LECCIÓN 4.

LOS CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS (I).

1. REFERENCIA HISTÓRICA Y RÉGIMEN JURÍDICO.

La actuación formalizada de las Administraciones Públicas no sólo se realiza
mediante la emisión de actos unilaterales -Reglamentos, actos administrativos-
sino también a través de acciones concertadas con otros sujetos de Derecho;
de esta manera, la Administración, al igual que los sujetos privados, celebra
habitualmente convenios o contratos.

Para precisar el supuesto conviene distinguirlo de aquellos otros en que se

produce una coincidencia de voluntades entre la Administración y otro u otros
sujetos que no se expresa a través de una declaración conjunta o simultánea,
sino mediante actos jurídicos sucesivos que se mantienen perfectamente
diferenciados como propios de cada uno de los distintos sujetos. Por ejemplo,
en el ámbito interadministrativo, el acto de aprobación por el ente de tutela de
otro acto del ente tutelado; en las relaciones Administración-administrado, el
acto de otorgamiento por la Administración de una petición (autorización,
nombramiento, aceptación de una renuncia, etc.), o el acto administrativo cuya
eficacia está necesitada de la conformidad del administrado (concesión
demanial –que requiere la aceptación del pliego de cláusulas-, nombramiento –
que requiere toma de posesión-, etc.), o la aceptación o reconocimiento
expresos de una pretensión de la otra parte, o el allanamiento procesal, etc.

Para precisar más, el contrato es un negocio jurídico que procede a la vez de

dos o más sujetos, como obra conjunta de los mismos, y que constituye entre
ellos un vínculo determinado. La simultaneidad, a su vez, no quiere decir que la
declaración conjunta haya de producirse en “unidad de tiempo”, en el mismo
momento temporal; puede producirse separadamente para cada uno de los
sujetos (p.ej.: separación entre adjudicación y formalización en un contrato). Lo

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que es necesariamente simultáneo es el cierre del concierto de voluntades, que
se produce en un momento dado para todas las partes del contrato.

Esta situación, la celebración de contratos por las Administraciones Públicas,

que no es, evidentemente, un fenómeno exclusivo de nuestra época, ha sufrido
en nuestros días un auge considerable tanto en cantidad como en variedad, de
tal manera que no sólo se ha incrementado sustancialmente el número y
volumen de convenios que cada Administración celebra con empresas
privadas, con las restantes Administraciones y con entidades de todo tipo, sino
que de la misma manera, las modalidades contractuales que se emplean son
sumamente variadas e innovadoras, careciendo muchas de ellas de paralelo en
el ámbito privado –fundamentalmente los contratos de concesión de obra y de
concesión de servicios-.

Otro dato a tener en cuenta, es que si bien en la mayor parte de los países de
nuestro entorno geográfico y cultural esta actividad contractual de la
Administración no ha dado lugar a la formación de un derecho característico y
peculiar de los contratos públicos, rigiéndose los mismos por las normas
propias del Derecho Civil, Mercantil o Laboral, con contadas singularidades
derivadas de necesidades procedimentales y financieras, en el Estado español,
sin embargo se ha producido una acusada tendencia a la formación de un
cuerpo normativo y doctrinal propio y característico de los contratos de la
Administración, cada vez más amplio y diferenciado del Derecho común. Esta
situación tiene su origen de forma paralela a la propia evolución del Estado; así
las razones de esta situación hay que encontrarlas en la propia historia;
siguiendo las etapas históricas comentadas por SANTAMARÍA, podemos
hablar de las siguientes:

- Con la consolidación del Estado moderno, la actividad contractual de la

Corona experimenta un proceso de considerable ampliación. Así, funciones
públicas básicas se prestan en régimen de contrato con particulares -tales
como la logística militar, con el reclutamiento, suministros y construcción de
fortificaciones, la recaudación tributaria, y el propio servicio de correos, además
de las primeras expediciones al Nuevo Mundo-.

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- En los inicios del período liberal, el empleo de la técnica contractual cambia
parcialmente su objeto, si bien no deja de crecer. De esta manera, parte de las
funciones realizadas bajo contrato en la etapa anterior pasan a ser
desempeñadas directamente por el Estado a través de estructuras
administrativas estables -gestión tributaria, correos-, mientras que otros, como
la contratación de suministros militares, sufren un importante crecimiento.
Además, aparecen nuevos campos de utilización de esta técnica: La creación
masiva de infraestructuras, mediante la realización de obras públicas, y la
prestación a los ciudadanos de un conjunto de nuevos servicios públicos para
suplir el papel que en este campo desempeñaban con anterioridad la Iglesia y
la nobleza.

De esta forma, ya en el siglo pasado aparecen prefigurados los tres contratos

básicos celebrados por la Administración -ejecución de obras públicas, gestión
de servicios públicos y el contrato de suministro-.

- Sin embargo, en la segunda mitad del siglo XX es cuando la actividad

contractual de los entes públicos sufre una mayor expansión. Así, de una parte,
la conversión de la Administración en un aparato organizativo de enormes
dimensiones supuso la creciente necesidad de proveerse de una importante
masa de bienes y servicios destinados a su propio consumo -tanto bienes de
índole física y de consumo regular y masivo, como la necesidad de recabar
colaboraciones de orden personal para realizar trabajos de carácter
excepcional o esporádico, que no justificaban la dedicación o nombramiento de
funcionarios, o que éstos no desempeñan habitualmente, e, incluso, en épocas
más próximas, la comprobación por las Administraciones de que resultaba más
económico contratar a empresas privadas para la prestación externa de
determinados servicios y asistencias que realizarlos por sí misma a través de
su propio personal-. Por ello, se consolida y generaliza el contrato de
suministro, y aparecen otros nuevos como el de consultoría y asistencia, y el
contrato de realización de trabajos específicos.
Y de otra parte, la actividad administrativa ha acudido también a los cauces
contractuales para dar respuesta a cuatro nuevas necesidades:

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 - En primer lugar, para instrumentar múltiples formas de colaboración
convencional de la Administración con sujetos privados -conciertos de
administración- que carecen, en la mayor parte de los casos de una
base de contraprestación patrimonial entre las partes y mediante los
cuales se trata de invitar a los particulares a la realización de actividades
que se consideran convenientes para el interés público.
- En segundo lugar, al calor de la descentralización política y del
reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales, han
proliferado los convenios interadministrativos que en unos casos
tienden a delimitar las competencias de los entes que lo celebran,
mientras que en otros sirven para instrumentar actuaciones conjuntas o
sistemas de auxilio, coordinación y cooperación en materias de interés
común.
- En tercer lugar, el talante pactista se ha extendido al ámbito de las
relaciones políticas dando lugar a abundantes prácticas de gobierno
concertado, mediante las que los Ejecutivos suscriben pactos solemnes
con las fuerzas políticas o las representaciones de los más importantes
agentes económicos y sociales al objeto de asociarles a la realización de
objetivos comunes de interés nacional.
- Finalmente, la ampliación del volumen de actuaciones contractuales de
la Administración se ha producido al hilo de la imparable tendencia hacia
la conversión de antiguos servicios administrativos en entes
dotados de personalidad propia y sometidos en su actuación al
Derecho privado, lo cual empujó a que dichas entidades hubiesen de
realizar por vía contractual muchas de las actividades que hasta ese
momento desarrollaban mediante potestades administrativas de
autoridad.

- La regulación de los contratos del sector público.

En cuanto a la regulación normativa de los contratos, hay que comenzar
destacando como hasta mediados del siglo pasado la misma no era sino un
conjunto de singularidades normativas sobre el fondo común constituido por el
régimen jurídico de la contratación privada. En efecto, hasta ese momento, el
régimen jurídico de los contratos celebrados por entes públicos era

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considerado como parte naturalmente integrante del Derecho privado, si bien
con determinadas especialidades con respecto al régimen de los contratos
privados. Así, el conocimiento de los conflictos que estos contratos generaban
quedaba confiado a la jurisdicción contencioso-administrativa; igualmente, la
Administración tenía atribuidos una serie de poderes inusuales en el mundo de
la contratación privada, como el de interpretación y modificación unilateral de
los contratos (poderes que se incluían en las correspondientes cláusulas de los
pliegos de condiciones que se sometían a la firma de los contratistas); de la
misma manera, dichos contratos quedaban sujetos a determinadas reglas
uniformes relativas a la selección de los contratistas, así como al
establecimiento de controles financieros.

Este panorama, en el que estas regulaciones no eran sino singularidades

normativas, como hemos señalado, sobre un fondo común constituido por el
régimen de la contratación privada, va a verse radicalmente transformado a
mediados del siglo XX, a través de la importación de las tesis francesas sobre
la sustantividad del contrato administrativo y de sus supuestas diferencias de
naturaleza con los contratos privados; esta opción teórica fue trasladada al
campo del Derecho positivo inaugurando una línea tendente al establecimiento
de regulaciones completas del derecho de la contratación administrativa:

- De acuerdo con esta posición, el primer texto expresivo de esta tendencia fue
el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953,
que procede a codificar sistemáticamente las reglas especiales de los contratos
administrativos (causa de los contratos, poder de interpretación y modificación,
resolución unilateral de los conflictos, y potestad directiva y sancionadora de la
Administración contratante).

- En esa misma línea, si bien con mucha mayor extensión y relevancia, se

inscribe la Ley de Contratos del Estado, cuyo Texto Articulado fue aprobado
por Decreto de 8 de abril de 1965, y en el que se consagró la idea de la
sustantividad del contrato administrativo, estableciendo una regulación
bastante completa de sus aspectos formales (selección de contratistas, por
ejemplo) y de fondo (objeto, fin, forma, efectos, ejecución y extinción); y todo

5
ello sobre el principio de un fuerte control ejercido por las autoridades del
Ministerio de Hacienda. En desarrollo del mismo, se dictó el Reglamento
General de Contratación del Estado de 1967.

- Sobre estas disposiciones incidió fuertemente la normativa comunitaria,

que, con una regulación progresivamente detallada, perseguía el objetivo de
implantar realmente un mercado único de contratos públicos, posibilitando a las
empresas de todos los Estados miembros de la Unión acceder a licitaciones
convocadas por entes públicos de los mismos. De esta manera, las citadas
normas (esencialmente relativas a la publicidad de las convocatorias y sobre
selección y requisitos de solvencia de los contratistas) hubieron de ser
incorporadas a la Ley y Reglamento General mediante el Real Decreto
Legislativo 931/1986 y el Real Decreto 2528/1986 respectivamente.

- Todas estas líneas convergen en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de

Contratos de las Administraciones Públicas, cuyo contenido se encuentra
inspirado por tres directrices: a) de una parte, continuar en la tarea de
codificación de un derecho peculiar de la contratación administrativa; b) de otra,
la incorporación de las novedades producidas en la normativa comunitaria
desde la reforma anterior; c) y, finalmente, un tímido intento de corregir
algunas de las prácticas de corrupción que estallaron públicamente en la
primera mitad de los años noventa.

Esta Ley 13/95 no fue objeto más que de un corto desarrollo parcial por Real
Decreto 390/1996, de 1 de marzo (que dejaba en vigor buena parte de los
preceptos del anterior RGCE, lo cual en nada contribuía a aclarar cuál era el
Derecho vigente en la materia); sin embargo, las numerosas modificaciones
parciales producidas a lo largo de estos años, aconsejaban la elaboración de
un texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de
junio. Esta norma fue desarrollada por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de
octubre, que aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas. Y la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del
contrato de concesión de obras públicas.

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Una sentencia posterior del Tribunal Europeo de 13 de enero de 2005 exigió un
reajuste adicional, esta vez mediante el Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de
marzo, de reformas urgentes para el impulso de la productividad y para la
mejora de la contratación pública, que volvió a ampliar el ámbito subjetivo de
aplicación del texto legal.

Entre tanto, las Directivas europeas tan fatigosamente incorporadas a nuestro

Derecho fueron sustituidas por una nueva Directiva, la 2004/18, de 31 de
marzo, que refundió las anteriores e introdujo otras muchas innovaciones que
era preciso incorporar. Este fue el origen de la nueva Ley de Contratos del
Sector Público 30/2007, de 30 de octubre, la cual, como destacaba su
Exposición de Motivos, no se ha limitado a trasponer la citada Directiva
2004/18, sino que ha aprovechado la ocasión para plantear una reforma global
de toda la actividad contractual pública.

A esta normativa hay que añadir la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre

procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los
transportes y los servicios postales, que traspone la Directiva 2004/17 y
que obedece a la misma lógica, sometiendo a procedimientos basados en los
principios de publicidad y concurrencia, de igualdad y no discriminación, la
adjudicación de los contratos de obras, suministros y servicios en estos
sectores, siempre que sus importes superen los mínimos que al efecto fija, por
todo tipo de empresas, públicas o privadas, que gocen de derechos especiales
o exclusivos en virtud de una disposición legal, reglamentaria o administrativa
que les aseguren una influencia dominante en el mercado.

Esta Ley ha vuelto a ser parcialmente modificada por la Ley 34/2010, de 5 de

agosto, en materia de recursos, y por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de
Economía Sostenible. La LCSP ha sido también objeto de un desarrollo
reglamentario parcial, por RD 817/2009, de 8 de mayo, por lo que
provisionalmente debe entenderse completada por el Reglamento General de
la antigua LCAP, aprobado por RD 1089/2001, de 12 de octubre, en la medida
en que no sea incompatible con aquélla.

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A consecuencia de la previsión contenida en la disposición final trigésima
segunda de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible -en la que
se autorizaba al Gobierno para elaborar, en el plazo de un año a partir de la
entrada en vigor de la misma, un texto refundido en el que se integren,
debidamente regularizados, aclarados y armonizados, la Ley 30/2007, de 30 de
octubre, de Contratos del Sector Público, y las disposiciones en materia de
contratación del sector público contenidas en normas con rango de ley,
incluidas las relativas a la captación de financiación privada para la ejecución
de contratos públicos-. Dicha habilitación tenía su razón de ser en la seguridad
jurídica, como ya puso de manifiesto el Consejo de Estado en su dictamen de
29 de abril de 2010; el fruto de todo ello es el Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Público.

- La regulación actual: La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de

Contratos del Sector Público.
El último paso en esta compleja evolución legislativa tiene como punto de
partida la aprobación en el año 2014 por la Unión Europea de las Directivas
2014/23 UE –relativa a la adjudicación de los contratos de concesión-, 2014/24
UE –sobre contratación pública y que deroga la Directiva 2004/18-, y 2014/25
UE –relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del
agua, la energía, los transportes y los servicios postales-, todas ellas de 26 de
febrero, cuyo plazo de transposición había concluido el pasado 18 de abril de
2016. Como es bien sabido, transcurrido el plazo de transposición, y de
acuerdo con una consolidada doctrina del TJUE, dichas Directivas tienen
efectos directos.
La nueva Ley de Contratos del Sector Público, que deroga de modo expreso, el
texto refundido de la ley de Contratos del Sector Publico, es un texto extenso y
prolijo -son 347 artículos y 53 Disposiciones Adicionales (muchas de estas
Disposiciones, en adecuada técnica normativa, deberían formar parte del
articulado) y 16 Disposiciones Finales-.
Decir, por último, respecto a esta legislación, que la mayor parte de los
preceptos de la LCSP y también del Reglamento tienen el carácter de básicos,

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de conformidad con lo previsto en el art. 149.1.18ª de la Constitución, de ahí
que la legislación autonómica no sea abundante en esta materia.

2. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LCSP.

Se trata de una cuestión ciertamente compleja. Ha sido uno de los objetivos de
la LCSP, ya desde su redacción de 2007, el de ampliar dicho ámbito, en
sintonía con la legislación europea, para evitar que la mera utilización de los
entes instrumentales del sector público, incluidas sociedades y fundaciones,
pueda suponer una huida del régimen público de la contratación. Ahora bien,
no se aplica por igual a todos los entes que componen el sector público.

El artículo 3 LCSP diseña al efecto tres círculos concéntricos para determinar

su ámbito subjetivo de aplicación:

1º.- Un primer círculo, interior, nuclear, que incluye únicamente a las

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS en sentido estricto, a las que la Ley tenía
que dotar, como lo vinieron haciendo sus predecesoras, de una regulación
completa en todos los aspectos relativos al procedimiento de contratación
aplicable a todos sus contratos, privados y administrativos, así como de la
normativa de fondo correspondiente al contenido, efectos y extinción de estos
últimos.
Según el artículo 3.2 de la LCSP, y a los efectos únicamente de la contratación
pública, tendrán la consideración de Administraciones Públicas las siguientes
entidades:
a) Las mencionadas en las letras a), b), c), y l) del apartado primero del propio
artículo 3 LCSP. Esto es:
- La Administración General del Estado, las Administraciones de las
Comunidades Autónomas, las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y las
Entidades que integran la Administración Local.

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- Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.
- Los Organismos Autónomos, las Universidades Públicas y las autoridades
administrativas independientes.
- Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos
del País Vasco en lo que respecta a su actividad de Contratación.

b) Los consorcios y otras entidades de derecho público, en las que dándose las
circunstancias establecidas en la letra d) del apartado siguiente para poder ser
considerados poder adjudicador y estando vinculados a una o varias
Administraciones Públicas o dependientes de las mismas, no se financien
mayoritariamente con ingresos de mercado. Se entiende que se financian
mayoritariamente con ingresos de mercado cuando tengan la consideración de
productor de mercado de conformidad con el Sistema Europeo de Cuentas.

2º.- El segundo círculo, intermedio, comprende los sujetos que el Derecho

Comunitario califica de PODERES ADJUDICADORES, -según el art. 3.3
LCSP-, a las siguientes entidades:
a) Las Administraciones Públicas.
b) Las fundaciones públicas.
c) Las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
d) Todas las demás entidades con personalidad jurídica propia distintas de las
expresadas en las letras anteriores que hayan sido creadas específicamente
para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter
industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos que deban considerarse
poder adjudicador de acuerdo con los criterios de este apartado 3, bien
financien mayoritariamente su actividad; bien controlen su gestión; o bien
nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración,
dirección o vigilancia.
e) Las asociaciones constituidas por las entidades mencionadas en las letras
anteriores.

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3º.- Por último, se encuentra el círculo exterior, al que denomina SECTOR
PÚBLICO, que incluye a todas las demás entidades públicas y privadas que,
por una u otra razón, se consideran integrantes del citado sector público por el
artículo 3.1 de la LCSP. La lista es amplia, e incluye a las entidades públicas
empresariales, las sociedades mercantiles de capital mayoritariamente público,
los consorcios a los que se refieren los artículos 118 y ss. LRJSP y la
legislación de régimen local, las fundaciones públicas constituidas con
aportación mayoritariamente pública o cuyo patrimonio fundacional esté
formado mayoritariamente con bienes aportados o cedidos por alguna entidad
del sector público, o bien la mayoría de derechos de voto en su patronato
corresponda a representantes del sector público, las Mutuas colaboradoras con
la Seguridad Social, los fondos sin personalidad jurídica, y, en fin, cualesquiera
otros organismos dotados de personalidad jurídica y creados para satisfacer
necesidades de interés general de carácter no mercantil ni industrial siempre
que estén financiados mayoritariamente o sean controlados por alguna entidad
integrante del sector público.

Finalmente, la nueva LCSP añade al ámbito subjetivo de la misma tanto los

partidos políticos como las organizaciones sindicales y las
organizaciones empresariales y asociaciones profesionales –así como las
fundaciones y asociaciones vinculadas a cualquiera de ellos cuando cumplan
los requisitos para ser poder adjudicador (según lo establecido en el propio
artículo 3.3d) LCSP, esto es, siempre que uno o varios sujetos que deban
considerarse poder adjudicador de acuerdo con los criterios de este apartado 3,
bien financien mayoritariamente su actividad) con la finalidad de que, respecto
de los contratos sujetos a regulación armonizada, deban actuar conforme a
los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad y no
discriminación sin perjuicio del respeto a la autonomía de la voluntad y de la
confidencialidad cuando sea procedente.

En tal sentido, dichos sujetos obligados deberán aprobar unas instrucciones

internas en materia de contratación que se adecuarán a lo previsto en el
párrafo anterior y a la normativa comunitaria, y que deberán ser informadas
antes de su aprobación por el órgano al que corresponda su asesoramiento

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jurídico. Estas instrucciones deberán publicarse en sus respectivas páginas
web. (Artículo 3.4 LCSP).

Igualmente –y esto es otra novedad de la nueva normativa- quedan sujetos a la

LCSP, las Corporaciones de derecho público cuando cumplan los requisitos
para ser poder adjudicador de acuerdo con el apartado tercero, letra d) del
mismo artículo 3.

La finalidad de estas divisiones que lleva a cabo la LCPS no es otra que

efectuar una delimitación a los efectos de la aplicación posterior de la Ley, de la
siguiente manera:

- Sólo a las Administraciones públicas así definidas se les aplica el

conjunto de la LCSP salvo excepción expresa y, en particular, las
normas sobre efectos, cumplimiento y extinción de los contratos
administrativos incluidas en el Libro IV.

- A los poderes adjudicadores que no son Administración pública se

les aplica también, con pequeñas diferencias, el grueso de la
regulación legal sobre preparación y adjudicación de los contratos,
en particular cuando éstos están sujetos a regulación armonizada.

- Por último, a las entidades del sector público que ni siquiera son
poderes adjudicadores se les aplican sólo ciertas disposiciones
generales de la Ley sobre régimen de la contratación y algunas
normas específicas y más flexibles sobre preparación y
adjudicación de los contratos, que pretenden salvaguardar la
observancia de los principios de igualdad, libre concurrencia y
transparencia.

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 3. LAS DIFERENTES CATEGORÍAS: LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS Y LOS CONTRATOS PRIVADOS.

La LCSP emplea nada menos que cuatro clasificaciones duales de tipos de

contratos:
A. CONTRATOS INCLUIDOS Y CONTRATOS EXCLUIDOS.
La LCSP extiende su ámbito de aplicación a cualesquiera contratos celebrados
por alguna de las entidades que antes aludimos. Pero, al tiempo, excluye
expresamente del mismo otro conjunto de actos de carácter convencional.
Dicha enumeración se efectúa en la Sección 2ª del Capítulo I del Título
Preliminar de la LCSP -artículos 4 y ss.-, donde se comienza por destacar –
artículo 4- que todos las relaciones jurídicas, negocios y convenios que
aparecen enumerados en la sección se regirán por sus respectivas normas
especiales.
La nueva LCSP, frente a la regulación anterior –en la que se contenía en un
único precepto la totalidad de contratos objeto de exclusión de la aplicación de
la Ley- procede a efectuar una clasificación de los contratos excluidos en
función de los ámbitos de celebración de los mismos. Así resultan excluidos de
la aplicación de la LCSP los siguientes contratos:

a) Contratos excluidos en el ámbito de la Defensa y Seguridad (artículo 5

LCSP):
1. Quedan excluidos del ámbito de la presente Ley los convenios incluidos en el ámbito del
artículo 346 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que se concluyan en el sector
de la defensa y la seguridad.
2. Se excluyen, asimismo, del ámbito de la presente Ley los contratos de obras, suministros y
servicios que se celebren en el ámbito de la seguridad o de la defensa que estén comprendidos
dentro del ámbito de aplicación de la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector
público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad; así como los contratos a los que no
resulte de aplicación la citada Ley en virtud de su artículo 7.
Quedan también excluidos los contratos de concesiones de obras y concesiones de servicios,
que se celebren en el ámbito de la seguridad y de la defensa, en los que concurra alguna de
las circunstancias siguientes:
a) Que sean adjudicados en el marco de un programa de cooperación basado en la
investigación y el desarrollo de un nuevo producto y, en su caso, también relacionados con el
ciclo de vida del mismo o partes de dicho ciclo, siempre que participen en el programa al

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menos dos Estados miembros de la Unión Europea.
b) Los que se adjudiquen en un tercer Estado no miembro de la Unión Europea para efectuar
compras, incluidas las de carácter civil, cuando las Fuerzas Armadas estén desplegadas fuera
del territorio de la Unión y las necesidades operativas hagan necesario que estos contratos se
concluyan con empresarios situados en la zona de operaciones. A los efectos de esta Ley, se
entenderán incluidos en la zona de operaciones los territorios de influencia de ésta y las bases
logísticas avanzadas.
c) Las concesiones que se adjudiquen a otro Estado en relación con obras y servicios
directamente relacionados con el equipo militar sensible, u obras y servicios específicamente
con fines militares, u obras y servicios sensibles.
3. Lo establecido en los dos apartados anteriores se aplicará aún en el supuesto de que parte
de las prestaciones correspondientes estén sometidas a la presente Ley, y no se haya optado
por adjudicar un contrato separado por cada una de las distintas prestaciones que constituyan
el objeto del contrato.
No obstante, constituirá una condición necesaria para la aplicación de lo señalado en el párrafo
anterior el hecho de que la opción entre adjudicar un único contrato o varios contratos por
separado no se ejerza con el objetivo de excluir el contrato o contratos del ámbito de aplicación
de la presente Ley.
4. Quedan excluidos, también, del ámbito de la presente Ley los contratos y convenios que se
celebren en los ámbitos de la defensa o de la seguridad y que deban adjudicarse de
conformidad con un procedimiento de contratación específico que haya sido establecido de
alguna de las siguientes maneras:
a) En virtud de un acuerdo o convenio internacional celebrado de conformidad con el Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea con uno o varios Estados no signatarios de este
último, relativo a las obras, suministros o servicios que resulten necesarios para la explotación
o el desarrollo conjunto de un proyecto por los Estados firmantes.
b) En virtud de un acuerdo o convenio internacional relativo al estacionamiento de tropas y que
se refiera a las empresas de un Estado Miembro de la Unión Europea o de un tercer Estado.
c) En virtud de las normas de contratación establecidas por una organización internacional o
por una institución financiera internacional, cuando además los contratos que se adjudiquen
estén financiados íntegramente o en su mayor parte por esa institución.

b) Convenios y encomiendas de gestión (artículo 6 LCSP): En el mismo se

excluyen determinados convenios cuyo contenido no se comprenda en el de
los contratos que regula la Ley, celebrados tanto entre AAPP, como entre estas
y sujetos de derecho privado, así como las encomiendas de gestión reguladas
en la LRJSP. Lo hace en los siguientes términos:

1. Quedan excluidos del ámbito de la presente Ley los convenios, cuyo contenido no esté

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comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas
especiales celebrados entre sí por la Administración General del Estado, las entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, las Universidades Públicas, las
Comunidades Autónomas y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, las Entidades locales,
las entidades con personalidad jurídico pública de ellas dependientes y las entidades con
personalidad jurídico privada, siempre que, en este último caso, tengan la condición de poder
adjudicador.
Su exclusión queda condicionada al cumplimiento de las siguientes condiciones:
a) Las entidades intervinientes no han de tener vocación de mercado, la cual se presumirá
cuando realicen en el mercado abierto un porcentaje igual o superior al 20 por ciento de las
actividades objeto de colaboración. Para el cálculo de dicho porcentaje se tomará en
consideración el promedio del volumen de negocios total u otro indicador alternativo de
actividad apropiado, como los gastos soportados considerados en relación con la prestación
que constituya el objeto del convenio en los tres ejercicios anteriores a la adjudicación del
contrato. Cuando, debido a la fecha de creación o de inicio de actividad o a la reorganización
de las actividades, el volumen de negocios u otro indicador alternativo de actividad apropiado,
como los gastos, no estuvieran disponibles respecto de los tres ejercicios anteriores o hubieran
perdido su vigencia, será suficiente con demostrar que el cálculo del nivel de actividad se
corresponde con la realidad, en especial, mediante proyecciones de negocio.
b) Que el convenio establezca o desarrolle una cooperación entre las entidades participantes
con la finalidad de garantizar que los servicios públicos que les incumben se prestan de modo
que se logren los objetivos que tienen en común.
c) Que el desarrollo de la cooperación se guíe únicamente por consideraciones relacionadas
con el interés público.
2. Estarán también excluidos del ámbito de la presente Ley los convenios que celebren las
entidades del sector público con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado,
siempre que su contenido no esté comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o
en normas administrativas especiales.
3. Asimismo, quedan excluidas del ámbito de la presente Ley las encomiendas de gestión
reguladas en la legislación vigente en materia de régimen jurídico del sector público.

c) Contratos excluidos en el ámbito internacional (artículo 7 LCSP):

1. Se excluyen del ámbito de la presente Ley los acuerdos que celebre el Estado con otros
Estados o con otros sujetos de derecho internacional.
2. Estarán también excluidos del ámbito de la presente Ley los contratos que deban
adjudicarse de conformidad con un procedimiento de contratación específico que haya sido
establecido en virtud de un instrumento jurídico, celebrado de conformidad con el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea con uno o varios Estados no signatarios de este último,
que cree obligaciones de derecho internacional relativo a las obras, suministros o servicios que
resulten necesarios para la ejecución o la realización conjunta de un proyecto por sus

15
signatarios.
3. Asimismo, quedarán excluidos del ámbito de la presente Ley los contratos que deban
adjudicarse de conformidad con un procedimiento de contratación específico que haya sido
establecido en virtud de las normas de contratación aprobadas por una organización
internacional o por una institución financiera internacional, siempre y cuando estén financiados
íntegramente o mayoritariamente por esa institución.

d) Contratos excluidos en el ámbito de la Investigación, el Desarrollo y la

Innovación (artículo 8 LCSP):
Quedan excluidos de la presente Ley los contratos de investigación y desarrollo, excepto
aquellos que además de estar incluidos en los códigos CPV 73000000-2 (servicios de
investigación y desarrollo y servicios de consultoría conexos); 73100000-3 (servicio de
investigación y desarrollo experimental); 73110000-6 (servicios de investigación); 73111000-3
(servicios de laboratorio de investigación); 73112000-0 (servicios de investigación marina),
73120000-9 (servicios de desarrollo experimental), 73300000-5 (diseño y ejecución en materia
de investigación y desarrollo); 73420000-2 (estudio de previabilidad y demostración
tecnológica) y 73430000-5 (ensayo y evaluación), cumplan las dos condiciones siguientes:
a) Que los beneficios pertenezcan exclusivamente al poder adjudicador para su utilización en el
ejercicio de su propia actividad.
b) Que el servicio prestado sea remunerado íntegramente por el poder adjudicador.

e) Contratos excluidos en el ámbito del dominio público y en el ámbito

patrimonial (artículo 9 LCSP):
1. Se encuentran excluidas de la presente Ley las autorizaciones y concesiones sobre bienes
de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los
definidos en el artículo 14, que se regularán por su legislación específica salvo en los casos en
que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley.
2. Quedan, asimismo, excluidos de la presente Ley los contratos de compraventa, donación,
permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores
negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador
y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el
carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. En estos contratos
sólo podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la
Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas no es
superior al 50 por 100 del importe total del negocio y, a su vez, mantienen con la prestación
característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los
términos previstos en el artículo 34.2.

16
f) Contratos excluidos en el ámbito financiero (artículo 10 LCSP):
Están excluidos del ámbito de la presente Ley los contratos relativos a servicios financieros
relacionados con la emisión, compra, venta o transferencia de valores o de otros
instrumentos financieros en el sentido de la Directiva 2004/39/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros,
por la que se modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del Consejo y la Directiva
2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del
Consejo. Asimismo quedan excluidos los servicios prestados por el Banco de España y las
operaciones realizadas con la Facilidad Europea de Estabilización Financiera y el
Mecanismo Europeo de Estabilidad y los contratos de préstamo y operaciones de tesorería,
estén o no relacionados con la emisión, venta, compra o transferencia de valores o de otros
instrumentos financieros.

g) Otros contratos excluidos (artículo 11 LCSP):

Finalmente, en el artículo 11 de la LCSP, se contienen una serie de
negocios o contratos excluidos por razones variadas, imposibles de
clasificar en ninguna de las anteriores causas, y que tradicionalmente
venían ya siendo objeto de la citada exclusión por la normativa anterior, a
saber:
1. La relación de servicio de los funcionarios públicos y los contratos regulados en la
legislación laboral queda excluida del ámbito de la presente Ley.
2. Se excluyen, asimismo, de la presente Ley las relaciones jurídicas consistentes en la
prestación de un servicio público cuya utilización por los usuarios requiera el abono
de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general.
3. Los contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliación quedan excluidos de la
presente Ley.
4. Asimismo, están excluidos los contratos por los que una entidad del sector público se
obligue a entregar bienes o derechos o a prestar algún servicio, sin perjuicio de que el
adquirente de los bienes o el receptor de los servicios, si es una entidad del sector público
sujeta a esta Ley, deba ajustarse a sus prescripciones para la celebración del
correspondiente contrato.
5. Se encuentran, asimismo, excluidos los contratos que tengan por objeto servicios
relacionados con campañas políticas, incluidos en los códigos CPV 79341400-0,
92111230-3 y 92111240-6, cuando sean adjudicados por un partido político.
6. Queda excluida de la presente Ley la prestación de servicios sociales por entidades
privadas, siempre que ésta se realice sin necesidad de celebrar contratos públicos, a
través, entre otros medios, de la simple financiación de estos servicios o la concesión de
licencias o autorizaciones a todas las entidades que cumplan las condiciones previamente
fijadas por el poder adjudicador, sin límites ni cuotas, y que dicho sistema garantice una

17
 publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia y no discriminación.

B. CONTRATOS TÍPICOS Y ATÍPICOS.

Por su parte, la LCSP se aplica en primer lugar a los CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS TIPIFICADOS contratos que ya existían en la legislación
anterior, si bien la nueva LCSP ha efectuado una llamativa reforma son la
supresión de los tradicionales contratos de gestión de servicios públicos,
de cuyas diferentes modalidades únicamente pervive la concesión –ahora
denominada concesión de servicios. Igualmente, la LCSP suprime el contrato
de colaboración entre el sector público y el privado.

De tal forma que los contratos típicos –regulados en la LCSP- son los
siguientes:
- El contrato de obras (artículo 13 LCSP).
Son contratos de obras aquellos que tienen por objeto uno de los
siguientes:
a) La ejecución de una obra, aislada o conjuntamente con la redacción
del proyecto, o la realización de alguno de los trabajos enumerados en el
Anexo I de la LCSP.
b) La realización, por cualquier medio, de una obra que cumpla los
requisitos fijados por la entidad del sector público contratante que ejerza
una influencia decisiva en el tipo o el proyecto de la obra.
Por «obra» se entenderá el resultado de un conjunto de trabajos de
construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una
función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble.
También se considerará «obra» la realización de trabajos que
modifiquen la forma o sustancia del terreno o de su vuelo, o de mejora
del medio físico o natural.

- El contrato de concesión de obras (artículo 14 LCSP).

La concesión de obras es un contrato que tiene por objeto la realización
por el concesionario de algunas de las prestaciones del contrato de
obras, incluidas las de restauración y reparación de construcciones

18
 existentes, así como la conservación y mantenimiento de los elementos
construidos, y en el que la contraprestación a favor de aquel consiste, o
bien únicamente en el derecho a explotar la obra en el sentido del
apartado cuarto siguiente, o bien en dicho derecho acompañado del de
percibir un precio.

- El contrato de concesión de servicios (artículo 15 LCSP).

El contrato de concesión de servicios es aquel en cuya virtud uno o
varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o
varias personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya
prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida
venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto del
contrato o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio.
Novedad que se incluye en esta categoría de contrato es que para
considerar que nos encontramos ante concesión de servicios -y no
meramente ante un contrato de servicios-, debe producirse la
transferencia al concesionario del riesgo operacional1.

- El contrato de suministro (artículo 16 LCSP).

Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisición, el
arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de
compra, de productos o bienes muebles. En todo caso, se considerarán
contratos de suministro los siguientes:
a) Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una
pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la
cuantía total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato,
por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente.
b) Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de
equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la
información, sus dispositivos y programas, y la cesión del derecho de
uso de estos últimos, en cualquiera de sus modalidades de puesta a

1
Se considera que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en
condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir
los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de
la concesión.

19
 disposición, a excepción de los contratos de adquisición de programas
de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de
servicios.
c) Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser
entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a
características peculiares fijadas previamente por la entidad contratante,
aun cuando ésta se obligue a aportar, total o parcialmente, los
materiales precisos.
d) Los que tengan por objeto la adquisición de energía primaria o
energía transformada.

- El contrato de servicios (artículo 17 LCSP).

Son contratos de servicios aquellos cuyo objeto son prestaciones de
hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la
obtención de un resultado distinto de una obra o suministro, incluyendo
aquellos en que el adjudicatario se obligue a ejecutar el servicio de
forma sucesiva y por precio unitario.

Finalmente, se incluyen igualmente -artículo 18 LCSP- los denominados

contratos mixtos, que son aquellos que contienen prestaciones
correspondientes a otro y otros de los citados, siempre que reúnan las
condiciones señaladas en el artículo 34.2 LCSP –es decir, que se trate de
prestaciones directamente vinculadas entre sí y mantengan relaciones de
complementariedad que exijan su tratamiento como una unidad funcional-.

C. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS PRIVADOS.

La LCSP –artículos 24 y ss.- establece que los contratos del sector público
pueden estar sometidos a un régimen jurídico de derecho público o de derecho
privado. Esta distinción se apoya tanto en su concepto como en el régimen
jurídico de los mismos.
- De una parte, se procede a calificar a determinados contratos como
administrativos –artículo 25 LCSP-, a los siguientes contratos, siempre que
se celebren por una Administración Pública en sentido estricto:

20
a) Los contratos de obra, concesión de obra, concesión de servicios,
suministros (salvo la suscripción a publicaciones y bases de datos), los de
servicios (con la excepción de servicios financieros y los de creación e
interpretación artísticas y literaria y espectáculos.
b) los contratos que sean calificados expresamente como tales por una Ley.
c) Y aquellos que posean esa naturaleza por estar vinculados al giro o tráfico
específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o
inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquella. Se
trata en estos casos de contratos innominados o especiales.

Por su parte, tendrán la consideración de contratos privados, tal y como

dispone el artículo 26.1 LCSP:
a) Los contratos celebrados por Administraciones Públicas en sentido estricto,
cuyo objeto sea distinto al de los contratos nominados.
b) Cualquier otro contrato celebrado por una entidad del Sector Público que,
siendo poder adjudicador, no sea una Administración Pública.
c) Los celebrados por entidades del sector público que no reúnan la condición
de poder adjudicador.
En conclusión, los contratos celebrados por entes, organismos o
entidades del sector público que no reúnan la condición de
Administración Pública, son contratos privados y también lo son esos otros
contratos –antes citados- de servicios financieros, artísticos, de espectáculos y
de suscripciones que celebran las Administraciones públicas.

Ciertamente el aspecto más relevante de la distinción entre ambos tipos

de contratos tiene que ver con la atribución de un régimen jurídico distinto
para cada uno de ellos:
- Así, los contratos administrativos se rigen, en todo lo relativo a su
preparación (que comprende la decisión de contratar por el órgano
competente, la autorización del gasto y la aprobación de los pliegos de
contratación), adjudicación, efectos, modificación y extinción, en
primer lugar, por la LCSP y sus disposiciones de desarrollo; y
supletoriamente por las restantes normas de Derecho Administrativo.

21
 Finalmente, en su defecto, y como derecho supletorio de segundo grado,
se regiría por las disposiciones de Derecho privado (artículo 25.2 LCSP).
Y, por otra parte, el orden jurisdiccional competente para conocer de
las controversias que se susciten en relación con estos contratos es en
todo caso el contencioso-administrativo (art. 27.1 LCSP).

- Por su parte, los contratos privados se rigen, tal y como establece el

artículo 26.2 LCSP:
a) Los celebrados por Administraciones Públicas se regirán en lo
que se refiere a su preparación y adjudicación, por las mismas
normas establecidas por LCSP para los contratos administrativos
(artículos 115 y ss.); mientras que en lo relativo a sus efectos,
modificación y extinción, dichos contratos se regirán por el
derecho privado.
b) Los celebrados por Poderes Adjudicadores que no tengan la
condición de Administración Pública en sentido estricto, se regirán,
en cuanto a su preparación y adjudicación se refiere por las reglas
que se prevén en los artículos 316 y ss. de la LCSP para la
preparación y adjudicación de contratos por poderes adjudicadores que
no tienen la condición de Administraciones Públicas –lo cual supone un
régimen diferente si se trata de contratos SARA o no-.
En efecto, si se trata de contratos SARA, el régimen de preparación y
adjudicación se someterá a las mismas normas de los contratos
administrativos que acabamos de señalar –artículo 317 LCSP-. Por el
contrario, si no son contratos SARA, el artículo 318 LCSP establece
un umbral económico en función del cual las reglas de preparación y
adjudicación son diferentes:
- Para los contratos de obra, concesión de obra y concesión de
servicios de menos de 40000€, o contratos de servicios y suministro
de menos de 15000€, será posible la adjudicación directa.
- Para contratos de obra, concesión de obra y concesión de servicios
entre 40000 y 5225000€, o contratos de servicio o suministro de entre
15000 y 209000€, se podrá usar cualquier procedimiento de
adjudicación de los contratos públicos con excepción del negociado

22
 sin publicidad.
En cuanto a sus efectos o a su extinción, dichos contratos se regirán
por el derecho privado –artículo 26.3 LCSP-.

c) Finalmente, los contratos que celebren entidades del Sector

Público que no posean la condición de Poderes Adjudicadores, se
regirán por lo dispuesto en los artículos 321 y 322 LCSP en lo que
se refiere a su preparación y adjudicación. En dichos preceptos se
establece la obligación de dichas entidades (Sector Público que no sean
Poderes Adjudicadores) de aprobar unas Instrucciones en las que se
regulen los procedimientos de contratación, con la finalidad de garantizar
la efectividad de los principios de publicidad, concurrencia,
transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación, y en las
que se deberá adjudicar el contrato a aquel licitador que presente la
mejor oferta. Si bien, se establece un umbral económico –obra,
concesión de obra, concesión de servicio inferior a 40000€, y servicio o
suministro inferior a 15000€- en los que se puede proceder a la
adjudicación directa.

En cuanto a sus efectos o a su extinción, dichos contratos se regirán

por el derecho privado –artículo 26.4 LCSP-.

Finalmente, y en cuanto al orden jurisdiccional competente para

conocer de los contratos privados, el artículo 27 LCSP establece la
doctrina de los actos separables, en función de la cual, corresponderá
al orden contencioso administrativo conocer de todas aquellas
controversias que se susciten en relación con la preparación y
adjudicación de los contratos privados de las Administraciones Públicas,
los celebrados por Poderes Adjudicadores que no tengan la condición de
Administración Pública y de entidades del Sector Público que no tengan
la condición de Poder Adjudicador. Mientras que corresponderá al
orden jurisdiccional civil el conocimiento de las controversias
suscitadas entre las partes en relación con los efectos y extinción de los
contratos privados de Poderes Adjudicadores –sean o no

23
 Administraciones Públicas-, así como de las Entidades del Sector
Público que no tengan la condición de Poder Adjudicador.

D. CONTRATOS SUJETOS A REGULACIÓN ARMONIZADA –SARA-.

Entre estos contratos tipificados –obra, concesión de obras, concesión de
servicios, suministro y servicios-, la Ley distingue los CONTRATOS SUJETOS
A REGULACION ARMONIZADA de los que no lo son.
Mediante esta distinción se persigue resaltar la necesidad de que ciertos
contratos, por razón de su objeto o de su cuantía, se sujeten estrictamente a
las normas o estándares que proceden de la legislación comunitaria, lo que
supone en principio una garantía reforzada de publicidad y de igualdad y
concurrencia en la adjudicación de los contratos. Por eso son contratos
sujetos a regulación armonizada los citados contratos nominados que alcanzan
el umbral económico de aplicación de la Directiva en los términos previstos en
los artículos 19 y ss. LCSP. Ello siempre que todos esos contratos se celebren
por una entidad que se considere poder adjudicador, ya que, de lo contrario, la
citada regulación no es de aplicación.
En virtud de esta distinción, el legislador español ha venido a establecer un
doble estándar o nivel de garantía de la aplicación de los principios y reglas de
la contratación pública. Si los contratos no están sujetos a regulación
armonizada el régimen puede ser más flexible y el sistema de garantías de
publicidad y de procedimiento y de recursos puede relajarse2.
Finalmente, son contratos subvencionados sujetos a una regulación
2
Los umbrales económicos en función de los cuales un contrato está SARA aparecen establecidos en los
artículos 20 a 22 LCSP:
- Contratos de obra, concesión de obras y concesión de servicios: Están sujetos a regulación
armonizada los contratos de obras, de concesión de obras y de concesión de servicios cuyo valor
estimado sea igual o superior a 5.225.000 euros.
- Contratos de suministro: a) 135.000 euros, cuando se trate de contratos adjudicados por la
Administración General del Estado, sus organismos autónomos, o las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social. b) 209.000 euros, cuando se trate de contratos de
suministro distintos, por razón del sujeto contratante o por razón de su objeto, de los
contemplados en la letra anterior.
- Contratos de servicios: a) 135.000 euros, cuando los contratos hayan de ser adjudicados por la
Administración General del Estado, sus organismos autónomos, o las Entidades Gestoras y
Servicios Comunes de la Seguridad Social. b) 209.000 euros, cuando los contratos hayan de
adjudicarse por entidades del sector público distintas a la Administración General del Estado, sus
organismos autónomos o las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social. c)
750.000 euros, cuando se trate de contratos que tengan por objeto los servicios sociales y otros
servicios específicos enumerados en el Anexo IV.

24
armonizada los contratos de obras y los contratos de servicios que sean
subvencionados, de forma directa y en más de un 50 por 100 de su importe,
por entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, en los
términos del artículo 24 LCSP –que contempla dentro de dicha categoría de
contratos subvencionados SARA determinados contratos de obra y servicios 3-.

4. LOS REQUISITOS DE CONTRATACIÓN.

A- LAS PARTES DEL CONTRATO.

1. LA ADMINISTRACIÓN CONTRATANTE.

- Los órganos de Contratación.

Una de las partes en los contratos públicos debe de ser, necesariamente, un
ente público. Dentro de cada uno de ellos, las funciones relativas a la
contratación corresponden a distintos órganos. Dichos órganos competentes
para contratar se denominan órganos de contratación, y serán los que se
determine por la respectiva norma de organización.
En la Administración General del Estado, dicha competencia corresponde a los
Ministros y Secretarios de Estado –artículo 323.1 LCSP-. Dicha regla tiene tres
especialidades:
- La competencia para contratar puede delegarse en cualquiera de los
órganos del Departamento u organismo en los que de acuerdo con las
reglas generales sea posible delegar - tal y como dispone el artículo 61.2
LCSP-.
- También, en el ámbito de la AGE, puede constituirse, como órganos
contratantes, las denominadas Juntas de Contratación -art. 323 LCSP-
cuya competencia está limitada legalmente a determinados tipos de

3
Han de ser contratos de obra que tengan por objeto actividades de ingeniería civil de la sección F,
división 45, grupo 45.2 de la Nomenclatura General de Actividades Económicas de las Comunidades
Europeas (NACE), o la construcción de hospitales, centros deportivos, recreativos o de ocio, edificios
escolares o universitarios y edificios de uso administrativo, siempre que su valor estimado sea igual o
superior a 5.225.000 euros. O contratos de servicios vinculados a un contrato de obras de los definidos
en la letra a), cuyo valor estimado sea igual o superior a 209.000 euros.

25
 contratos de materia y cuantía no especialmente relevantes. Dichas
Juntas de Contratación actuarán como órganos de contratación en
determinados contratos sencillos, dentro de los límites cuantitativos que
establezca el ministro4.
En relación con la composición de dichas Juntas de Contratación, la
misma se fijará reglamentariamente, si bien entre sus vocales deberá
figurar necesariamente un funcionario que tenga atribuido el
asesoramiento jurídico del órgano de contratación, así como un
interventor. Entre las novedades de la nueva LCSP figura, por otra parte
que, en ningún caso, podrán formar parte de las Juntas de Contratación
ni emitir informes de valoración de las ofertas los cargos públicos
representativos, los altos cargos, el personal de elección o designación
política ni el personal eventual.

- Finalmente, los órganos de contratación de cualquiera de las entidades

del sector público estatal que tengan la consideración de poder
adjudicador –artículo 3.3 LCSP- requieren de la previa autorización del
Consejo de Ministros para concluir determinados contratos5.

- El perfil del contratante:

4
Como establece el artículo 323.4 LCSP, las Juntas de Contratación actuarán como órganos de
contratación en los siguientes contratos:
a) Contratos de obras comprendidas en las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 232, salvo que las
mismas hayan sido declaradas de contratación centralizada –se trata de contratos de obras de reparación
simple y de obras de conservación y mantenimiento-.
b) Contratos de suministro que se refieran a bienes consumibles o de fácil deterioro por el uso, salvo los
relativos a bienes declarados de adquisición centralizada.
c) Contratos de servicios no declarados de contratación centralizada.
d) Contratos de suministro y de servicios, distintos de los atribuidos a la competencia de la Junta con
arreglo a las dos letras anteriores que afecten a más de un órgano de contratación, exceptuando los que
tengan por objeto bienes o servicios de contratación centralizada.
5
Concretamente:
a) Cuando el valor estimado del contrato, calculado conforme a lo señalado en el artículo 101, sea igual o
superior a doce millones de euros.
b) Cuando el pago de los contratos se concierte mediante el sistema de arrendamiento financiero o
mediante el sistema de arrendamiento con opción de compra y el número de anualidades supere cuatro
años.
c) En los acuerdos marco cuyo valor estimado sea igual o superior a doce millones de euros. Una vez
autorizada la celebración de estos acuerdos marco, no será necesaria autorización del Consejo de
Ministros para la celebración de los contratos basados en dicho acuerdo marco.

26
Por otra parte, y dado que las Administraciones son organizaciones que
desarrollan una intensa actividad contractual, de la que dependen numerosas
empresas, es conveniente disponer de una información accesible a todos los
ciudadanos. Con tal fin, el artículo 63 LCSP impone –continuando con la
innovación introducida por la normativa precedente en 2007-, el denominado
perfil del contratante. La finalidad del mismo no es otra que la de asegurar la
transparencia y el acceso público a la información relativa a su actividad
contractual, y sin perjuicio de la utilización de otros medios de publicidad en los
casos exigidos por esta Ley o por las normas autonómicas de desarrollo o en
los que así se decida voluntariamente.
En tal sentido, la nueva LCSP establece que el acceso a la información del
perfil del contratante será libre, no requiriendo identificación previa. Igualmente,
la información contenida en el mismo ha de permanecer accesible al público
durante un periodo de tiempo no inferior a 5 años, sin perjuicio de que se
permita el acceso a expedientes anteriores ante solicitudes de información.
En cuanto a la información que ha de publicarse en el citado perfil del
contratante, el artículo 63.3 LCSP establece que, al menos, deberá ser la
siguiente:
a) La memoria justificativa del contrato, el informe de insuficiencia de
medios en el caso de contratos de servicios, la justificación del
procedimiento utilizado para su adjudicación cuando se utilice un
procedimiento distinto del abierto o del restringido, el pliego de cláusulas
administrativas particulares y el de prescripciones técnicas que hayan de
regir el contrato o documentos equivalentes, en su caso, y el documento
de aprobación del expediente.
b) El objeto detallado del contrato, su duración, el presupuesto base de
licitación y el importe de adjudicación, incluido el Impuesto sobre el Valor
Añadido.
c) Los anuncios de información previa, de convocatoria de las
licitaciones, de adjudicación y de formalización de los contratos, los
anuncios de modificación y su justificación, los anuncios de concursos
de proyectos y de resultados de concursos de proyectos, con las
excepciones establecidas en las normas de los negociados sin
publicidad.

27
 d) Los medios a través de los que, en su caso, se ha publicitado el
contrato y los enlaces a esas publicaciones.
e) El número e identidad de los licitadores participantes en el
procedimiento, así como todas las actas de la mesa de contratación
relativas al procedimiento de adjudicación o, en el caso de no actuar la
mesa, las resoluciones del servicio u órgano de contratación
correspondiente, el informe de valoración de los criterios de adjudicación
cuantificables mediante un juicio de valor de cada una de las ofertas, en
su caso, los informes sobre las ofertas incursas en presunción de
anormalidad a que se refiere el artículo 149.4 y, en todo caso, la
resolución de adjudicación del contrato.

Igualmente serán objeto de publicación en el perfil de contratante la

decisión de no adjudicar o celebrar el contrato, el desistimiento del
procedimiento de adjudicación, la declaración de desierto, así como la
interposición de recursos y la eventual suspensión de los contratos con
motivo de la interposición de recursos.

Igualmente ha de publicarse la información relativa a los contratos menores –

objeto, duración, importe de la adjudicación IVA incluido, así como la identidad
del adjudicatario-, salvo que se trate de contratos de cuantía inferior a 5000€.

- Los órganos de asistencia en la contratación: La Mesa de

contratación.
La mesa de contratación es un órgano técnico especializado cuya función es
prestar asistencia al órgano de contratación de las Administraciones públicas,
salvo en el caso en que la competencia para contratar corresponda a una Junta
de Contratación, en determinados procedimientos de contratación, tal y como
señala el artículo 326 LCSP –concretamente en los procedimientos abiertos,
abierto simplificado, restringidos, de diálogo competitivo, de licitación con
negociación y de asociación para la innovación-.
Concretamente, las funciones que desarrollará la Mesa de Contratación son las
siguientes:
- La calificación de la documentación acreditativa del cumplimiento de

28
 los requisitos previos a que se refieren los artículos 140 y 141, y, en su
caso, acordar la exclusión de los candidatos o licitadores que no
acrediten dicho cumplimiento, previo trámite de subsanación.
- La valoración de las proposiciones de los licitadores.
- En su caso, la propuesta sobre la calificación de una oferta como
anormalmente baja.
- La propuesta al órgano de contratación de adjudicación del contrato a
favor del licitador que haya presentado la mejor oferta.
- En el procedimiento restringido, en el diálogo competitivo, en el de
licitación con negociación y en el de asociación para la innovación, la
selección de los candidatos cuando así se delegue por el órgano de
contratación, haciéndolo constar en el pliego de cláusulas
administrativas particulares.

En cuanto a la composición de la Mesa de Contratación, la misma estará

formada por un Presidente y los vocales que se determinen
reglamentariamente. En relación con la misma, en la LCSP se contiene la
previsión antes destacada de que en ningún caso podrán formar parte de las
Mesas de contratación ni emitir informes de valoración de las ofertas los cargos
públicos representativos ni el personal eventual.

- Los órganos consultivos en materia de contratación: La Junta

Consultiva de Contratación Pública del Estado.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, adscrita al
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, tiene el carácter de órgano
Consultivo de la Administración General del Estado, de sus organismos
autónomos y demás entes públicos estatales, en materia de contratación
administrativa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 328 LCSP.
En el seno de la misma, la LCSP crea el Comité de cooperación en materia
de contratación pública –artículo 329 LCSP- cuya finalidad es la de asumir
una función de cooperación, conforme a los principios del artículo 140 LRJSP,
en el ámbito de la contratación de las Administraciones Públicas.
Finalmente, el artículo 332 LCSP crea la Oficina Independiente de

29
Regulación y Supervisión de la Contratación, como órgano colegiado
adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública, cuya finalidad es velar
por la correcta aplicación de la legislación y, particularmente, promover la
concurrencia y combatir las ilegalidades en materia de contratación pública. En
el seno de la misma, se crea –artículo 333 LCSP- la Oficina Nacional de
Evaluación cuya finalidad es analizar la sostenibilidad financiera de los
contratos de concesiones de obras y los contratos de concesión de servicios.

2. EL EMPRESARIO CONTRATISTA.
La abundante picaresca, así como los numerosos descalabros que las
Administraciones han sufrido a manos de contratistas insolventes o irregulares,
han hecho que la legislación de contratos se haya preocupado de establecer
una amplia serie de reglas y requisitos previos que condicionan la posibilidad
de contratar con una Administración.
Son los siguientes:
- Capacidad y solvencia del empresario.
Para contratar con el sector público, las personas naturales o jurídicas deben
tener plena capacidad de obrar, no estar incursas en ninguna prohibición de
contratar y acreditar su solvencia económica, financiera, técnica o profesional
o estar debidamente clasificadas en los casos en que la Ley exija -artículo 65
LCSP-. Los empresarios deben contar, además, con la habilitación
empresarial o profesional exigible para realizar la prestación objeto del
contrato -artículo 65.2 LCSP-.

- Capacidad para contratar.

La tienen las personas físicas o jurídicas españolas o extranjeras, sin
discriminación respecto a empresas o ciudadanos de otros Estados miembros
de la Unión Europea –a las que hay que asimilas las empresas de los Estados
signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo-.
Los contratistas de otras nacionalidades deben acreditar que su Estado de
procedencia admite a su vez la participación de empresas españolas en la
contratación pública, en condiciones sustancialmente iguales -artículo 68
LCSP-.

30
También se puede contratar con uniones temporales de empresas (UTE), unión
que debe mantenerse durante toda la ejecución del contrato, quedando todos
los empresarios que la forman solidariamente obligados ante la Administración
o entidad contratante -artículo 69 LCSP-. Dicha UTE debe justificar las razones
para concurrir agrupadas cuando la mesa de contratación aprecie indicios de
colusión entre las empresas que concurren agrupadas.
Por otra parte, la UTE no tiene que proceder a la formalización de la misma en
escritura pública hasta que no se haya efectuado la adjudicación del contrato a
su favor.

- Prohibiciones para contratar

Se trata de causas que impiden adjudicar un contrato del sector público a
determinadas personas o empresas. Dichas causas se enuncian en el artículo
71 LCSP6.

6
Las prohibiciones para contratar son las siguientes:
a) Haber sido condenadas mediante sentencia firme por delitos de terrorismo, constitución o integración
de una organización o grupo criminal, asociación ilícita, financiación ilegal de los partidos políticos, trata
de seres humanos, corrupción en los negocios, tráfico de influencias, cohecho, fraudes, delitos contra la
Hacienda Pública y la Seguridad Social, delitos contra los derechos de los trabajadores, prevaricación,
malversación, negociaciones prohibidas a los funcionarios, blanqueo de capitales, delitos relativos a la
ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente, o a la
pena de inhabilitación especial para el ejercicio de profesión, oficio, industria o comercio.
La prohibición de contratar alcanzará a las personas jurídicas que sean declaradas penalmente
responsables, y a aquellas cuyos administradores o representantes, lo sean de hecho o de derecho, vigente
su cargo o representación y hasta su cese, se encontraran en la situación mencionada en este apartado.
b) Haber sido sancionadas con carácter firme por infracción grave en materia profesional que ponga en
entredicho su integridad, de disciplina de mercado, de falseamiento de la competencia, de integración
laboral y de igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con discapacidad, o de
extranjería, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente; o por infracción muy grave en
materia medioambiental de conformidad con lo establecido en la normativa vigente, o por infracción muy
grave en materia laboral o social, de acuerdo con lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley sobre
Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de
agosto, así como por la infracción grave prevista en el artículo 22.2 del citado texto.
c) Haber solicitado la declaración de concurso voluntario, haber sido declaradas insolventes en cualquier
procedimiento, hallarse declaradas en concurso, salvo que en este haya adquirido eficacia un convenio o
se haya iniciado un expediente de acuerdo extrajudicial de pagos, estar sujetos a intervención judicial o
haber sido inhabilitados conforme a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, sin que haya concluido el
período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación del concurso.
d) No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de Seguridad Social
impuestas por las disposiciones vigentes, en los términos que reglamentariamente se determinen; o en el
caso de empresas de 50 o más trabajadores, no cumplir el requisito de que al menos el 2 por ciento de sus
empleados sean trabajadores con discapacidad, de conformidad con el artículo 42 del Real Decreto
Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de
derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, en las condiciones que
reglamentariamente se determinen; o en el caso de empresas de más de 250 trabajadores, no cumplir con
la obligación de contar con un plan de igualdad conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad de mujeres y hombres.
En relación con en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias o con la Seguridad Social, se

31
Los contratos celebrados con cualesquiera de estas personas son nulos de
pleno derecho -artículo 39.2 a) LCSP-, sin perjuicio de lo cual si la declaración
administrativa de nulidad produjera un grave trastorno al servicio público podrá
disponerse en el propio acuerdo la continuación de los efectos del contrato bajo
sus mismas cláusulas hasta que se adopten las medidas urgentes necesarias
para evitar el perjuicio -artículo 42.3 LCSP-.

- Solvencia.
Para celebrar contratos con el sector público, los empresarios deberán
acreditar estar en posesión de las condiciones mínimas de solvencia
económica y financiera y profesional y técnica que determine el órgano de
contratación. El citado compromiso se presentará por el licitador que hubiera
presentado la mejor oferta, previo requerimiento por el órgano de contratación,

considerará que las empresas se encuentran al corriente en el mismo cuando las deudas estén aplazadas,
fraccionadas o se hubiera acordado su suspensión con ocasión de la impugnación de tales deudas.
e) Haber incurrido en falsedad al efectuar la declaración responsable a que se refiere el artículo 140 o al
facilitar cualesquiera otros datos relativos a su capacidad y solvencia, o haber incumplido, por causa que
le sea imputable, la obligación de comunicar la información prevista en el artículo 82.4 y en el artículo
343.1.
f) Estar afectado por una prohibición de contratar impuesta en virtud de sanción administrativa firme, con
arreglo a lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, o en la Ley
58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
g) Estar incursa la persona física o los administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos
de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General
del Estado o las respectivas normas de las Comunidades Autónomas, de la Ley 53/1984, de 26 de
diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones públicas o tratarse de
cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen
Electoral General, en los términos establecidos en la misma.
h) Haber contratado a personas respecto de las que se haya publicado en el «Boletín Oficial del Estado» el
incumplimiento a que se refiere el artículo 15.1 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio
del alto cargo de la Administración General del Estado o en las respectivas normas de las Comunidades
Autónomas, por haber pasado a prestar servicios en empresas o sociedades privadas directamente
relacionadas con las competencias del cargo desempeñado durante los dos años siguientes a la fecha de
cese en el mismo. La prohibición de contratar se mantendrá durante el tiempo que permanezca dentro de
la organización de la empresa la persona contratada con el límite máximo de dos años a contar desde el
cese como alto cargo.
En el apartado 2º del propio artículo 71 se añaden:
a) Haber retirado indebidamente su proposición o candidatura en un procedimiento de adjudicación, o
haber imposibilitado la adjudicación del contrato a su favor por no cumplimentar lo establecido en el
apartado 2 del artículo 150 dentro del plazo señalado mediando dolo, culpa o negligencia.
b) Haber dejado de formalizar el contrato, que ha sido adjudicado a su favor, en los plazos previstos en el
artículo 153 por causa imputable al adjudicatario.
c) Haber incumplido las cláusulas que son esenciales en el contrato, incluyendo las condiciones especiales
de ejecución establecidas de acuerdo con lo señalado en el artículo 202, cuando dicho incumplimiento
hubiese sido definido en los pliegos o en el contrato como infracción grave, concurriendo dolo, culpa o
negligencia en el empresario, y siempre que haya dado lugar a la imposición de penalidades o a la
indemnización de daños y perjuicios.
d) Haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables, a la resolución firme de
cualquier contrato celebrado con una entidad de las comprendidas en el artículo 3 de la presente Ley.

32
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150.2 LCSP.
La concreción de las condiciones de solvencia se articula en los artículos 86 y
ss. LCSP.

- Clasificación.
Para contratar con las Administraciones públicas obras cuyo valor estimado
sea igual o superior a 500.000 € será requisito indispensable que el empresario
se encuentre debidamente clasificado como contratista de obras de los
poderes adjudicadores -artículo 77.1LCSP-. Dicha clasificación acreditará sus
condiciones de solvencia para contratar.
Para aquellos contratos de obras cuyo valor estimado sea inferior a 500.000€,
la clasificación del empresario acreditará su solvencia económica y financiera y
su solvencia técnica para contratar.
En los demás contratos no será exigible la clasificación.
La clasificación se lleva a cabo a través de un procedimiento de verificación de
criterios de solvencia y experiencia y es resuelto por las Comisiones
Clasificadoras de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, ta y
como dispone el artículo 80 LCSP, recurribles en alzada ante el Ministro de
Hacienda.
La clasificación se realiza por grupos y subgrupos, según la especialidad y
características de las empresas, determinándose así qué contratos, según su
objeto y su cuantía, pueden suscribir. Tiene una vigencia indefinida, mientras
se mantengan las circunstancias en que se basó su concesión y puede ser
objeto de revisión, de oficio o a instancia de los interesados -artículo 82 LCSP.

Las Comunidades Autónomas, a través de los órganos competentes, también

pueden adoptar acuerdos de clasificación de empresas para los contratos que
ellas mismas o las entidades locales de su territorio o sus respectivas
entidades instrumentales adjudiquen –artículo 81.2 LCSP-.

Las adjudicaciones de contratos a favor de personas que carezcan de

capacidad o solvencia o incurran en prohibición de contratar son nulas de pleno
derecho -artículo 39.2a) LCSP-.
B- OBJETO, PRECIO Y CUANTIA DEL CONTRATO.

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 - El objeto del contrato.
El artículo 99.1 LCSP establece para los contratos del Sector Público que su
objeto debe ser determinado. En relación al citado objeto, añade el precepto
en la redacción dada por la nueva LCSP, el mismo se podrá definir en función
de las necesidades que se pretenden satisfacer, sin cerrar dicho objeto a una
solución única. Esta previsión es especialmente afortunada en relación a
aquellos contratos en los que se estime que pueden incorporarse innovaciones
tecnológicas, sociales o ambientales que mejoren la sostenibilidad o la
eficiencia de los bienes, obras o servicios contratados.

El objeto del contrato debe ser también completo, es decir, debe abarcar la
totalidad de la prestación -artículo 117.2 LCSP- y de todos y cada uno de los
elementos que sean necesarios para cumplir su fin. En consecuencia, no es
lícito fraccionar un contrato con el fin de disminuir su cuantía y eludir así los
requisitos de publicidad o al procedimiento de adjudicación que corresponda -
artículo 99.2 LCSP-. Sólo se admite el fraccionamiento y mediante debida
justificación en el expediente, si se puede realizar cada una de las partes
independientemente mediante su división en lotes, siempre que éstos sean
susceptibles de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una
unidad funcional o así lo exija la naturaleza de su objeto. En este sentido, la
nueva LCSP establece como novedad la obligación de, siempre que la
naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, prever la realización
independiente de cada una de las partes del contrato mediante su división en
lotes –debiendo justificar en el expediente aquellos supuestos en los que
siendo posible dicha división en lotes del objeto del contrato, no se hace
(artículos 99.3 LCSP)-.
Tanto el objeto como su cuantía se establecerán en los pliegos de cláusulas del
contrato.

- El precio del contrato.

Los contratos del sector público deberán tener también un precio cierto y
normalmente expresado en euros –si bien se establece la posibilidad de que se
pueda satisfacer en todo o parte en moneda distinta-, que debe abonarse como

34
contraprestación al contratista en función de la prestación realmente ejecutada
-artículo 102 LCSP-. En dicho precio, en todo caso, se entenderá incluido el
importe en concepto de IVA, que en todo caso se indicará como partida
independiente.

La regla general admite, sin embargo, algunas excepciones. Por un lado, en

ciertos casos pueden incluirse en el contrato cláusulas de variación de
precios en función del cumplimiento de ciertos objetivos y,
excepcionalmente precios provisionales si es imposible fijar el precio
definitivo antes de que comience la ejecución del contrato, en razón de la
complejidad de éste. Pero en tal caso debe establecerse un precio máximo y
los procedimientos, reglas y controles necesarios para fijar el definitivo –artículo
102.6 y 7 LCSP-
.
También es posible sustituir el precio en dinero, total o parcialmente, por ciertas
contraprestaciones en especie. Supuesto característico es el de la
financiación de los contratos de concesión de obra pública, en los que la
retribución del concesionario deriva de la explotación de la propia obra o de
zonas complementarias de carácter comercial, mediante precios o tarifas
abonadas por los usuarios o por la Administración que la utiliza, si bien ese
derecho de explotación puede ser acompañado en parte de un precio abonado
por la Administración contratante -artículo 267 LCSP-. También en el contrato
de suministro se puede acordar el pago en parte (hasta un 50% del precio)
mediante entrega de bienes al contratista -artículo 302 LCSP-.

Otra regla general es la prohibición del pago aplazado del precio de los
contratos -artículo 102.8 LCSP-, aunque se admiten modalidades de
arrendamiento financiero o arrendamiento con opción de compra.

Que se prohíba el pago aplazado no significa que el pago deba hacerse de una
sola vez, como precio a tanto alzado. Cuando la prestación es de larga
duración, como sucede en muchos contratos de obras y de gestión de servicios
públicos y algunos de suministros, el pago puede hacerse de manera
fraccionada, en varias anualidades o en función de la ejecución o entrega de

35
unidades diferenciadas del contrato -precios unitarios-, tal y como permite el
artículo 102.4 LCSP.

Cuestión ciertamente de vital importancia es la relativa a la posibilidad de

revisión de precios en los contratos de las entidades del sector público.
En efecto, en ocasiones se puede platear dicha necesidad de revisar el precio
del contrato sobre la base de una alteración en el equilibrio financiero del
contrato. Para restablecerlo se prevé un sistema de revisión de precios, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 103 LCSP. En dicho precepto se
establece que la revisión periódica y predeterminada de precios solo se podrá
llevar a cabo en los contratos de obra, en los contratos de suministros de
fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas, en
los contratos de suministro de energía y en aquellos otros contratos en los que
el período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años.
Del mismo modo se dispone que no se considerarán revisables en ningún
caso los costes asociados a las amortizaciones, los costes financieros, los
gastos generales o de estructura ni el beneficio industrial. Los costes de mano
de obra de los contratos distintos de los de obra, suministro de fabricación de
armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas, se revisarán
cuando el período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco
años y la intensidad en el uso del factor trabajo sea considerada significativa

5. LAS GARANTÍAS DE LA CONTRATACIÓN.

Es tradicional en la legislación de contratos la imposición al contratista de la
obligación de prestar una serie de garantías patrimoniales. Dichas garantías
cumplen una función diversa, que da lugar a otros tantos tipos de la misma:

a) Por un lado, asegurar la seriedad de las ofertas que se formulen por los
licitadores: para ello, la prestación de una fianza o garantía, con el coste
financiero que su formalización entraña, sirve al fin de eliminar del
procedimiento de adjudicación a las empresas cuya propuesta carece de los

36
mínimos niveles de rigor o de posibilidades de resultar triunfante. Esta garantía
que se exige indiscriminadamente a todos los licitadores que concurren al
procedimiento recibe el nombre de garantía provisional.
La LCSP establece como regla general que en el procedimiento de
contratación no procederá la exigencia de garantía provisional, salvo cuando de
forma excepcional el órgano de contratación lo considere necesario –lo cual ha
de justificar en el expediente-.
Dicha garantía debe prestarse por un importe no superior al 3% del
presupuesto del contrato -artículo 106 LCSP-, y se constituirá y presentará
conjuntamente con la proposición que formule cada licitador.
Finalmente, con la garantía provisional se responderá del mantenimiento de las
proposiciones presentadas por los licitadores hasta la adjudicación, así como
de la proposición del adjudicatario hasta la formalización del contrato, de tal
forma que el incumplimiento por parte del adjudicatario de su obligación de
formalizar el contrato determinaría la incautación de la garantía por parte de la
Administración contratante. La misma se devolverá a todos los licitadores una
vez realizada la adjudicación, excepto al que resulta seleccionado, y a éste solo
se le devolverá cuando constituya la garantía definitiva. Si un licitador retira
injustificadamente su proposición, la garantía provisional será incautada.

b) Por otro, se exige también una garantía al licitador que resulta adjudicatario
del contrato, que ha de mantenerse durante todo el plazo de duración del
mismo; con ella, la llamada garantía definitiva, se persigue constituir una
masa patrimonial inmediatamente disponible para la Administración, contra la
que ésta puede dirigirse de modo expeditivo para hacer efectivas las
obligaciones en que incurra el contratista por razón de sanciones impuestas por
el órgano de contratación o de responsabilidades de todo tipo. Dicha fianza
deberá constituirse por importe equivalente al 5% del importe de la
adjudicación o, en ciertos casos, del presupuesto base de la licitación o del
valor estimado del contrato –artículo 107 LCSP-.

c) En casos especiales, el órgano de contratación puede establecer en el pliego

de cláusulas administrativas particulares que, además de la garantía antes
señalada, haya de prestarse una garantía complementaria que puede

37
alcanzar otro 5% adicional del precio del contrato, con lo que la garantía total
alcanzaría el 10% del citado precio -artículo 107.2 LCSP.

Las garantías se constituyen en metálico o en valores públicos o privados,

mediante aval bancario o por contrato de seguro de caución o,
excepcionalmente, mediante retención en el precio –artículo 108 LCSP-.

La garantía no será devuelta o cancelada hasta que se haya producido el

vencimiento del plazo de garantía y cumplido satisfactoriamente el contrato de
que se trate, o hasta que se declare la resolución del contrato sin culpa del
contratista –artículo 111 LCSP-.

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