Deber de Buena Administracin y Procedimiento Administrativo Debido

Captulo XXVIII: El procedimiento administrativo trilateral

GUZMAN NAPURI, Christian (2013)

En Manual del Procedimiento Administrativo.
Lima: Instituto Pacfico S.A.C., pp. 629-646.

Lectura perteneciente al:

Tema 12: Procedimiento trilateral

El presente texto ha sido seleccionado para el uso exclusivo de los participantes del Programa de
Segunda Especialidad en Derecho Pblico y Buen Gobierno. Queda prohibida su difusin y
reproduccin por cualquier medio o procedimiento, total o parcialmente, fuera del marco del presente
curso.
Pontificia Universidad Catlica del Per

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Captulo XXViii

EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO TRILATERAL

CAP. I
CAP. II
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX

Sumario: 1. Generalidades. 1.1. Los procedimientos concurrenciales. 1.2.

Funciones del procedimiento trilateral. 1.3. Principios que rigen el procedimiento
trilateral. 1.4. El problema del control difuso en sede administrativa. 1.5. El
precedente del Tribunal Constitucional y sus implicancias. 1.5.1. Los discutibles fundamentos del Tribunal Constitucional. 1.5.2. Los parmetros de una
sentencia ms reciente. 1.6. Inaplicacin de reglamentos. 2. La tramitacin
del procedimiento administrativo trilateral. 2.1. Iniciacin del procedimiento
trilateral. 2.1.1. Requisitos de la reclamacin. 2.1.2. Traslado de la reclamacin.
2.1.3. Contestacin de la reclamacin. 2.1.4. Respuestas a las contestaciones de
las reclamaciones. 2.2. Actuacin probatoria en los procedimientos trilaterales.
3. Medidas cautelares en el procedimiento administrativo trilateral. 3.1.
Impugnacin de la resolucin que decide una medida cautelar. 4. Recursos
que puede interponerse en los procedimientos trilaterales. 4.1. Tramitacin del recurso administrativo. 5. Conciliaciones o transacciones en el
procedimiento trilateral. 5.1. Requisitos de los instrumentos que contienen
transacciones o conciliaciones. 5.2. Continuacin del procedimiento de oficio.

CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII

1.

GENERALIDADES

CAP. XIX

El procedimiento administrativo trilateral que en la doctrina y la jurisprudencia admite trminos como triangular, cuasijurisdiccional o contencioso es
el procedimiento administrativo, de naturaleza eminentemente contenciosa,
seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin,
destinado a resolver los conflictos entre los mismos.
El procedimiento trilateral es empleado especialmente, para resolver las
controversias que tienen relacin con las entidades descritas en el inciso 8)
del artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo
General (en adelante, la Ley), es decir, aquellas personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa,
en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado1661. En tal sentido,
es posible tramitar procedimientos trilaterales en los cuales una de las partes

CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

1661 Artculo 219, inciso 219.1 de la Ley N. 27444.

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CAP. II
CAP. III
CAP. IV
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CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI

es una entidad administrativa, la misma que posee las mismas prerrogativas

que las de un administrado.
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el Captulo I del Ttulo IV de
la Ley y en lo dems por lo previsto en dicha norma en cuanto al procedimiento
administrativo general. Sin embargo, respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, la Ley tiene nicamente carcter
supletorio y regula aquello que la norma especial no refiera expresamente1662.
Ahora bien, debe quedar claro que el elemento diferencial entre la funcin
jurisdiccional y la actividad cuasijurisdiccional de la Administracin estriba en
la inexistencia de la cosa juzgada en el mbito administrativo. Y es que, en
principio toda resolucin administrativa es susceptible de ser impugnada a
travs de proceso contencioso administrativo, aun incluyendo las excepciones
sealadas por la Constitucin en su artculo 142 como lo hemos referido en
el captulo precedente. Con ello queremos dejar claro, en consonancia con la
norma constitucional, que la existencia de procedimientos trilaterales no implica
la asignacin de facultades jurisdiccionales a favor de la Administracin Pblica;
caso contrario se estara vulnerando los principios de unidad y exclusividad de
la funcin jurisdiccional.
En el mismo orden de ideas, no debemos confundir actividad cuasijurisdiccional de la administracin con actividad arbitral1663. De hecho, a la actividad
cuasijurisdiccional implica la inexistencia de jurisdiccin y por ende la calidad
de cosa decidida de la resolucin que se emita y no de cosa juzgada. Como
resultado, el Poder Judicial, est siempre en capacidad de conocer de los
hechos materia de controversia, salvo que se haya generado una transaccin
o conciliacin. La actividad arbitral es jurisdiccin con las discusiones que
dicha afirmacin genera y lo que se resuelva en mrito a dicha actividad
constituye, en principio, cosa juzgada, requirindose de la actuacin judicial
nicamente para su ejecucin forzosa.

1.1. Los procedimientos concurrenciales

A diferencia del procedimiento administrativo trilateral, el procedimiento concurrencial implica ms bien la existencia de intereses distintos por parte de varios
administrados, que se dan de manera paralela y cuya naturaleza no permite
su tutela simultnea. Sin embargo, no existe una controversia o conflicto entre
dichos administrados, no siendo la Administracin Pblica un componedor del
conflicto. En consecuencia, no existe desempeo de actividad cuasijurisdiccional. Sin embargo, la existencia de un recurso administrativo contra la decisin

CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

1662 Artculo 220 de la Ley N. 27444.

1663 Sobre el particular: Martn Tirado, Richard, El procedimiento administrativo trilateral y
su aplicacin en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, en AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N. 27444, ARA, Lima,
2003, pp. 489 y ss.

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captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

CHRISTIAN GUZMN NAPUR

de la Administracin podra transformar el procedimiento concurrencial en un

procedimiento administrativo trilateral.
Un ejemplo muy comn de procedimiento administrativo concurrencial es el de
los procesos de seleccin en el mbito de la contratacin administrativa. Los
procesos de seleccin sean licitacin pblica, concurso pblico, adjudicacin directa o adjudicacin de menor cuanta tienen por finalidad determinar
aquella persona natural o jurdica que resulte ms idnea para proveer a la
entidad en cuestin de los bienes y servicios que la misma necesita, a travs
de la participacin en el proceso de un conjunto de postores. Los procesos de
seleccin, en tanto procedimientos administrativos, se inician con la convocatoria y culminan con la suscripcin del contrato respectivo o perfeccionamiento
de este como resultado del otorgamiento de la buena pro a favor del postor
elegido o cuando se cancela el proceso o cuando se deja sin efecto el referido
otorgamiento de la Buena Pro.

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CAP. II
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X

1.2. Funciones del procedimiento trilateral

CAP. XI

El procedimiento trilateral es lo ms cercano que existe en el mbito administrativo a la funcin tpicamente jurisdiccional. De hecho, el procedimiento trilateral
tiene como una de sus funciones descongestionar la labor del Poder Judicial
de resolver conflictos, lo que la teora general del proceso denomina heterocomposicin. La actividad administrativa sirve de filtro para que, en la medida
de lo posible, solo llegue al Poder Judicial aquello que no puede resolverse
de manera definitiva en el mbito administrativo. De hecho, en algunos sectores resulta ser relativamente reducida la cantidad de procesos contenciosos
administrativos iniciados en contra de resoluciones emitidas por el respectivo
tribunal administrativo1664.

CAP. XII

Por otro lado, mediante el ejercicio de la actividad cuasijurisdiccional de la

administracin pblica se pretende crear una instancia especializada en la
resolucin de conflictos, mediante el empleo adicional de criterios tcnicos.
Es decir, la actividad cuasijurisdiccional es realizada por entes, en general
colegiados, cuyos miembros posee conocimientos importantes de la materia
a resolver, la misma que no necesariamente es de conocimiento pleno de las
diversas instancias del Poder Judicial.

CAP. XIX

Sin embargo, esta constatacin queda desvirtuada por el hecho de que la controversia siempre se encuentra en condiciones de ser conocidas por el Poder
Judicial. Tal situacin permite a ciertos juristas a proponer que los tribunales
administrativos entren a formar parte del Poder Judicial, como rganos jurisdiccionales especializados, lo cual reduce las instancias a las cuales debe recurrir

CAP. XXIV

CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII

CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII

CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII

1664 Sobre el particular: Guzmn Napuri, Christian, El procedimiento administrativo trilateral,

en Actualidad Jurdica, T. 150, Lima, 2006, p. 176.
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CAP. XIX

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CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII

el particular con el consecuente beneficio al derecho a la tutela jurisdiccional

efectiva.
Finalmente, y en el fondo, la existencia de procedimientos administrativos trilaterales implica una evidente falta de confianza del ordenamiento en el Poder
Judicial como ente de resolucin de conflictos. Esta falta de confianza es ms
bien propia de la tradicin europeo continental del derecho administrativo, muy
influida por la necesidad de asignar facultades a la Administracin Pblica como
rezago de principios monrquicos que an subsisten. La tradicin anglosajona,
en cambio, se caracteriza por una mayor competencia del Poder Judicial frente
a la Administracin Pblica. El concepto de tribunal administrativo proviene ms
bien de dicha tradicin europeo continental.
Esta consideracin invade todo el derecho pblico, lo cual se muestra, por ejemplo, en el hecho de que los jueces europeos en general carecen de la facultad
de aplicar el control difuso en caso de que una ley entre en conflicto con la
Constitucin, as como en la generalizacin de la autotutela y la ejecutoriedad
en el derecho administrativo europeo. Esto no ocurre en el mbito nacional, en
el cual incluso se permite que la Administracin Pblica pueda aplicar control
difuso ante la presencia de una norma que vulnere la Constitucin.

1.3. Principios que rigen el procedimiento trilateral

El procedimiento trilateral se caracteriza por mostrar cierta atenuacin o mediatizacin de importantes principios del procedimiento administrativo general,
situacin derivada de la naturaleza del mismo, en gran medida intermedia entre
el procedimiento administrativo clsico o bilateral y el proceso judicial. En primer
lugar, notamos una mayor rigidez y formalidad a nivel del procedimiento trilateral
que el que encontramos en el procedimiento administrativo general, mientras
que el procedimiento administrativo bilateral es eminentemente informal. Ello,
dada la aplicacin de plazos y momentos especficos para determinadas actuaciones.
En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, observamos una importante atenuacin del principio de unidad de vista ya antes descrito, existiendo
cierta aplicacin del principio de preclusin, propio ms bien de proceso judicial.
Ello se nota en la existencia de etapas definidas, en el marco de la presentacin
de la reclamacin y su contestacin, y la existencia de la declaracin de rebelda, no obstante que en el caso de que el reclamado no cumpla con presentar
la contestacin dentro del plazo establecido, la administracin podr permitir,
si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestacin fuera del
vencimiento del plazo1665, sin sealar que valor en la toma de decisin se le
otorga a dicha contestacin.

CAP. XXVIII
CAP. XIX

1665 Artculo 223, inciso 223.3 de la Ley N. 27444.

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captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

CHRISTIAN GUZMN NAPUR

Por otro lado, observamos una importante atenuacin del principio de verdad
material, y en consecuencia, el de oficialidad de la prueba, puesto que la Administracin se conforma, en principio, con las pruebas aportadas por las partes,
las mismas que poseen la obligacin de probar los hechos que alegan1666. Sin
embargo, como ya lo hemos sealado, la asignacin de la carga de la prueba
pasa por determinar quien se encuentra en mejor capacidad para probar algo,
con lo cual la carga de la prueba no necesariamente corresponde a quien
afirma un hecho.
Finalmente, existe una importante atenuacin a los principios de no resolutio y
no reformatio in peius, sealados en captulos anteriores del presente trabajo,
puesto que es posible que en una instancia superior, e incluso en la misma
instancia, la situacin del reclamante pueda empeorar en relacin con la que
lo afectaba en la primera instancia administrativa. Ello se debe a la existencia
de una controversia entre las partes, la cual genera la necesidad de establecer
beneficios para uno, que se convierten en perjuicios o gravmenes para el otro.
Los principios antes sealados son aplicables a procedimientos administrativos
bilaterales, en los cuales se reconoce el mayor poder de la Administracin
Pblica frente al administrado.
Por otro lado, es preciso indicar que en el procedimiento trilateral la imparcialidad y neutralidad de la Administracin debe acentuarse notablemente, dada
la existencia de un conflicto de intereses entre varios administrados1667. La
autoridad administrativa debe cuidar entonces de resolver la tensin entre la
obligacin de la entidad de tutelar el inters pblico y la necesidad de resolver
la controversia. De hecho, la resolucin del conflicto de intereses que se presenta a la autoridad administrativa entraa un componente de inters general
que resulta ineludible.

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1.4. El problema del control difuso en sede administrativa

La Constitucin como norma jurdica goza de la llamada supremaca, puesto
que aquella es la norma ms importante de las existentes al interior del Estado,
principio que permite que la Constitucin sea la norma matriz del ordenamiento jurdico nacional. Este principio proviene de distintos orgenes. En primer
lugar, debemos considerar la tradicin constitucional norteamericana, a partir
del clebre caso Marbury vs Madison, en el cual se determin no solo que la
Constitucin era norma suprema, sino adems que los jueces podan inaplicar la
norma legal al caso concreto cuando encontraran que la misma se encontraba

CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI

1666 La Ley seala en el inciso 1.11 del artculo IV del Ttulo Preliminar que, en el caso de procedimientos trilaterales, la autoridad administrativa estar facultada a verificar por todos
los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin
que ello signifique una sustitucin del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, se seala que la autoridad administrativa estar obligada a ejercer dicha facultad
cuando su pronunciamiento pudiera involucrar tambin al inters general.
1667 Garca de Enterra/Fernndez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 467.
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CAP. XVI
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CAP. XIX
CAP. XX

en desacuerdo con la norma constitucional, no obstante que dicha prerrogativa

no se encontraba sealada en la constitucin de los Estados Unidos. Dicha
facultad se denomin judicial review, conforma lo que se conoce como control
difuso de constitucionalidad1668 y apareci como un contrapeso al poder que
poseera el Congreso en mrito al principio de legalidad y el sometimiento al
mismo por parte del Estado en su Conjunto.
En el caso europeo la evolucin fue diferente, puesto que se determin la
existencia de un ente especializado que tutelara la constitucionalidad de las
leyes, de tal forma que los jueces no pueden inaplicar por decisin propia una
norma de rango legal1669. La aparicin de dicho mecanismo se dio con la Constitucin austriaca de 1920, modificada en 1929 y luego se propag a la mayor
parte de Europa conocida es la labor de dichos entes en el caso espaol
y alemn y de ah a Latinoamrica. El citado ente, que sera denominado
en general Tribunal Constitucional, posee la facultad de derogar la norma en
cuestin, con evidentes efectos erga omnes, a travs del uso del denominado
control concentrado de constitucionalidad.
En el caso peruano es necesario sealar que poseemos ambos sistemas de
control de constitucionalidad, por cual se considera que en Per funciona un
sistema dual, que es realidad poco comn en el derecho constitucional comparado. El control difuso se encuentra consagrado por el artculo 138 de la norma
constitucional1670, mientras que el control concentrado se encuentra regulado
en los artculos 200 y 202 del citado cuerpo de leyes. De hecho, el Tribunal
Constitucional puede tambin hacer uso del control difuso cuando resuelve en
ltima instancia procesos constitucionales.
La polmica se inicia cuando empezamos a discutir si esta facultad puede ser
otorgada a la Administracin Pblica en aplicacin precisamente del principio
de supremaca de la Constitucin. De hecho, interesante doctrina extranjera y
nacional defiende la posibilidad incluso de inaplicacin por parte de la Administracin de normas con rango de ley que puedan ser inconstitucionales1671.

CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

1668 Garca de Enterra, La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional, cit., pp.
54-55.
1669 Parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., [2002], p. 46.
1670 Constitucin de 1993:

Artculo 138. La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a travs de sus rganos jerrquicos con arreglo a la Constitucin y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma
legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra
norma de rango inferior.
1671 Sobre el particular: Domnech Pascual, Gabriel, La inaplicacin administrativa de
reglamentos ilegales y leyes inconstitucionales, en Revista de Administracin Pblica,
N. 155, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 2001; Del Pozo Goicochea,
Claudia Rosanna, Control difuso y procedimiento administrativo, Palestra, Lima, 2005;
Bustamante Alarcn, Reynaldo, Control difuso y administracin: es viable que la
administracin ejerza el control difuso de la constitucionalidad normativa?, en Revista

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captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

CHRISTIAN GUZMN NAPUR

1.5. El precedente del Tribunal Constitucional y sus implicancias

En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha sealado que todo tribunal
u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de
preferir la Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que la
vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad
con los artculos 38., 51. y 138. de la Constitucin. Para ello, el Tribunal seala que se deben observar los siguientes presupuestos: en primer lugar, que
dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia
planteada dentro de un proceso administrativo; as como que la ley cuestionada
no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitucin1672, lo
cual es un requisito de todo mecanismo de control de constitucionalidad.
La extrema amplitud de este precedente en el cual poda incluirse a consejos
directivos de entidades pblicas, comits especiales encargados de tramitar el
proceso de contratacin pblica o los consejos consultivos, oblig al Tribunal
a emitir una aclaracin, en la cual precisa que los tribunales administrativos
u rganos colegiados a los que se hace referencia en dicho fundamento son
aquellos tribunales u rganos colegiados administrativos que imparten justicia
administrativa con carcter nacional, adscritos al Poder Ejecutivo y que tengan
por finalidad la declaracin de derechos fundamentales de los administrados1673.
El precedente antes sealado resulta ser en extremo discutible, aun despus
de la aclaracin efectuada. En primer lugar, porque no se comprende claramente cul es su alcance. Lo que ocurre es que el Tribunal seala dos posible
aplicaciones de dicho control difuso: A pedido de parte y de oficio. El primero,
como indica el Tribunal, faculta a los rganos antes referidos para evaluar la
procedencia de la solicitud, con criterios objetivos y razonables, siempre que se
trate de otorgar mayor proteccin constitucional a los derechos fundamentales
de los administrados1674.
Estos parmetros resultan ser tan subjetivos que podran permitir una decisin
arbitraria en cualquiera de dichos rganos definidos por el Tribunal. Asimismo,
el concepto de justicia administrativa es incorrecto, puesto que nos llevara
a confundir la actividad de heterocomposicin de la Administracin vale
decir, los procedimientos administrativos trilaterales con la jurisdiccin, lo
cual evidentemente vulnera el principio de unidad y exclusividad de la funcin
jurisdiccional, el mismo que se encuentra consignado constitucionalmente1675.
Jurdica del Per, N. 41, Trujillo, 2002; Bullard Gonzlez, Alfredo, Kelsen de cabeza:
verdades y falacias sobre el control difuso de las normas por las autoridades administrativas, en Thmis, N. 51, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2005.
1672 STC N. 3741-2004-AA/TC, fundamento 50.-A.
1673 Aclaracin de la STC N. 3741-2004-AA/TC, fundamento 4.
1674 Se seala incluso que, en aquellos casos en los que se advierta que dichas solicitudes
responden a fines manifiestamente obstruccionistas o ilegtimos, pueden establecerse e
imponerse las sanciones que correspondan de acuerdo a ley.
1675 Constitucin de 1993:
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CAP. II
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII

El Tribunal Constitucional seala adems que el control difuso procede de oficio

de manera excepcional cuando se trate de la aplicacin de una disposicin
que vaya en contra de la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal
Constitucional, de conformidad con el ltimo prrafo del artculo VI del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional; o cuando la aplicacin de una
disposicin contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constitucional
establecido de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional1676. En estos casos nos encontramos propiamente ante
la aplicacin de los conceptos de interpretacin vinculante y de precedente
vinculante sealados en el Cdigo Procesal Constitucional y no ante el empleo
de control difuso por parte de la Administracin Pblica.

CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

1.5.1. Los discutibles fundamentos del Tribunal Constitucional

Los fundamentos que el Tribunal hacen referencia, en primer trmino, a que
una interpretacin positivista y formal del artculo 138 de la Constitucin no
solo supondra el desconocimiento de determinados principios de interpretacin constitucional, como los de unidad de la Constitucin y de concordancia
prctica; sino tambin dara lugar a una serie de contradicciones insolubles
en la validez y vigencia de la propia Constitucin. El Tribunal seala que, una
interpretacin en ese sentido del artculo 138. de la Constitucin supondra
que el cumplimiento de la supremaca jurdica de la Constitucin solo tiene
eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedimientos de naturaleza distinta lo cual significara convertir a la Constitucin en
una norma legal.
Lo que el Tribunal no ha tenido en cuenta es que el principio de libertad negativa es aplicable nicamente a los particulares, nunca al Estado. Ello ocurre
precisamente como una garanta ante comportamientos arbitrarios de la Administracin Pblica, puesto que la misma solo debe hacer lo que la Constitucin y la Ley le han autorizado a realizar expresamente. Tanto es as que en
varios pases europeos el control difuso por parte de la judicatura ordinaria se
encuentra proscrito. De hecho, si es que un juez en un proceso determinado

Artculo 139. Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:

1. La unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional.
No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de
la militar y la arbitral.
No hay proceso judicial por comisin o delegacin.
(...)
1676 Cdigo Procesal Constitucional:

Artculo VII.- Precedente

Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada
constituyen precedente vinculante cuando as lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartndose
del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la
sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente.

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captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

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se encuentra con una norma que l considera inconstitucional debe dirigirse al

Tribunal Constitucional a travs de un mecanismo llamado en general cuestin
de constitucionalidad1677.
Pero adems el Tribunal Constitucional tambin refiere a los derechos fundamentales como sustento para justificar esta atribucin. En este orden de ideas,
el Tribunal ha sealado que el derecho y el deber de los tribunales administrativos y rganos colegiados de preferir la Constitucin a la ley, forma parte del
contenido constitucional protegido del derecho fundamental del administrado
al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos,
puesto que el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo
que el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden
provenir, tanto del propio Estado como de los propios particulares.
Lo sealado por el Tribunal es muy discutible, no solamente porque el empleo
del control difuso por parte de la Administracin Pblica en realidad viola la
Constitucin, lo cual a su vez vulnera el derecho al debido proceso; sino adems
porque los Tribunales Administrativos no necesariamente resuelven conflictos
que enfrentan a la Administracin Pblica con los particulares, sino tambin a
aquellos que enfrentan a dichos particulares entre s. Ello significa en buena
cuenta que la inaplicacin de una norma legal a un caso concreto basada en la
proteccin del derecho fundamental de una de las partes puede estar violando
el de otra de las partes, mxime si dicha inaplicacin es indebida.
Ejemplos de ello podemos encontrar en muchos procedimientos administrativos
trilaterales, desde aquellos que se tramitan ante las comisiones de Indecopi
hasta los que se tramitan ante el Tribunal Registral. A ello debemos agregar
el hecho de que la inaplicacin de la norma en un tribunal determinado no
necesariamente genera precedente ni asegura que dicha inaplicacin ocurra
en procedimientos que se efectan ante otros tribunales, en especial ante la
existencia de normas legales que son comunes a todo el ordenamiento administrativo. Ello se agrava por el hecho de que esta facultad se restringe a los
tribunales al interior del Poder Ejecutivo, sin tomar en cuenta que hay tribunales
administrativos fuera de este.
La proteccin de los derechos fundamentales es una necesidad ineludible,
sobre todo si la misma se encuentra en manos de la Administracin Pblica. A
fin de asegurar dicha, sin afectar el principio de legalidad, que es tambin una
garanta del debido proceso, debera optarse por una concepcin intermedia,
que impida comportamientos arbitrarios de la Administracin Pblica y a la
vez permita resolver esta aparente paradoja en el que nos ha sumido el citado

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CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII

1677 Constitucin Espaola:

Artculo 163.- Cuando un rgano judicial considere, en algn proceso, que una norma con
rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la
Constitucin, plantear la cuestin ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la
forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningn caso sern suspensivos.
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CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI

principio de legalidad, que se nos muestra contrario al principio de jerarqua

normativa.
Esta concepcin no puede ser otra que autorizar a los Tribunales Administrativos
a consultar al Tribunal Constitucional respecto a la validez de una norma con
rango de Ley en caso dichos organismos encuentren que la misma vulnera de
manera clara la Constitucin, a manera de la cuestin de constitucionalidad
europea. Las ventajas que generan esta figura son evidentes. Por un lado,
permiten tutelar adecuadamente los derechos de los ciudadanos al consultar
toda inaplicacin que la Administracin quiera efectuar; pero, por otro lado,
dicho mecanismo permitira la generalizacin del precedente.

1.5.2. Los parmetros de una sentencia ms reciente

Mediante una sentencia posterior1678, el Tribunal Constitucional ha establecido
parmetros para que esta facultad se ejerza, los cuales prcticamente son repeticin de los que ya hemos descrito1679, desperdicindose la oportunidad de
establecerse mayores requisitos para el ejercicio de una facultad tan relevante.
La primera, que se lleve a cabo por tribunales de carcter nacional adscritos
al Poder Ejecutivo y que tengan por finalidad la declaracin de derechos fundamentales de los administrados.
Asimismo, se establece que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada
de conformidad con la Constitucin; que dicho examen de constitucionalidad
sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso
administrativo (sic), siendo obvio que el Tribunal se refiere a un procedimiento
administrativo; y que el ejercicio del control difuso administrativo se realiza a
pedido de parte; en este supuesto, los tribunales administrativos u rganos
colegiados antes aludidos estn facultados para evaluar la procedencia de la
solicitud, con criterios objetivos y razonables, siempre que se trate de otorgar
mayor proteccin constitucional a los derechos fundamentales de los administrados.
Sin embargo, en esta sentencia resulta de inters el voto singular emitido por
el magistrado Vergara Gotelli, el mismo que establece que en el caso de los
tribunales administrativos estos carecen de un procedimiento de control que
si poseen los jueces, que es la consulta al superior jerrquico, siendo que, en
efecto, ello le otorgara una facultad a dichos organismos incluso ms intensa
que la que goza la judicatura; no bastando para ello el control jurisdiccional
posterior a travs del proceso contencioso administrativo1680. Este voto singular
nos otorga mayores argumentos para sustentar la impertinencia de otorgar

CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

1678 STC emitida en el Exp. N. 00014-2009-PI/TC, que hemos comentado en parte anteriormente cuando hemos hablado de las atribuciones de la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas de Indecopi.
1679 Fundamento N. 25.
1680 Fundamento N. 13.

638

captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

CHRISTIAN GUZMN NAPUR

esa facultad a los tribunales administrativos, siendo necesario, insistimos,

generar un mecanismo a travs del cual participe el Tribunal Constitucional
en la determinacin de la constitucionalidad de la norma a ser empleada por
la Administracin Pblica.

CAP. I
CAP. II
CAP. III

1.6. Inaplicacin de reglamentos

CAP. IV

Finalmente, se discute en la doctrina si es posible que el funcionario administrativo inaplique una norma reglamentaria cuando la misma viola lo establecido
en la Ley o la Constitucin, al amparo del principio de legalidad y en mrito a
la jerarqua de fuentes consagrada en el artculo 51 de la norma fundamental.
A ello hay que agregar el hecho de que el reglamento necesariamente debe
encontrarse de conformidad con la norma legal a la que se refiere.

CAP. V

Sin embargo, la posibilidad de inaplicacin de reglamentos por parte del funcionario administrativo podra estar seriamente limitada por el hecho de que el
funcionario pblico se obliga tambin al cumplimiento de los reglamentos, aun
si los mismos son emitidos por el rgano que el mismo dirige. Aqu debemos
tener en cuenta el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, de
particular importancia dentro de la Administracin Pblica.

CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII

LA TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

TRILATERAL

CAP. XIV

La tramitacin de los procedimientos trilaterales se sujeta a determinadas reglas

que pretenden asegurar la resolucin justa de la controversia generada, as
como el cumplimiento de los objetivos generales de la entidad administrativa que
corresponda. Ello implica, en primer trmino, el respeto irrestricto de principios
propios del debido proceso, con ciertos elementos propios ms bien del proceso
judicial. Asimismo, la tramitacin del procedimiento trilateral debe permitir la
participacin activa de la autoridad administrativa como un tercero imparcial
encargado de la realizacin de la funcin de heterocomposicin, que es en este
caso la administracin pblica. Finalmente, la Administracin debe favorecer
la solucin concertada del conflicto, a travs de la respectiva conciliacin, mecanismo que como veremos ms adelante pone fin a la controversia y es ms
deseable que la propia resolucin a ser emitida por la autoridad administrativa.

CAP. XVI

2.

CAP. XV

CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV

2.1. Iniciacin del procedimiento trilateral

CAP. XXV

El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una reclamacin,

o de oficio1681. La reclamacin es el escrito a travs del cual el interesado activa
el procedimiento trilateral, que no debe confundirse con otros mecanismos denominados de la misma manera, como la reclamacin tributaria. Ahora bien, es
posible la iniciacin de procedimientos trilaterales, cuando quien lo inicia es la
1681 Artculo 221, inciso 221.1 de la Ley N. 27444.
INSTITUTO PACFICO

639

CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
CAP. II
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

propia administracin. Sin embargo, resultan ser muy raros los procedimientos
trilaterales iniciados de oficio. Hay procedimientos, como los seguidos ante la
Comisin de Libre Competencia de Indecopi en aplicacin de Decreto Legislativo N. 1034, Ley de Represin de conductas anticompetitivas, que si bien
pueden iniciarse a pedido de parte, tambin pueden iniciarse de oficio. En el
primer caso, nos encontramos ante un procedimiento trilateral, en el segundo
caso, sin embargo, la naturaleza del procedimiento es bilateral.
Ahora bien, la parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una
reclamacin se denomina reclamante y cualquiera de los emplazados ser
designado como reclamado1682. Los trminos pueden ser considerados anlogos a los de demandante y demandado propios del proceso judicial comn.
Es necesario sealar que en el mbito de los procedimientos seguidos ante el
Indecopi se hace referencia a denunciante y denunciado cuando en puridad
dichos procedimientos, en su mayora, son de naturaleza trilateral y no sancionadora, como por ejemplo los procedimientos seguidos ante la Comisin
de Proteccin al Consumidor.
A este nivel hay que diferenciar dos supuestos distintos de iniciacin del procedimiento trilateral a instancia de parte. En primer lugar, el supuesto en el
cual la reclamacin se presenta directamente ante el organismo encargado de
resolver el procedimiento, el mismo que puede admitir una segunda instancia,
que resuelve en definitiva la controversia. Sin embargo, existe otro supuesto,
en el cual la Administracin resuelve la controversia como instancia superior
respecto a lo resuelto por una de las partes. Esto ltimo ocurre por ejemplo en
el mbito de los organismos reguladores de servicios pblicos o en materia de
contratacin estatal1683, en donde el procedimiento que se tramita en la instancia
previa es de naturaleza bilateral concurrencial.

2.1.1. Requisitos de la reclamacin

La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el
artculo 113 de la Ley que seala los requisitos que debe contener todo
escrito administrativo, as como el nombre y la direccin de cada reclamado,
los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin
afirmativa1684. Es necesario sealar que la generacin de sanciones en un
procedimiento trilateral no se opone a su naturaleza, toda vez que pueden ser
resultado de la resolucin del conflicto de intereses. A su vez, la accin afirmativa
implica que el resultado del procedimiento sea la correccin de la situacin de
hecho generada, de tal manera que la misma vuelva a ser la existente antes
del supuesto perjuicio generado por el reclamado.
1682 Artculo 219, inciso 219.2 de la Ley N. 27444.
1683 Morn Urbina, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General,
cit., p. 493.
1684 Artculo 222, inciso 222.1 de la Ley N. 27444.

640

captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

CHRISTIAN GUZMN NAPUR

La norma seala que reclamacin deber ofrecer las pruebas que el reclamante
considere apropiadas para sustentar su pretensin, y acompaar como anexos las pruebas que tenga en su poder1685. Esta precisin, copia al carbn de
la consignada en el ordenamiento procesal civil, tiene por finalidad asegurar
la celeridad del procedimiento. Sin embargo, ello no implica que el reclamante
no pueda presentar u ofrecer pruebas posteriormente, en el transcurso del
procedimiento.
Finalmente, la autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o los fundamentos
de derecho respectivos. El principio de informalismo, en consecuencia, se encuentra presente tambin en el procedimiento trilateral, puesto que se prefiere
el pedido de aclaracin al rechazo de la reclamacin1686.

CAP. I
CAP. II
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX

2.1.2. Traslado de la reclamacin

CAP. X

Una vez admitida a trmite, la reclamacin se pondr en conocimiento del reclamado a fin de que este presente su descargo o contestacin, en uso de su
derecho de defensa1687. No cabe en consecuencia, en un procedimiento trilateral,
que la autoridad administrativa pueda resolver sin poner en conocimiento del
reclamado lo expresado por el reclamante, por ms evidente que pueda ser la
pertinencia de su pretensin. Ello es resultado de la aplicacin de los conceptos
de debido proceso, en especial del contradictorio por el cual las partes actan
en igualdad de condiciones en el procedimiento1688, siendo la Administracin
nicamente el tercero imparcial que debe resolver la controversia.

CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII

2.1.3. Contestacin de la reclamacin

CAP. XVIII

El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro de los

quince (15) das posteriores a la notificacin de esta; vencido este plazo, la
Administracin declarar en rebelda al reclamado que no la hubiera presentado. Sin embargo, en el caso de que el reclamado no cumpla con presentar
la contestacin dentro del plazo establecido, la administracin podr permitir,
si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestacin luego del
vencimiento del plazo1689, lo cual resulta ser muy discutible, puesto que la norma no explica cul es el efecto de la contestacin presentada fuera de plazo.

CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV

1685 Artculo 222, inciso 222.2 de la Ley N. 27444.

1686 Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisin
y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e
intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros
o el inters pblico.
1687 Artculo 221, inciso 221.3 de la Ley N. 27444.
1688 Martn Tirado, El procedimiento administrativo trilateral y su aplicacin en la nueva Ley
del Procedimiento Administrativo General, cit., pp. 487-488.
1689 Artculo 223, inciso 223.3 de la Ley N. 27444.
INSTITUTO PACFICO

641

CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

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CAP. I
CAP. II
CAP. III
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CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV

La contestacin tambin deber contener los requisitos de los escritos, previstos en el artculo 113 de la presente Ley, as como la absolucin de todos
los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Esto implica adems que
las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin, salvo que hayan
sido especficamente negadas en la contestacin, se tendrn por aceptadas
o merituadas como ciertas. En consecuencia, debemos deducir que la declaracin de rebelda genera presuncin de verdad respecto a lo sealado en la
reclamacin, de manera similar a lo que ocurre en el proceso civil1690; razn por
la cual no entendemos la previsin seala en el prrafo precedente en cuanto
a la posibilidad de que la autoridad administrativa acepte la contestacin a la
reclamacin aun fuera de plazo.
Las cuestiones que tienen que ver con el cumplimiento de requisitos de
admisibilidad o procedencia de la reclamacin, la contestacin o las pruebas
aportadas se proponen conjunta y nicamente al contestar la reclamacin o la
rplica y son resueltas con la resolucin final1691, previsin que entendemos tiene
por finalidad evitar que el procedimiento se dilate con articulaciones paralelas.
Adicionalmente a la contestacin, el reclamado podr presentar una rplica
alegando violaciones a la legislacin respectiva, dentro de la competencia
del organismo correspondiente de la entidad. La presentacin de rplicas y
respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la presentacin y
contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos administrativos de trmite1692.

CAP. XVI

2.1.4. Respuestas a las contestaciones de las reclamaciones

CAP. XVII

Conforme a lo establecido por la Ley, y como evidente lmite al contradictorio,

la rplica a las contestaciones de las reclamaciones no est permitida. Los
nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern considerados como materia controvertida1693. Esta previsin tiene por finalidad evitar
una cadena de rplicas y dplicas que podra prologarse ad infinitud, no obstante que podra considerarse una norma que genera un mayor formalismo del
procedimiento administrativo trilateral1694.

CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV

2.2. Actuacin probatoria en los procedimientos trilaterales

En los procedimientos trilaterales se da una actuacin probatoria intensa, en
tanto existe pruebas aportadas por el reclamante, el reclamado, e incluso, la
propia administracin. Ello implica la completa aplicacin de principios como
los de oficialidad de la prueba en los procedimientos trilaterales.

CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

1690 Artculo 223, inciso 223.1 de la Ley N. 27444.

1691 Artculo 223, inciso 223.2 de la Ley N. 27444.
1692 Artculo 223, inciso 223.4 de la Ley N. 27444.
1693 Artculo 224 de la Ley N. 27444.
1694 Martn Tirado, El procedimiento administrativo trilateral y su aplicacin en la nueva Ley
del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 493.

642

captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

CHRISTIAN GUZMN NAPUR

Es evidente, por otro lado, que resultan aplicables al procedimiento trilateral las
normas que regulan la actuacin de pruebas en el procedimiento administrativo
general establecidas en los artculos 162 a 180 de la Ley, en tanto normas
del procedimiento general.
Finalmente, dada la especial naturaleza contradictoria del procedimiento trilateral,
la administracin no puede prescindir de la actuacin de las pruebas ofrecidas
por cualquiera de las partes, salvo la existencia de acuerdo unnime de estas1695.

CAP. I
CAP. II
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI

3.

MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte

en especial, del reclamante, podrn dictarse medidas cautelares conforme a
las normas pertinentes de la Ley (artculo 146 de la misma)1696. En este caso,
las medidas cautelares tienen por finalidad proteger el inters del reclamante,
evitando la generacin de un perjuicio o que el que ya se ha producido se
agrave. Asimismo, las medidas cautelares permiten asegurar el resultado de
la resolucin final que se emita.
Sin embargo, la ley no seala si el pedido de medida cautelar debe ser notificado a la parte afectada por la misma. Entendemos que hacerlo afectara
el principio de inaudita pars aplicable a las medidas cautelares, por el cual
la medida cautelar se decide y ejecuta sin que dicha decisin sea puesta en
conocimiento de la parte afectada sino hasta su ejecucin.
Ahora bien, si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenada por la
administracin no lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa
previstas por la propia Ley1697. Es evidente entonces que el acto administrativo
que ordena la medida cautelar goza de ejecutoriedad.

CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX

3.1. Impugnacin de la resolucin que decide una medida cautelar

CAP. XX

Cabe la apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar solicitada
por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) das contados a partir de la
notificacin de la resolucin que dicta la medida. La ley seala que la apelacin
deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1) da, contado
desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser resuelta en un
plazo de cinco (5) das1698.

CAP. XXI

Salvo disposicin legal o decisin de la autoridad en contrario, la apelacin

del acto administrativo en cuestin no suspende la ejecucin de la medida

CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII

1695 Artculo 225 de la Ley N. 27444.

1696 Artculo 226, inciso 226.1 de la Ley N. 27444.
1697 Artculo 226, inciso 226.2 de la Ley N. 27444.
1698 Artculo 226, inciso 226.3 de la Ley N. 27444.
INSTITUTO PACFICO

CAP. XIX

643

MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
CAP. II
CAP. III
CAP. IV
CAP. V
CAP. VI
CAP. VII
CAP. VIII
CAP. IX
CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII

cautelar, que como lo hemos sealado es ejecutoria. La medida cautelar se

ejecuta en tanto acto administrativo aun en contra de la voluntad del administrado afectado.
Ahora bien, la norma no seala que ocurre si es que no existe superior jerrquico del funcionario que ha decidido la medida cautelar en el procedimiento
administrativo trilateral. En este caso debe entenderse que cabe el recurso de
reconsideracin, a fin de no afectar el derecho del reclamado en el procedimiento.

4.

RECURSOS QUE PUEDE INTERPONERSE EN LOS PROCEDIMIENTOS TRILATERALES

Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral, expedida por

una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, solo procede la
interposicin del recurso de apelacin1699, de existir superior jerrquico. No cabe
la interposicin de recurso de reconsideracin, ni mucho menos de revisin.
nicamente cuando no existe superior jerrquico, cabe plantear recurso de
reconsideracin. Una vez resuelto el recurso, se tendr por agotada la va administrativa, teniendo cualquiera de las partes expedito el derecho de recurrir al
Poder Judicial, a travs de proceso contencioso administrativo, en el cual debe
participar tambin aquella parte que fuera favorecida por la resolucin impugnada.

4.1. Tramitacin del recurso administrativo

La apelacin de una resolucin emitida en un procedimiento trilateral deber
ser interpuesta ante el rgano que dict la resolucin apelada dentro de los
quince (15) das de producida la notificacin respectiva. El expediente respectivo deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de dos (2) das
contados desde la fecha de la concesin del recurso respectivo1700. Algunos ven
en esta previsin la existencia de una facultad a favor del rgano que emite la
resolucin a fin de que pueda evaluar la admisin o procedencia del recurso
presentado, facultad que no existe en los casos de tramitacin de recursos
administrativos en procedimientos que no son trilaterales.
Seguidamente y dentro de los quince (15) das de recibido el expediente por el
superior jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le conceder el plazo
de quince (15) das para la absolucin de la apelacin1701. El contradictorio, propio del procedimiento trilateral, contina entonces en el mbito de la apelacin.
Con la absolucin de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el prrafo precedente, la autoridad que conoce de la apelacin podr sealar da y
hora para la vista de la causa que no podr realizarse en un plazo mayor de
diez (10) das contados desde la fecha en que se notifique la absolucin de la

CAP. XXVIII
CAP. XIX

1699 Artculo 227, inciso 227.1 de la Ley N. 27444.

1700 Artculo 227, inciso 227.2 de la Ley N. 27444.
1701 Artculo 227, inciso 227.3 de la Ley N. 27444.

644

captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

CHRISTIAN GUZMN NAPUR

apelacin a quien la interponga1702. Dicha vista de la causa, por su naturaleza,

autoriza la presentacin de informes orales por las partes, tal como ocurre en
los procedimientos trilaterales regulados por leyes especiales.

CAP. I
CAP. II

Finalmente, la norma seala que la administracin deber emitir resolucin

dentro de los treinta (30) das siguientes a la fecha de realizacin de la audiencia
sealada en el prrafo precedente1703. Transcurridos los cuales, resulta aplicable el silencio administrativo negativo, conforme lo dispuesto por el artculo
34 de la Ley.

CAP. III

5.

CONCILIACIONES O TRANSACCIONES EN EL PROCEDIMIENTO

TRILATERAL

CAP. VII

Durante el desarrollo del procedimiento trilateral, la administracin debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia existente1704. Ello a
fin de evitar la continuacin del conflicto y su posible llegada al Poder Judicial
mediante la solucin de la controversia en sede administrativa, dado que la
conciliacin tiene los efectos de la cosa juzgada.

CAP. IX

Lo que ocurre es que la resolucin emitida en un procedimiento administrativo

trilateral, como toda resolucin administrativa, es susceptible de ser impugnada
judicialmente. En consecuencia, el citado acto administrativo no necesariamente
pone fin a la controversia. Los mecanismos alternativos de solucin de conflictos, en cambio, proporcionan una solucin definitiva al conflicto existente.
Y es que, en la actualidad, el derecho administrativo moderno en especial en
el derecho europeo y en el contexto de procedimientos en materia econmica
est favoreciendo la terminacin concertada de procedimientos administrativos,
a fin de evitar que la controversia contine incluso en el mbito jurisdiccional,
dada la naturaleza definitiva de la conciliacin1705, lo cual permite reducir costos administrativos y costos de transaccin, favoreciendo los intereses de los
administrados y el funcionamiento del mercado.
Estos mecanismos de terminacin concertada son muy comunes por ejemplo
en procedimientos trilaterales seguidos por organismos reguladores que supervisan a entidades privadas prestadoras de servicios pblicos, a travs de sus
tribunales de resolucin de controversias1706. Estas facultades son consistentes
con el rol de dichos organismos de proteger al usuario y de resolver los conflictos
que se generen entre las partes en el mbito de la prestacin del servicio1707.
1702 Artculo 227, inciso 227.4 de la Ley N. 27444.
1703 Artculo 227, inciso 227.5 de la Ley N. 27444.
1704 Artculo 221, inciso 221.2 de la Ley N. 27444.
1705 Gonzlez Prez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 350.
1706 Dans Ordez, Jorge, Los organismos reguladores de los servicios pblicos en el
Per, en Derecho administrativo, Asociacin Peruana de Derecho Administrativo / Jurista
Editores, Lima, 2004, p. 442.
1707 Morn Urbina, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General,
cit., p. 502.
INSTITUTO PACFICO

645

CAP. IV
CAP. V
CAP. VI

CAP. VIII

CAP. X
CAP. XI
CAP. XII
CAP. XIII
CAP. XIV
CAP. XV
CAP. XVI
CAP. XVII
CAP. XVIII
CAP. XIX
CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI
CAP. XXVII
CAP. XXVIII
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CAP. XX
CAP. XXI
CAP. XXII
CAP. XXIII
CAP. XXIV
CAP. XXV
CAP. XXVI

En consecuencia, y en los casos en los que la Ley lo permita, y antes de que

se notifique la resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos,
convenios o contratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial o conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico
especfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule1708.
Tales actos pueden poner fin al procedimiento administrativo tal como lo
hemos sealado cuando nos hemos referido a la terminacin del procedimiento e incluso dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el
procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una resolucin administrativa,
para darle ejecutividad al mismo. Habra que preguntarse, sin embargo, si este
acuerdo gozara de ejecutoriedad, lo cual en realidad depende de la norma que
regule el respectivo acuerdo conciliatorio. Caso contrario, la regulacin es la
que corresponde a la conciliacin extrajudicial, siendo necesaria la ejecucin
judicial del acuerdo celebrado, al constituir cosa juzgada.

5.1. Requisitos de los instrumentos que contienen transacciones o

conciliaciones
La norma seala que los instrumentos que contengan transacciones o conciliaciones extrajudiciales debern constar por escrito y establecer como contenido
mnimo la identificacin de las partes que intervienen y el plazo de vigencia1709.
Esta previsin tiene por lgico objeto asegurar la pertinencia del acuerdo y su
validez, de gran importancia para una eventual ejecucin judicial en caso de
que alguna de las partes se niegue al cumplimiento del acuerdo y teniendo en
cuenta que el mismo genera el mismo efecto de la cosa juzgada, concluyendo
con la controversia.

5.2. Continuacin del procedimiento de oficio

Sin embargo, al aprobar los acuerdos que ponen fin a las controversias materia del procedimiento trilateral, la autoridad podr continuar el procedimiento
de oficio si del anlisis de los hechos considera que podra estarse afectando
intereses de terceros dado que ellos no han participado del acuerdo o la
accin suscitada por la iniciacin del procedimiento extraase inters general1710,
como puede ser los procedimientos seguidos ante las comisiones de INDECOPI
en materia de proteccin del consumidor o de defensa de la competencia, en
los cuales la finalidad de la actuacin administrativa va ms all de la simple
solucin de la controversia, teniendo como finalidad tutelar el derecho de los
consumidores en su conjunto o la proteccin del mercado.

CAP. XXVII
CAP. XXVIII
CAP. XIX

1708 Artculo 228, inciso 228.1 de la Ley N. 27444.

1709 Artculo 228, inciso 228.2 de la Ley N. 27444.
1710 Artculo 228, inciso 228.3 de la Ley N. 27444.

646

captulo XXVIII: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL