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INTRODUCCIÓN A LA GESTIÓN PÚBLICA
Fundamentos de la administración pública

INTRODUCCIÓN A LA GESTIÓN PÚBLICA
Fundamentos de la administración pública
Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 2

ESCUELA DE DESARROLLO SOCIAL
Director de Escuela / Carmen Gloria Beoríza
ELABORACIÓN
Experto disciplinar / Diego Durán
Diseñador instruccional / Camila Velásquez
VALIDACIÓN
Experto disciplinar / Juan Francisco Ojeda
Jefa de diseño instruccional y multimedia / Alejandra San Juan Reyes
DISEÑO DOCUMENTO
Equipo de Diseño Instruccional AIEP

Contenido
APRENDIZAJE ESPERADO DE LA SEMANA: .......................................................................... 6
1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU VÍNCULO CON LA POLÍTICA .................................... 6
1.1. Bases del Estado de derecho: ................................................................................ 6
A. Concepto de Estado de Derecho: .......................................................................... 6
B. Elementos Básicos del Estado de Derecho: .............................................................. 7
1.2. Tipos de Gobierno: .............................................................................................. 8
A. Totalitarismo:....................................................................................................... 8
B. Autoritarismo: ...................................................................................................... 8
C. Democracia:........................................................................................................ 9
D. Sistema Parlamentario: ......................................................................................... 9
E. Presidencialismo .................................................................................................. 9
1.3. Conceptos de política pública: ............................................................................ 10
1.4. Toma de decisiones y la gestión del gobierno:....................................................... 12
» Modelo Racional de Toma de Decisiones: ............................................................ 12
» Modelo de Racionalidad Limitada de Toma de Decisiones: ..................................... 13
» Modelo Incremental de Toma de Decisiones: ........................................................ 14
» Instancias de decisión formal a nivel Nacional....................................................... 16
2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA V/S ADMINISTRACIÓN PRIVADA ...................................... 18
2.1. Diferencias teóricas y prácticas fundamentales entre administración pública y privada:
18
3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL CONTEXTO NACIONAL.................................... 19
3.1. Radiografía general de la administración pública en Chile: ..................................... 19
Servicios públicos centralizados: .......................................................................... 21
Servicios públicos descentralizados:...................................................................... 21
Servicios públicos desconcentrados ...................................................................... 21
3.2. Conceptos fundamentales de la administración pública chilena: .............................. 22
A. Organización: ................................................................................................... 22
B. Institución: ......................................................................................................... 24
C. Administración: .................................................................................................. 24
D. Gestión: ............................................................................................................ 25
E. Estado: ............................................................................................................. 25
F. Gobierno .......................................................................................................... 26
G. Gobernanza ...................................................................................................... 26

H. Gobierno Abierto ............................................................................................... 26
I. Patrimonio público: ............................................................................................ 26
J. Función Pública: ................................................................................................ 27
K. Estatuto Normativo: ............................................................................................ 27
L. Responsabilidad Pública: .................................................................................... 27
M. Probidad:....................................................................................................... 27
4. DESAFÍOS DE LA GOBERNANZA EN AMÉRICA LATINA Y CHILE. .................................. 27
4.1. La gobernanza en América Latina y Chile: ............................................................ 27
4.2. Algunas acciones de gobernanza en la región: ...................................................... 29
4.3. Los desafíos de la Gobernanza a nivel latinoamericano: ......................................... 34
IDEAS CLAVE .................................................................................................................. 37
LINKS/MATERIAL MULTIMEDIA ......................................................................................... 39
CONCLUSIONES ............................................................................................................ 40
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................. 41

APRENDIZAJE ESPERADO DE LA SEMANA:
Caracterizan organizaciones de administración pública, considerando bases teóricas y contexto
nacional.
» Distingue conceptos asociados a la administración pública y sus expresiones concretas en

el contexto nacional.
» Caracteriza la administración pública considerando la política pública, la toma de
decisiones políticas y la administración de gobierno.
» Caracteriza la administración pública y la administración privada, considerando bases
teóricas y contexto nacional.
» Identifica desafíos de gobernanza en América Latina y Chile, en el contexto de los sistemas
democráticos.
» Realiza las tareas asignadas respetando normas, protocolos y necesidades en el contexto
de su quehacer.
1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU VÍNCULO CON LA

POLÍTICA
1.1. Bases del Estado de derecho:
Para entender el estudio de la administración pública, debemos reconocer que uno de sus
principales componentes tiene relación intrínseca con su ámbito natural de desempeño, el cual se
relaciona con la gestión de los organismos del Estado.
Dicho lo anterior, es necesario determinar que hoy en día en la mayoría de las naciones del mundo,
esta idea de Estado está construido sobre la base del “Estado de derecho”.
Pero ¿qué es el Estado de Derecho?, a continuación, se procederá a explicar esta noción.
A. Concepto de Estado de Derecho:
Situación en que las normas establecidas en la Constitución para el desarrollo del proceso
político obligan por igual tanto a los órganos estatales, como a los ciudadanos
destinatarios del poder. En otras palabras, es la sumisión del poder político a las normas
legales.
Esta concepción de Estado se impuso después de la Revolución Francesa y tiene directa

relación con la forma en que se equilibra la relación entre gobernantes y gobernados.
Todo Estado de Derecho debe basarse en ciertos principios y elementos básicos.

B. Elementos Básicos del Estado de Derecho:
 Principio de reconocimiento de los derechos personales y el establecimiento de mecanismos

eficaces para su protección: Establece las garantías constitucionales que protegen a los
habitantes del país, entre las que se encuentran el reconocimiento constitucional de tales
garantías y establecer adecuados y eficaces mecanismos para hacer cumplir estos
derechos.
 Principio de Juridicidad de los órganos y autoridades: Todos los órganos del Estado sólo
pueden crearse por el procedimiento establecido en la ley, deben someter su acción
rigurosamente a las leyes, las que obligan igualmente a gobernantes y gobernados.
 Principio de responsabilidad y control de los órganos y autoridades: Todos los órganos,

autoridades o agentes del Estado son responsables de sus actuaciones y debe existir un
control eficiente y autónomo.
 Principio de la Soberanía popular: El poder político reside en la ciudadanía. Las autoridades

son mandatarias del pueblo, se debe consultar periódicamente por elecciones o plebiscitos
que permitan al pueblo expresar sus preferencias.
 Principio de la separación de poderes: El Estado es indivisible; sin embargo, para efectos

de gobierno, éste se separa en tres poderes con el fin de asegurar un empleo justo y evitar
arbitrariedades (Judicial, Ejecutivo y Parlamentario). Sin perjuicio de lo anterior, existen
algunas naciones que reconocen otros poderes tales como el Poder Constituyente.
 Principio de reconocimiento de minorías: Respeto a las culturas y las formas de vida de los
pueblos indígenas. Reconoce sus derechos sobre las tierras y los recursos naturales, así
como el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo.
(Convenio N.º 169 OIT, 1989).
Figura 1: Bases del Estado de Derecho.

Fuente: Diego Durán, 2018, elaborado para el módulo Introducción a la gestión pública, AIEP

Ahora bien, como hemos visto el Estado de derecho se relaciona fundamentalmente con las
acciones que realizan los gobiernos en el ejercicio de su potestad de poder, sin perjuicio de lo
anterior, es menester indicar que no todos los gobiernos adoptan el enfoque de Estado de Derecho.
Para esto se procederá a explicar en forma acotada, las diferentes formas y/o tipos de gobierno.
1.2. Tipos de Gobierno:
A continuación, se describirán las distintas formas políticas que los gobiernos han adoptado,
destacando principalmente aquellos que hoy en día subsisten en el Siglo XXI, entre los cuales
destacan:
A. Totalitarismo:
Para entender el totalitarismo, lo mejor es relacionarlo con la idea de que es una religión
política, donde el poder de la organización política (partido) gobernante, se inmiscuye en
todos los elementos de la vida del ser humano. Absolutamente todos los objetivos sociales
son determinados por esta ideología.
Generalmente la base del poder de este tipo de gobiernos está asociado a gobiernos
impuestos en el poder por vía extrainstitucionales (revoluciones armadas y/o golpes de
Estado) y se ensalza la figura del líder como una figura de ejemplo social.
Hay un partido único del cual los ciudadanos deben ser militantes
Hay una sociedad unánime. Esta percepción de que todos los hombres son iguales se ve
en distintas áreas. Cuando el líder da un mensaje, todos reaccionan de manera similar
ante esto. No se reconoce el individualismo ni la multiculturalidad.
Se caracteriza por una constante movilización de masas. Esta movilización es en son de

demostrar apoyo. Este es uno de los puntos importantes de diferencia con el autoritarismo,
porque a este último, le interesa a la desmovilización políticas de las masas populares.
B. Autoritarismo:
Al igual que el totalitarismo, su fuente de origen de poder radica en un quiebre institucional,

por lo cual sus gobernantes son de facto y no apegados al orden institucional anterior a su
asunción en el cargo.
Sin perjuicio de lo anterior, a diferencia del sistema anteriormente nombrado no existe las
figuras de la ideología política exclusiva y el partido único, es más de hecho se basa en el
personalismo del dictador como caudillo.
Ante esto generalmente basan su continuidad en el poder como una forma de oposición
al caos institucional existente antes de su llegada al cargo máximo nacional, pero no
necesariamente deben seguir una coherencia ideológica, por lo cual pueden pasar de
tendencias conservaduristas (La dictadura Militar de Pinochet) y/o más bien de carácter
popular (Gobiernos autoritarios en Perú, Argentina, etc.).

Como se indicó anteriormente, tienden a generar un proceso de desmovilización social,
generalmente no les importa la aclamación ciudadana como principio legitimador de su
poder.
En términos partidistas, si bien como se indicó no existe la presencia de grupos políticos

formalmente organizados (idea del partido único), si se permite la formación de ciertos
grupos de apoyo al régimen, proscribiendo a cualquier tipo de organización opositora.
C. Democracia:
Es el sistema político imperante hoy en día en la gran mayoría de las naciones del planeta
actualmente, cabe destacar que la fuente de su poder radica en la realización de la
voluntad popular, o sea a través de votaciones son los ciudadanos los que nombran en el
poder a las personas que ejercerán como gobernantes y estos deben estar sometidos a las
leyes establecidas y a la opinión pública.
Autoridad participativa. Le interesa la participación ciudadana. Acá igual hay conflicto

(balanza de estabilidad y participación). La democracia tiene que tratar de mantener este
equilibrio. Hay que vincular siempre la estabilidad con la participación. Pero el equilibrio
es complejo. A la autoridad le interesa que participen para que no voten menos.
Se basan en la discrepancia política. La democracia se basa en el conflicto. Tienen que

haber ideas distintas, la idea es de llegar a un acuerdo.
D. Sistema Parlamentario:
Sistema clásico europeo: Se caracteriza por la diferencia entre Jefe de Estado y Jefe de
Gobierno. EL jefe de Estado es el Rey, o un presidente, y el jefe de gobierno es un primer
ministro. El primer ministro, por lo general, no tiene poder alguno.
El poder legislativo nomina al ejecutivo.
No existe una separación de poderes rígida porque hay relación y tensión entre ambos.
El primer ministro a la vez es representante de una zona y nombra a su gabinete que es

gente de la cámara baja. Con voto, e investidura, se convierte en primer ministro.
E. Presidencialismo
La mayor parte de América Latina tiene este sistema. Están influenciados por EEUU. Se
elige diferente el ejecutivo con el parlamento. El límite es muy demarcado.
El presidente se elige directamente y él elige a sus ministros que acá no se eligen. Es una
gran diferencia con el sistema parlamentario. El presidente tiene el mandato de elegir a
sus ministros.
Acá no se puede cerrar el parlamento, porque es equivalente a un golpe de Estado.
Cada uno se controla entre ellos (parlamento y presidente).

La mayor parte de las leyes vienen del parlamento, pero la mayor parte de las leyes
aprobadas vienen del presidente.
Figura 2: Mapa conceptual sobre sistemas políticos y ejemplos.

1.3. Conceptos de política pública:
Diversos autores ofrecen definiciones sobre lo que es una política pública. Un grupo de definiciones
pone el acento en la finalidad de la decisión, respecto de si ésta se orienta a alterar o no el estado
de cosas vigentes.
Por ejemplo, Kraft y Furlong (2004) señalan que una política pública es un curso de acción (o
inacción) que el Estado toma en respuesta a problemas sociales. Según estos autores las políticas
públicas reflejan no solo los valores más importantes en la sociedad, sino que también muestran
el conflicto entre los valores y cuáles de esos valores reciben las mayores prioridades en una
determinada decisión. David Easton captura esta idea al señalar que la política es “la distribución
autoritativa de valores de la sociedad”.
Tomando una perspectiva similar, Thomas Dye (2002) señala que una política pública es cualquier
cosa que el Estado elige hacer o no hacer. Los Estados regulan conflictos en la sociedad y la
organizan para enfrentar conflictos con otras sociedades, distribuyen una gran variedad de
recompensas simbólicas y servicios materiales a los miembros de la sociedad, para lo cual obtienen
recursos de ella, normalmente bajo la forma de impuestos. Así, las políticas públicas pueden
regular la conducta, organizar burocracias, recaudar impuestos y distribuir beneficios, todo a la

vez. En la misma perspectiva se ubican Howlett y Ramesh (2003) al definir las políticas públicas
como el resultado de decisiones del gobierno que pueden estar orientadas a mantener o alterar el
estatus quo.
Jenkins (1978), en cambio, centra su atención en la decisión misma que hace surgir una política
pública. Para él, una política pública hace referencia a un conjunto de decisiones
interrelacionadas, tomadas por un actor o grupo de actores respecto de la selección de metas y
medios para alcanzarlas en una situación específica, y donde aquellas decisiones están dentro del
ámbito de autoridad de esos actores. En otras palabras, raramente un gobierno aborda un
problema con una sola decisión. La mayoría de las políticas públicas involucran una serie de
decisiones, algunas de las cuales pueden ser inadvertidas antes que deliberadas, pero,
acumulativamente, todas estas decisiones constituyen una política pública.
Otros autores centran su atención en la dimensión del poder. En esta línea Meny y Thoenig (1992)
enfatizan el rol de la autoridad pública, señalando que una política pública es el resultado de la
acción de alguien investido de poder público.
De modo similar, Lahera (2002) señala que en el concepto habitual de política pública
corresponden al programa de acción de una autoridad pública o al resultado de la actividad de
una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental. También señala que,
de modo más amplio, puede definirse a las políticas públicas como cursos de acción y flujos de
información en relación a un objetivo público – desarrollados por el sector público, la comunidad
y el sector privado, lo que incluye orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, y
definiciones o modificaciones institucionales.
Lahera hace énfasis en los siguientes aspectos de una política pública:
 una acción (orientada hacia);

 un objetivo público;
 (que tiene) contenidos y orientaciones (referidas a que hacer);
 (las cuales son) desarrolladas por un colectivo;
 (que dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones (o modificaciones) institucionales
para aplicarla.
Birkland (2005), por otro lado, argumenta que no hay consenso entre los expertos respecto de una
definición, por lo que más importante que definirla es identificar los atributos que constituyen la
noción de política pública. Estos son:
 La política pública está hecha en el nombre del público;

 es generalmente hecha o iniciada por el gobierno;
 puede ser implementada por actores públicos y/o privados;
 es lo que el gobierno intenta hacer o;
 es lo que el gobierno elige no hacer.
Birkland agrega que una política es pública porque afecta a una mayor variedad de personas e
intereses que lo que hace una acción privada. Esto hace, a su vez, que toda decisión de política

pública sea controversial, frustrante para aquellos cuyos intereses son perjudicados por ésta, pero,
al mismo tiempo, la hace muy importante.
¿Son estas definiciones contradictorias?
No. Ellas enfatizan diversos aspectos presentes en las políticas públicas. Así, resumiendo,
diríamos que los elementos centrales que definen a la política pública son:
1. El actor privilegiado en ellas es el Estado;

2. Involucran una decisión fundamental sobre hacer o no hacer algo;
3. Tienen una finalidad pública: los destinatarios son los ciudadanos
4. Se activan a través de decisiones de autoridades investidas con poder público;
5. Involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas;
6. Afectan – positiva o negativamente – intereses;
7. Requieren instrumentos, definiciones institucionales, organizaciones y recursos para
ser implementadas.
Figura 3: La participación es un elemento transversal al concepto de política pública.
1.4. Toma de decisiones y la gestión del gobierno:
Los gobiernos tienen múltiples opciones ante distintos problemas o situaciones, en este sentido es
necesario que establezcan formas a través de las cuales deben tomar uno u otro curso de acción,
los cuales se especifican a continuación.
» Modelo Racional de Toma de Decisiones:
Surge desde el análisis económico inicialmente y luego se expande a otras áreas. En su

versión más pura este modelo señala que los actores se comportarán de una manera que
el resultado de la acción les permita maximizar su utilidad. Así, en el ámbito de las políticas
públicas, la alternativa que debería implementarse será aquella cuyo resultado esperado
maximiza la utilidad, esto es el bienestar del mayor número.
En palabras de Dye (2002: 17), “una política pública es racional cuando la diferencia entre
los beneficios que alcanza y los sacrificios que involucra es positiva y mayor que cualquier
otra alternativa de política pública”. Conforme a este enunciado habría un cierto modelo
racional de toma de decisiones, que incluye una secuencia de pasos que los actores
buscarían seguir:
I. Se establece un objetivo en relación con un cierto problema (que lo resuelva);

II. Las alternativas que resuelven el problema son enunciadas y analizadas;

III. Las consecuencias de cada alternativa son identificadas y la probabilidad de su
ocurrencia son estimadas;
IV. La alternativa que más cercanamente resuelve el problema, al menor costo es la
que se implementa.
Figura 4: Esquema Modelo Toma de Decisiones Racional.

» Modelo de Racionalidad Limitada de Toma de Decisiones:
El modelo de la racionalidad limitada se inicia con una crítica al modelo racional. Herbert
Simón, su creador, argumenta que es imposible que un solo individuo alcance un alto nivel
de racionalidad, porque el número de alternativas es tan grande, y la información que
debe recopilar para evaluarlas es tan vasta, que no es posible alcanzar una idea de
racionalidad completa.
Los tomadores de decisión enfrentan severas restricciones al momento de decidir, por lo

que no es posible aplicar un sentido de racionalidad estricta como lo prescribe el modelo
racional. Este modelo, entonces, se ubica en un plano normativo, es decir como un
conjunto de orientaciones a tener presentes al momento de decidir.
Meny y Thoenig (1992) señalan que los tomadores de decisiones se enfrentan a situaciones
en las que la información es escasa, en que los criterios de decisión que se disponen son
restringidos, en que difícilmente tienen la capacidad suficiente para identificar todas las
alternativas posibles y en la que la necesidad de decidir desencadena en ellos una tensión
psicológica que puede llevar a quienes deciden a no reconocer preferencias sociales o a
aflorar sus subjetividades. De este modo, entonces, aunque las decisiones son racionales,
ellas están limitadas por las circunstancias prácticas que los tomadores de decisiones deben
enfrentar (Dunn 2004). Meny y Thoenig (1992: 142) agregan que “el modelo de
racionalidad limitada comprende el comportamiento de un tomador de decisiones que
gestiona un compromiso entre un problema y los apremios de la situación… ( y que, en
ese contexto) … hace lo mejor que puede allí donde se encuentra”.
Así, entonces, no es posible hablar de “conducta maximizadora”, sino de “conducta

satisfactora”. La satisfacción se refiere al acto en que los tomadores de decisiones buscan

identificar una alternativa – o curso de acción – que es solo “suficientemente bueno”.
Conforme a este enfoque, quienes deciden solo consideran las más evidentes alternativas
que producirán un incremento razonable en los beneficios. Este modelo prescribe que una
decisión que implique cambios en la política pública surgirá cuando los tomadores de
decisión, basados en criterios pragmáticos, encuentran una alternativa que es
mínimamente aceptable.
Figura 5: Esquema Modelo de Racionalidad Limitada.

» Modelo Incremental de Toma de Decisiones:
Lindblom argumenta que hay dos métodos para determinar lo que se debe hacer. Al
primero lo llama racional – comprensivo y al segundo método lo denomina de
“comparaciones limitadas sucesivas”, que es el que particularmente defiende. Este segundo
método es más próximo al enfoque neo – pluralista, basado en el análisis de casos, y de
él se derivan las decisiones incrementales.
Para Lindblom, cuando un administrador decide entre políticas y tipo de

opciones/decisiones lo hace concentrándose en los valores marginales o incrementales
que las alternativas le proveen. Respecto de lo que se entiende por buena política,
Lindblom argumenta que para el método racional lo importante es establecer los objetivos
y, por lo tanto, la política será buena en tanto consigue los objetivos. En cambio, en el
método de comparaciones limitadas sucesivas, una política será buena en tanto haya un
acuerdo acerca que esa es la política que debe seguirse.

Hay tres razones que reforzarían este incrementalismo:
I. Hay limitados recursos disponibles, por lo que es más fácil continuar con el actual
patrón de distribución antes que generar cambios muy radicales. Los costos y
beneficios de la actual situación, es conocida para los actores y las propuestas de
cambio usualmente generan incertidumbre, lo que hace difícil arribar a consensos.
II. Los métodos burocráticos, a través de los cuales adoptan decisiones, inhiben la
innovación y alimentan la continuación de las prácticas existentes. Esto se expresa
en la conocida frase: “Siempre se ha hecho así”.
III. Lindblom también argumenta que, en la mayoría de las áreas de política pública,
fines y medios son inseparables y que las metas y objetivos a menudo depende de
si hay o no medios disponibles para alcanzarlos.
Figura 6: Comparación entre modelo incremental y racionales de toma de decisiones.

Fuente: Diego Durán, 2018, elaborado para el módulo Introducción a la gestión pública, AIEP, a
partir de Lindblom (1991)

» Instancias de decisión formal a nivel Nacional.
A nivel nacional, una de las instancias más importantes en términos concretos respecto a
la toma de decisiones es el Comité Político de Ministros, la cual es una instancia de reunión
y decisión entre el presidente de la república y sus asesores, con ministros de las carteras
de Interior y Seguridad Pública, Hacienda, Secretaría General de la Presidencia y Secretaría
General de Gobierno, en materias de carácter estratégico para el desarrollo y labor de
cada Gobierno.
A nivel de actores podemos caracterizarlos de la siguiente manera:
a) Ministerio del Interior y Seguridad Pública: Entre sus funciones están:

 Proponer al Presidente de la República las normas y acciones sobre políticas internas
orientadas a mantener el orden público, la seguridad y la paz social.
 Aplicar, por medio de las autoridades de Gobierno Interior, las normas que para este
efecto se dicten.
 Coordinar los Ministerios encargados, en sus respectivas esferas de competencia, de la
seguridad pública y ciudadana.
 Promover e impulsar políticas de desarrollo regional, provincial y local, evaluando su
ejecución.
 Fiscalizar el cumplimiento de normas legales, reglamentarias y técnicas y de las
instrucciones que se dicten para la administración civil del Estado, en materias atingentes
a las áreas de desarrollo regional, modernización y reforma administrativa.
 Proponer al Presidente de la República las políticas de migración, y asumir la
representación judicial del Gobierno en todos los casos que le señalan las leyes y, en
general, cumplir y ejercer las atribuciones que le encomiende el Presidente de la República
o la ley.
 Revisar y substanciar sumarios administrativos e investigaciones sumarias. Redactar y
patrocinar renuncias, querellas y requerimientos que el Ministerio presente ante los
tribunales de justicia por infracciones a las leyes de seguridad interior del Estado, control
de armas, antiterrorista y a otras disposiciones legales.
 Desde el año 2013, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública participa (junto a otros
19 organismos públicos) en el Plan de Acción de la Estrategia Nacional para la Prevención
y Combate al Lavado de Activos y al Financiamiento del Terrorismo, que tiene por finalidad
identificar aquellos aspectos del Sistema Nacional Antilavado de Activos y Contra el
Financiamiento del Terrorismo, que deben ser reforzados en el país, entre los años 2014
y 2017. El Plan de Acción es coordinado por la Unidad de Análisis Financiero y su trabajo
se divide en dos grupos temáticos que abordan materias relativas a la Prevención y a la
Detección y Persecución de ambos delitos. El Ministerio del Interior y Seguridad Pública
participa en ambos grupos.
 Coordinar, evaluar y controlar la ejecución de planes y programas que se desarrollen en
materia de prevención y control de la delincuencia, rehabilitación de infractores de ley y su

reinserción social, en la forma que establezca la ley y dentro del marco de la Política
Nacional de Seguridad Pública Interior.
 Asimismo, le corresponde la gestión de los asuntos y procesos administrativos que las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública requieran para el cumplimiento de sus funciones y
que sean de su competencia.
b) Ministerio de Hacienda: Su misión es gestionar eficientemente los recursos públicos a través de

un Estado moderno al Servicio de la ciudadanía; generando condiciones de estabilidad,
transparencia y competitividad en una economía integrada internacionalmente que promuevan
un crecimiento sustentable e inclusivo.
c) Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES): Es la entidad asesora gubernamental al más

alto nivel encargada de facilitar y coordinar el desarrollo y cumplimiento de la agenda
programática y legislativa del gobierno a través de las siguientes acciones:
 Asesorar al presidente de la República y Ministros de Estado en materias políticas,
jurídicas y administrativas y en las relaciones del gobierno con el Congreso
Nacional, los partidos políticos y organizaciones sociales.
 Velar por el logro de una efectiva coordinación programática general de la gestión
del gobierno.
 Participar en la elaboración de la agenda legislativa y hacer el seguimiento de la
tramitación de los proyectos de ley.
 Efectuar estudios y análisis relevantes para la toma de decisiones.
 Coordinar el cumplimiento de la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información
Pública, además de proponer y promover normas de probidad y transparencia.
d) Secretaría General de Gobierno (SEGEGOB): Su función es desarrollar espacios de

comunicación entre el gobierno y la ciudadanía para difundir y retroalimentar la acción
gubernamental con las demandas, y opiniones de las personas; pero también promover una
mayor apertura de canales de participación en la generación e implementación de políticas
públicas en los ministerios y servicios públicos y desarrollar herramientas y mecanismos para
el fortalecimiento de la sociedad civil y sus distintas formas de organización.

2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA V/S ADMINISTRACIÓN
PRIVADA
2.1. Diferencias teóricas y prácticas fundamentales entre administración

pública y privada:
Las diferencias entre la administración pública y la administración privada pueden

precisarse, en el sentido de que la institución privada persigue un propósito de lucro y
la satisfacción de un interés particular, en tanto que la administración pública sólo se
justifica por los intereses generales que la ley le confiere.
En la literatura jurídica administrativa se señalan, entre otras características de la administración

pública, las siguientes:
1. La tarea gubernamental es enorme, compleja, difícil. El tamaño de las operaciones, la

multiplicidad de los propósitos y la complejidad de los programas exigen formas especiales
de administración.
2. La universalidad y soberanía del gobierno suponen que éste ha de resolver los conflictos
de intereses privados, tratando de alcanzar el máximo posible de bienestar general. Para
esta función hay requisitos de imparcialidad y equidad que condicionan la conducta
administrativa, distinguiéndola de las empresas privadas. Son evidentes las manifestaciones
de este rasgo característico.
3. El gobierno es responsable ante el pueblo. Sus actuaciones están constantemente

expuestas a la publicidad y a la crítica. Cualquier asunto puede convenirse en un
ingrediente explosivo para la opinión pública. Sin duda, la administración gubernamental
tiene que adaptarse a tales exigencias con mayor apego que la privada. En un sistema
democrático el carácter representativo del gobierno acentúa esta peculiaridad.
4. Los gobernantes, desde los más altos en la jerarquía hasta los de nivel inferior, representan
a un poder inmenso de coacción, frente al cual se requieren protecciones especiales. Sus
actuaciones deben estar controladas por la supervisión de sus colegas, del pueblo y, sobre
todo, de su propio sentido de responsabilidad. Esto presupone procedimientos, actitudes y
formas de organización especiales que limiten la autoridad evitando su abuso.
5. La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la maximización de sus

ingresos o la minimización de sus gastos, sino por la calidad e intensidad con que realice
los propósitos públicos. Es una equivocación común la de juzgar al gobierno en términos
de sus ganancias y pérdidas como si fuese una empresa comercial con el empeño de que
gaste poco, no incurra en deudas y mantenga sus presupuestos equilibrados. A menos que
el gobierno sea un negocio de los gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con
arreglo a cómo contribuye a la satisfacción de las necesidades y los ideales del pueblo.

Semejanzas: Tanto la Administración como la Administración Pública Federal, ambas
son ramas especializadas de la ciencia administrativa, por lo tanto, aplican los mismos
principios: - Planeación - Organización - Dirección - Coordinación - Control.
Figura 7: Cuadro Comparativo entre Administración Pública y General.

Fuente: Placencia Alarcón (2003), pp. 16
3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL CONTEXTO

NACIONAL
3.1. Radiografía general de la administración pública en Chile:
La Administración Pública chilena está constituida por los ministerios, las intendencias, las
gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa,
cuya organización básica se rige por el Título II de la Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado N.º 18.575, de 1986. De acuerdo con la Constitución
Política, el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República,
quien es el Jefe del Estado.
El ámbito sectorial de la Administración Pública está cubierto, básicamente, por los ministerios y
los servicios respectivos. Los ministerios son los órganos superiores de colaboración del presidente
de la República en las funciones de gobierno y administración de sus respectivos sectores. Se
entiende por «sector» un campo más o menos específico de la actividad social, en la cual debe

ejercerse la autoridad del gobierno. Dicha autoridad se ejerce por parte de los ministerios mediante
la proposición y evaluación de las políticas.
En el Capítulo1, Artículo 1°, de nuestra Constitución Política se establece que:
“El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien

común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a
todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización
espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta
Constitución establece. Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar
protección a la población y a la familia, propender al fortalecimiento de ésta,
promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el
derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida
nacional”.
Para lo anterior, nuestro Estado se organiza a través de tres poderes: Encabezado por el Presidente
de la República. Ejercido por el Congreso Nacional, a través de: - Cámara de Diputados - Senado
de la República Corte Suprema de Justicia, el más alto tribunal existente en el país
Desde un punto de vista organizativo, los ministerios cuentan con un Ministro, con una o más
subsecretarías y las secretarías regionales ministeriales. Los ministros de Estado, en su calidad de
colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República, son responsables de la
conducción de sus respectivos ministerios, en conformidad con las políticas e instrucciones que
aquél imparte. Los subsecretarios son los jefes superiores de las subsecretarías y tienen carácter de
colaboradores inmediatos de los ministros. Les corresponde coordinar la acción de los órganos y
servicios públicos del sector, actuar como Ministros de fe, ejercer la administración interna del
Ministerio y cumplir las demás funciones que les señala la Ley.
Las secretarías regionales ministeriales constituyen una desconcentración territorial de los

ministerios, con la excepción de los ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de Defensa
Nacional y Secretaría General de la Presidencia. Están a cargo de un Secretario Regional
Ministerial, quien representa al respectivo Ministro en la región. Sin perjuicio de su condición de
representante del Ministerio respectivo en la región es colaborador directo del Intendente, al que
está subordinado en todo lo relativo a la elaboración, ejecución y coordinación de las políticas,
planes, proyectos de desarrollo y demás materias que son de competencia del Gobierno Regional.
Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas,
de manera regular y continua. Sin perjuicio de la realización de las actividades necesarias para el
cumplimiento de sus funciones propias, les corresponde según la ley, aplicar las políticas, planes
y programas que apruebe el Presidente de la República a través de los respectivos ministerios, pues
aun cuando fuesen creados para actuar en todo o parte de una región, siempre quedarán sujetos
a las políticas nacionales y a las normas técnicas del respectivo sector. Para el gobierno y la
administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en 16 Regiones y 57
Provincias (SUBDERE, 2018).
Esta división territorial está inserta dentro de una concepción de Estado Unitario, donde el poder
político, en la plenitud de sus atribuciones y de sus funciones, lo sirve una misma autoridad
nacional y bajo un mismo régimen constitucional, legislativo y judicial. El gobierno interior de cada

región reside en un Intendente, que es de la exclusiva confianza del Presidente de la República, de
quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdicción.
La administración superior de cada región está radicada en una institución denominada Gobierno
Regional, que está constituida por el Intendente y el Consejo Regional. Para el ejercicio de sus
funciones, el Gobierno Regional goza de personalidad jurídica de derecho público y tiene
patrimonio propio.
En cada provincia existe una Gobernación que está a cargo de un Gobernador, quien es
nombrado y removido libremente por el Presidente de la República.
Los Servicios Públicos están a cargo de un Jefe Superior denominado Director, quien es el
funcionario de más alta jerarquía dentro del respectivo organismo. A los jefes de servicio les
corresponde dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio, controlarlo y velar por el
cumplimiento de sus objetivos, responder por su gestión y desempeñar las funciones que la ley
señale. Los servicios públicos pueden ser:
 Servicios públicos centralizados: Actúan con la personalidad jurídica del Estado, con los
recursos del Fisco y están sometidos a la dependencia del Presidente de la República a
través de un determinado Ministerio, por ejemplo, Servicio Nacional de Pesca, es
dependiente del Presidente de la República a través del Ministerio de Economía, Fomento
y Reconstrucción.
 Servicios públicos descentralizados: Actúan con personalidad jurídica y patrimonio propio

que la ley que los crea les ha otorgado y están sometidos a la supervigilancia del Presidente
de la República a través del Ministerio respectivo, por ejemplo, las empresas públicas.
 Servicios públicos desconcentrados: son los que se ha transferido competencias desde los
órganos superiores disminuyendo la subordinación de éstos. Se aumentan los poderes de
los representantes locales, efectuándose esta transferencia de atribuciones en virtud de una
ley, ya sea para que ejerzan estas atribuciones en todo el territorio nacional o en una
circunscripción administrativa determinada. No cuentan con patrimonio ni personalidad
jurídica propia, sino que actúan con la del órgano central.

Figura 8.- Esquema de Organizaciones de la Administración Pública.
Fuente: Servicio de Impuestos Internos (2009), pp.11
3.2. Conceptos fundamentales de la administración pública chilena:
A. Organización: Son sistemas sociales abiertos constituidos por un conjunto relativamente

estable de personas cuyas relaciones están racionalmente formalizadas y coordinadas con el
fin de alcanzar determinados objetivos. En esta definición de organización se distinguen los
siguientes elementos:
- Grupo de personas: las organizaciones son sistemas sociales, por lo tanto, están formadas
por dos o más personas
- Permanencia relativa: la pertenencia a la organización no es permanente
- Orientación a un fin o metas comunes y declaradas: que persiguen un objetivo común
- Racionalidad estructural: que permite el cambio de las personas que conforman la
organización, sin afectar su normal funcionamiento
- Actividades y responsabilidades diferenciada: el logro del objetivo requiere el trabajo
diferenciado y coordinado de los distintos integrantes de la organización
- Coordinación: se refiere a la integración de las tareas realizadas por los distintos individuos
- Interacción con el ambiente: es un sistema abierto, por lo tanto, interactúa constantemente
con su medio ambiente

La organización consta de tres elementos básicos, éstos son:
- Estructura: forma de división de trabajo y medios de coordinación utilizados para alcanzar

los objetivos organizacionales.
- Recursos: son básicamente de tres tipos: personal, financiero y materiales.
- Sistemas operativos: son las principales funciones que ha definido la empresa, en cuanto
a sus recursos, políticas, normas y procedimientos.
La organización como proceso incluye las siguientes etapas:
Clarificación de los Consideración de

objetivos de la estructuras y/o
organización diseños alternativos
Selección de la Evaluación de las

estructura y/o diseño distintas alternativas
organizacional más de estructuras y/o
óptimo diseños
Figura 9: Elementos del concepto de organización.

- Clarificación de los objetivos de la organización: la organización es una actividad posterior

al proceso de planificación, en el cual se deben haber definido los objetivos que persigue
la organización. Por lo tanto, la función organizadora sólo debe preocuparse de conocer
esos objetivos a fin de identificar el comportamiento que se espera de la organización.
- Consideración de estructuras y/o diseños alternativos: en esta etapa se trata de identificar
toda la amplia gama de estructuras alternativas a las cuales puede recurrir el administrador
para cumplir con los objetivos de la organización.
- Evaluación de las distintas alternativas de estructuras y/o diseños: consiste en evaluar las
diversas estructuras de organización propuestas en la etapa anterior. Para esto se debe
estudiar el comportamiento de las distintas variables o factores que pueden afectar el
funcionamiento de la organización (especialización, formalización, departamentalización,
medio ambiente, etc.)
- Selección de la estructura y/o diseño organizacional más óptimo: de acuerdo al análisis
realizado en la etapa anterior, el administrador debe diseñar la estructura que más se
acomode a las características de la organización y del medio ambiente externo.

B. Institución: Las instituciones son el tipo de estructuras que más importan en la esfera social:
ellas constituyen el tejido de la vida social. El creciente reconocimiento del papel de las
instituciones en la vida social implica advertir que gran parte de la interacción y de la actividad
humana está estructurada en términos de reglas explícitas o implícitas.
Sin violentar mucho la literatura relevante, podemos definir las instituciones como sistemas de
reglas sociales establecidas y extendidas que estructuran las interacciones sociales.
El idioma, el dinero, la ley, los sistemas de pesos y medidas, los modales en la mesa, las
empresas (y otras organizaciones) son todas instituciones.
C. Administración: Dado que aún no se ha logrado llegar a un consenso en torno a una definición
de administración, a continuación, se cita la propuesta por importantes estudiosos del tema:
Terry; "proceso distintivo que consiste en la planeación, organización, dirección y control,
ejecutados para determinar y lograr los objetivos, mediante el uso de gente y recursos"
(Subsecretaría de Desarrollo Regional, 2002)
Koontz y O'Donnell; "es el cumplimiento de los objetivos deseados mediante el establecimiento

de un medio ambiente favorable a la acción por personas que operan en grupos organizados"
(Subsecretaría de Desarrollo Regional, 2002)
Fayol; "prever, organizar, dirigir y controlar a subordinados responsables, con el fin de que
todos los servicios que se presten sean debidamente coordinados en el logro del fin de la
empresa" Teniendo como base las definiciones anteriores, a continuación, enunciamos una
posible definición de consenso: 'proceso social orientado al logro de un fin determinado,
mediante la planificación, organización, dirección, coordinación, y control de los recursos
disponibles. (Subsecretaría de Desarrollo Regional, 2002)
La administración es un proceso y, dentro de ella, se pueden distinguir varias etapas distintas,

cada una de las cuales responde a un fin específico con miras al logro de un objetivo final. A
esta serie de actividades se la denomina proceso administrativo, el que incluye cinco etapas:
PLANIFICACIÓN ORGANIZACIÓN COORDINACIÓN DIRECCIÓN CONTROL
Figura 10: Ciclo de desarrollo del concepto de administración.

- Planificación: actividad que responde a la pregunta ¿qué queremos lograr? y ¿qué camino
seguiremos? Implica la fijación de objetivos, planes, metas, presupuestos, etc.
- Organización: esta actividad responde a la pregunta ¿cómo lo vamos a hacer? Incluye la
división del trabajo, asignación de tareas y responsabilidades, etc.
- Coordinación: actividad destinada a integrar y armonizar los recursos y actividades hacia
el logro de los objetivos propuestos

- Dirección: actividad destinada a 'ver que se hagan las cosas'. Implica motivar a los
individuos, ejercer liderazgo y tomar decisiones
- Control: responde a la interrogante ¿cómo se ha realizado la actividad?, ¿se han logrado
los objetivos propuestos? Conlleva la aplicación de estándares de control, indicadores de
gestión e implementación de medidas correctivas
La administración está constituida por los siguientes elementos:
- Fines u objetivos: estado deseado que motiva y da razón de ser a la administración

- Personas: encargadas de llevar acabo todas las actividades que involucra la
administración. Es inherente al carácter social de la administración
- Recursos: utilizados para cumplir con los fines propuestos
- Actividad: a través de la cual las personas pretenden alcanzar los fines establecidos,
utilizando los recursos disponibles.
D. Gestión: Necesitamos hacer dos observaciones sobre los significados posibles de la palabra
gestión: El primero se refiere al carácter activo, pero ligado a la guerra que tiene la palabra.
En este sentido, gestión está estrechamente ligada a “estrategia” (de “stratos-ego”: yo
conduzco), que, según el teórico de la guerra del siglo XIX, Karl Von Clausewitz, significa
organizar los encuentros aislados con el fin de derrotar/destruir al enemigo: a sus fuerzas, a
su voluntad y a su territorio, que es el objetivo ideal de la guerra. Aquí, las “estrategias de
gestión” son planteadas para o sobre el otro, lo que inmediatamente significa (como lo explica
el pedagogo brasileño Paulo Freire) actuar contra el otro.
El segundo significado, retoma necesariamente el carácter cultural del “gestus”, pero

reformulándolo en un sentido activo. Esto es: parte de un reconocimiento de las prácticas
culturales de una sociedad, un grupo, una organización, una institución; luego, también
reconoce su historia, sus recorridos y trayectorias a través del tiempo que han hecho de esa
organización esta organización con la que nos encontramos hoy. Sólo desde allí, desde ese
reconocimiento, se conduce, se dirige (“-duce”) con los otros (“con- “).
En este sentido, la gestión es una suerte de acción artística, en cuanto creativa (y no repetitiva
o meramente estructurada por recetas) que tiende a la gestación de procesos colectivos, con
los otros (y no a pesar de los otros y de lo existente, o contra los otros).
E. Estado:
Existen múltiples definiciones a este término, entre ellas destacan:
Nación o Estado es una sociedad de hombres que tienen por objeto la conservación y felicidad
de los asociados, que se gobierna por leyes positivas emanadas de ella misma y es dueña de
una porción de territorio." En esta definición, propuesta por Andrés Bello, se hacen sinónimos
los términos Estado y Nación. (Subsecretaría de Desarrollo Regional, 2002)

Teóricamente se distinguen cinco elementos básicos del Estado:
 Nación
 Gobierno
 Soberanía o Poder público
 Finalidad; el bien común
 Territorio; considerando los elementos básicos del Estado se puede proponer la
siguiente definición: forma de asociación máxima en que se organiza políticamente
una nación, dentro de un territorio determinado, con el fin de asegurar su convivencia
armónica y justa, y lograr el bien común.
F. Gobierno: Es la dirección o el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a
todo el pueblo y que se mantiene en vida mediante los impuestos.
Por su parte, en el diccionario de Derecho usual se utiliza el concepto Gobierno para designar
a la dirección, administración del Estado. Orden, Régimen o Sistema para regir la Nación o
algunas de sus Regiones, Provincias o Municipios.
G. Gobernanza: La gobernanza incluye una interacción adecuada, entre el Estado o instituciones

públicas, el mercado y la sociedad civil, con el objetivo de lograr un desarrollo económico,
político y social de largo alcance
H. Gobierno Abierto: Nuevo modelo de gobierno en el cual: de un lado el ciudadano tiene un rol
mucho más activo, en el que colabora con el Gobierno para la formulación de políticas, la
solución de problemáticas y la generación de valor público; y el Gobierno por su parte presenta
su gestión de una manera más abierta al público generando nuevas oportunidades de
colaboración y construyendo mayor confianza; todo esto en un contexto de uso intensivo de
tecnologías de la Información y las comunicaciones.
I. Patrimonio público: Comprende los bienes de diversa naturaleza que dispone y utiliza el Estado
para el cumplimiento de sus funciones. Estos bienes se caracterizan por la naturaleza de su
dominio, pues se trata de un dominio público, ya que constituyen el patrimonio de la nación
representado por el Estado.
El patrimonio público está constituido por:
- Bienes Nacionales de Uso Público: bienes de dominio público que pertenecen a la nación
y cuyo uso está disponible a todas las personas y ciudadanos en las formas que señala la
ley.
- Bienes Fiscales: bienes de dominio público cuyo uso está reservado para los órganos del
Estado para los fines establecidos por la ley.

J. Función Pública: La función pública puede ser definida como el conjunto de relaciones
laborales entre el Estado y sus servidores en donde las funciones desempeñadas son señaladas
por la Constitución, una Ley o un reglamento. La función pública es la actividad realizada en
cabeza de personas naturales en nombre del Estado cuyo fin está encaminado al logro de los
fines esenciales del mismo Estado.
K. Estatuto Normativo: Cuerpo legal que regula el vínculo jurídico que une a los funcionarios
públicos con el Estado. Están reguladas por este Estatuto las relaciones entre el Estado y el
personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y servicios públicos centralizados y
descentralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa.
L. Responsabilidad Pública: Responsabilidad en que incurre un funcionario público al no cumplir

las obligaciones funcionarias establecidas en el Estatuto Administrativo.
La responsabilidad administrativa puede dar lugar a tres tipos de sanciones, las cuales se
aplican según la gravedad de la falta cometida:
 Censura
 Multa
 Destitución
M. Probidad: Este principio consiste en la observancia de una conducta funcionaria intachable, y

un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre
el particular. Ha orientado tradicionalmente la actuación de los funcionarios de la
Administración del Estado chileno, habiéndose desarrollado su aplicación en diversos estatutos
normativos y en la abundante jurisprudencia de la Contraloría General de la República.
4. DESAFÍOS DE LA GOBERNANZA EN AMÉRICA LATINA Y

CHILE.
4.1. La gobernanza en América Latina y Chile:
En América Latina, el debate académico sobre la gobernanza ha sido más bien escaso y la noción
dominante ha sido difundida por los donantes de la cooperación internacional. El Banco Mundial
(BM), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) han desempeñado una función central en el desarrollo y posterior transferencia
de la noción de buen gobierno, pretendiendo, de ese modo, volver más efectiva la ayuda
internacional en los países subdesarrollados (Grindle, 2007; Weiss, 2000).
El BM define gobernanza como el conjunto de procesos e instituciones a través de las cuales se

determina la forma en que se ejerce el poder en un país, para desarrollar sus recursos económicos
y sociales. En este contexto, el buen gobierno se refiere a la transparencia y la eficacia en tres

áreas fundamentales: 1) métodos de elección, control y reemplazo de los gobernantes
(estabilidad institucional); 2) capacidad del gobierno para administrar recursos y aplicar políticas
(marco regulatorio y eficacia del gobierno), y 3) respeto a los ciudadanos (transparencia,
participación y garantía del Estado de derecho) (Word Bank, 2005).
El PNUD (1997), por su parte, define gobernanza como "el ejercicio de la autoridad económica,
política y administrativa para administrar los asuntos de un país a todos los niveles de gobierno. La
misma comprende los mecanismos, los procesos y las instituciones a través de las cuales los
ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus
obligaciones y resuelven sus diferencias". Desde este punto de vista, la gobernanza adecuada se
caracteriza como "participativa, transparente [...] con control público [...], efectiva y equitativa [...]
promotora del Estado de derecho [que] asegura que las prioridades políticas, sociales y
económicas estén basadas en un amplio consenso en la sociedad".
Desde este enfoque, el buen gobierno implica determinadas características del proceso de
gobernabilidad, en el que el Estado debe garantizar el cumplimiento de la ley (y hacerlo en forma
transparente y libre de corrupción), dar lugar a la participación de la sociedad civil y garantizar el
Estado de derecho.
Lo más relevante a enfatizar es que en estas recomendaciones se encuentra implícito un modelo

de Estado (neoliberal) y, en consecuencia, la necesidad de fortalecerlo para que funcionen las
fuerzas del mercado. En primer lugar, el Estado debe determinar con precisión el alcance de las
funciones que asume y transferir el resto al mercado. Al mismo tiempo, debe incrementar la
participación del sector privado y la sociedad civil en actividades que hasta ahora estaban
reservadas al sector público, bajo el argumento de que el monopolio estatal en temas de
infraestructura, servicios sociales y otros bienes y servicios tiende a ser poco eficaz. El camino es
exponer a los organismos estatales a una competencia mayor con el mercado, con el fin de
incrementar su eficacia y eficiencia, sustituyendo el modelo jerárquico-burocrático por la nueva
gerencia pública (NGP) (Banco Mundial, 1997).
Los principales interrogantes que se plantean son: ¿cuáles han sido los esquemas de gobernanza
efectivamente introducidos en la región?, ¿qué consecuencias han tenido?, ¿cuánto se ha
transformado el Estado?, ¿se han logrado gestionar las políticas públicas de forma más eficaz,
eficiente, transparente y democrática?
En América Latina, los nuevos formatos de gobernanza emergen en un particular contexto

sociopolítico y desarrollo institucional. La región asiste a un doble proceso de transformación,
primero, a una serie de cambios asociados a la democratización del régimen político, seguido por
un cambio de modelo socioeconómico, que transitó de un modelo de desarrollo Estado-céntrico
a un modelo centrado en el mercado.
Un primer cambio relevante en los años ochenta fue la transición de un régimen autoritario a uno
democrático que, además de transformar la estructura del sistema electoral a través de diferentes
niveles de gobierno, también cambió las relaciones entre el Estado y la sociedad. El proceso de
democratización no sólo se relacionó con la implementación de un ambiente electoral competitivo,
sino que también se asoció a nuevas formas de participación ciudadana en las políticas públicas.
Asimismo, se fundamentan como intentos de romper con las viejas instituciones del corporativismo
y clientelismo, que involucró la corrupción y la débil prestación de servicios a grupos marginados.

En este nuevo contexto, tuvo lugar una activación de los movimientos sociales que ayudó a
aumentar la concientización y preocupación de los ciudadanos sobre las cuestiones de gobierno.
En segundo lugar, surge la transformación de un modelo de desarrollo centrado en el Estado a

uno bajo el predominio del mercado. Estos cambios se sintetizaron en el "Consenso de
Washington", el cual resume las recomendaciones de reformas neoliberales de parte de los
organismos internacionales (principalmente por el BM y el FMI) que debían implementar los
gobiernos para retomar la senda del desarrollo: disciplina fiscal, reducción del gasto del Estado,
liberalización financiera y comercial, apertura a la inversión extranjera directa, privatización de las
empresas y servicios públicos, desregulación, fortalecimiento del derecho de propiedad y
descentralización.
Este conjunto de reformas estatales llevadas a cabo a fines de los ochenta ha sido llamado también
"reformas de primera generación", cuyo énfasis estuvo " puesto en desregular y reducir el gasto, el
tamaño y la intervención del Estado en la economía y la sociedad. En un segundo momento, a
comienzos de los noventa, frente a los limitados resultados alcanzados en términos de crecimiento
económico o y reducción de la pobreza y de la desigualdad (Burky y Perry, 1998), se promocionan
las "reformas de segunda generación". Estas últimas, si bien mantuvieron el signo neoliberal,
plantearon la necesidad de fortalecer las capacidades estatales y generar instituciones eficientes
que garantizaran el funcionamiento de un mercado competitivo. Estas reformas están enfocadas
en la administración pública, el aparato judicial, la legislación laboral y mercados de capitales.
Además, se da nueva atención a la educación y salud.
La ejecución de estas transformaciones provocó, en toda la región, importantes cambios en el

papel del Estado, cuya esfera de acción disminuyó, teniendo lugar un incremento gradual de la
participación del sector privado y las ONG, en provisión de bienes y servicios públicos.
Específicamente, el sector privado se involucró en los servicios de infraestructura, al tiempo que la
sociedad civil lo hizo en programas locales y políticas sociales. Sin embargo, los ritmos que
adoptaron los países fueron variables en función del proceso político en el que estaban insertos.
Para comprender estos cambios es preciso profundizar en los estudios de casos de políticas
públicas más significativas y, de esta forma, analizar el impacto que ha tenido la transferencia de
los formatos de gobernanza en el Estado latinoamericano.
4.2. Algunas acciones de gobernanza en la región:
En los años ochenta, América Latina experimentó un notorio cambio en la gestión de las políticas
públicas, en beneficio de la participación del sector privado y en el contexto de privatización de
empresas públicas, primero, y de instituciones reguladoras, después. En este marco, la presencia
de agencias internacionales en América Latina promueve la gobernanza como la mejor
herramienta para proveer mejores servicios de infraestructura y alcanzar el desarrollo sustentable.
Entre las diversas experiencias de políticas públicas con participación del sector privado en la
región, el caso de la infraestructura merece ser considerado, especialmente en materia de agua y
servicios sanitarios. Desde 1997, el papel de la comunidad internacional en la promoción de la
importancia del acceso al agua y el saneamiento se hace presente en los foros mundiales del agua.
Por su parte, la iniciativa más relevante en esta materia está contenida en los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) de la ONU, la cual representa un acuerdo global surgido en las

cumbres mundiales. Los ODM se relacionan con el sector del agua en lo que respecta a la
reducción de la pobreza, la sustentabilidad ambiental y el desarrollo mediante la promoción de
acciones conjuntas a escala global (Phumpiu y Gustafsson, 2009).
Considerando las recomendaciones de la comunidad internacional y los ODM, se sugiere la

gobernanza como una herramienta alternativa para alcanzar una mejora sustantiva en los servicios
sanitarios. Por lo general se acepta que no resulta posible alcanzar un manejo eficiente de los
recursos del agua y los servicios sanitarios con las instituciones gubernamentales como único actor,
especialmente cuando carecen de una organización efectiva e instituciones fuertes, y con
organismos dependientes de las lógicas político-partidarias. Por lo tanto, las alianzas público-
privadas para servicios públicos, incluyendo como socios participantes los sectores público y
privado, las organizaciones de consumidores, las organizaciones comunitarias, las agencias de
cooperación internacional y los sindicatos, son la forma más eficiente, eficaz y democrática para
gestionar servicios públicos (Phumpiu y Gustafsson, 2009; BM, 2006; Holland, 2005; Hall et al.,
2005).
En este escenario, tuvo lugar en la región un proceso importante de privatización de los servicios
sanitarios que antes eran responsabilidad del Estado. Asimismo, en muchos países
latinoamericanos se crearon instituciones destinadas a regular y supervisar el sector privado,
compartiendo los principios de sus análogas en Estados Unidos, Reino Unido y Francia (Page y
Bakker, 2005).
No obstante, las transformaciones en los formatos de gestión no tuvieron los resultados esperados,
y la provisión de servicios no han sido suficientes, la inversión ha caído, y ésta no ha alcanzado la
normativa internacional en términos de cantidad, calidad y acceso democrático (Calderón y
Servén, 2004; OCDE, 2008). Por su parte, sólo el sector privado fue considerado como un
protagonista central en el suministro de servicios públicos, mientras que la sociedad civil no se
tomó en particular consideración en esta materia.
En Bolivia y Argentina, la participación del sector privado en los servicios de agua y saneamiento
ha alertado a gobiernos y consumidores, quienes han demandado una revisión de los
procedimientos. La evaluación realizada permite constatar las dificultades en los contratos de
concesión con grandes compañías multinacionales, que en algunos casos llevan a recesiones
anticipadas de los contratos, debido a numerosos problemas, generados por la falta de estudios
previos de sustentabilidad y viabilidad, procedimientos de licitación mal diseñados, contratos
jurídicamente deficientes en el contexto de marcos regulatorios inadecuados. Estas dificultades han
generado (y generan) graves repercusiones, incluyendo disputas en curso ante tribunales arbitrales
internacionales y una redefinición de las modalidades de participación privada en el sector (OCDE,
2008).
Otros tres casos de estudio para mencionar son los de Honduras, Perú y Paraguay. En un acuerdo
tácito, la empresa nacional de agua, única organización oficialmente autorizada para proveer este
recurso, vende el agua a los propietarios de camiones cisterna al mismo precio al que pone a
disponibilidad el agua del grifo. Sin embargo, el precio al cual los consumidores acceden al agua
puede ser entre cinco y diez veces más caro, como sucede en los casos de Lima (Perú) y
Tegucigalpa (Honduras) (Soto, 2001). Asimismo, el agua vendida a los consumidores proviene de
fuentes poco confiables, que no cumplen con los estándares mínimos de calidad. Por otra parte,

la entrega del agua no tiene lugar en un mercado organizado, por lo que la calidad y la frecuencia
del abastecimiento no están establecidas ni efectivamente reguladas (IDRC Programa Minga,
2003).
En la mayoría de los países latinoamericanos, la provisión de servicios de agua bajo estos nuevos
formatos de gobernanza de mercado no ha tenido los resultados esperados.3 La transferencia de
estas formas de gestión se ha realizado sin tener en cuenta el contexto político-institucional de los
países de la región. Entre las debilidades destacan la ausencia de un marco institucional,
ineficiencias de los sistemas legales y de planificación, escasa disponibilidad de recursos, ausencia
de un sistema regulatorio para limitar las decisiones arbitrarias y aumentar la credibilidad del
sistema, débil capacidad de regulación y control de las compras y contratos con las compañías
del sector, limitado acceso a la información, débil capacidad de evaluación, supervisión y
rendición de cuentas (OCDE, 2008; CEO, 2005; Hall et al., 2005).
En términos generales, se constata un débil desempeño del gobierno en su función como

coordinador de los esfuerzos para el bienestar de la sociedad y la adecuación de las asociaciones
público-privadas para los servicios de agua y saneamiento.
Los procesos de descentralización y transferencia de tareas gubernamentales hacia niveles

subnacionales fueron otras de las transformaciones estatales más relevantes que los países
latinoamericanos aplicaron en las últimas décadas. Las propuestas iniciales de reformas, inspiradas
en el paradigma neoliberal y bajo el formato dominante de la NGP, fundamentaron la
descentralización como forma para mejorar los servicios públicos locales, en términos de
eficiencia, eficacia y apego a las preferencias de las comunidades, así como el desarrollo de
mecanismos para acercar las decisiones del gobierno a los ciudadanos, con el fin de incentivar la
rendición de cuentas por parte de los gobernantes ante sus electores y aumentar el control por
parte de estos últimos sobre la dinámica de las decisiones públicas. Dos productos adicionales
eran esperables: la extensión y el fortalecimiento de las instituciones democráticas, así como el
incremento de incentivos para el desarrollo económico local. Frente a este escenario, la
gobernanza local aparecía como un instrumento relevante de gestión para alcanzar esos objetivos.
Bajo este paradigma dominante, tuvo lugar en América Latina un importante proceso de
descentralización político, fiscal y administrativo. En primer lugar, la descentralización política se
expresó a través de la introducción de elecciones directas de gobiernos municipales, creación y
fortalecimiento de las entidades subnacionales y de mecanismos de consulta ciudadana. En
segundo, se avanzó en un proceso de transferencia de recursos del gobierno central hacia los
subnacionales. Empero, el proceso fue limitado, ya que los gobiernos locales siguieron
manteniendo la dependencia del gobierno central con escasas posibilidades de generar recursos
propios. En tercer lugar, en cuanto al proceso de descentralización administrativa, tuvo lugar una
primera fase centrada en la descentralización de los servicios básicos e infraestructura (gestión de
residuos, calles urbanas, el transporte urbano, agua y alcantarillado) y, posteriormente, una
segunda fase orientada a políticas focalizadas sociales, de educación, salud, vivienda y servicios
de policía (Daughters y Leslie, 2007).
En este escenario surgen, a nivel local, diversas y heterogéneas experiencias de gestión en formatos
de gobernanza. Cabe señalar como ejemplos el presupuesto participativo en Porto Alegre desde

1989,5 la Ley de Participación Popular boliviana (LPP) de 1994, con la creación de Organizaciones
Territoriales de Base y los Comités de Vigilancia de la gestión pública.
En Colombia, se establecen los talleres temáticos participativos, los cabildos abiertos, los consejos
de planeación, las juntas de educación o los comités de control de los servicios públicos. En la
Provincia de Mendoza, Argentina, se instalan consejos sociales y por ley se consagra la presencia
de la sociedad en los asuntos públicos, como una vía para la reforma de la gestión pública. En
Córdoba, Argentina, se crean mecanismos de consultas, de revocatoria o el referendo, así como
el Consejo Económico y Social (Mascareño, 2008).
En el estado de Chihuahua, México, se instalaron espacios de reflexión y discusión de las agendas

educativas. En Baja California se introducen los convenios de desarrollo social, los consejos
agropecuarios, la comisión para la promoción de las exportaciones o el Fondo de Financiamiento
de las Empresas de Solidaridad.
En Centroamérica, por otra parte, se crean una diversidad de formas de articulación Estado-
sociedad local. Los consejos escolares directivos en Nicaragua, los consejos locales en República
Dominicana, los consejos locales de desarrollo en Guatemala o la propuesta de Contraloría
Ciudadana en El Salvador. En Perú, por ley, se aprueban los consejos de participación regional y
los consejos de participación municipal como el Grupo Propuesta Ciudadana, entre otros tantos
ejemplos (Mascareño, 2008).
A pesar de la gran variedad de espacios de participación ciudadana creados, en la última década

se ha comenzado a cuestionar que la descentralización a través de los formatos de gobernanza
conduzca por sí sola a una mejor prestación de los servicios locales, a una mayor transparencia y
control ciudadano, y a fortalecer la democracia.
Un amplio número de estudios han demostrado que la calidad de los servicios públicos a nivel
local está menos relacionada con la gobernanza y más con factores como las capacidades
institucionales del sector público, la transparencia de los procesos decisionales que incluye
elementos de control, acceso a la información, estabilidad de las instituciones políticas, así como
la independencia del sistema judicial (Larson y Ribot, 2004).
En otro orden de ideas, la mayoría de las experiencias en las que se han creado espacios de
participación ciudadana, aquéllas han encontrado sus límites —incluso en algunos casos su
invalidación—, debido a la elevada dependencia de correlación de fuerzas políticas, dominada
por prácticas populistas, clientelistas y patrimonialistas. En palabras de Mascareño (2008), la
relación Estado descentralizado-sociedad civil, incluso en todos los niveles de gobierno, aún está
repleta de autoritarismos, clientelismo y resistencias a un control ciudadano y de transparencia en
la gestión y uso de los recursos públicos.
Ello se relaciona también con la marcada inequidad en la distribución de poder. América Latina
es la región con mayor concentración de ingresos del — mundo, por lo que tiene lugar una brecha
entre ciudadanos e instituciones, y entre ciudadanos y partidos. Para afrontar estos enormes retos,
se requiere una construcción del poder democrático y una nueva visión del Estado. Ello explica las
debilidades de experiencias como el presupuesto participativo de Porto Alegre, o en políticas de
salud o educación, en las que se incluyen formatos de gobernanza, en las cuales se conjuga una
elevada dependencia de correlación de fuerzas políticas basadas en lógicas jerárquicas de

patronazgo político que, por lo tanto, orillan a que estos mecanismos estén signados por la
vulnerabilidad (Cunill, 1995).
Un ejemplo extremo de ello son los consejos ciudadanos a nivel municipal establecidos en
Nicaragua, que se implantan en un contexto de conflicto político de gran intensidad. Ello explica
que estos consejos, en lugar de tener dinámica de funcionamiento consensual en red, terminan
siendo cooptados por el partido en el gobierno y resistido por parte de grupos ligados a la
oposición, o con pretensión de autonomía. No se logran, por tanto, más que frágiles acuerdos
provisorios (Zaremberg, 2008).
Por su parte, en México la participación ciudadana en estos espacios se paralizó debido al reciente
conflicto expresado en la represión gubernamental, asociado a la red de narcotráfico y la debilidad
del Estado de derecho. Las comunidades indígenas y los grupos ubicados a la izquierda del
espectro político constituyen canales paralelos de participación no oficiales, mientras que los
espacios oficiales son cooptados por grupos cercanos al partido en el gobierno. En Venezuela, la
participación está monopolizada por el partido en el gobierno, en fuerte enfrentamiento con la
oposición (Zaremberg, 2008).
En términos generales, se concluiría que los procesos de descentralización bajo el predominio del
paradigma neoliberal han creado un marco institucional que poco ayuda al fortalecimiento
democrático y al desarrollo territorial. En dicho proceso tuvo lugar una transferencia acrítica de los
formatos de gobernanza, sin suponer que la construcción de ciudadanía no se limita a la creación
acotada de un ámbito de deliberación en los asuntos públicos, sino que hay que considerar el
contexto político-institucional en que aquélla se desarrolla.
La conformación histórica de la relación Estado-sociedad no ha permitido la constitución de una

sociedad autónoma, tampoco limita una forma de gestionar el Estado fuertemente permeado por
las lógicas políticas. El dilema de los asuntos colectivos no se reduce a la definición de la agenda
y el objetivo de una política, sino que es interdependiente del contexto político-institucional en que
está inserto.
Los elevados niveles de exclusión social determinaron que, a principios de los noventa, los
gobiernos latinoamericanos y los organismos internacionales apoyaran vigorosamente las políticas
sociales para reducir la pobreza y la desigualdad social, a través de la provisión de servicios de
salud y educación más descentralizados, así como la privatización del régimen de pensiones y un
mayor énfasis en mecanismos de participación en la entrega de los beneficios sociales. Todas estas
iniciativas perseguían aumentar la eficiencia, la transparencia y la calidad de la gestión (Molyneux,
2008: 9).
La pobreza se convirtió así en una prioridad por parte de los organismos internacionales en las
políticas de desarrollo. Se estableció en los documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza
(Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP) del BM y el FMI, y se incorporó a la Declaración del
Milenio y a los ODM, alcanzándose el compromiso de los países para reducir la pobreza extrema
hacia 2015 (CEPAL, 2000 y 1997). En consecuencia, para aumentar la eficiencia de la asistencia
social, los recursos públicos deberían concentrarse en los programas de desarrollo focalizados en
los hogares que están por debajo de la línea de pobreza. Asimismo, debería involucrarse la
participación de actores que están fuera del gobierno central (municipalidades, ONG, OSC y el

sector privado) para incrementar los recursos disponibles. En este sentido, la gobernanza se
promovió como la mejor forma de gestión para alcanzar el bien público (Barrientos et al., 2008).
La nueva política social implicó cambios en el lugar (locus) y el carácter de las actividades del
Estado, en el surgimiento de una amplia gama de nuevos organismos e instituciones paralelas
para auxiliar en la prestación de asistencia social y en la promoción de la colaboración de la
sociedad civil en el desarrollo y los programas de alivio de la pobreza (Holtzmann y Jorgensen,
2000). En cambio, los principios orientadores de ésta fueron la participación, empoderamiento y
corresponsabilidad o cogestión (World Bank, 2001).
Así pues, en la región se implementaron macro programas para combatir la pobreza, los cuales
han alcanzado más de 25 millones de personas, como Jefes y .g Jefas de Hogar Desocupados y
Familias por la Inclusión Social, en Argentina; el Programa Puente-Chile Solidario; el Bolsa Familia,
en Brasil; Panes, en Uruguay; la Red de Protección Social, en Nicaragua; el Programa Familias en
Acción, en Colombia; el Programa de Asignación Familiar, en Honduras; el Programa Bono
Solidario, en Ecuador (Barrientos y Holmes, 2006).
Dentro de estos macro programas, la modalidad dominante de gestión fue la implementación de

una variedad de subprogramas orientados a proveedores de servicios de alimentación y atención
a la infancia por medio de ONG y OSC, alentados por las nuevas tendencias hacia la
descentralización, el buen gobierno y la participación (Molyneux, 2008). Sin embargo, más que
un proceso de participación y activación de los actores sociales, tuvo lugar una transferencia de
gestión a las ONG y al mercado de los programas sociales, bajo el modelo inspirador de la NGP.
En otras palabras, estos programas han contribuido muy poco en el fortalecimiento de la
ciudadanía o en consolidar los derechos sociales y el capital social (Molyneux, 2008).
Así, luego de casi dos décadas dominadas por estas políticas bajo estos formatos de gestión, los
resultados de impacto en la reducción de la desigualdad social fueron limitados y, en términos de
reducción de la pobreza, no fue homogénea. En cuanto a la incorporación de otros actores en
esta área, ha generado una serie de problemas asociados con las dificultades del Estado en
orientar a los actores privados hacia el cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas
(Barrientos et al., 2008).
4.3. Los desafíos de la Gobernanza a nivel latinoamericano:
Las experiencias analizadas en América Latina han demostrado que la transferencia de los formatos
de gobernanza, por parte de los organismos internacionales, no tuvieron los resultados esperados
en términos de lograr políticas públicas más eficaces, eficientes y democráticas. La mayor debilidad
reside en suponer que se pueden transferir recomendaciones de un país o región a otro u otra, de
una manera dogmática, sin considerar los procesos históricos y las relaciones de poder en que se
sustenta la toma de decisiones colectivamente vinculantes que adopta un Estado en relación con
una comunidad (Olsen, 2006).
La ausencia de la consideración de la dimensión política es quizá la mayor debilidad de estos

procesos de transferencia, el debate sobre la problemática estatal y la construcción institucional de
los formatos de gobernanza en los casos analizados se redujo a una cuestión meramente técnica-
administrativa. Si bien estos aspectos no dejan de ser relevantes para lograr una mejor gestión, no
se deben confundir los instrumentos o paradigmas de gestión, por un lado, y los objetivos y

estrategias de construcción y conducción política, por el otro, ya que se trata de un proceso
endógeno y propio de cada país.
En otras palabras, el legado histórico es importante para comprender los formatos de gobernanza
que se desarrollan en América Latina. Éstos se relacionan con el tipo de Estado que se consolidó
a lo largo del siglo XX, débil en cuanto a garantizar el Estado de derecho, con predominio de una
rendición de cuentas vertical sobre la horizontal (O'Donnell, 1997). En un sistema político de estas
características, se consolidaron formas de procesar las demandas, de resolver los conflictos, de
distribuir los recursos públicos y el poder, orientados a satisfacer los intereses particulares de
individuos o grupos, mas no el bien público. Así pues, terminaron predominando las lógicas
jerárquicas de patronazgo político en la relación entre el Estado y la sociedad, en una suerte de
combinación de clientelismo y corporativismo, pero el punto central es que el Estado lo controlaron
los partidos, y que en muchas ocasiones pasó a ser dominado por los intereses específicamente
político-partidarios, que compitieron con el carácter más amplio de las metas y objetivos propios
de las organizaciones estatales. Estas características a fin de cuentas se reproducen en los formatos
de gobernanza hasta aquí analizados (Zurbriggen, 2005 y 2007).
Estas particularidades del sistema político no se tomaron en consideración y las recomendaciones

redujeron la problemática estatal y la construcción institucional de estas nuevas formas de gestión
a una cuestión meramente técnica. Desde la perspectiva de los organismos internacionales, la
gobernanza remite a la formación y administración de las reglas formales e informales que regulan
el ámbito público, el escenario donde el Estado, así como los agentes económicos y sociales,
interactúan para tomar decisiones. El desarrollo institucional se asocia fundamentalmente a la
mejora de la gestión económica de un país y los recursos sociales para el desarrollo, fortaleciendo
la capacidad de diseñar, formular y ejecutar políticas. La calidad institucional se concibe y mide
según se fortalezcan las instituciones que respalden una economía de mercado, que protegen los
derechos de propiedad, fomenten el espíritu empresarial, atraigan las inversiones y aumenten la
productividad, en un contexto de estabilidad política, previsibilidad jurídica, eficacia de los
tribunales y de la burocracia.
Ello tuvo consecuencias importantes. En primer lugar, la introducción de estos formatos de

gobernanza en programas y políticas de gobierno se redujo a las configuraciones administrativas,
los procesos y los procedimientos como mejor forma de gestionar las políticas públicas analizadas,
sin considerar quiénes eran los agentes del cambio y quiénes los actores y sus intereses, así como
las luchas de poder que estaban en juego. En segundo lugar, si bien el concepto de buen gobierno
planteó la relevancia de las instituciones para una gestión más eficaz y eficiente de las políticas
públicas, se parte de una concepción muy limitada de las instituciones; respecto del Estado, se
limita a una organización o agencias estatales (dentro y fuera de la burocracia), las cuales han de
fortalecer sus capacidades técnicas. Sin embargo, no se consideraron otras instituciones del
dominio político, como los partidos, los Parlamentos profesionalizados y capaces de controlar la
ejecución de los presupuestos nacionales, las burocracias que rindan cuentas y los poderes
judiciales independientes.
Este enfoque tecnocrático y administrativista presenta una concepción muy limitada de las
instituciones y la creencia ingenua de que esas instituciones serían replicadas o se construirían en
cualquier lugar, espacio y tiempo, e independientemente de las culturas predominantes y la
distribución del poder. Es decir, la discusión sobre gobernanza e instituciones dedica poca atención

a los procesos políticos, a los patrones culturales y a los diferentes tipos de coaliciones de intereses
que promueven o resisten el cambio. En este contexto, cobra sentido la necesidad de involucrar la
dimensión política para comprender los formatos de gobernanza que terminaron desarrollando y
transformando el Estado (Lefwich, 2005).

IDEAS CLAVE
Por medio de la siguiente matriz, se destacan las ideas clave de esta semana:
Conceptos Difererencias con el Sector

Fundamentales Privado
Estado de
derecho en Chile
La democracia como Políticas

tipo de gobierno Públicas
Explicación:
El estado de derecho en Chile, es una formación político social que se basa en la figura de los
Estados Modernos creados a partir de la época moderna, y que tiene como pilares fundamentales:
» Principio de reconocimiento de los derechos personales y el establecimiento de mecanismos

eficaces para su protección
» Principio de Juridicidad de los órganos y autoridades
» Principio de responsabilidad y control de los órganos y autoridades
» Principio de la Soberanía popular
» Principio de la separación de poderes
» Principio de reconocimiento de minorías
Cabe destacar que el funcionamiento del mismo, se estructura dentro de un régimen de gobierno
democrático, cuya fuente de su poder radica en la realización de la voluntad popular, o sea a
través de votaciones son los ciudadanos los que nombran en el poder a las personas que ejercerán
como gobernantes y estos deben estar sometidos a las leyes establecidas y a la opinión pública.
Autoridad participativa. Le interesa la participación ciudadana. Acá igual hay conflicto (balanza de
estabilidad y participación). La democracia tiene que tratar de mantener este equilibrio. Hay que
vincular siempre la estabilidad con la participación. Pero el equilibrio es complejo. A la autoridad
le interesa que participen para que no voten menos.
Se basan en la discrepancia política. La democracia se basa en el conflicto. Tienen que haber

ideas distintas, la idea es de llegar a un acuerdo.

En materias de gestión, el funcionamiento del Estado es bastante particular y se diferencia de
cualquier otro tipo de organización privada, principalmente debido a que:
1. La tarea gubernamental es enorme, compleja, difícil.
2. La universalidad y soberanía del gobierno suponen que éste ha de resolver los conflictos
de intereses privados, tratando de alcanzar el máximo posible de bienestar general.
3. El gobierno es responsable ante el pueblo.
4. Los gobernantes, desde los más altos en la jerarquía hasta los de nivel inferior, representan
a un poder inmenso de coacción, frente al cual se requieren protecciones especiales. Sus
actuaciones deben estar controladas por la supervisión de sus colegas, del pueblo y, sobre
todo, de su propio sentido de responsabilidad.
5. La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la maximización de sus

ingresos o la minimización de sus gastos, sino por la calidad e intensidad con que realice
los propósitos públicos.
Por último, la forma en que el estado materializa su accionar es a través de las políticas públicas,
las cuales se basan en los siguientes preceptos:
 una acción (orientada hacia);

 un objetivo público;
 (que tiene) contenidos y orientaciones (referidas a que hacer);
 (las cuales son) desarrolladas por un colectivo;
 (que dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones (o modificaciones) institucionales
para aplicarla.

LINKS/MATERIAL MULTIMEDIA
MÓDULO: “INTRODUCCIÓN A LA GESTIÓN PÚBLICA” Unidad: 1

Recurso Descripción
» El Estado de Derecho en Chile:
https://www.youtube.com/watch?v=LVo3wauZYdw
» Otros conceptos relevantes sobre los tipos de Gobiernos:

https://www.youtube.com/watch?v=MCPQ8bYkS5c
» Conceptualizaciones importantes, diferencias y similitudes entre

Administración Pública y Administración Privada:
Video https://www.youtube.com/watch?v=UQr-CUtzEyA
» Descripción de los Gobiernos Regionales de Chile:

https://www.youtube.com/watch?v=xew6h7mq9Ec
» Concepciones Relevantes sobre Política Pública:

https://es.slideshare.net/jorarias/15-definiciones-de-politicas-
publicas
» Resumen de los Modelos de Toma de decisiones:

https://prezi.com/7pujhityjywc/modelos-para-la-toma-de-
decisiones/
Presentación » Diccionario de la Administración Pública Chilena:
http://www.pedroaguirrecerda.cl/w15/wp-
content/uploads/2015/07/Diccionario-de-la-
Administraci%C3%B3n-P%C3%BAblica-Chilena.pdf

CONCLUSIONES
A través de los contenidos de la semana, se ha podido constatar los elementos fundamentales de

la administración pública nacional, principalmente vinculados al Estado de Derecho, La
Democracia y La Coordinación Local, los cuales constituyen pilares fundamentales de nuestra
gestión pública.
En este sentido es imposible entender nuestra administración pública, sin poder comprender estos
conceptos fundamentales relacionados y lo cuales dan estabilidad y sistematización a nuestro
sistema político y administrativo.
Cabe destacar que, por otra parte, existe una vinculación importante entre nuestra disciplina y el
ámbito político, ya que, por un lado, la política por medio de las administraciones públicas
administra los recursos de la sociedad. Por eso, la segunda necesita de la primera para llevar a
cabo sus funciones principales.
A su vez, la forma de materialización de la política en la administración es a través de las políticas

públicas, las cuales están diseñadas con la finalidad de satisfacer problemáticas o generar
proyectos en base a criterios técnicos y de factibilidad política.
Especialmente bajo esta lógica, debemos entender que el accionar del Estado es particular, no
puede ser equiparable al mundo privado, debido a su relación con el poder político y la
ciudadanía.
Es por esto, que debemos conocer detalladamente los principales conceptos y principios que rigen
a la administración pública y reconocer sus cualidades en nuestra realidad nacional, la cual es
particular y responde un contexto específico.
Por último, no podemos desconocer que actualmente las reglas de la gestión pública han
cambiado, y en el siglo XXI no solo se debe gestionar para la gente, sino que también con la
ciudadanía, en base a un fuerte criterio de gobernanza.
Todo lo anterior, es fundamental para comprender la importancia de la administración pública

como disciplina, especialmente importante en lo que respecta al correcto funcionamiento de un
Estado ya que es gracias a las acciones que se realizan a través de estos organismos que se pueden
poner en práctica todas las decisiones que se toman. La administración pública existe desde
aproximadamente el mismo tiempo que los mismos Estados y esto es así porque sin ella no podrían
funcionar correctamente, y por ende la vida sociedad no sería tal como la conocemos hoy en día.

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Social Science", New Political Economy, vol. 10, núm. 4

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INTRODUCCIÓN A LA GESTIÓN PÚBLICA

Fundamentos de la administración pública

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 2

Director de Escuela / Carmen Gloria Beoríza

Experto disciplinar / Diego Durán

Diseñador instruccional / Camila Velásquez

Experto disciplinar / Juan Francisco Ojeda

Jefa de diseño instruccional y multimedia / Alejandra San Juan Reyes

Equipo de Diseño Instruccional AIEP

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 3

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 4

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 5

» Distingue conceptos asociados a la administración pública y sus expresiones concretas en

1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU VÍNCULO CON LA

1.1. Bases del Estado de derecho:

Pero ¿qué es el Estado de Derecho?, a continuación, se procederá a explicar esta noción.

A. Concepto de Estado de Derecho:

Esta concepción de Estado se impuso después de la Revolución Francesa y tiene directa

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 6

 Principio de reconocimiento de los derechos personales y el establecimiento de mecanismos

 Principio de responsabilidad y control de los órganos y autoridades: Todos los órganos,

 Principio de la Soberanía popular: El poder político reside en la ciudadanía. Las autoridades

 Principio de la separación de poderes: El Estado es indivisible; sin embargo, para efectos

Figura 1: Bases del Estado de Derecho.

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 7

1.2. Tipos de Gobierno:

Se caracteriza por una constante movilización de masas. Esta movilización es en son de

Al igual que el totalitarismo, su fuente de origen de poder radica en un quiebre institucional,

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 8

En términos partidistas, si bien como se indicó no existe la presencia de grupos políticos

Autoridad participativa. Le interesa la participación ciudadana. Acá igual hay conflicto

Se basan en la discrepancia política. La democracia se basa en el conflicto. Tienen que

El poder legislativo nomina al ejecutivo.

El primer ministro a la vez es representante de una zona y nombra a su gabinete que es

Acá no se puede cerrar el parlamento, porque es equivalente a un golpe de Estado.

Cada uno se controla entre ellos (parlamento y presidente).

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 9

Figura 2: Mapa conceptual sobre sistemas políticos y ejemplos.

1.3. Conceptos de política pública:

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 10

Lahera hace énfasis en los siguientes aspectos de una política pública:

 una acción (orientada hacia);

 La política pública está hecha en el nombre del público;

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 11

¿Son estas definiciones contradictorias?

1. El actor privilegiado en ellas es el Estado;

Figura 3: La participación es un elemento transversal al concepto de política pública.

1.4. Toma de decisiones y la gestión del gobierno:

» Modelo Racional de Toma de Decisiones:

Surge desde el análisis económico inicialmente y luego se expande a otras áreas. En su

I. Se establece un objetivo en relación con un cierto problema (que lo resuelva);

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 12

Figura 4: Esquema Modelo Toma de Decisiones Racional.

» Modelo de Racionalidad Limitada de Toma de Decisiones:

Los tomadores de decisión enfrentan severas restricciones al momento de decidir, por lo

Así, entonces, no es posible hablar de “conducta maximizadora”, sino de “conducta

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 13

Figura 5: Esquema Modelo de Racionalidad Limitada.

» Modelo Incremental de Toma de Decisiones:

Para Lindblom, cuando un administrador decide entre políticas y tipo de

Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 14

Figura 6: Comparación entre modelo incremental y racionales de toma de decisiones.