano es una herramienta
de implementar 5 de estas estrategias en la Adminis- de mejora continua que:
tración Pública Federal. Específicamente, la Dirección
General de Eficiencia Administrativa y Buen Gobier- 1. Establece estándares de servicio,
no, promueve la estrategia gobierno de calidad. 2. Incentiva la participación ciudadana,
3. Transparenta la gestión pública,
El objetivo de la estrategia de gobierno de calidad es 4. Genera mejoras a partir de las necesidades y ex-
“satisfacer o superar las necesidades y expectativas pectativas ciudadanas.
de los usuarios de los servicios públicos federales”.
Los objetivos del programa CCC son:
3. Programas para la mejora • Definir, medir y comunicar los estándares de ser-

de los servicios públicos vicio de cada trámite y servicio de alto impacto que
proporciona el Gobierno Federal para que sean
Los programas que la Secretaría de la Función Públi- ampliamente conocidos por la ciudadanía.
ca -a través de la Dirección General de Eficiencia • Dotar a la ciudadanía de un instrumento de trans-
Administrativa y Buen Gobierno- ha desarrollado para parencia que se sume a los esfuerzos preventivos
mejorar los servicios públicos son: para abatir la corrupción.
• Fortalecer la confianza y credibilidad de la ciuda-
• Cartas Compromiso al Ciudadano (CCC) danía en la Administración Pública, gracias a que
• Centros Integrales de Servicio (CIS) ésta percibe una mejora continua en su eficiencia
• Monitoreo Ciudadano de Cartas Compromiso y eficacia.
(MCCC)
En el año 2003, la Secretaría de la Función Pública
Los tres programas sitúan al ciudadano al centro de definió 240 Trámites y Servicios de Alto Impacto Ciu-
la actividad de las instituciones públicas al fomentar dadano (TySAIC) prioritarios, para ello consideró los
su participación en las decisiones y acciones del go- trámites identificados por Transparencia Internacio-
bierno. nal y otros propuestos por las propias instituciones
públicas, así como los siguientes criterios:
Para incentivar a las instituciones a implementar los
dos primeros programas, el Presidente de la Repúbli- 1. Frecuencia con la que el trámite o servicio fue rea-
ca ha entregado anualmente reconocimientos a los lizado,
equipos de trabajo de las instituciones que han publi- 2. Número de usuarios que lo realizaron,
cado Cartas Compromiso al Ciudadano, inaugurado 3. Recurrencia de usuarios,
Centros Integrales de Servicio y cumplido con los 4. Número de quejas o denuncias por corrupción.
compromisos relativos a ambos.
La Meta Presidencial de Gobierno de Calidad -acuer-
Como parte de la difusión de las Cartas Compromiso do que firman los Secretarios de Estado con el Presi-
al Ciudadano (CCC) y los Centros Integrales de Ser- dente de la República Mexicana- para el periodo de

2004 a 2006, es publicar Cartas Compromiso al Ciu- ciudadanía la información necesaria para realizar el
dadano en los TySAIC prioritarios. trámite o solicitar el servicio. En la CCC se enfatizan
los estándares de calidad y se promueve la participa-
Para publicar una CCC, es obligatorio que los proce- ción ciudadana en la evaluación del servicio y la me-
sos que soportan los trámites sean mejorados. Tam- jora continua.
bién es requisito la:
El programa CCC consta de dos etapas:
1. Agilización de la atención en ventanillas. • La primera etapa consiste en el proceso de imple-
2. Publicación y difusión de la información referente mentación de la CCC. Este proceso se encuentra
al trámite: requisitos, costos, criterios de resolu- certificado en ISO 9001:2000. La guía de imple-
ción, etc. mentación CCC está en la dirección electrónica
3. Reducción de costos de realización del trámite. http://www.serviciosdecalidad.gob.mx/pdf/
4. Ampliación de los medios de acceso al trámite. Guia%20implementacion%20CCC%202006.pdf.
5. Modificaciones al marco regulatorio, de la cual muy
a menudo depende la reducción de tiempos de • La segunda etapa es el aseguramiento y consiste
respuesta y de los requisitos en consolidar las mejoras realizadas, asegurar el
cumplimiento de los compromisos de servicio es-
Los compromisos de la institución con sus usuarios – tablecidos e iniciar un ciclo de mejora continua. La
para el trámite o servicio con CCC- se expresan en guía de aseguramiento CCC está en la dirección
un documento público, escrito en un lenguaje accesi- electrónica: http://www.serviciosdecalidad.gob.mx/
ble, sencillo y claro, en el que se le proporciona a la pdf/guia%20de%20aseguramiento%202006.pdf
Esquema de implementación de CCC
1. Identificar
el trámite o
11. servicio
Aseguramiento 2. Integrar
equipo de
trabajo
10. Liberar
CCC 3. Elaborar
diagnóstico
integral
9. Elaborar
plan de 4. Definir
difusión compromisos
de Servicio
8. Realizar 5. Establecer
prueba proceso de
piloto quejas y
sugerencias
6. Diseñar
7. Redactar encuesta del
CCC servicio

A la fecha 63 instituciones del Gobierno Federal Los objetivos del programa CIS son:
Mexicano han implementado un total de 263 Car-
tas Compromiso al Ciudadano, cuyo impacto se • Garantizar que los servicios se brinden con
manifiesta en más de 6,500 puntos de contacto o transparencia, calidad, eficacia y prontitud.
ventanillas. • Plasmar la realidad del servicio y la opinión del
usuario.
En el portal www.serviciosdecalidad.gob.mx se da • Mejorar permanentemente los servicios median-
a conocer más información de interés sobre las te la identificación de áreas de oportunidad.
Cartas Compromiso al Ciudadano. • Instalar canales obligados de participación y co-
municación ciudadana.
• Tomar decisiones en función de las necesida-
3.2. Centros Integrales de Servicio des del usuario.
• Generar confianza y credibilidad en la ciudada-
El Centro Integral de Servicios (CIS) es un modelo nía, así como elevar la imagen de la institución.
de servicio, organizado alrededor de una serie de
elementos, que asegura una atención de calidad El programa CIS se divide en 2 etapas: la imple-
al usuario, facilita la gestión de su trámite o servi- mentación y el aseguramiento.
cio, escucha sus opiniones y, basado en ellas, rea-
liza las mejoras necesarias para satisfacer sus ne- Para la óptima implementación de un CIS, es ne-
cesidades. cesario llevar a cabo los siguientes pasos:
Esquema de implementación de un CIS
PASO 1
Seleccionar Trámites,
servicios PASO 4
y Unidades Definir IMAGEN PASO 5
Administrativas Esquema de
Operación Efectuar
INFRAESTRUCTURA
Instalación
CANALES
COMUNICACIÓN
MEJORA PASO 6
INFORMACIÓN
Realizar
PASO 2 PASO 3 LIDERAZGO
ESTRUCTURA Prueba Piloto
SOPORTE
Elaborar
Integrar Diagnóstico FILOSOFÍA Y
COMPROMISOS DE
Estructura SERVICIOS
Soporte
PASO 7
INAUGURAR
Esquema de
○
Aseguramiento y
○
Mejora continua
○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
○

La segunda etapa, el aseguramiento de los CIS, • centrar la gestión de servicio del CIS en las ne-
parte de la detección de su nivel de funcionalidad cesidades y expectativas de los usuarios.
y fomenta acciones de mejora para construir una • homologar la funcionalidad de los CIS en to-
gestión de servicio cuya prioridad sea satisfacer das las instituciones que ofrecen servicios pú-
o superar las necesidades y expectativas del blicos.
usuario.
Para ello es necesario:
El nivel de funcionalidad de un CIS depende del
comportamiento de seis elementos básicos: ima- • medir periódicamente el nivel de funcionalidad
gen, infraestructura, canales de comunicación, inde cada CIS
formación, liderazgo y estructura soporte y filo- • detectar áreas de oportunidad que permitan, lle-
sofía y compromisos de servicio, cuya interco- vando al CIS a niveles óptimos de funcionalidad,
nexión produce una gestión de servicio centrada satisfacer las necesidades y expectativas de los
en el usuario. usuarios
• implementar acciones de mejora para las áreas
Los objetivos específicos del aseguramiento son: de oportunidad detectadas
Esquema de aseguramiento de un CIS
Esquema 2:
aseguramiento y
mejora continua
Obtener información
PASO 1 PASO 2
Realizar auto Calificar y definir nivel

evaluación de funcionabilidad Analizar y detectar GT
áreas de
oportunidad
Mejora Continua
PASO 3
Resultados de GA
la Operación
IMAGEN IMAGEN
Medición externa
INFRAESTRUCTURA INFRAESTRUCTURA
Atenciones inmediatas
CANALES CANALES
COMUNICACIÓN COMUNICACIÓN
INFORMACIÓN Quejas y sugerencias INFORMACIÓN

de servicio
LIDERAZGO LIDERAZGO
ESTRUCTURA ESTRUCTURA
SOPORTE Medición Interna SOPORTE
FILOSOFÍA Y FILOSOFÍA Y
COMPROMISOS DE COMPROMISOS DE
SERVICIOS SERVICIOS
Definir e implementar PASO 4

Mejora Continua acciones de mejora
A la fecha se han inaugurado 237 Centros Integrales de Servicios en 27 instituciones públicas federales
mexicanas, en distintas delegaciones.

Transferencia de los programas de CCC y Los monitores ciudadanos:
CIS a Estados, Municipios y Países • Evalúan el cumplimiento de los compromisos de
servicio publicados en las CCC.
Debido a que el ciudadano no tiene por qué distin- • Participan en los equipos de mejora continua, pro-
guir cuál de los tres niveles de gobierno (federal, es- poniendo mejoras a los trámites o servicios.
tatal y municipal) opera un trámite o servicio, es ne- • Difunden los compromisos de servicio y la mejora
cesario que los programas cuyo objetivo es la mejo- de la calidad de los servicios.
ra de la calidad de éstos, se establezcan en los trá-
mites y servicios federales, estatales y municipales. Está comprobado que la existencia de observadores
externos de la gestión gubernamental promueve la
El proyecto de transferencia consiste en compartir con transparencia en la gestión pública, disminuye la co-
los gobiernos de estados, municipios todos los elemen- rrupción y favorece la rendición de cuentas y la cola-
tos necesarios para que desarrollen su propio progra- boración entre servidores públicos y ciudadanos. Por
ma de la mejora de la calidad de trámites y servicios. ello la SFP impulsa el monitoreo ciudadano.
En el 2006 se inició la transferencia del programa a los El primer monitoreo ciudadano de CCC fue realizado
municipios de Guadalajara y Puebla; se ha concluido a finales del 2005 por la Asociación Mexicana de
el proceso en los estados de Veracruz y Sonora y se Malta, A.C. en el Hospital Manuel Gea González. Ac-
tiene un gran avance en los estados de Hidalgo, Baja tualmente, esta asociación monitorea las 3 CCC del
California, Aguascalientes, Quintana Roo, Sinaloa, Baja hospital: Urgencias, Hospitalización y Consulta Ex-
California Sur, Oaxaca y Durango. Se está trabajando terna. www.ordendemaltamexico.org/malta.htm
para incluir el programa del CIS en la Agenda de De-
sarrollo Municipal del Gobierno Federal. A principios del 2006 tres monitores ciudadanos co-
menzaron las evaluaciones de la Carta Compromiso
Asimismo, como consecuencia de la participación de al Ciudadano del trámite “Averiguación previa en
México en foros internacionales se han iniciado plá- materia de delitos electorales federales”, de la Fis-
ticas sobre la transferencia de los programas CCC y calía Especializada en Materia de Delitos Electora-
CIS a Costa Rica, Guatemala y Nicaragua. les, FEPADE.
La OSC denominada Centro de Vinculación Ciu-

3.3. Monitoreo Ciudadano dadana, A.C. (CVC), trabaja actualmente en un pro-
de Cartas Compromiso yecto de evaluación de la Agenda de Buen Gobier-
no. Para ello realizará un monitoreo a 28 trámites y
El Monitoreo Ciudadano de Cartas Compromiso servicios identificados como «clave» por el Banco
(MCCC) es la evaluación -realizada por monitores Mundial, ya que tienen impacto en los niveles de
ciudadanos- del cumplimiento de los compromisos competitividad nacional. De estos 28 trámites, 11
de servicio publicados en las Cartas Compromiso al cuentan con CCC.
Ciudadano (CCC). Los monitores ciudadanos son
agentes externos a la institución que brinda el servi- Dicho proyecto es auspiciado por la Embajada Bri-
cio o realiza el trámite: Organizaciones de la Socie- tánica, como actividad complementaria al proyec-
dad Civil (OSC), universidades, cámaras empresa- to «Doing Business» («Haciendo negocios») con-
riales, grupo de ciudadanos organizados). ducido en México por USAID, el Banco Mundial y
la Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Los objetivos del Monitoreo Ciudadano de CCC son: (COFEMER).
• Fomentar una cultura de colaboración entre usua-
rios/ciudadanos e instituciones públicas.
• Mejorar la calidad de los servicios públicos ba- 4. Resultados y retos
sándose en las opiniones de los monitores ciu-
dadanos. Las principales contribuciones de los programas des-
• Aumentar la credibilidad de los resultados de las critos al mejoramiento de la calidad de los trámites y
evaluaciones de cumplimiento de compromisos servicios públicos se relacionan con la instauración
institucionales. y asimilación de las siguientes buenas prácticas:
• Incrementar la transparencia de la gestión pública.
• Recuperar la confianza en las instituciones pú- 1. Establecer mecanismos de consulta a usuarios de
blicas trámites y servicios para conocer su opinión so-

bre la calidad de los mismos y definir mejoras a que se atiende un mismo trámite. Actualmente
partir de ella. existen organismos cuyos estándares por ventanilla
2. Definir atributos y establecer estándares de ser- de atención para un mismo trámite son diferentes.
vicio en los trámites y servicios. • Aumentar la colaboración entre las organizaciones
3. Implementar sistemas de medición periódica de participantes en los trámites interinstitucionales,
los estándares definidos. ya que actualmente no existe la óptica de cliente
4. Implementar sistemas de mejora continua. interno en la Administración Pública Federal. Esto
obliga al ciudadano a tratar con cada institución
Entre los retos futuros relacionados con los progra- de manera separada, para lograr un solo objetivo.
mas de mejora de la calidad de los trámites y servi- • Implementar el Monitoreo Ciudadano en el
cios públicos, podemos mencionar: programa Centros Integrales de Servicio.
• Ampliar el alcance de las CCC, para que cada
• Lograr que las organizaciones establezcan Carta cubra todos los trámites relacionados con
estándares homogéneos para todos los lugares en un proceso.
C IO O
P A AD
ES ERV
E S
R
Si, este espacio lo tenemos reservado para las
inquietudes, dudas, opiniones y comentarios de
nuestros lectores. Sólo tiene que enviarlas al
Departamento Administrativo de la Función Pública,
Grupo de Proyectos Especiales y de Información
Sectorial, Carrera 6 No. 12 - 62 en Bogotá, D.C.,
Colombia, o a través del correo electrónico a la
dirección webmaster@dafp.gov.co
I O
A C DO
S P VA
E ER
E S
R

Código de Buen
Gobierno en las
Entidades Públicas
Paca Zuleta*
* Abogada. Fue Viceministra de Justicia y Directora del Programa Presidencial para la Modernización,
Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción.
E
n Colombia todas aquellas entidades que La Constitución Política garantiza el acceso a la in-
emiten papeles para ser colocados en el formación, la prevalencia del interés general sobre
mercado público se vieron obligadas a emi- el particular, la carrera administrativa y el principio
tir Códigos de Buen Gobierno con ocasión de moralidad administrativa en la gestión pública. El
de la expedición de la Resolución 275 de 2001 para acceso a la información pública es un derecho fun-
poder colocar sus títulos en los fondos de pensiones. damental, establecido en el artículo 23 de la Consti-
Por lo anterior, las sociedades inscritas en bolsa inte- tución Política. El privilegio del interés general sobre
resadas en emitir y colocar bonos en el mercado de el interés particular y los principios de igualdad, mo-
valores, así como los municipios y distritos que expi- ralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
den títulos de deuda para ser colocados en el merca- y publicidad son base de la función administrativa en
do de valores, rápidamente promulgaron códigos de Colombia.1 Los servidores públicos están obligados
buen gobierno para efectos de cumplir con lo dispues- a presentar declaraciones juradas de bienes y ren-
to en la Resolución 275 de 2001, los cuales han sido tas, con lo cual se pretende evitar situaciones de con-
actualizados y reformados constantemente. flicto de intereses y establecer procedimientos para
hacer seguimiento a casos de enriquecimiento ilíci-
Considero pertinente anotar que gracias a la ley 100 to. Quienes han sido condenados por delitos contra
de 1993, el público en general empezó a conocer en el patrimonio del Estado están inhabilitados para des-
el año 2001 el gobierno, conducta e información de empeñar funciones públicas.2 En consecuencia, la
muchas entidades, tanto públicas como privadas, a información sobre la función administrativa y los ser-
pesar de que el deber de informar de las entidades vidores públicos debe estar disponible permanente-
públicas y el derecho de los ciudadanos a ser infor- mente para la ciudadanía. Este conjunto de normas
mados fueron expresamente consignados en la Cons- hacen parte integral de lo que debe ser el Código de
titución Política de 1991. Buen Gobierno de las entidades públicas.
1
Inciso Primero del Artículo 209 de la Constitución Política de Colombia.
2
Artículo 122 de la Constitución Política de Colombia.

A partir del año 1996 el Banco Mundial empezó
a medir cinco indicadores de Gobernabilidad en
más de 200 países del mundo. Las mediciones
se hacen con base en sondeos entre los cuales
“PARA QUE LA RENDICIÓN
hay encuestas y entrevistas con expertos. Es-
tos indicadores miden el Gobierno Justo, DE CUENTAS Y LA
Gobernabilidad, Governanza o Buen Gobierno.
Los indicadores son (a) voice and accountability
(participación y rendición de cuentas); (b) PARTICIPACIÓN DE LA
political stability ( e s t a b i l i d a d p o l í t i c a ) ; ( c )
government effectiviness (efectividad de gobier-
no); (d) regulatory quality (calidad regulatoria);
CIUDADANÍA SE TRADUZCAN
(e) rule of law (Estado de derecho) y (f) control
of corruption (control a la corrupción). 3 EN BUEN GOBIERNO, EL
Estos indicadores fueron también adoptados por
el programa Millenium Challenge Acount , 4 como ADMINISTRADOR PÚBLICO
criterio de elegibilidad para acceder a beneficios
y auxilios destinados a países en vía de desa-
rrollo. Es importante aclarar que las encuestas DEBE TENER CLARO SOBRE
y métodos de medición de Millenium Challenge
Corporation no son las mismas que utiliza el Ban-
co Mundial; sin embargo, utilizan los mismos QUÉ RINDE CUENTAS,
indicadores para medir la gobernabilidad.
En opinión de muchos, a la cual me sumo, Co-

CÓMO LAS RINDE Y CON
lombia debe medir el resultado de las políticas
públicas en materia de gobernabilidad con base QUÉ PERIODICIDAD RINDE
en las mediciones internacionales que hace el
Banco Mundial, las cuales son independientes y
universalmente aceptadas. CUENTAS.”
Si comparamos el contenido de los Códigos de
Buen Gobierno con los Indicadores de
Gobernabilidad del Banco Mundial vemos que el Revisemos en primer término el concepto de par-
objetivo de los códigos coincide con el de la ma- ticipación y rendición de cuentas pero no sin
yoría de los indicadores. Solamente dos de ellos, antes hacer énfasis en que una democracia
political stability (estabilidad política) y rule of participativa, como la consagrada por la Consti-
law (Estado de derecho) no están relacionados tución Política de 1991, requiere de la participa-
directamente, aunque si indirectamente, con el ción activa del ciudadano. La participación re-
propósito de un Código de Buen Gobierno. Pro- quiere del flujo constante de información de parte
pósitos tales como el establecimiento de reglas del Estado para que la ciudadanía pueda parti-
claras y públicas que faciliten el conocimiento cipar y de la garantía que el Estado debe dar al
las normas, prácticas y políticas administrativas, ciudadano de su derecho a participar. La infor-
fiscales y financieras, y revelar oportunamente mación oportuna y pertinente ayuda a tener una
la información. sociedad civil bien informada.
3
Ver, los estudios de D. Kaufmann, A. Kraay y P. Zoido-Lobatón. Aggregating Governance Indicators, en World Bank Research Working
Paper Series N° 2195, 1999; y D. Kaufmann, A. Kraay y P. Zoido-Lobatón. Governance Matters, en World Bank Research Working
Paper Series N° 2196, 1999. Los resultados del comportamiento de los seis índices a escala global en, D. Kaufmann, A. Kraay y M.
Mastruzzi. Governance Matters III, Governance Indicators for 1996-2002, Banco Mundial, 2003.
4
Para una ampliación de la naturaleza de este programa, Cfr. <http://www.mca.gov>

Para que la rendición de cuentas y la participación de 600 trámites que se adelantan ante las entida-
de la ciudadanía se traduzcan en Buen Gobierno, des del orden nacional en línea, pero en la mayo-
el administrador público debe tener claro sobre qué ría de los casos no se puede consultar el estado
rinde cuentas, cómo las rinde y con qué periodici- de un trámite por Internet.
dad rinde cuentas.
En el caso de los partidos políticos y los miembros
El punto de partida de la rendición de cuentas de del Congreso, Asamblea y Concejos, vale la pena
las entidades del ejecutivo debe ser el plan de de- mencionar el esfuerzo del capítulo brasilero de
sarrollo y el presupuesto nacional, departamental Transparencia Internacional, que ha recopilado, or-
o municipal, teniendo en cuenta naturalmente las ganizado y hecho pública la información de la fi-
funciones establecidas en la ley para la respectiva nanciación de las campañas electorales y las ini-
entidad. En este punto vale la pena recordar que ciativas electorales de los miembros del parlamen-
los servidores públicos solamente están autoriza- to, indicando la forma como han votado en tales
dos para adelantar aquellas actividades que están iniciativas y en algunas oportunidades señala la
expresamente autorizadas para ellos en la ley y en relación entre tales iniciativas o sus votos con quie-
consecuencia, la rendición de cuentas debe estar nes han sido donantes de las campañas.
enmarcada en el cumplimiento de las funciones
propias de la entidad. En el capítulo sexto Un Estado Eficiente al Servi-
cio de los Ciudadanos del documento Visión Co-
Las entidades deben rendir cuentas anualmente sin lombia 2019 5 , se proponen metas en materia de
perjuicio de que en sus páginas web aparezca en rendición de cuentas las cuales, naturalmente, es-
tiempo real la información relativa a la ejecución tán en consonancia con las sugeridas en la Pro-
presupuestal en tiempo real, los procesos de con- puesta de una política de Estado para el Control
tratación, incluyendo selección de contratistas y eje- de la Corrupción6 . Los mecanismos propuestos son
cución de los contratos, proceso de selección de básicamente insistir en la publicidad de la informa-
personal con la indicación de la forma como fueron ción y la promoción de forma sistemática, la rendi-
verificadas el cumplimiento de las condiciones para ción de cuentas y la participación de la ciudadanía
acceder al cargo público correspondiente. Las pá- en los procesos de rendición de cuentas.
ginas Web de las entidades públicas tienen gene-
ralmente información sobre los procesos de con- El indicador de efectividad de gobierno mide bási-
tratación pero la información de planes y progra- camente la competencia de los servidores públi-
mas ligada a la ejecución del presupuesto es muy cos y la calidad de la prestación de los servicios
escasa. por parte del Estado. La competencia de los servi-
dores públicos debe estar asegurada con la correc-
La rendición de cuentas debe pasar por la revisión ta implementación de la Ley de Empleo Público y
de la capacidad de la entidad pública para cumplir el seguimiento al desempeño de los servidores
sus funciones, sus compromisos y las consecuen- públicos. Los manuales de funciones, el cumpli-
cias de no cumplir sus funciones y compromisos. miento de los requisitos establecidos para cada uno
de los servidores públicos deben garantizar su com-
La información sobre el personal de las entidades petencia y la decisión responsable de su nombra-
públicas, la forma como accedieron al cargo públi- miento deben asegurar la competencia de los ser-
co, la verificación sobre sus calidades y el cumpli- vidores públicos.
miento de los requisitos exigidos para el cargo debe
ser pública y deben estar en la página Web de las Otro aspecto relacionado con el indicador de efecti-
entidades, al igual que las declaraciones de con- vidad del gobierno es el seguimiento de las políticas
flicto de intereses cuando estas se presenten. públicas y su constante evaluación. Los documentos
Visión Colombia 2019 y la Propuesta de una política
De otra parte, la información sobre los procesos, de Estado para el control de la corrupción insisten en
no sujetos a reserva, que se adelantan en las enti- la necesidad de crear un sistema estadístico nacio-
dades públicas deben hacer parte de la informa- nal. Este sistema debe permitir comparar indicadores
ción pública contenida en las páginas Web, lo cual de todo tipo y evaluar el éxito de las políticas públi-
generalmente no ocurre. En el momento hay cerca cas en el mediano y en el largo plazo.
5
Departamento Nacional de Planeación (2005). 2019 Visión Colombia II Centenario. Propuesta para Discusión. Bogotá.
6
Presidencia de la República (2005). Propuesta de una política de Estado para el control de la corrupción. Bogotá.

ministrativa, a través de decretos reglamentarios y
actos administrativos. Sin embargo, organismos ta-
“LA RENDICIÓN DE CUENTAS les como el Banco de la República, las comisiones
de regulación, las superintendencias, las corporacio-
nes autónomas regionales, la comisión nacional del
DEBE PASAR POR LA REVISIÓN servicio civil y la comisión nacional de televisión tie-
nen una función regulatoria que abarca un gran es-
pectro de las actividades económicas del país. Por
DE LA CAPACIDAD DE LA lo general, la regulación expedida por estas entida-
des tiene problemas de coherencia con normas de
ENTIDAD PÚBLICA PARA otros sectores o normas nacionales. De otra parte,
una reflexión sobre las calidades de los expertos
CUMPLIR SUS FUNCIONES,

miembros de las comisiones de regulación y su inde-
pendencia, así como de la forma como son designa-
dos es un tema que merece atención, reflexión que
ha sido propuesta por los documentos Visión Colom-
SUS COMPROMISOS Y LAS bia 2019 y Propuesta de una política de Estado para
el control de la corrupción.
CONSECUENCIAS DE NO
El último de los Indicadores del Banco Mundial que
guarda relación directa con los objetivos de los Códi-
CUMPLIR SUS FUNCIONES gos de Buen Gobierno es el control de la corrupción.
La eficiencia y oportunidad de los sistemas de infor-
Y COMPROMISOS.” mación, la participación de la ciudadanía, la
profesionalización del empleo público y la mejoría en
la calidad de la regulación deben contribuir al control
de la corrupción. Sin embargo, también es necesario
El acuerdo sobre el sistema y sobre lo que se mide que los sistemas de investigación, juzgamiento y san-
son acuerdos fundamentales para conocer la efecti- ción operen de forma oportuna y eficaz. La impuni-
vidad de una acción o una política. Este acuerdo ne- dad es la negación del control de la corrupción.
cesita un esfuerzo para superar el complejo de Adán,
o de Eva, aquel complejo que hace que los seres La puesta en práctica de un Código de Buen Gobier-
humanos cuando nos enfrentamos a un reto crea- no debe conducir al mejoramiento en la rendición de
mos que somos los primeros en hacerlo y en conse- cuentas, en la eficiencia del Estado y en el control de
cuencia, desconocemos los trabajos que han hecho la corrupción y de una forma indirecta de la calidad
otros. Este es un esfuerzo por la institucionalización regulatoria. El esfuerzo del Departamento Adminis-
que debe permitir en el largo plazo construir sobre lo trativo de la Función Pública, apoyado por USAID y
construido y lograr tener mediciones de largo plazo su contratista Casals & Associates para implementar
que ayuden a evaluar la puesta en marcha de políti- un modelo único de control interno en las entidades
cas públicas. públicas colombianas constituye una propuesta de
Código de Buen Gobierno único para las entidades
El único indicador del Banco Mundial en el cual no públicas colombianas.
hubo una mejoría de Colombia en la medición publi-
cada en 2005 (correspondiente al período 2002-2004) El Modelo Único de Control Interno busca unificar el
en relación con la medición publicada en 2003 (co- criterio de control y garantizar un control corporativo
rrespondiente al período 2000-2002) es Calidad que permita a las entidades cumplir con sus objetivos.
Regulatoria, en el cual la tendencia decreciente con-
tinua, ya que bajamos del 52% que había sido obte- Los principios del sistema de control interno buscan
nido en el 2002 a 47.8% en 2004. que en las entidades públicas haya responsabilidad,
transparencia, moralidad, igualdad, imparcialidad, efi-
La calidad regulatoria en estricto sentido mide la au- ciencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad.
sencia de políticas hostiles al mercado y la coheren- Ese Modelo Único de Control Interno está encamina-
cia del ordenamiento jurídico. En Colombia la regu- do a mejorar los indicadores de gobernabilidad y en
lación es en términos generales expedida por el Con- consecuencia pueden ser llamados Código de Buen
greso Nacional y en menor medida por la función ad- Gobierno.

¿Son necesarios los

Códigos de Buen
Gobierno en el
sector público?
Julián Marulanda Calero*
* Cordinador del Grupo de Proyector Especiales y de Información Sectorial del Departamento

Administrativo de la Función Pública.
Un debate inicial te por las leyes que señalan la conducta de los ser-
vidores públicos.
E
l título de este artículo plantea una pregun- Debe tenerse en cuenta que por principio constitu-
ta que muchas veces, por timidez en la dis- cional, los servidores públicos en un estado de de-
cusión del tema se deja de hacer y condu- recho, solamente podemos hacer aquello que nos
ce que a partir de supuestos que a veces es permitido hacer, siendo entonces su conducta o
no corresponden a la verdad y que sin embargo se actividad reglada.
dan por sentados, se determine la convalidación de
una política o de un instrumento que puede resul- Adicionalmente, existen instrumentos de control dis-
tar inútil. ciplinario de los servidores públicos que por supues-
to operan en el sector público, y que en muchas oca-
Así las cosas, este artículo parte del supuesto de que siones han sido aplicados con criterios estrictos, y los
no es del todo claro que en el sector público deban cuales, en todo caso, es necesario tener en cuenta a
establecerse Códigos de Buen Gobierno. Adicional- la hora de juzgar la conducta de un funcionario.
mente, uno podría hacer una segunda pregunta, que
puede parecer desafiante: ¿No será que esto de es- Estas premisas harían que este artículo concluye-
tablecer Códigos de Buen Gobierno responde más a ra en este punto, y que no fuera necesario recabar
una moda importada del sector privado que no tiene más sobre el tema. Pero no quedan resueltas las
una aplicabilidad real en el sector público? preguntas planteadas.
Una primera aproximación al tema conduce a pen- Si esto es así, entonces la pregunta sigue latente:
sar sencillamente que el Código de Buen Gobierno ¿Para qué tener un Código de Buen Gobierno? Se
en el sector público está contenido, principalmente puede pensar también que no es mucho lo que se
en la Constitución Política y desarrollado ampliamen- puede agregar a la Constitución y si es necesario

agregar cosas nuevas para hacer una gestión públi- trar a estudiar la caracterización normativa de los
ca más efectiva y eficiente, con toda seguridad que Códigos de Buen Gobierno.
no es un Código de Buen Gobierno el mecanismo
más apropiado para lograrlo. Sería mejor que a tra- Estas son algunas preguntas que complementan la
vés de una reforma legal, o de la potestad reglamen- inicial que se explicita en el título. Pero me parece
taria del ejecutivo, quizás de la actividad normativa que es sensato formularlas, pues en la función públi-
general que asumen muchos servidores públicos con ca es frecuente adoptar temas, mecanismos, herra-
competencia para hacerlo se establecieran los pará- mientas, aplicativos, y todo tipo de “avances” sin una
metros de la gestión de los servidores públicos. In- conciencia muy clara de su utilidad y de cómo se va a
cluso, resultaría mas eficaz pensar que la jurispru- ver beneficiada la gestión con ellas. Es muy usual en
dencia puede “agregar” aquello que sea necesario nuestro País que se adopten medidas o se establez-
para matizar la actividad y conducta de los servido- can instituciones sin que se tenga conciencia clara
res públicas con las necesidades reales de la socie- del beneficio real que tendrán.
dad en un momento dado.
Por lo menos dejar planteados estos interrogantes y
El Departamento Administrativo de la Función Públi- generar un debate acerca de la implantación de los
ca, en Colombia, y no es un asunto ajeno a otros mi- códigos de buen gobierno en el sector público, es el
nisterios similares u oficinas equivalentes, ha abor- propósito de este artículo.
dado con mucha seriedad un proceso de renovación
de la gestión del Estado, incluyendo temas como ge- El camino a seguir será la visión de diferentes experien-
rencia pública, acuerdos de gestión en el nivel de la cias de Códigos de Buen Gobierno en otros países.
gerencia pública, meritocracia, cuadros funcionales
de empleo y competencias laborales, racionalización
de trámites, gestión documental, sistemas de infor- DIFERENTES CODIGOS DE BUEN
mación eficientes, entre otros temas. Todos ellos GOBIERNO EN EL MUNDO:
impactan fuertemente en el concepto de la gestión Experiencias del Sector Público
de los servidores públicos, pero lo normal es que su y del Sector Privado.
implementación, acompañada de mecanismos peda-
gógicos, sea a través de un ajuste normativo. Eso, a
primera vista, le quita mucha utilidad al tema de los Principios del Gobierno
códigos de buen gobierno. Corporativo de la OCDE
En efecto, al revisar los Códigos de Buen Gobierno Un asunto preliminar. Los principios de la OCDE en
que se proponen para el sector público, normalmen- materia de gobierno corporativo están orientados a
te se observa que se sustentan y de esta forma, re- mantener la integridad de los mercados, generando
piten los principios que orientan todas las regimenes un clima que le permita a los inversionistas, a los agen-
democráticos contemporáneos que se basan en el tes del mercado, a los gobiernos, y en general para
Estado de Derecho. Hoy sería bastante anormal que las diferentes partes que intervienen en el desarrollo
un gobierno, aún aquellos de facto, dijera pública- de los mercados. En ese sentido, se trata de imponer
mente que cohonesta con la corrupción, que no res- unas normas de conducta especiales a efectos de
peta los derechos humanos ni la dignidad humana, regularizar aspectos que se escapan a los procesos
que no se basa en el principio que orienta que en la legislativos normales.
función pública, el interés general prima sobre el
particular. Así las cosas, ¿Tiene algún sentido for- Los principios de la OCDE cubren seis áreas temáti-
mular un Código de Buen Gobierno en el cual se cas, que van desde las relaciones con los accionistas
repitan estas cuestiones? y las acciones de responsabilidad social empresarial
hasta normas de transparencia, estos son:
Es decir, si ya tenemos la Constitución Política y las
leyes, reitero, ¿para qué expedir un código de buen 1- Seguridad para las bases de un marco para un
gobierno? gobierno corporativo eficaz.
2- Los derechos de los accionistas y las funciones
Entonces, se puede agregar otra pregunta: ¿El Códi- claves de los propietarios.
go de Buen Gobierno reemplaza las normas? O por 3- El trato equitativo para los accionistas.
el contrario, ¿Se trata de un manual de buenas inten- 4- El papel de los grupos de interés en el gobierno
ciones? Me parece que resulta bien interesante en- corporativo.

5- Revelación y Transparencia de la información cortes, todos ellos orientados a garantizar la aplicación
porativa relevante. de estos sobre la base de la libertad de las empre-
6- Responsabilidades de los consejos de administra- sas. Es decir, que se toman como un conjunto no de
ción. normas, sino de recomendaciones que vale la pena
seguir si se quiere adoptar una determinada posición
Como puede observarse, en todos estos principios comercial en el seno de la sociedad.
se evidencia una orientación específica hacia el sec-
tor privado, pero más que la gobernabilidad de las Por supuesto, que si se trata de recomendaciones,
empresas, se trata de un modelo para las empresas estas pueden o no seguirse y en términos generales,
que participan del mercado público de valores. se puede concluir que una empresa puede ir en
contravía de estas recomendaciones y sin embargo,
Estos principios se han traducido en necesidades no tener consecuencias adversas desde el punto de
legales para los gobiernos que buscan la madura- vista judicial.
ción de los mercados públicos de valores, en el sen-
tido de hacer los ajustes necesarios que permitan
corregir los vacíos que pueden generar abusos de El Código de Buen Gobierno
cualquiera de las partes. Lo que se busca, en este del sector público español
caso, es precisamente que se cuente con la posibili-
dad de incorporar modelos de comportamiento que El Ministerio de Administraciones Públicas del Gobier-
se consideran correctos, que no necesariamente son no de España, en 2005, expidió un documento llama-
legales y que permitirían generar confianza en los do Código de Buen Gobierno1 . Este documento tiene
inversionistas y en el público en general. tres partes: Una introducción que realiza Jordi Sevi-
lla, un segunda parte, que es propiamente el Código
Por supuesto que en un ambiente como el mercado de Buen Gobierno para los altos funcionarios del Es-
público de valores puede suceder que un comporta- tado, y una tercera parte, que la constituye el proyec-
miento perfectamente legal, resulte inconveniente y to de ley que regula los conflictos de interés de los
hasta incompatible con una posición de mercado. Es altos funcionarios del Estado.
decir, que a pesar de ser legal, resulte incorrecto.
Para Jordi Sevilla es necesario que el Estado pro-
Las empresas contemporáneas son muy complejas, mueva la adopción de instrumentos que, por un lado
el volumen de sus negocios, la globalización, las re- generen confianza entre los ciudadanos hacia el Es-
laciones con el medio ambiente y con temas de sen- tado, y de otra parte, que promuevan mecanismos de
sibilidad social, la relación con los grupos de interés control ciudadano sobre las actuaciones de los res-
e incluso las incompatibilidades generadas por con- ponsables públicos. Estos medios se distinguen en
flictos de interés, que no están del todo definidos, materiales y legales. Igualmente, se distinguen otros
requieren que se establezcan controles para los ge- dos instrumentos en este propósito, que son los valo-
rentes y administradores. En este contexto, hablar res y los mecanismos que supongo son “normas”
de Códigos de Buen Gobierno y de controles por procedimentales que den operatividad a los aspectos
encima de los controles legales que pueden esta- definidos anteriormente.
blecer los códigos de comercio tiene todo sentido.
Estas ideas iniciales permiten hacer varias reflexio-
Los principios de la OCDE de Gobierno Corporativo y nes. De una parte, supone que el control genera con-
Buen Gobierno fueron inicialmente adoptados por fianza. Lo cual no es necesariamente cierto. La exis-
México, Brasil y Argentina, siendo los pioneros en este tencia de mecanismos de control no es sinónimo de
tema. Le siguieron otros países con mercados aún no transparencia.
maduros, como pueden ser Colombia y Venezuela.
No obstante, resulta interesante que hable de la ne-
En general, desde el punto de vista legal, la introduc- cesidad de contar con medios materiales, que pue-
ción a los principios de buen gobierno o gobierno cor- den ser en nuestro medio los “consejos comunales” o
porativo ha dado lugar a ajustes legales interesan- los “consejos de ministros públicos”. Con medios le-
1
Este documento puede consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://www.map.es/iniciativas/
mejora_de_la_administracion_general_del_estado/funcion_publica/codigo_buen_gobierno/codigo_pdf/document_es/
Codigo_Buen_Gobierno.pdf

gales, como pueden ser las normas anticorrupción,
entre otras. Lo que no me queda del todo claro es el
papel que le atribuye a los valores, como medio para “EL CÓDIGO DE BUEN
garantizar que el cumplimiento de los medios mate-
riales y legales.
GOBIERNO ESTÁ LLAMADO A
El texto de Jordi Sevilla sigue. Después de una refe-
rencia a los diferentes procesos que se han adelan- GENERAR TRANSPARENCIA EN
tado para modernizar el Estado español, prioriza la
EL SECTOR PRIVADO, EN EL
regulación del funcionamiento ético del gobierno.
Los altos cargos de la administración cumplen con

su deber de acuerdo a un estricto código de respon-
sabilidad, con honestidad y austeridad. Se trata, en
CUAL NO EXISTE PREVISIONES
la práctica, de un código ético no escrito que hemos
querido hacer público, para promover las mejores CONCRETAS QUE OBLIGUEN A
prácticas y también para evitar comportamientos in-
SUMINISTRAR INFORMACIÓN.
adecuados y facilitar que se puedan corregir con
diligencia. Con ello, hacemos más transparente la
gestión de lo público, más adecuada a las exigen-
cias actuales de los ciudadanos, y permitimos que
se puedan exigir cuentas a los responsables políti-
PERO EN EL SECTOR
cos con mayor facilidad.
PÚBLICO, ES DE SUPONER
A lo largo de la última década, y en todo el mundo, ha
ido creciendo la preocupación sobre la forma en que
las grandes empresas son gobernadas por sus res- QUE LA TRANSPARENCIA DEBE
ponsables. Esta preocupación por el comportamien-
to de los directivos no se refiere tanto al cumplimien-
to de las normas legales, a lo que es legal o ilegal,

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Carta Administrativa

ISSN 0120-193X Editorial ......................................................................................................... 3

Revista Institucional del Sector Función Pública Presentación ................................................................................................. 5

Las opiniones expresadas

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