Unamiradaalos Asentamientos Informalesde Cali SISBEN

UNA MIRADA A LOS ASENTAMIENTOS
INFORMALES DE CALI
ANÁLISIS DE LOS DATOS SISBEN III · 2019
Universidad del Valle

Centro de Investigaciones y Documentación Socioeconómica, CIDSE
y Dirección de Extensión y Educación Continua
UNA MIRADA A LOS ASENTAMIENTOS
INFORMALES DE CALI
ANÁLISIS DE LOS DATOS SISBEN III - 2019
Centro de Investigaciones y Documentación Socioeconómica

CIDSE
&
Dirección de Extensión y Educación Continua
Coordinación General Proyecto SISBEN IV

Ing. Claudia María Peláez, Universidad del Valle
Dirección de Extensión y Educación Continua
Coordinación General de la investigación

Prof. Fernando Urrea Giraldo
Departamento de Sociología
Prof. Ángela María Franco C.
Escuela de Arquitectura
Asesor
Bladimir Carabalí Hinestroza
Economista, Máster en Economía, PhD en Demografía
Colaboradores
Luis Gabriel Quiroz Cortés, Economista
Diego Alejandro Rodríguez Mariaca, Ingeniero Topográfico
Carlos Alberto Londoño García, Economista
Aerofotografía de Carátula: Fragmento de la Comuna 1

Cortesía: Secretaría de Seguridad y Justicia (2019)
Marzo de 2020
TABLA DE CONTENIDO
1 INTRODUCCIÓN ............................................................................... 1
1.1 Objetivos........................................................................................................... 3
1.2 Métodos de investigación................................................................................. 3
1.3 Estructura del análisis........................................................................................ 4
2 ASPECTOS GENERALES SOBRE VIVIENDA INFORMAL................... 7
3 POBLACIÓN VULNERABLE Y OCUPACIÓN INFORMAL DEL SUELO

URBANO ............................................................................................... 11
3.1 Situación de la población SISBEN III en Cali ................................................... 11
3.2 Condiciones de los hogares y las viviendas en la zona de ladera................... 15
3.3 Condiciones de los hogares y las viviendas en la zona del oriente ................ 26
3.4 Caracterización de la población del Jarillón del río Cauca ............................. 35
3.5 Víctimas del conflicto armado en la periferia de Cali ..................................... 43
3.5.1 Tareas pendientes en materia de vivienda según la Corte Constitucional
………… ................................................................................................................. 49
4 ANÁLISIS FÍSICO-ESPACIAL DE LOS ASENTAMIENTOS ................ 51

4.1 Localización de los AHDI en la ciudad ............................................................ 51
4.2 Morfología de los AHDI en las comunas priorizadas ...................................... 56
5 CRECIMIENTO INFORMAL Y POBLACIÓN ..................................... 59

5.1 Crecimiento de los AHDI ................................................................................ 59
5.1.1 Comuna 1 ................................................................................................ 61
5.1.2 Comuna 18 .............................................................................................. 66
5.1.3 Comuna 20 .............................................................................................. 71
5.1.4 Comuna 13 .............................................................................................. 78
5.1.5 Comuna 14 .............................................................................................. 84
5.1.6 Comuna 15 .............................................................................................. 89
5.2 Asentamientos en zonas de alto riesgo .......................................................... 93
5.3 Áreas de afectación de ecosistemas ............................................................... 96
6 MEJORAMIENTO INTEGRAL DEL HÁBITAT. UNA AGENDA A

FUTURO PARA CALI ............................................................................. 99
6.1 Política de Mejoramiento Integral del Hábitat adoptada en Cali ................... 99
6.2 Diferencias entre legalización, regularización y titulación .............................104
6.2.1 Legalización urbanística de asentamientos humanos .............................104
6.2.2 Regularización urbanística ......................................................................106
6.2.3 Titulación ................................................................................................107
6.3 Objetivos del Desarrollo Sostenible y Mejoramiento Integral del Hábitat ....109
6.3.1 Las metas de los ODS en Colombia .......................................................111
6.3.2 ¿Qué quedó por fuera? ..........................................................................118
7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES..................... 121

7.1 Conclusiones generales de la investigación ..................................................121
7.2 Recomendaciones finales...............................................................................123
8 REFERENCIAS ............................................................................... 127

Capítulo 1.
1 INTRODUCCIÓN
Por diferentes razones y respondiendo a lógicas urbanas de diversa

índole, muchas ciudades del mundo han tenido una ocupación
informal de sus áreas periféricas. Cali no ha estado exenta de este tipo
de dinámicas y, de acuerdo con los últimos registros de la
Administración Municipal publicados en 2017, alrededor de 40.000
familias se encuentran viviendo en asentamientos informales. Si bien
organizaciones como las Naciones Unidas han llamado la atención
sobre la necesidad de atender de manera prioritaria los asentamientos
mediante programas que generen soluciones de largo plazo y, teniendo
en cuenta que la legislación colombiana ha determinado
procedimientos claros encaminadas a legalizar, regularizar o reubicar
estos asentamientos, la ciudad de Cali tiene aún la tarea pendiente de
llevar a cabo acciones de mejoramiento integral del hábitat en los
asentamientos para atender a la población vulnerable que habita en
estas zonas, particularmente en la ladera y la periferia oriental.
Con el interés conocer con mayor detalle la situación de los hogares

que habitan en estos sectores de la ciudad y promover acciones
tendientes a la implementación de la Política Pública de Mejoramiento
Integral del Hábitat (MiHábitat) adoptada por el Concejo Municipal
de Santiago de Cali mediante Acuerdo No.0411 en 2017, la
administración municipal de Cali, a través del Departamento
Administrativo de Planeación Municipal y la Unidad de Control de
Invasiones y Protección de Ecosistemas, tomó la decisión que la
investigación anual que realiza la Universidad del Valle como valor
agregado de su gestión del SISBEN se realizara sobre la temática de
Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto (AHDI).
En este contexto, el estudio que se presenta a continuación es un

primer acercamiento a los datos de SISBEN III con corte a mayo de
2019, vistos a través del lente de los AHDI, y centrado en seis comunas
con características singulares que se definieron como las áreas de la
ciudad con mayor número de asentamientos: tres en la ladera (1, 18 y
20) y tres en el oriente (13, 14 y 15). En otras comunas como la 6, 7 y
21 donde los asentamientos se localizan principalmente en el área del
1
Jarillón a lo largo del río Cauca, se realizó un análisis general con base
en los datos de caracterización proporcionados por la oficina que
coordina el proyecto Plan Jarillón con el fin de incluir en este análisis
una breve caracterización de la población de esta zona de la ciudad que
está siendo reubicada. Así mismo, este estudio incluye una primera
revisión de los datos de personas que han llegado a Cali como
migrantes forzados, muchos de los cuales, por motivos diversos han
encontrado refugio en los barrios más precarios de la ciudad y en los
AHDI. Esta revisión se hace posible gracias a la colaboración del Grupo
de Promoción de la Secretaría de Salud Pública de Santiago de Cali, el
cual trabajó en colaboración con la Universidad del Valle para realizar
la revisión de datos y su geo-referenciación.
Es preciso señalar que con esta investigación se busca analizar datos

de varias fuentes (principalmente SISBEN III, Plan Jarillón y Víctimas
del Conflicto Armado) con el fin de profundizar en el conocimiento de
la población de los asentamientos, hacer una síntesis de los
compromisos adquiridos por la ciudad con la adopción de la Política
MiHábitat y determinar las oportunidades que tiene la ciudad de Cali
para emprender acciones de mejoramiento integral tras haber logrado
la adopción de la política en 2017. Esto teniendo en cuenta que, a partir
de trabajos paralelos realizados por diversas dependencias de la
Alcaldía Municipal para el control de borde, la prevención de
ocupación informal, la protección de ecosistemas y la exploración de
un piloto de legalización de asentamientos, Cali tiene un aprendizaje
que permite trascender el modelo de control hacia proyectos en los
cuales las comunidades participen activamente bajo un modelo de co-
responsabilidad en el ordenamiento territorial, de áreas urbanas y
suburbanas que actualmente tienen deficiencias en términos de
calidad de vida. Finalmente, se espera que este análisis, que culmina
con una serie de conclusiones y recomendaciones, se constituya en una
herramienta práctica y útil para la formulación de metas del nuevo
Plan de Desarrollo Municipal relacionadas con el desarrollo urbano y
social en áreas vulnerables como los AHDI, incluyendo algunos puntos
que pueden ser explorados por la ciudad en relación con los Objetivo
del Desarrollo Sostenible en el marco de la Agenda 2030 pactada en
2015 por la Organización de las Naciones Unidas.
2
Objetivos
● Conocer en detalle las características de la población incluida en la

base de datos del SISBEN III que tiene su vivienda en Asentamientos
Humanos de Desarrollo Incompleto.
● Explorar la dinámica de ocupación informal del suelo en la ciudad,
con miras a evidenciar patrones de crecimiento y ocupación de zonas
ambientalmente frágiles.
● Realizar recomendaciones con base en los hallazgos de la
investigación que permitan dar pasos adelante en la implementación
de la Política Pública MiHábitat.
Métodos de investigación
La metodología de investigación utilizada para el estudio es

descriptiva-exploratoria y se basa en el análisis de información
estadística disponible en los datos de la encuesta SISBEN III. En ese
sentido, a partir de esta base de datos, con corte 31 de mayo de 2019,
se caracterizan las condiciones de vida de los hogares que son
susceptibles de ser beneficiarios de los programas del Estado. Esta
parte del estudio se complementa con el análisis espacial de la
información, lo que permite comprender la dinámica de crecimiento y
ocupación de los asentamientos informales en la última década.
La estrategia de análisis comprende varias escalas. En primer lugar, se

exploran los resultados demográficos, socioeconómicos y de
vulnerabilidad y pobreza en el municipio y por comunas. En segundo
lugar, se comparan los indicadores para las comunas de las zonas de
ladera, oriente y del jarillón del río Cauca, con respecto al total de datos
del municipio. En segundo lugar, se profundiza sobre las tendencias a
escala de barrio, las cuales permiten observar patrones de
concentración espacial en estas zonas. Por último, se analizan los
indicadores de los asentamientos informales con referencia a las
comunas a las que pertenecen.
3
Los indicadores seleccionados de la información disponible en la base
de datos del SISBEN III son los siguientes: puntaje SISBEN III, clima
educativo del hogar, hacinamiento, Necesidades Básicas Insatisfechas,
tasa de dependencia juvenil, materiales de paredes y pisos de las
viviendas, razón de niños con respecto a mujeres en edad fértil,
porcentaje de hogares con niños menores de cinco años, embarazo
adolescente, afiliación en salud (proxy de empleo), tenencia de la
vivienda y distribución de la población con discapacidad.
En términos espaciales, el análisis incluye la georreferenciación de las

variables señaladas anteriormente, así como una serie de mapas que
detallan información relevante sobre víctimas del conflicto armado
tales como lugar de procedencia, lugar de llegada y situación de
cobertura en salud. Adicionalmente, para las comunas priorizadas, se
realiza un análisis geográfico que permite comprender la dinámica de
ocupación de los asentamientos informales en Cali en dos periodos
distintos.
Estructura del análisis
La investigación está dividida en siete capítulos que buscan abordar

las dimensiones socio-económicas y físico-espaciales de los
asentamientos humanos de desarrollo incompleto (AHDI) en Cali y
desarrollar un análisis de la situación actual de viviendas y hogares con
base en datos del SISBEN III, así como del contexto del mejoramiento
integral del hábitat en Cali. El primer capítulo corresponde a la
introducción del estudio y en él se detallan los objetivos y la
metodología.
En el segundo capítulo se desarrolla una breve reseña sobre aspectos

generales de la vivienda urbana informal y las tendencias sobre el
manejo de asentamientos centradas en la perspectiva del desarrollo y
en otras líneas de pensamiento que entienden la informalidad como
una lógica de organización o el producto de la lógica de la necesidad.
El tercer capítulo contiene el análisis general de la población registrada
en SISBEN III en Cali, contrastado los hallazgos para toda la ciudad
4
con los resultados obtenidos para seis comunas de interés donde se da
la mayor concentración de asentamientos. Este análisis se divide en
comunas de ladera (1, 18 y 20) y comunas de oriente (13, 14 y 15) con
el fin de determinar diferencias y similitudes de la población en dos
áreas periféricas de la ciudad con características heterogéneas. Esta
sección también incluye una caracterización de la población que ocupa
u ocupó la zona del jarillón del río Cauca en las comunas 6, 7 y 21 pues
gracias al apoyo de la oficina encargada de la implementación del Plan
Jarillón se cuenta con micro-datos de esta población1.
En el cuarto capítulo se desarrolla el análisis físico-espacial de los

asentamientos, que tiene como punto de partida la información de
localización que hace parte integral de la Política Pública de
Mejoramiento Integral del Hábitat (2017) actualizada a 2019 con la
participación y el apoyo de las dependencias de la alcaldía bajo el
liderazgo de la Secretaría de Vivienda Social y el Comité de Control y
Prevención de Invasiones y Protección de Ecosistemas. Así mismo, se
incluye un breve análisis morfológico del tejido urbano en las seis
comunas de interés que muestra las diferentes formas de ocupación
informal del suelo urbano y suburbano de acuerdo con modelos
organizativos y topografía de los lugares ocupados.
El quinto capítulo contiene el análisis de crecimiento de asentamientos

en dos periodos (2007 y 2016) en las comunas de interés, con el fin de
determinar las dinámicas y tendencias de ocupación informal dentro
y fuera del perímetro urbano. Este capítulo incluye el análisis
particular de los datos de SISBEN III en las seis comunas de interés y
concluye con la relación de los asentamientos con las zonas de alto
riesgo y las áreas de protección ambiental para determinar en qué
zonas de la ciudad (independientemente de procesos de legalización)
las viviendas deben ser sujetas a revisión prioritaria con fines de
reubicación.
1
Esta información no tiene fecha de corte, para efectos del procesamiento de datos se ha tomado
como información actualizada a 2019.
5
El sexto capítulo sintetiza los retos que tiene Cali en términos de
mejoramiento integral, partiendo de la síntesis de la Política de
Mejoramiento Integral del Hábitat y aclarando términos centrales
para su implementación tales como legalización urbanística,
regularización urbanística y titulación. Finalmente se incluye una
revisión sobre el mejoramiento integral a la luz de los Objetivos del
Desarrollo Sostenible (ODS) planteados por ONU-Hábitat para
determinar cómo acciones emprendidas en esta dirección pueden
contribuir en la reducción de pobreza y vulnerabilidad de las familias
que ocupan asentamientos informales en la ciudad, las cuales se
recomienda sean analizadas como posibles metas del Plan de
Desarrollo Municipal 2020-2024 en relación directa con los ODS.
La investigación culmina con una serie de conclusiones y

recomendaciones desarrolladas en el Capítulo 7, las cuales se
consideran útiles para los tomadores de decisiones y sus equipos
técnicos con miras a que la administración municipal incluya entre sus
programas y proyectos la implementación del mejoramiento integral
del hábitat en la ciudad de Cali.
6
Capítulo 2.
2 ASPECTOS GENERALES SOBRE
VIVIENDA INFORMAL
Si bien la noción de ‘informalidad” surgió en los años setentas para

referirse a actividades productivas por fuera de los mercados formales
(Hart, 1973), fue adoptada rápidamente para referirse a otros aspectos
como la vivienda y el transporte. Las posiciones frente a los
asentamientos han sido diversas a lo largo del tiempo. Autores como
Turner (1972) que tendría una gran influencia en los planteamientos
de la ONU en la primera conferencia Hábitat I llevada a cabo en
Vancouver en 1976, argumentaba, por ejemplo, que la vivienda se
ajustaba mejor a las necesidades cuando era auto-producida por sus
habitantes y que en esa medida el Estado debería facilitar procesos
como la auto-construcción, el desarrollo progresivo y el mejoramiento
integral de asentamientos. Para detractores de las ideas de Turner
como Burgess (1978), esta aproximación representaba el intento de
proteger los intereses capitalistas mediante soluciones de vivienda de
bajo costo que no implicaran mayores responsabilidades del Estado ni
grandes inversiones.
A pesar del potencial que la auto-construcción representaba en

términos de producción de vivienda para familias de escasos recursos,
un análisis de resultados de estos programas realizado por Gilma
Mosquera (1984) en Cali mostró que las viviendas auto-construidas no
tenían ni calidad espacial ni constructiva, debido a que en su mayor
parte fueron desarrolladas por los residentes mismos sin
entrenamiento en construcción y con una mínima participación de
mano de obra calificada. Hernando Carvajalino (2007), por su parte,
encontró que en el caso de Bogotá si bien los programas de auto-
construcción incidieron en la reducción del déficit de vivienda, el
hecho de haber dejado a los beneficiarios de estos programas solos
durante la etapa de construcción generó un problema de déficit
cualitativo en el mediano y largo plazo.
7
Sin embargo, la línea de la auto-construcción y el mejoramiento de
vivienda informal siguió tomando fuerza y, en la década de los ochenta,
el economista Hernando de Soto sugirió que la solución al déficit de
vivienda se debería basar en legalización masiva de asentamientos
informales y otorgamiento de títulos de propiedad. De esta forma,
según De Soto, las viviendas se convertirían en bienes que les
permitirían a sus propietarios acceder a crédito o venderlas para dar
una cuota inicial para un negocio rentable. Aunque esta posición tuvo
mucho eco, principalmente en Perú durante el gobierno de Alberto
Fujimori en el cual se realizaron titulaciones masivas, estudios
posteriores han demostrado que un título de propiedad no garantiza
una mayor inversión en mejoramiento de vivienda ni la reducción de
la pobreza, pues las personas invierten en ampliar o mejorar sus
viviendas cuando sienten seguridad, no necesariamente jurídica, sino
por acciones directas en el territorio como la instalación de redes de
servicios públicos o porque la solidez que van adquiriendo sus
viviendas se traduce generalmente en un menor riesgo de desalojo
(Fernandes, 2011; Sanyal, 1996; Payne, 1989). De acuerdo con Alain
Gilbert (2002), tener el título de una vivienda tampoco se constituye
en garantía para tener acceso a crédito hipotecario como lo
argumentaba De Soto pues, como sucede en Colombia, los ingresos del
hogar juegan un papel fundamental en la aprobación de un préstamo
bancario.
Aunque las visiones de Turner y posteriormente de De Soto sobre la

informalidad tuvieron un gran eco durante varias décadas, en la
actualidad, autores como Alsayyad (2004) plantean que la
informalidad es una lógica de organización en la era de la
globalización y la liberalización de mercados. En este sentido, este
fenómeno debe ser entendido como el resultado de políticas y
estrategias que no tienen en cuenta la complejidad de los sistemas
sociales en los que la planeación opera. Como lo plantea Roy (2005, p.
156), “enfrentar la informalidad [...] significa parcialmente confrontar
cómo el aparato de la planeación produce lo no-planeado y lo no-
planeable”. En una línea similar, Abramo (2012) se refiere a la
informalidad urbana como el resultado de la lógica de la necesidad
que surge de las fallas en las lógicas del Estado y del mercado que
8
excluyen a los segmentos sociales más pobres de oportunidades como
vivienda digna, empleo y servicios urbanos básicos.
En América Latina, por ejemplo, ha predominado el enfoque

desarrollista en las políticas de vivienda y se ha planteado
recurrentemente la meta de reducir el número de hogares viviendo en
asentamientos informales. Aunque las cifras muestran una
disminución porcentual pues los hogares en asentamientos pasaron
del 33,7% en 1990 al 23,5% en 2012, en cifras absolutas el número de
personas viviendo en los asentamientos ha aumentado. Mientras en
1990 se calculó que alrededor de 111.000 millones personas vivían en
este tipo de vivienda, en 2012 esta cifra era de casi 113.500 personas
(UN-Habitat, 2012).
En Colombia, aunque el registro de familias viviendo en asentamientos

informales no es preciso y es siempre cambiante, datos de la Gran
Encuesta Integrada de Hogares muestran que entre 2005 y 2012 se
redujo el déficit cuantitativo de vivienda en 25,7% y, por lo tanto, se
estimó que en ese año el déficit (cuantitativo y cualitativo) era de
16,48%. Esta es una cifra positiva frente a otros países de América
Latina pero que contrasta con un incremento de la desigualdad en los
ingresos pues durante el mismo periodo el Coeficiente de Gini en el
país pasó de 0,47 a 0,55. Lo que esta combinación de cifras muestra es
que a pesar de que se reduce el déficit habitacional, no hay una
solución de fondo a problemas como la pobreza y la informalidad pues
el incremento de la desigualdad ahonda aún más las brechas en los
ingresos.
En el caso de Cali, la aparición de los primeros asentamientos data de

principios del siglo XX y se ha mantenido en el tiempo como una
situación difícil de enfrentar. Una de las acciones más recientes para
abordar esta problemática es la adopción de Política Pública de
Mejoramiento Integral del Hábitat (conocida como MiHábitat),
correspondiente al Acuerdo Municipal No.0411 de 2017. En esta
política, los asentamientos informales -o asentamientos humanos de
desarrollo incompleto (AHDI) como los ha denominado- se definen en
el Artículo 4º de la siguiente manera:
9
“Asentamientos humanos precarios que concentran hogares del área
urbana o rural con tenencia irregular del suelo, con precariedad de sus
viviendas y sin acceso o con acceso restringido a la infraestructura de
movilidad urbana, servicios públicos domiciliarios y equipamientos
básicos y complementarios”. (Concejo Municipal de Santiago de Cali,
2017).
A pesar de que estos asentamientos han sido reconocidos como partes

de la ciudad durante varias décadas, y están identificados como áreas
que necesitan ser intervenidas para mejorar la calidad de vida de sus
habitantes, los programas y proyectos implementados para lograr este
propósito han sido limitados. Más allá de las intervenciones predio a
predio derivadas de subsidios para mejoramiento de vivienda,
instalación de redes de servicios públicos y algunas pavimentaciones
para mejorar la accesibilidad del sistema integrado de transporte
masivo MIO, el gobierno municipal aún tiene pendiente la tarea de
emprender un programa de mejoramiento integral del hábitat en los
términos planteados por la política pública. Como se presenta en los
capítulos siguientes, la población que habita en estas zonas presenta
un alto grado de vulnerabilidad, las viviendas no cumplen en su
mayoría con normas de habitabilidad y sismo-resistencia y muchas
familias habitan en zonas de alto riesgo o ambientalmente frágiles,
generando situaciones territoriales complejas de manera permanente.
Sin embargo, hay que reconocer que los AHDI han sido en gran
medida una solución derivada de esa lógica de la necesidad a la que se
refiere Abramo y que la consolidación de comunidades solidarias y
lazos de vecindad en muchos de ellos, son una muestra del gran
potencial que estas áreas de la ciudad tiene para emprender proyectos
participativos de legalización y mejoramiento que apunten a no solo a
mejorar la calidad de vida de los residentes sino a crear conciencia
sobre la necesidad de proteger el borde urbano de un crecimiento que
afecta los ecosistemas de la ciudad.
10
Capítulo 3.
3 POBLACIÓN VULNERABLE Y
OCUPACIÓN INFORMAL DEL SUELO
URBANO
Situación de la población SISBEN III en Cali
El sistema de identificación y clasificación de potenciales beneficiarios

para programas sociales (SISBEN), es un instrumento que permite
clasificar a las personas o familias de acuerdo con las condiciones de
vida para focalizar la inversión por parte del Estado. Con el objetivo de
explorar algunas de estas distinciones, serán descritas algunas
variables sociodemográficas y socioeconómicas de la población
sisbenizada. De acuerdo con la información de SISBEN III con corte a
mayo de 2019, en la ciudad de Cali se encuentran registradas 1.340.759
personas. El Gráfico 1 evidencia que la población sisbenizada se
encuentra principalmente en edades jóvenes, específicamente entre
los 15 y 34 años de edad (35,7%), siendo el rango entre 20 y 29 años
con el mayor peso porcentual.
Gráfico 1. Pirámide poblacional población total SISBEN III
Fuente: SISBEN III. Elaboración propia.
11
Igualmente puede apreciarse una mayor participación de la mujer en
los rangos de edad superiores (más de 60 años) y una baja
participación de los menores de 5 años en la base de la pirámide, es
decir un posible descenso de la fecundidad en los últimos 15 años.
A nivel geográfico, como se aprecia en la Figura 1, la mayor parte de la
población sisbenizada se encuentra en la zona oriente donde se
concentra el 31,1% (comunas 14, 13 y 15 respectivamente). Así mismo,
en este sector también destaca la alta concentración de personas en las
comunas 6 y 21 (8,6% respectivamente). Por otro lado, el 14,4% de la
población vulnerable registrada en el SISBEN se encuentra en la zona
de ladera (comunas 18, 20 y 1 respectivamente).
Figura 1 Población registrada en SISBEN III por comuna y por barrio
Fuente: Elaboración propia con base en SISBEN III y POT 2014.
La distribución por barrios permite observar un patrón más

desagregado de concentración poblacional en el interior de las
comunas descritas anteriormente, siendo los barrios de Ciudadela
Floralia (Comuna 6), Manuela Beltrán (Comuna 14) y Mojica (Comuna
15), en donde se encuentran más personas sisbenizadas (más de
25.000 en cada una de ellas).
12
El puntaje SISBEN es un indicador que considera las características
demográficas, socioeconómicas y habitacionales, para calificar de
condiciones de vida de los hogares en una medida continua y escalable.
En ese sentido, puntajes altos indican mejores condiciones de vida y,
por lo tanto, menores probabilidades de ser beneficiarios de subsidios
del estado. Para el caso de Cali, las personas sisbenizadas registran un
puntaje de 42,3 puntos en promedio. Este indicador es importante,
dado que además de sintetizar las condiciones de vida y la
probabilidad de acceder a subsidios del Estado, su lectura puede
realizarse en dos vías, en términos de la intensidad y la concentración
de la vulnerabilidad. En primer lugar, la intensidad se refiere a las
zonas donde se registran los promedios más bajos (ver Figura 2),
siendo la comuna 20 la que presenta el más bajo (37,0 puntos) seguido
de las comunas 3 y 9 (37,5 y 37,0 puntos respectivamente).
Figura 2. Puntaje SISBEN III por barrio
Fuente: Elaboración propia con base en SISBEN III y POT 2014.
13
Por otro lado, la concentración de la vulnerabilidad alude a la
proporción de personas que se encuentran por debajo de determinado
puntaje, para este caso tomamos como referencia 37,5 puntos. En ese
sentido, el 36,9% de la población sisbenizada registra puntajes
inferiores y la desagregación por comunas muestra a su vez que la
población con los menores puntajes se concentra principalmente en
las zonas de ladera y oriente.
Finalmente, otra información relevante que será analizada con detalle

más adelante tiene que ver con las tasas de dependencia que describen
la relación económica potencial entre la población en edades
“teóricamente” inactivas en relación con la población en edades
“teóricamente” activas. Es decir, que la tasa de dependencia juvenil
(TDJ) es la suma de la población de 0 a 14 años sobre la población de
15 a 64 años; mientras que la tasa de dependencia senil (TDS) es la
suma de la población de 65 y más años sobre la población de 15 a 64
años; finalmente, la tasa de dependencia general (TDG) es la suma de
la TDJ y TDS. Dicho lo anterior, para el caso de Cali, los datos del
SISBEN muestran que la TDG corresponde a 36,1% y está siendo
explicada principalmente por la participación de la población menor
de 15 años (22,7% versus 13,4% de la TDS), es decir una estructura
poblacional relativamente joven.
Ahora bien, dependiendo de la estructura poblacional, los indicadores

de dependencia permiten hablar de vulnerabilidad demográfica. En
ese sentido, los mayores niveles de vulnerabilidad demográfica de
acuerdo con los datos de SISBEN III se encuentran en las comunas del
centro, específicamente en la 3 (42,9%) y la 9 (42,4%) y, en ambos
casos, la TDG es explicada en mayor medida por la alta presencia de
adultos mayores de 65 años. Las comunas de la zona oriente también
son vulnerables demográficamente, aunque a diferencia de las
comunas 3 y 9, en el oriente se destaca la mayor presencia de menores
de 15 años.
14
Condiciones de los hogares y las viviendas en la
zona de ladera
Ubicadas en la parte occidental de la ciudad, las comunas 1, 18, 20

hacen parte de la zona de ladera y, dada la expansión urbana hacia
zonas de montaña, la población ubicada en su piedemonte o en las
partes más altas es vulnerables a eventos como deslizamientos que se
agudizan durante la temporada de lluvias.
La Comuna 1 está ubicada en la zona de ladera, al oeste de la ciudad y,

según datos con corte a diciembre de 2018, cuenta con una población
de 88.432 habitantes, distribuidos en trece (13) barrios. Estos barrios
son: Aguacatal, Bajo Aguacatal, Palermo, Terrón Colorado, Vista
Hermosa, Villa del Mar, Altos de Santa Rita 1, Altos de Santa Rita 2,
Palmas 1, Palmas 2, Realengo, Patio Bonito y Bosque Municipal. Tiene
11.684 predios construidos, 19.071 viviendas y con en esta comuna el
estrato moda es el 1 (Departamento Administrativo de Planeación
Municipal, 2018).
La Comuna 18 está ubicada en la zona de ladera, al sur de la ciudad de

Cali. De acuerdo con proyecciones del Departamento Administrativo
de Planeación Municipal (2018) hasta diciembre de 2018 contaba con
una población de 131.453 habitantes, distribuidos en dieciséis (16)
barrios y seis (6) urbanizaciones: Buenos Aires, Caldas, Los Chorros,
Las Palmas, Meléndez, Los Farallones, Francisco Eladio Ramírez,
Prados del Sur, Horizontes, Mario Correa Rengifo, Nápoles, Lourdes,
Colinas del Sur, Alférez Real, El Jordán, Cuarteles Nápoles, Sector Alto
de los Chorros, Polvorines, Sector Meléndez, Sector Alto Jordán, Alto
Nápoles y Pampas del Mirador. Tiene 24.702 predios construidos,
35.085 viviendas e, igual que en el caso de la Comuna 1, el estrato moda
es el 1.
La Comuna 20 está ubicada en la zona de ladera, entre las comunas 1

y 18. Hasta enero de 2018 se tenía registro de una población total de
66.331 habitantes, distribuidos en ocho (8) barrios y tres (3)
urbanizaciones: Belén, Belisario Caicedo, Brisas De Mayo, Lleras
Camargo, Pueblo Joven, La Sultana, Siloé, Tierra Blanca,
15
Urbanización Venezuela, Urbanización Cañaveralejo y Urbanización
Cortijo. Tiene 9.640 predios construidos, 18.089 viviendas y con
respecto a la estratificación el estrato moda es 1 (Departamento
Administrativo de Planeación Municipal, 2018). Estas tres comunas
comprenden el 15% (192.522) de la población SISBEN de la zona
urbana de la ciudad. A nivel más desagregado, la Comuna 1 representa
el 3.42% (44193), la Comuna 18 el 6.49% (83894) y la Comuna 20 el
5% (64435) del total.
Con respecto a las estructuras poblacionales por grupos de edad en

estas tres comunas, el Gráfico 2 muestra la comparación entre la
estructura de la Comuna 1 y el total de la ciudad. Según los resultados
no se observan diferencias significativas entre estas dos estructuras,
pues solo en los grupos de los primeros años de edad (0-4 años) la
comuna presenta una ligera diferencia con el total de la ciudad ya que
la proporción de población es mayor. Se observa así mismo una posible
reducción de la fecundidad, pues al comparar la cohorte de personas
entre 15-19 años y con 0-4 años se encontraron diferencias
significativas que dan cuenta de un menor número de nacimientos en
los últimos cinco años.
Gráfico 2. Pirámide poblacional Comuna 1
16
Por otro lado, la pirámide de grupos etáreos de la Comuna 18 muestra
una estructura poblacional más joven en relación con la ciudad; es
decir que su proporción de la población de 0-4 hasta 45-49 años es
mayor. Este resultado permite inferir que el peso porcentual de la
población joven (menor 15 años) de esta comuna es más significativo
respecto al de la Comuna 1. Como se observa en el Gráfico 3, existe una
reducción importante de la población de 0-4 años, es decir el mismo
patrón que se presenta para el total de Cali y para la Comuna 1.
Finalmente, en la Comuna 20, la pirámide poblacional es similar a la

de la Comuna 18 y, como se observa en el Gráfico 4, hay una mayor
proporción de población joven y menor proporción de población
adulta con respecto al total de la ciudad para ambos géneros.
17
En síntesis, las tres comunas comparten un mismo patrón general:

poca cantidad de nacimientos y poca cantidad de adultos mayores.
Esto representa una tendencia progresiva, es decir, de conservarse en
el largo plazo esta tendencia la población mayor predominará frente a
la población joven en estas comunas. Sin embargo, en este aspecto
entran a jugar factores externos como la alta tasa de mortalidad de
jóvenes, principalmente varones (Alcaldía de Santiago de Cali, 2015;
2018).
Con el fin de complementar la distribución demográfica de estas

comunas, se presentan en la Tabla 1 los indicadores mencionados
como relevantes en la introducción del presente capítulo,
correspondientes al total para la ciudad, para la zona de ladera y para
las tres comunas de interés.
18
Tabla 1. Indicadores demográficos zona ladera
Sector
Indicadores demográficos
Zona Comuna Comuna Comuna
Cali
Ladera 1 18 20
TDJ 22.4 24.1 22.8 24.4 24.7

TDS 12.4 10.9 11.9 10.1 11.1
TDG 34.8 35.0 34.7 34.5 35.8
Razón de niños<5 años por
15.4 17.2 16.1 17.0 18.3
mujer en edad fértil
(%) Mujeres con embarazo
6.0 6.8 5.8 6.7 7.6
adolescente
(%) Jefatura del hogar
53.3 53.8 49.8 54.4 53.6
femenina
Las cifras muestran que la tasa de dependencia global (TDG) en la

Comuna 1 presenta valores similares con respecto al total de la ciudad,
34,7% y 34,8% respectivamente. Sin embargo, la TDG es menor que en
el total de la zona ladera (35.0%). Con relación a la TDJ se mantiene el
mismo patrón anterior; es decir, estos resultados reafirman que la
estructura poblacional de la Comuna 1 guarda una similitud con la
estructura del total de Cali. La razón de niños menores de 5 años
respecto a las mujeres en edades fértil, se aprecia que es mayor en la
comuna 1 (16.1) respecto a Cali (15.4), mientras que con relación a la
zona ladera (17,2) es menor. Con respecto al embarazo adolescente, o
tenencia hijos de mujeres entre 15-19 años, la comuna registra 5.8%.
Este resultado es cercano al total de Cali (6,0%) pero menor a la cifra
a la zona de la ladera (6,8%). Con respecto a la jefatura femenina del
hogar, en la comuna 1 el 49,8% son mujeres, mientras que la zona de
ladera un 53,8% y el total de Cali un 53,3%.
Las tasas dependencia juvenil y senil (24,4% y 10,1%) de la Comuna 18

son similares a las tasas de la ladera, pero difieren de las registradas
para el total de Cali. Es decir que este resultado responde a lo
observado en las diferencias de las estructuras poblacionales de estas
dos poblaciones. En relación con la razón de niños menores de 5 años,
los resultados muestran una diferencia importante, ya que este
19
indicador es mayor en la Comuna 18 (17,0) en comparación con Cali
(15.4) y la zona ladera (17,2). Es decir que, a pesar de la posible
disminución de la fecundidad de esta comuna, todavía es mayor a la
media de Cali. Referente al embarazo adolescente, se registra un 6,7%
esta comuna y, respecto a la jefatura femenina del hogar, en la Comuna
18 se registran un 54,5%, mientras que la zona de la ladera 53,8% y
para el total de Cali es el 53,3%.
Finalmente, en la Comuna 20 la TDJ (24,7%) es mayor a todas

comunas de la zona ladera y al total de Cali (22.4%). La tasa de
dependencia senil (TDS) en esta comuna es de 11.1%, cifra menor al
total de Cali (12.4%). Por último, la TDG registra un 35.8% mientras
que el total de Cali equivale a 34.8% y la zona de la ladera un 35.0%.
La razón de niños menores 5 años respecto a las mujeres en edad fértil,
muestra una diferencia importante entre el total de Cali (15,4) si se
compara con la Comuna 20 (18,3) y la zona de ladera (17,2). El anterior
resultado se puede relacionar con el embarazo adolescente, puesto que
la Comuna 20 registra porcentaje superiores (7,6%) al total de Cali
(6,0%) y a la zona de la ladera (6,8%).
En términos generales, la razón niños por mujer en edad fértil y el

embarazo adolescente son más altos en las tres comunas de ladera
frente al resto de la ciudad. Respecto a la jefatura de hogar femenina,
las comunas 18 y 20 comparten la tendencia de la ciudad con mayoría
de madres cabezas de hogar en la población SISBEN, mientras que en
la Comuna 1 existe igualdad técnica en cuanto al género del jefe del
hogar. Por otro lado, existe el debate sobre el impacto en la
vulnerabilidad de los hogares conformados por mujeres cabezas de
hogar, dada la característica desigualdad del mercado laboral
colombiano en cuestiones de género (Galvis, 2010; Londoño, 2016;
Mora, Quiroga & Bedoya, 2017). Finalmente, los indicadores
demográficos de la Comuna 20 sugieren que las condiciones de vida
de los hogares son más limitadas respecto al resto de comunas
analizadas. Las tasas de dependencia, el embarazo adolescente y la
tasa jefatura femenina están relacionados con las condiciones pobreza
de los hogares, que en toda la Comuna 20 refleja las peores
condiciones.
20
Dicho lo anterior, se presentan a continuación algunos indicadores
socioeconómicos como complemento a la información demográfica.
En este contexto, cabe resaltar que uno de estos indicadores de
caracterización es el sistema SISBEN el cual, como se indicó
anteriormente, busca medir y clasificar el grado de vulnerabilidad de
los hogares colombianos y, de esta manera, brindarles a las familias
acceso a diferentes programas sociales.
Gráfico 5. Puntaje promedio SISBEN zona de ladera
Como se muestra en el gráfico anterior, las tres comunas de ladera se

encuentran por debajo del promedio de la ciudad, lo que incluye a la
mayoría de sus hogares en el Nivel 1 del SISBEN (0 a 44,7 puntos).
Esto los posiciona como hogares altamente vulnerables a nivel
socioeconómico, a lo que se suma el riesgo inherente a su ubicación
geográfica en la zona de ladera. También es posible analizar otros
indicadores, o variables socioeconómicas, que no recoge el puntaje
SISBEN explícitamente pero que sí se pueden determinar a partir de
la encuesta. En este sentido, se eligieron el clima educativo del hogar,
la tenencia de vivienda, la afiliación a salud, el hacinamiento y las
necesidades básicas insatisfechas (ver Tabla 2).
21
Tabla 2. Indicadores socioeconómicos zona de ladera
Sector
Indicadores
socioeconómicos Zona Comuna Comuna Comuna
Cali
Ladera 1 18 20
Clima educativo 7.7 7.2 7.4 7.5 6.7
Salud - No afiliado (%) 32.0 31.7 29.0 31.6 26.6
Salud - EPS contributiva (%) 30.4 25.4 24.4 24.4 17.5
Salud - EPS subsidiada (%) 37.7 42.9 46.6 44.0 55.9
Vivienda - Arriendo (%) 54.5 53.3 51.0 53.4 55.0
Vivienda - Propia (%) 28.0 25.4 26.1 26.6 23.4
Vivienda - Otra condición (%) 17.5 21.2 22.9 20.1 21.6
Hacinamiento (%) 21.0 28.9 26.3 27.1 33.2
NBI 26.8 33.6 29.9 33.9 35.7
El clima educativo mide los años de escolaridad promedio de los

integrantes del hogar mayores de 15 años, lo que permite inferir la
importancia de la educación de los infantes para el resto del hogar, es
decir, mientras el hogar tenga un mayor clima educativo, el infante
tendrá un mejor acompañamiento en las diferentes actividades
escolares fuera de los establecimientos educativos.
En la Comuna 1, el promedio del clima educativo es de 7,4 años. Esta

cifra es muy cercana a las cifras para el total de Cali, que son 7,7 años,
y el de la zona ladera que son 7,2 años. Esto muestra que las comunas
de la zona ladera están por debajo del promedio de la ciudad lo cual, al
ser combinado con la falta de oportunidades de acceso a
equipamientos educativos puede disminuir las probabilidades de una
mejor educación y posiblemente acceder a empleos formales. En
términos de la afiliación al sistema de salud de los habitantes de esta
comuna, el 29% no se encuentra afiliado a ningún sistema de salud,
siendo éste un panorama muy similar a nivel de la ciudad de Cali, en
donde el 32% tampoco cuenta con ningún tipo de afiliación. De
aquellos que están afiliados, el 24,4% está afiliado a una EPS
contributiva y el 44% a una EPS subsidiada. Con respecto a la ciudad
de Cali y la zona ladera el 30,4% y el 25,4 % respectivamente está
afiliado a una EPS contributiva; mientras que a una EPS subsidiada el
22
37,7% y el 42,9% respectivamente. En ambos casos la diferencia es
importante. Con respecto a la vivienda, el 53,4% de habitantes de la
comuna vive en una casa arrendada, el 26,6% en una casa propia y el
20,1% en otra condición. Sin embargo, el 27,1% vive en condiciones de
hacinamiento. Estas cifras también son cercanas a las cifras para el
total de Cali y de la zona ladera, en donde el 54,5% de los habitantes
de la ciudad vive en una casa arrendada y en la zona ladera el 53,3%.
Así mismo, el 17,5% de los habitantes de la ciudad viven en otra
condición distinta al arriendo y a la casa propia; mientras que en la
zona ladera el porcentaje es de 21,2%.
En la Comuna 18, se observa que el indicador de clima educativo, es de

7,5 años. Al igual que la Comuna 1, esta cifra es ligeramente inferior a
la cifra de Cali (7,7 años), y mayor a la de zona ladera (7,2 años). En
términos de la afiliación al sistema de salud, el 31,6% no se encuentra
afiliado a ningún sistema siendo éste un panorama muy similar a nivel
de la ciudad de Cali. En esta comuna el 24,4% está afiliado a una EPS
contributiva y el 46,6% a una EPS subsidiada. El 51% de habitantes de
la comuna vive en una casa arrendada, el 26,1% en una casa propia y
el 22,9% en otra condición; sin embargo, el 26,3% vive en condiciones
de hacinamiento. Finalmente, el indicador básico de necesidades
básicas insatisfechas (NBI) en la Comuna 18 (33,9%) es mayor al total
de Cali (26,8%) y ligeramente mayor a la zona ladera (33,6%).
Finalmente, en la Comuna 20, el indicador de clima educativo es de

6,7 años. A diferencia de las comunas 1 y 18, esta cifra está más distante
a la cifra del total de Cali y de la zona ladera, lo que indica que en
términos de nivel educativo la Comuna 20 presenta un rezago
importante. Del total de población con SISBEN se pudo determinar
que el 26,6% no se encuentra afiliado a ningún sistema de salud. De
los afiliados, el 17,5% están en una EPS contributiva y el 55,9% a una
EPS subsidiada. De acuerdo con las cifras analizadas, el 55% de
habitantes de la comuna vive en una casa arrendada, el 23,4% en una
casa propia y el 21,6% en otra condición. Del total de la población, el
33,2% vive en condiciones de hacinamiento. En lo referente al
indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI) en la Comuna 20
el 35,7,9% tiene esta condición, casi 10% por encima del indicador de
la población SISBEN en Cali que se sitúa en 26,8%.
23
En síntesis, la mayoría de la población de estas comunas o no está
afiliada a salud o pertenece al régimen subsidiado, mientras que el
régimen contributivo (el cual podemos ver como un proxy de la
formalidad laboral) es muy bajo comparado al resto de la ciudad. Esto
indica que la mayoría de la población podría estar viviendo de
actividades económicas informales.
Con respecto a la tenencia de vivienda, los porcentajes de hogares que

viven en arrendamiento en las tres comunas son muy similares al total
de la ciudad, mientras que en la posesión de vivienda se encontraron
valores inferiores, y a su vez, la categoría otra condición (la cual el
cuestionario SISBEN no explica explícitamente a que se refiere) es
mayor en las comunas de ladera. Por otro lado, el hacinamiento indica
el porcentaje de hogares en donde más de tres personas comparten un
solo cuarto destinado para dormir en el hogar. Las comunas 1, 18, 20,
tienen un porcentaje de hacinamiento muy por encima del total de la
ciudad. Por tanto, salen a la luz dos posibilidades: familias numerosas
o familias con tamaños regulares, pero con viviendas pequeñas. Estos
pueden ser aparta-estudios u hogares conformados en un cuarto
perteneciente a una vivienda más grande. Al observar el tamaño de
hogar promedio se encuentra que, para todas las comunas, éste es de
tres personas.
Finalmente, el indicador de NBI evalúa diferentes componentes

socioeconómicos de los hogares (calidad de la vivienda, agua potable,
eliminación de excretas, educación y capacidad económica). Si el
hogar presenta falencia en alguno de estos componentes, es
considerado en condición de pobreza. En este contexto, la zona de
ladera en su conjunto presenta mayor porcentaje de hogares en
condición de pobreza respecto al total de la ciudad, y en particular de
las 3 comunas. La comuna 20 presenta el valor más alto, comuna que,
como se mostró anteriormente, presenta los valores más deficientes en
los diferentes indicadores evaluados.
Ahora bien, al analizar las cifras sobre población en condición de

discapacidad en la zona de ladera y por comunas, el Gráfico 6 muestra
que en la Comuna 1 el 20,1% de la población tiene limitaciones de
24
ceguera, sordera o mudez total. Esta cifra difiere del total de Cali
(17,79%), pero es cercana a la cifra de la población de la zona ladera
que tienen esta misma condición (20%). Otro tipo de discapacidad
presente en los habitantes de la Comuna 1 es la dificultad para moverse
o caminar por sí mismos, con el 22,4%; igualmente esta población en
la zona ladera cubre el 23,66% y en la ciudad el 26,62%.
Gráfico 6. Población en condición de discapacidad zona de ladera
30
25
20
15
10
0
Ceguera, sordera o mudez Dificultad para moverse o Dificultad para bañarse, Dificultad para salir a la calle Dificultad para entender o
total caminar por si mismo vestirse, alimentarse por si sin ayuda o compañía aprender
mismo
Total ciudad Total Ladera Comuna 1 Comuna 18 Comuna 20
Por otro lado, la discapacidad asociada a la dificultad para bañarse,

vestirse, alimentarse por sí mismo, presenta un 6,6% de las
discapacidades presentes en la comuna; esta cifra es cercana al total
de la población con esta misma condición en la zona ladera (7,43%) y
en la ciudad (7,26%). En este mismo sentido, la discapacidad asociada
a la dificultad para salir a la calle sin ayuda o compañía es el 24,2%,
mientras que en la zona ladera y la ciudad las cifras son similares: con
24,08% y 25,63% respectivamente. Por último, la discapacidad
asociada a la dificultad para entender o aprender en la comuna es de
26,6%, en la zona ladera es de 24,83% y en la ciudad de 22,71%.
En la Comuna 18, el 20,3% de la población tiene limitaciones de

ceguera, sordera o mudez total, una cifra cercana al porcentaje de la
ciudad. Con respecto a la dificultad para moverse o caminar por sí
mismos, el 24% presenta esta condición. La discapacidad asociada a la
dificultad para bañarse, vestirse, alimentarse por sí mismo, presenta
25
un 7,2% de las discapacidades presentes en la comuna y la
discapacidad asociada a la dificultad para salir a la calle sin ayuda o
compañía se detectó en el 23,2% de la población. Por último, la
discapacidad asociada a la dificultad para entender o aprender en la
comuna es de 25,3%.
En lo que respecta a la Comuna 20, el 19,6% de la población tiene

limitaciones de ceguera, sordera o mudez total, el 24,1% de los
habitantes de la comuna tiene dificultad para moverse o caminar por
sí mismos y el 8,2% presenta alguna discapacidad asociada a la
dificultad para bañarse, vestirse, alimentarse por sí mismo. La
población con discapacidad asociada a la dificultad para salir a la calle
sin ayuda o compañía es el 25% y la población con discapacidad
asociada a la dificultad para entender o aprender en esta comuna es el
23%.
Estas cifras muestran que, en términos generales, el porcentaje de

discapacidad más alto en estas comunas está en 26,6% (Comuna 1) y
corresponde a las personas con dificultad para entender o aprender.
Esta misma discapacidad, en las tres comunas, es la única que supera
el total de la ciudad y el total de la zona ladera.
Condiciones de los hogares y las viviendas en la

zona del oriente
Como se mencionó anteriormente, el análisis se centra en tres

comunas del oriente: 13, 14 y 15. La Comuna 13 está ubicada en el
Distrito de Aguablanca, en el oriente de la ciudad de Cali y, según datos
del Departamento Administrativo de Planeación Municipal (2018),
cuenta con una población de 177.641 habitantes, distribuidos en
quince (15) barrios. Estos son Ulpiano Lloreda, El Vergel, El Poblado,
El Poblado II, Los Comuneros II Etapa, Ricardo Balcazar, Omar
Torrijos, El Diamante, Lleras Restrepo, Villa del Lago, Los Robles,
Rodrigo Lara Bonilla, Charco Azul, Villablanca, Calypso, Yira Castro,
Lleras Restrepo II Etapa, Marroquín III, Los Lagos, Sector Laguna del
26
Pondaje, El Pondaje, Sect. Aprosocial Diamante. Tiene 26.690 predios
construidos, 41.749 viviendas y su estrato moda es 2.
De igual manera, la Comuna 14 está ubicada en el Distrito de

Aguablanca y su población se ha estimado en 170.909 habitantes,
distribuidos en seis (6) barrios (Departamento Administrativo de
Planeación Municipal, 2018). Estos barrios son los siguientes: Alfonso
Bonilla Aragón, Alirio Mora Beltrán, Manuela Beltrán, Las Orquídeas,
José Manuel Marroquín I Etapa, José Manuel Marroquín II Etapa,
Puerta del Sol, Los Naranjos I, Los Naranjos II y Promociones
Populares. Tiene 27.393 predios construidos, 32.892 viviendas y el
estrato moda que la caracteriza es el estrato 1.
Finalmente, la Comuna 15, que también hace parte del Distrito de

Aguablanca, tiene una población de 156.257 habitantes, distribuidos
en ocho (8) barrios (Departamento Administrativo de Planeación
Municipal, 2018). Estos son: El Retiro, Comuneros I, Laureano
Gómez, El Vallado, Ciudad Córdoba, Mojica, El Morichal, Llano Verde.
Tiene 27.918 predios construidos, 36.975 viviendas y con respecto a la
estratificación el estrato moda es 1.
La estructura poblacional de la Comuna 13 que se muestra en el

Gráfico 7, presenta similitudes con respecto al total de población
registrada en el SISBEN en Cali en algunos rangos de edad. Por
ejemplo, entre 0-4 años no existe una diferencia significativa, es decir
que posiblemente la fecundidad entre estos grupos poblacionales
guarda un comportamiento similar al del total de personas registradas
en SISBEN.
27
Suponiendo que los padres de las personas entre edades 10-14 años y
15-19 años en la Comuna 13 han permanecido en los últimos 20 años
en esa comuna, se puede plantear que la caída de la fecundidad ha sido
significativa si comparamos con la cohorte de nacimientos de 0-4
años, ya que se observa una reducción de la participación porcentual
en la población total.
La Comuna 14 presenta una estructura poblacional con algunas

diferencias con relación al total de Cali. El peso porcentual de la
población entre 0-4 y 35-39 años en la estructura, es relativamente
menor en las mujeres de esta comuna en comparación con las mujeres
del total de Cali. En el caso de los hombres el peso porcentual, en los
mismos rangos de edades, es un poco mayor en la Comuna 14. En
términos de la población de 45 y más años, los pesos porcentuales de
las mujeres y los hombres de Cali son mayores lo que significa que el
peso de la población adulta es menor en la comuna. En esta comuna se
observa una posible disminución de la fecundidad en los últimos 15
años (ver Gráfico 8).
28
Finalmente, el Gráfico 9 presenta la estructura poblacional de la

Comuna 15. En esta comuna se puede observar una disminución
importante de la población de 0-4 años en comparación con la cohorte
de 10-14 años. Sin embargo, el peso porcentual de la población en la
base de la pirámide es mayor en la comuna en relación con el total de
Cali. La estructura demográfica de la Comuna 15 presenta
comportamiento semejante a la Comuna 14; sin embargo, sus
diferencias con relación al total de Cali son más significativas y se
puede afirmar que en ella habita una población más joven.
29
Los resultados anteriores se pueden comprender mejor a partir de los

indicadores de tasas de dependencias juvenil y senil de las comunas
con respecto al total de la población registrada en SISBEN. Como se
muestra en la Tabla 3, en la Comuna 13 la TDJ alcanza el 23,8%,
mientras que en la zona oriente el 26,4% y total de Cali 22,4%.
Respecto a la tasa dependencia senil (TDS), que se refiere a la
población de 65 años o más que posiblemente no participa del
mercado o presentan alguna discapacidad, sobre la población 15 y 64
años, en la Comuna 13 se registra el 11,7%, la zona oriente el 10,4% y
Cali el 12,14%.
Finalmente, los cálculos de la tasa de dependencia general o global

(TDG) que se entiende como una tasa promedio de las dependencias
juvenil y senil muestran una tasa de 35,5% en la Comuna 13, mientras
que el total para Cali es de 34,8% y para la zona oriente es de 36,8%.
30
Tabla 3. Indicadores demográficos zona del oriente
Sector
Indicadores demográficos Zona Comuna Comuna Comuna
Cali
Oriente 13 14 15
TDJ 22,4 26,4 23,8 27,0 28,8
TDS 12,4 10,4 11,7 10,0 9,2
TDG 34,8 36,8 35,5 37,0 38,0
Razón de niños<5 años por
15,4 18,2 15,5 19,2 20,3
mujer en edad fértil
(%) Mujeres con embarazo
6,0 7,2 5,7 7,7 8,4
adolescente
(%) Jefatura del hogar
53,3 55,5 54,5 54,8 57,7
femenina
En la Comuna 14, la TDJ establecida en 27,0% es superior a la zona

oriente y al total de Cali, pero la TDS que llega a un 10,0%, es menor
que la tasa de Cali y de la zona oriente. La TDG, que corresponde a
37.5%, está por encima de las tasas de la ciudad y de la zona. En el caso
de la Comuna 15, la TDJ se estimó en 28,8%, cifra cercana a la de la
zona oriente, pero más de seis puntos porcentuales por encima de la
de Cali. La TDS en esta comuna es de 9,2%, una cifra inferior a la
registrada para Cali y a la zona oriente. Finalmente, la TDG de la
Comuna 15, estimada en 38,0%, es mayor a las registradas para el total
de la ciudad y para la zona oriental.
Con respecto al indicador de razón de niños menores de 5 años

respecto a las mujeres en edades fértil, un indicador proxy de la tasa
de fecundidad, se encuentra que no existe una diferencia significativa
entre Cali (15,4) y la Comunas 13 (15,5), mientras que con la zona
oriente (18,2) se presenta una diferencia importante. Con respecto a la
Comuna 14, se puede observar en la Tabla 3 que tiene la mayor razón,
superada por la cifra alcanzada en la Comuna 15 donde se registra una
razón de 20,3.
En relación con el embarazo adolescente, se observa que un 6% del

total de las mujeres registradas en SISBEN en Cali están embarazadas
31
o tienen hijos; mientras que en la zona oriente este porcentaje es de
7,2%. La Comuna 13 está por debajo de ambos porcentajes con un
5,7%, mientras las Comunas 14 y 15 muestran cifras superiores con
7,7% y 8,4% respectivamente. Respecto a la jefatura femenina del
hogar, la Comuna 13 registra un 54,5% de hogares con esta condición,
la Comuna 14 registra el 54,8% y la Comuna 15, 57.7%. Las tres
comunas están por encima del porcentaje registrado para Cali pues se
pudo estimar que el 53,3% de lo hogares que hacen parte de la base de
datos del SISBEN III tienen jefatura femenina.
Los resultados anteriores advierten que existe una diferencia

importante entre las comunas 13,14 y 15. Los indicadores
demográficos de la Comuna 13 se asemejan al comportamiento del
total de Cali; mientras que las Comunas 14 y 15, especialmente la 15,
presentan diferencias importantes en términos de la estructura
poblacional con respecto al total de la ciudad. Como fue mencionado
anteriormente, las características demográficas reflejan las
condiciones de vida de las personas que habitan un territorio y, en ese
sentido, algunos indicadores socioeconómicos de la Comuna 15
representaran mayores condiciones de pobreza con respecto a las otras
comunas analizadas. Esto se ratifica con los datos de puntajes del
SISBEN III en las tres comunas. Como se puede observar en el Gráfico
10, la Comuna 15 es la que tiene los puntajes más bajos (44,97 en
promedio), comparada con las Comunas 13 y 14 y con el total de las
comunas del oriente y el total de la ciudad que se estimó en 45,43.
Gráfico 10. Puntaje promedio SISBEN zona de ladera

50
45,43 45,17 45,24 45,25 44,97

40
Puntaje SISBEN
30
20
10
0
Total ciudad Total comunas Comuna 13 Comuna 14 Comuna 15
oriente
32
Algunos indicadores de educación, salud y vivienda, que se muestran
en la Tabla 4, dan cuenta de la situación actual de los hogares en las
tres comunas con respecto a la zona oriente y al total de la ciudad.
Tabla 4. Indicadores socioeconómicos zona Oriente

Sector
Indicadores
socioeconómicos Zona Comuna Comuna Comuna
Cali
Oriente 13 14 15
Clima educativo 7,7 7,3 7,4 7,2 7,4
Salud - No afiliado (%) 32,0 29,3 31,8 32,0 31,1
Salud - EPS contributiva (%) 30,4 22,1 26,7 25,6 23,7
Salud - EPS subsidiada (%) 37,7 48,6 41,5 42,5 45,2
Vivienda - Arriendo (%) 54,5 53,8 54,3 55,2 51,3
Vivienda - Propia (%) 28,0 29,8 28,6 31,5 29,2
Vivienda - Otra condición (%) 17,5 16,3 17,1 13,3 19,5
Hacinamiento (%) 21,0 22,1 21,1 21,4 24,4
NBI 26,8 27,9 27,7 27,3 28,8
De acuerdo con el indicador de clima educativo, el promedio de años

de escolaridad de los integrantes del hogar mayores de 15 años en la
Comuna 13 es de 7,4 años, una cifra cercana al promedio para el total
de hogares registrados en SISBEN III en Cali (7,7 años) y al de la zona
oriente (7,3 años). En la Comuna 14 el promedio registrado es de 7,2
años, inferior al caso anterior y también por debajo de la cifra
encontrada en la Comuna 15 donde se registró un promedio de años
de escolaridad de 7,4 años.
En la Comuna 13, el 31,8% de los hogares no se encuentran afiliados a

ningún sistema de salud, siendo éste un panorama muy similar a la
población sisbenizada de la ciudad de Cali, pues el 32% tampoco
cuenta con ningún tipo de afiliación. En las Comunas 14 y 15 presentan
esta condición el 32% y el 31,1% respectivamente. En las tres comunas,
así como en la zona oriente, en general, la mayor parte de la población
está afiliada al sistema subsidiado con porcentajes que varían entre el
48,6% y el 42,5% (ver Tabla 4). La afiliación a EPS en régimen
contributivo, en cambio, está por debajo del promedio de Cali que es
30,4% pues tanto en la zona oriente como en las comunas analizadas
33
este porcentaje no alcanza a llegar al 30%. Llama la atención que en la
zona oriental de la ciudad se registra solo un 22,1% de la población con
acceso al sistema contributivo de salud, lo que puede indicar una baja
inserción de las personas al mercado laboral formal.
La condición de tenencia de la vivienda y el hacinamiento tampoco

muestran un panorama alentador. En la Comuna 13, solo el 28,6% de
la población vive en una casa propia y en las Comunas 14 y 15 este
porcentaje es de 31,5% y 29,2% respectivamente. De manera similar al
promedio de Cali, la mayor parte de la población (en todos los casos
por encima del 50%) vive en arriendo. Con respecto al hacinamiento,
como se muestra en la Tabla 4 el porcentaje más crítico es el de la
Comuna 15, con 24,4% de su población en esta condición, 3,4 puntos
porcentuales por encima del promedio de Cali y 2,3 puntos
porcentuales por encima del promedio de la zona oriente. La Comuna
13 presenta la cifra más baja con el 21,1% de su población con esta
condición.En lo relativo a NBI, se encontró que la condición de
pobreza de la Comuna 15 es mayor al total de Cali y a la zona oriente,
pues el 28,8% de los hogares son pobres por NBI, mientras que en el
total de Cali este porcentaje es 26,8% y en la zona oriente 27,9%.
Finalmente, los datos de condición de discapacidad que se resumen en

el Gráfico 11, muestran que la dificultad para moverse o caminar por sí
mismo presenta los porcentajes más altos, destacándose la Comuna 15
donde el 28,3%, una cifra preocupante, tratándose de una
discapacidad que prácticamente confina a la persona a la vivienda.
Gráfico 11. Población en condición de discapacidad en el oriente

30
25
20
15
10
0
Ceguera, sordera o mudez Dificultad para moverse o Dificultad para bañarse, Dificultad para salir a la calle Dificultad para entender o
total caminar por si mismo vestirse, alimentarse por si sin ayuda o compañía aprender
mismo
Total ciudad Total Oriente Comuna 13 Comuna 14 Comuna 15
34
De igual manera, las cifras de personas con dificultad para salir a la
calle o sin ayuda o compañía también presenta porcentajes por encima
del 20% en todos los casos, pero tanto en la zona oriente como en las
tres comunas analizadas, el porcentaje es menor al total de la
población SISBEN de Cali que corresponde a 25,63%. Llama también
la atención que porcentajes mayores al 20% de la población con
SISBEN presenten dificultades para entender o aprender, siendo la
Comuna 15 la zona con mayor porcentaje de personas con esta
condición (23,1%), lo que limita las posibilidades de las personas para
acceder a educación y posiblemente también para acceder a empleo.
Finalmente, discapacidades como ceguera, sordera o mudez total
también están presentes en la zona de estudio, siendo la Comuna 14 la
que presenta el mayor porcentaje de personas con esta condición, con
el 21,1%.
Caracterización de la población del Jarillón del

río Cauca
Durante la segunda mitad del siglo XX la ciudad de Cali vivió un gran

crecimiento demográfico, determinado por el reconocimiento de la
ciudad como un polo de desarrollo económico; y a su vez por las
oleadas migratorias a causa de las dinámicas de violencia en las zonas
rurales del departamento del Valle del Cauca. El acercamiento a una
ciudad como Cali estaba relacionado con su oferta de empleo, de
servicios públicos y, en general, de elevar las condiciones de vida
(Niño, 1999). Sin embargo, esta ocupación de las zonas periféricas de
la ciudad estuvo marcada por dinámicas no reguladas y que no
necesariamente garantizaban condiciones dignas de vida.
Este crecimiento demográfico implicó una transformación espacial

que hasta la actualidad persiste en la ciudad: la expansión de los
asentamientos informales que actualmente son identificados como
Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto (ADHI). En medio
del contexto demográfico de los años cincuenta en la ciudad, estos
asentamientos se convirtieron en una forma de enfrentar la falta de
vivienda, específicamente en la zona oriente, la zona de ladera en el sur
y norte, y los alrededores del río Cauca en la zona norte de la ciudad
35
(Personería de Santiago de Cali, 2016). Entre las consecuencias de
estas formas de habitar la ciudad y la no intervención en las
condiciones de habitabilidad, en la actualidad, hay zonas con amenaza
sísmica y a su vez riesgo de inundación por el posible desbordamiento
del río Cauca en los lugares aledaños (Jiménez, Burbano & Velásquez,
2017).
Ahora bien, en el año 1959 la Alcaldía de Cali y la CVC, bajo el

“Proyecto Aguablanca”, emprendieron la construcción de un Jarillón
(o dique) de 17 kilómetros sobre el borde del río Cauca. Esto con el
objetivo de evitar inundaciones en las zonas aledañas al río y procurar
proteger la actividad agrícola desempeñada en el lugar. Sin embargo,
esta zona empezó a ser habitada de manera informal, aunque también
bajo lógicas clientelistas, se dio una dinámica de venta de lotes
(Personería de Santiago de Cali, 2016). En la actualidad, se está
desarrollando un proyecto de gran envergadura en la ciudad para
reubicar las familias que están viviendo en el jarillón y mejorar la
estructura del dique con el fin de evitar una posible inundación por la
creciente del río o por la ruptura de la estructura. Este proyecto,
denominado Plan Jarillón abarca las Comunas 6, 7 y 21 del área urbana
de la ciudad, y los corregimientos de Navarro y el Hormiguero de la
zona rural. Actualmente este proyecto es uno de los mayores retos de
la ciudad, porque el poblamiento de este espacio y el peligro latente,
debido al comportamiento del río Cauca, implica una reubicación de
aproximadamente 8.700 familias y garantías de vida digna (Jiménez,
Burbano & Velasquez, 2017).
Con base en la información de la población que se encuentra (o que ha

sido ya reubicada) en la zona del jarillón, a continuación, se presentan
indicadores de sexo, auto-reconocimiento étnico, estado civil,
ocupación, salud, educación y de condición de desplazamiento, en
ADHI como Brisas del Cauca, Comfenalco, Floralia, La Playita, Las
Palmas, Navarro, Puerto Nuevo, Río Cali, Samanes y Venecia. Según
datos de SISBEN III, en estos ADHI viven 8.641 personas censadas, de
las cuales, el 51,6 % corresponde a mujeres y el 48,4 % a hombres (ver
Gráfico 12).
36
Gráfico 12. Porcentaje de población según el sexo
Fuente: Plan Jarillón (2019). Elaboración propia.
En términos del auto-reconocimiento étnico, el asentamiento Brisas

del Cauca cuenta con mayor población que se autodenomina como
afrocolombiana, con un 83,4% del total; seguido de la población que
se autodenomina mestiza con un 15,1 % y la población indígena con
1,5%. Así mismo en los asentamientos de Venecia y Río Cali, la mayor
cantidad de la población se autoreconoce como mestiza, con un 95,6%
y 94,5% respectivamente. En el asentamiento Samanes es donde
habita la mayor cantidad población indígena, con 9 % seguido de
Comfenalco con 6,3% (ver Gráfico 13).
Gráfico 13. Porcentaje de población según auto-reconocimiento étnico
Venecia
Samanes
Río Cali
Puerto Nuevo
Navarro
Las Palmas
La Playita
Floralia
Comfenalco
Brisas del Cauca
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Afrocolombiano Indigena Mestizo
37
Con respecto al estado civil, en los asentamientos, la mayoría de las
personas se encuentran solteras o en unión libre. Con respecto a lo
primero, la mayoría de personas solteras, con un 52%, se encuentran
en La Playita; con respecto a lo segundo, la mayoría de personas en
unión libre, con un 44,4%, se encuentra en Venecia. Allí en Venecia se
encuentran la mayor cantidad de personas viudas, con un 6,5%. El
asentamiento Comfenalco es habitado por la mayor cantidad de
personas casadas, con un 21,3% (ver Gráfico 14).
Gráfico 14. Porcentaje de población según el estado civil
De acuerdo con la ocupación, se establecieron variables como ama de

casa, desempleado, empleado, estudiante, independiente, rentista o
ningún tipo de actividad. La mayoría de las personas de estos
asentamientos manifestó ser empleada, pero con los datos
proporcionados no es posible establecer ni las condiciones laborales
(formales o informales) ni la calidad del empleo que desempeñan.
Particularmente en el asentamiento Las Palmas es donde se encuentra
la mayor cantidad de personas que dicen estar empleadas, con 58,1%.
En Navarro se encuentra la mayor cantidad de personas amas de casa,
con 19%; en Brisas del Cauca se encuentra la mayor cantidad de
estudiantes, con 41,3%. Tanto en Brisas del Cauca como en Venecia
ninguna persona manifestó ser independiente. Con respecto al
38
desempleo, en Venecia se encuentra el mayor porcentaje de personas
desempleadas, con 8,8%, seguido de 5,8% en Río Cali. En los
asentamientos Brisas del Cauca, Comfenalco, Las Palmas y Venecia
ninguna persona manifestó ser rentista (ver Gráfico 15).
Gráfico 15. Porcentaje de población según la ocupación
Con respecto a la afiliación al sistema de salud, la mayor cantidad de

personas de estos asentamientos pertenece al régimen subsidiado de
salud, seguido por un amplio número de personas que no cuentan con
ningún tipo de afiliación. En la Playita se encuentra la mayor de
cantidad de personas afiliadas al régimen subsidiado con 83,9%,
mientras que en Venecia se encuentra la mayor cantidad de personas
que no están afiliadas a ningún sistema de salud, con 14,7%.
En Brisas del Cauca se encuentra la mayor cantidad de personas que

tienen cobertura en salud que hacen parte de la encuesta del SISBEN,
con un 13%. Sin embargo, con respecto a la afiliación al sistema de
salud del resguardo indígena, en el asentamiento Las Palmas, ninguna
persona del resguardo está afiliada al sistema de salud. Esto mismo
sucede con los asentamientos Las Palmas, La Playita, Río Cali y Brisas
del Cauca donde el 5,2%, 1,9%, 1,8% y 1,5% de la población,
respectivamente se auto-reconoció como indígena (ver Gráfico 16).
39
Gráfico 16. Porcentaje de población según afiliación al sistema de
salud
En lo referente al nivel educativo, se establecieron el preescolar, la

primaria completa e incompleta, la secundaria completa e incompleta,
la educación superior y la técnica profesional. La mayor parte de la
población de estos asentamientos se encuentra en con una primaria y
una secundaria completa. En el asentamiento Las Palmas en donde
habita la mayor cantidad de población con la primaria completa, con
49,2%; y en el asentamiento Venecia habita la mayor cantidad de
población con secundaria completa, con 53,7%. Con respecto a la
secundaria incompleta, solo en Comfenalco y Navarro hay un 0,2 % y
0,1% de los habitantes respectivamente. Con respecto a la educación
técnica profesional, el ningún asentamiento hay más del 5% de
personas. Sin embargo, hay un 4,9% en el asentamiento Río Cali.
Igualmente, no hay más del 3,5% de habitantes con educación superior
y este porcentaje alcanza un 3,1% en el asentamiento Río Cali (ver
Gráfico 17).
40
Gráfico 17. Porcentaje de población según nivel educativo
El 87,9% de la población que habita estos asentamientos manifestó no

haber sido víctima de la violencia a través del desplazamiento forzado.
En este sentido, en Navarro el 90,87% de la población manifestó no
ser desplazada, siendo éste el porcentaje de población más alto en
relación con los demás asentamientos. Sin embargo, en dos
asentamientos se registraron cifras de desplazados por encima del
20%. Por un lado, en el asentamiento Brisas del Cauca 28,9% de la
población manifestó haber sido desplazada y, por el otro, en Las
Palmas el 25,7% de las personas registradas en la base de datos dijeron
haber llegado a Cali en condición de desplazados (ver Gráfico 18).
41
Gráfico 18. Porcentaje de población víctima de desplazamiento
forzado
100%
90%
80%
70%
71% 74%
60% 83%
88% 91% 91% 88% 89% 90%
93%
50%
40%
30%
20%
29% 26%
10%
17% 12% 9% 9% 12% 11% 10%
7%
0%
Brisas del Comfenalco Floralia La Playita Las Palmas Navarro Puerto Río Cali Samanes Venecia
Cauca Nuevo
Si No
En síntesis, las condiciones socioeconómicas de los AHDI localizados

en el Jarillón del Rio Cauca, son muy similares entre ellos, aunque una
de las variaciones significativas está en la concentración de población
que se auto-reconoce como Afrodescendiente en los asentamientos
Brisas del Cauca, La Playita y Puerto Nuevo. En términos de la
afiliación al régimen subsidiado, más del 50% de los habitantes están
afiliados y cuentan con ese beneficio. Con respecto al nivel educativo,
aproximadamente el 80% alcanzaron la primaria y secundaria
completa; en relación al estado civil cerca del 50% de la población está
casada o en unión libre; en términos de la ocupación, el 40% trabajan
(pero no se tienen detalles sobre la calidad y formalidad de estos
trabajos) y 30% estudian. Finalmente, es importante señalar que en
los asentamientos Brisas del Cauca y Las Palmas mas de 25% de las
personas dijeron ser víctimas de desplazamiento forzado y en el total
de asentamientos se detectó la presencia de personas en esta
condición. Como se verá en la sección siguiente, en las periferias de
Cali este es un denominador común.
42
Víctimas del conflicto armado en la periferia de
Cali
De acuerdo con los datos publicados por la Unidad para las Víctimas
(2019), entre 2000 y 2019, 207.469 personas han declarado en Cali ser
víctimas del conflicto armado, siendo los años 2008 y 2009 los más
críticos con 30.771 y 24.373 personas a las que se tomó declaración
respectivamente (ver Gráfico 19).
Gráfico 19. Víctimas del conflicto que han llegado a Cali (1985 y 2019)
Fuente: Estadísticas abiertas - Unidad para las Víctimas (2020). Elaboración

propia.
De acuerdo con la base de datos del Programa de Atención Psicosocial

y Salud Integral a Víctimas (PAPSIVI)2 en Cali coordinado por el
Grupo de Promoción Social de la Secretaría de Salud Pública, la
población que ha llegado a Cali en condición de víctima proviene
principalmente del litoral Pacífico, mayoritariamente de los
municipios de Buenaventura en el Valle del Cauca, Tumaco, El Charco
y Barbacoas en Nariño y en el Cauca además de los municipios del
litoral (Guapi, Timbiquí y López), de los municipios El Tambo y Cajibío
(Figura 3, mapa costado izquierdo).
2
Esta base cuenta con cerca de 58.000 registros que corresponde a personas caracterizadas por
PAPSIVI. Es una base dinámica que se va incrementando en la medida que la Secretaría de Salud
localiza las personas oficialmente reconocidas como víctimas del conflicto por el gobierno.
43
Figura 3. Municipio expulsor y barrios receptores en Cali de población
víctima del conflicto armado
Fuente: Secretaría de Salud de Santiago de Cali (2019). Elaboración propia.
Con respecto al destino en Cali, el mapa del costado derecho muestra

que las personas llegan principalmente a los barrios periféricos del
oriente y, en menor medida a los cerros occidentales, es decir, a las
áreas que concentran la población más vulnerable de la ciudad. En este
sentido, la mayor concentración de víctimas del conflicto se da en las
comunas que conforman el Distrito de Aguablanca y en la Comuna 16
así como en la parte alta de las comunas 1, 18 y 20, particularmente en
los AHDI. Esta última afirmación se basa en exploraciones previas en
trabajo de campo pues la codificación de los asentamientos en la base
de datos de víctimas del conflicto en Cali no es precisa en muchos
casos, o no coincide con los nombres oficiales de los asentamientos que
maneja la Infraestructura de Datos Espaciales de Cali (IDESC). Esta
concentración de víctimas en las áreas más desfavorecidas de la
ciudad, corroboraría las tesis del Centro Nacional de Memoria
Histórica (2015) y de la Corte Constitucional (2016) que indica que es
44
en los asentamientos informales donde muchas de las víctimas del
conflicto han buscado refugio en las ciudades.
Ahora bien, el análisis espacial de la variable de “auto-reconocimiento

étnico” muestra que la población que se reconoce como
Afrodescendiente que llegó a Cali principalmente del litoral Pacífico,
se ha asentado principalmente en el Distrito de Aguablanca, con una
mayor concentración de personas en los barrios Llano Verde en la
Comuna 15 y Potrero Grande en la Comuna 21 (ver Figura 4). Del total
de registros geo-referenciados, correspondientes a 30780
Afrodescendientes, 2959 reportaron vivir en Potrero Grande y 2927 en
Llano Verde, dos de los más grandes barrios de vivienda social
construidos en Cali para reubicar, entre otras, personas viviendo en el
Jarillón del río Cauca, víctimas del conflicto armado y personas en
extrema pobreza.
Figura 4. Municipio expulsor y barrio receptor de población víctima

que se auto-reconoce como Afrodescendiente
45
Con respecto a la población que se auto-reconoció como Indígena, se
tiene que en mayor parte provienen del municipio de Pueblo Rico en
Risaralda, del Litoral del San Juan en Chocó y de La Vega, El Tambo,
Toribío y Caldono en el Cauca. De un total de 1679 indígenas geo-
referenciados, 152 reportaron como barrio de residencia El Calvario en
la Comuna 3, seguidos por 139 en Llano Verde y 61 en Potrero Grande.
Como se muestra en el mapa de la derecha en la Figura 5, en la mayor
parte de los barrios se registró una densidad baja de personas que se
auto-reconocieron como indígenas, con concentraciones que varían
entre 1 y 50 individuos.
Figura 5. Municipio expulsor y barrio receptor de población víctima

que se auto-reconoce como Indígena
Adicional a la información sobre proveniencia y destino de las víctimas

del conflicto, la Secretaría de Salud también realiza un registro del tipo
de afiliación al sistema de salud. El análisis de estos datos, resumidos
en el Gráfico 20, muestra que la mayor parte de las personas dijeron
46
estar en el régimen subsidiado (79%), seguidas por las personas que
están afiliadas al régimen contributivo correspondiente a solo el 17%
del total de la población. El 4% dijeron no estar afiliados a ningún
sistema de salud.
Gráfico 20. Afiliación al sistema de salud, víctimas del conflicto armado
Con referencia a la distribución espacial de estos datos, la Figura 6

muestra que las personas del régimen contributivo se concentran en
las comunas 1, 6, 13, 14, 15 y 16 y que las personas que pertenecen al
régimen subsidiado están más concentradas en todo el oriente, el
centro de la ciudad y las comunas de ladera. Solamente las comunas
del eje norte-sur (2, 17, 19 y 22) tienen pocos registros, consecuente
con el hecho de que son los barrios con estratos socioeconómicos
medios y altos donde no hay una concentración de víctimas.
Finalmente, hay que destacar las condiciones de vulnerabilidad de las
personas de los barrios Potrero Grande y Llano Verde donde se agrupa
el mayor número de registros de individuos sin cobertura en salud.
47
Figura 6. Distribución espacial de los datos sobre afiliación en salud de
las víctimas del conflicto
Contributivo Subsidiado Ninguno
Si bien el conocimiento preciso sobre el número de víctimas que

actualmente viven en los AHDI es una tarea pendiente de la
administración municipal, a pesar de que el Gobierno Nacional ha
hecho el requerimiento, los datos presentados en esta sección
muestran particularmente dos realidades. La primera es que las
víctimas que pertenecen a grupos étnicos son parte del arreglo social
segregado que ha predominado en el desarrollo urbano de Cali, pues
como pudimos observar, los Afrodescendientes e Indígenas que han
llegado a Cali en buscando refugio, se han ido concentrando en las
periferias y en las zonas más pobres de la ciudad como en El Calvario
donde se evidencia un número importante de indígenas. La segunda
es que esta población sigue enfrentando altos grados de pobreza y
vulnerabilidad reflejados en la gran cantidad de personas que no
pertenecen al régimen subsidiado de salud o no tienen ninguna
cobertura.
A pesar de que el PAPSIVI cumple a cabalidad con su tarea de brindar

atención psicosocial a las víctimas, este programa se queda corto para
48
atender problemas centrales como vivienda, educación, servicios
públicos, convivencia ciudadana, entre otros, que en muchos casos no
son atendidos con prioridad. En el caso de la vivienda, por ejemplo,
como veremos más adelante, si bien hay indicios sólidos de que
muchas de las víctimas no han tenido otra alternativa que ocupar
tierras y establecerse en AHDI, en Cali no se ha realizado un análisis
de esta situación particular ni se han formulado medidas específicas
para atender la población mediante programas de mejoramiento
integral que les permitan permanecer en las áreas donde han creado
lazos de vecindad, pero en condiciones adecuadas de vivienda y
servicios básicos.
3.5.1 Tareas pendientes en materia de vivienda según la

Corte Constitucional
Al considerar que las políticas de vivienda (enfocadas en subsidios

parciales o totales para vivienda nueva) no han sido una solución
efectiva para atender la población desplazada que ha llegado a las
ciudades (Corte Constitucional, 2016), y que el mejoramiento integral
de barrios debe ser considerado como alternativa, el Auto 373 de 20163
establece unas tareas precisas que apuntan en esta dirección. En este
sentido, dicha Corporación estimó pertinente que los ministerios del
Interior, de Vivienda, Ciudad y Territorio, y la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las víctimas realizaran labores de manera
coordinada para mejorar la calidad de vida de las víctimas del conflicto
que buscaron refugio los asentamientos informales y que siguen
viviendo en ellos en condiciones precarias después de varios años. Lo
que la Corte espera que se logre es lo siguiente:
(a) “Establecer y unificar los criterios que han empleado para

identificar los asentamientos precarios en los que se encuentra la
población desplazada.
3
Evaluación de los avances, rezagos y retrocesos en la superación del Estado de Cosas
Inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, en el marco del seguimiento a los
autos 008 de 2009, 385 de 2010 y 219 de 2011.
49
(b) Determinar y enunciar los asentamientos de esta clase que se han
identificado hasta el momento.
(c) Establecer si la legalización o formalización de estos

asentamientos, la construcción en sitio propio o la mejora de
vivienda, han sido contempladas como alternativas viables para, de
un lado, satisfacer los indicadores en materia de acceso a una
solución habitacional bajo condiciones de seguridad jurídica [...] y,
de otro, para garantizar soluciones duraderas a la población
desplazada que habita estos asentamientos bajo condiciones de
dignidad y seguridad.
(d) Señalar las barreras fácticas y jurídicas que se registran para la

legalización, normalización e inclusión de esta clase de
asentamientos dentro del desarrollo urbano.
(e) Determinar qué orientaciones se han brindado a las entidades

territoriales al respecto” (Corte Constitucional, 2016, pp. 271-272).
Así mismo, las entidades mencionadas anteriormente tienen el

compromiso de rendir cuentas sobre las acciones adelantadas para
reubicación de víctimas que se encuentren habitando en AHDI en
zonas de alto riesgo.
De las tareas señaladas, se puede decir que Cali no ha emprendido una

revisión detallada de los puntos planteados por la Corte, lo que
significa que la atención a víctimas en materia de vivienda se ha
limitado al otorgamiento de subsidios que deben ser complementados
por los beneficiarios con ahorros o préstamos hipotecarios, o viviendas
gratuitas en el marco del programa “Vivienda 100% subsidiada”
promovido durante el gobierno Santos. Este programa atendió
aproximadamente el 7% del total de la población víctima registrada en
Cali, quedando por fuera decenas de miles de personas que siguen
viviendo en condiciones precarias en AHDI sin que se hayan
priorizado programas y proyectos específicos para este grupo
poblacional con miras a la legalización de asentamientos y/o la
implementación de programas de mejoramiento integral como
recomienda la Corte.
50
Capítulo 4.
4 ANÁLISIS FÍSICO-ESPACIAL DE LOS
ASENTAMIENTOS
Con base en las generalidades sobre los asentamientos y el abordaje

general del caso de los AHDI en Cali presentado en los capítulos
anteriores, se presenta a continuación una síntesis de aspectos físico-
espaciales como localización y cambios recientes en la ocupación
informal del suelo, así como la morfología de los AHDI tanto en la zona
de ladera como en el oriente. Estas dos características marcan pautas
tanto para el reconocimiento de la dimensión del problema como para
entender las dinámicas de ocupación y proyectar posibles tendencias
de crecimiento informal.
Localización de los AHDI en la ciudad
De acuerdo con cifras de la Alcaldía de Cali (2017, p. 8) el crecimiento

de asentamientos humanos de desarrollo incompleto ha sido
importante desde el cambio de siglo, pues se estimó que el número de
familias viviendo en estas zonas se incrementado en un 67% entre
2000 y 2013. De acuerdo con datos de la Secretaría de vivienda, en
2013 se estimaba que 38.400 hogares en el área urbana vivían en
AHDI (Alcaldía de Cali, 2017, p. 6). Oficialmente, la localización de los
asentamientos registrados por la administración municipal quedó
establecida en el mapa de asentamientos precarios adoptado como
anexo en la Política Pública de Mejoramiento Integral del Hábitat -
MiHábitat (ver Figura 7). En este mapa se estableció un número total
de 133 AHDI localizados en 13 de las 22 comunas que conforman Cali,
principalmente en las áreas periféricas de la ciudad y a lo largo de
cuerpos de agua como el río Cali, las lagunas El Pondaje y Charco Azul
y el río Cauca. De acuerdo con el mapa de MiHábitat, los AHDI ocupan
un área total de 516,9 hectáreas, de las cuales 308,1 hectáreas están
dentro del perímetro urbano.
51
Figura 7. Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto según
Política MiHábitat
Fuente: Elaboración con base en Política MiHábitat (Concejo Municipal de Cali,

2017).
Sin embargo, en las diferentes reuniones del Comité de Control de

Prevención y Control de Invasiones y Protección de Ecosistemas
llevadas a cabo durante el mes de agosto de 2019, a las cuales
asistieron profesores de la Universidad del Valle en calidad de
52
invitados, se pudo corroborar que todas las entidades que hacen parte
del Comité tienen un plano diferente de asentamientos informales. Si
bien dichas entidades tienen como punto de partida de sus mapas la
base oficial del Departamento Administrativo de Planeación
Municipal, cada una de ellas ha ido actualizando la información
mediante ejercicios de trabajo de campo, georreferenciación,
restitución fotogramétrica, entre otros. En ese sentido, un primer
ejercicio que planteó la Universidad del Valle a las entidades que
conforman el Comité -en el marco de este análisis- fue la construcción
de un plano base de AHDI con el liderazgo de la Secretaría de Vivienda
y el apoyo técnico de la Universidad del Valle.
Figura 8. Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto según

taller con dependencias de la Alcaldía y comparación 2015-2019
Fuente: Elaboración propia con base en polígonos de asentamientos desarrollados

con Sec. Vivienda (2019).
53
La revisión y articulación de los diferentes polígonos de asentamientos
que entregaron las entidades arrojó como resultado 195 polígonos de
asentamientos, es decir, 47 más que los que se registraron durante la
formulación de la política MiHábitat (Ver Figura 8), que ocupan un
área de 606,4 hectáreas en total, de las cuales 334,4 están dentro del
perímetro urbano.
La Tabla 5 muestra el crecimiento de las áreas de los asentamientos en

las seis comunas priorizadas en este estudio, aún existen diferencias
en el registro de datos que hacen que los cálculos del área ocupada por
AHDI no sean precisos. Al contrastar las áreas que se registraron como
ocupadas en 2015 y en 2019, se evidencia que el área total ocupada de
AHDI aumentó el 17,3% en todo el municipio y el 8,5% dentro del
perímetro urbano. Sin embargo, el contraste de los polígonos 2015 y
2019 muestra que en algunas comunas el área ocupada por
asentamientos actualmente es menor que las registradas en años
anteriores.
Tabla 5. Áreas ocupadas por ADHI según registros no oficiales

obtenidos para 2015 y 2019
Total Ha. (POT Área en AHDI (Ha.)

Unidad de análisis
2014) 2015 2019 Dif. (Ha.) Tasa (%)
Perímetro urbano 11920,6 - - -

AHDI - 516,9 606,4 89,5 17,3
AHDI dentro del perímetro urbano - 308,1 334,4 26,3 8,5
Área de estudio 2505,0 - - - -
AHDI dentro del área de estudio - 214,3 236,7 22,3 10,4
Comuna 1 384,2 73,9 62,8 -11,1 -15,0
Comuna 13 473,7 31,7 28,4 -3,3 -10,4
Comuna 14 454,3 10,1 10,1 -0,1 -0,6
Comuna 15 406,0 15,8 8,8 -7,0 -44,3
Comuna 18 542,9 48,9 74,2 25,3 51,7
Comuna 20 243,9 33,9 52,4 18,5 54,6
Fuente: Elaboración propia con base en polígonos AHDI MiHábitat (2017) y

nuevos polígonos desarrollados con Sec. Vivienda (2019).
Aunque ni la tabla anterior ni el plano resultante del trabajo con las

entidades tienen un carácter oficial, y mucho menos vinculante, se
espera que cumpla un doble propósito. Por un lado, unificar la captura
de datos por parte de las dependencias de la alcaldía que actualmente
54
se lleva a cabo en bases diferentes. Por otro lado, que las encuestas de
SISBEN IV, en curso y futuras, se tomen con datos más precisos de
localización cuando se lleven a cabo en asentamientos informales con
miras a facilitar la georreferenciación posterior de los datos
capturados.
Figura 9. Localización de datos SISBEN III en AHDI en seis comunas

priorizadas

55
Para el presente análisis, se usó el plano de asentamientos informales
2019 como base para la georreferenciación de los datos SISBEN III. En
total, de las 167.000 viviendas registradas en SISBEN III en las seis
comunas de interés, se lograron identificar 10.032 viviendas en AHDI,
de las cuales, el 56,6% (5.677 viviendas) fueron geo-codificadas a partir
de la dirección normalizada (calle, carrera, avenida, etc.), el 34,5%
(3.458 viviendas) se localizaron aleatoriamente dentro de AHDI
debido a que fue posible identificar el AHDI dentro del campo de
dirección o barrio (ver Figura 9) y el 8,9% restante (897 viviendas) que
se pudieron identificar como hogares que se encontraban en AHDI no
se pudieron localizar en un asentamiento específico porque a dirección
no es convencional (lote, casa). El ejercicio completo permitió
identificar 38.063 personas de la base de datos SISBEN III en
asentamientos humanos de desarrollo incompleto.
Morfología de los AHDI en las comunas

priorizadas
Una de las características más comunes de los asentamientos

informales es la organicidad del trazado urbano, generalmente
producto de las condiciones topográficas. No hay que olvidar, sin
embargo, que existen AHDI con trama regular que son el producto de
un trabajo de planificación previa realizado por las comunidades con
apoyo organizaciones populares de vivienda o de la compra de lotes o
edificaciones a ‘urbanizadores piratas’.
Figura 10. Morfología de los AHDI de las comunas de ladera
Fuente: Elaboración propia con base en aerofotografía (2016).
56
La morfología de las comunas de ladera que componen esta
investigación es predominantemente orgánica, siguiendo la topografía
inclinada de los cerros occidentales de Cali, con una alta densidad de
ocupación de suelo. Sin embargo, como se muestra en la Figura 10, en
casos como la Comuna 18 se puede observar una retícula ortogonal
resultante de un loteo planeado sobre el cual se va edificando
gradualmente el barrio mediante procesos de desarrollo progresivo.
En las partes menos inclinadas esta cuadrícula configura una red vial
por la cual pueden circular automotores, pero en las partes más
inclinadas las líneas rectas se convierten en pasos peatonales con
escaleras con pendientes que superan 30 grados.
A pesar del predominio de manzanas irregulares, lo que se observa en

los tres casos de estudio es que los predios son regulares, generalmente
rectangulares con fachadas angostas. No siempre hay un manzaneo
conformado pues en algunos casos como se puede observar en las
comunas 1 y 20, el acceso a las viviendas se da por pasajes estrechos
que no tienen continuidad. Este tipo de trama dificulta en muchos
casos los procesos de regularización urbanística pues las secciones
viales (vehiculares o peatonales) no cumplen con estándares mínimos
para garantizar habitabilidad y circulación adecuadas.
En el oriente se ha dado una ocupación del suelo con una morfología

diferente debido a múltiples factores, entre los cuales se destacan la
topografía plana, la irregularidad en el trazado de linderos de las
antiguas zonas agrícolas y la presencia de cuerpos de agua como las
lagunas del Pondaje y Charco Azul y el río Cauca. En esta zona de la
ciudad también surgieron asentamientos informales, la mayor parte
de ellos con trazados regulares, los cuales empezaron a ejercer presión
para la extensión de redes que daría como resultado la urbanización
del oriente de Cali.
57
Figura 11. Morfología de los AHDI de las comunas del oriente
Fuente: Elaboración propia con base en aerofotografía (2016).
En este contexto, se puede observar en las comunas de interés que el

trazado de los barrios ya consolidados responde a una retícula
ortogonal mientras que asentamientos como los de la Comuna 13 y la
Comuna 21 (ver líneas amarillas en la Figura 11) tienen una tipología
lineal a lo largo del cuerpo de agua, similar a formas de ocupación
típicas del litoral Pacífico colombiano, zona de donde proviene gran
parte de la población de las comunas que componen el Distrito de
Aguablanca (13, 14, 15 y 21). En la Comuna 15, en cambio, se observa
un crecimiento urbano con una morfología de manzana irregular en
áreas que están por fuera del perímetro urbano. Son manzanas
alargadas con lotes pequeños y una trama de vías estrechas, muchas
de ellas de carácter peatonal. Esta configuración, que evidentemente
no ha sido producto de un proceso planeado, genera grandes retos para
llegar a una regularización urbanística pues la ocupación del suelo ha
sido tan alta que no se han garantizado espacios para circulación,
recreación o servicios urbanos básicos.
58
Capítulo 5.
5 CRECIMIENTO INFORMAL Y
POBLACIÓN
Como se mencionó anteriormente, en Cali se ha dado un crecimiento

de la vivienda informal principalmente en las periferias oriental y
occidental, aunque también existen AHDI en zonas más centrales
como en el barrio La Isla ubicado en la ribera del río Cali en el norte de
la ciudad o asentamientos en el oriente, por ejemplo, aquellos que se
consolidaron alrededor de las lagunas del Pondaje y Charco Azul. Este
capítulo, que entra en el detalle de los datos en las seis comunas de
interés, presenta una revisión espacial del crecimiento de la
informalidad, así como las características de la población SISBEN que
ocupa estas áreas. El capítulo concluye con una síntesis de cómo los
AHDI han ocupado de zonas de alto riesgo y áreas ambientalmente
frágiles y cuáles son las tareas prioritarias tanto para disminuir las
posibilidades de afectación de familias vulnerables por desastres
naturales, como los impactos de las acciones de los individuos sobre la
estructura ecológica de la ciudad.
Crecimiento de los AHDI
En términos generales, los resultados del análisis muestran que la

tendencia de ocupación informal durante la última década sigue
dándose de forma continua. En asentamientos que llevan varias
décadas en proceso continuo de consolidación, lo que se observa es la
saturación de algunas áreas con baja ocupación en superficie debido a
la escasez de suelo, pero con crecimiento vertical, con edificaciones
que superan los cuatro pisos. A pesar de que Cali no cuenta con un
registro o un levantamiento detallado del tejido urbano y los niveles de
consolidación de estas zonas de la ciudad, en los recorridos de campo
se ha hecho evidente que en zonas como Siloé, Terrón Colorado o la
parte de los Chorros que está dentro del perímetro urbano hay poca
59
disponibilidad de terrenos para edificar pero gran parte de las
construcciones que existen están en un estado de “construcción
permanente” o desarrollo progresivo que es común en este tipo de
asentamientos.
Para realizar el análisis del crecimiento de la mancha urbana en las seis

comunas de interés se tomaron como referencia las aerofotografías
catastrales de 2007 y 2016, así como la capa de polígonos de AHDI a
2019. Para observar el crecimiento de los asentamientos en este
periodo, se realizó una clasificación de cada mosaico (imágenes
catastrales) con el objetivo de explorar los diferentes tipos de atributos
por medio del análisis estadístico multivariado.
Este procedimiento posibilita crear de manera práctica y automática

mapas de uso del suelo, cobertura vegetal y/o urbana, entre otros, a
partir del análisis del espectro electromagnético. Para esta finalidad,
el proceso de clasificación de imágenes identifica los valores de cada
píxel de una o varias bandas de un raster, para crear y evaluar las
agrupaciones o clúster espectrales. Finalmente, se re-clasifica de
acuerdo a las probabilidades de cada grupo4.
Para el caso específico de los AHDI, se realizó una clasificación no

supervisada, lo que significa que el resultado de la imagen re-
clasificada se basa exclusivamente en las probabilidades5. Los
resultados permiten clasificar las coberturas del suelo en vegetal y
antrópica. La cobertura antrópica identifica el área ocupada con
construcciones, lo que hace posible observar la evolución de la
ocupación dentro de cada polígono de AHDI para el periodo de 10 años
que se plantea en el análisis (2007-2016).
El análisis de crecimiento de la mancha de los AHDI se complementa

con la exploración de los datos del SISBEN, de tal modo que es posible
observar la dinámica del poblamiento de los asentamientos geográfica
y demográficamente. Los datos también permiten analizar las
4
Definiendo con antelación el número de agrupaciones espectrales y la amplitud de cada una de
acuerdo con los valores del pixel de la imagen ráster.
5
No se impone ninguna condición sobre la conformación de grupos espectrales.
60
condiciones socioeconómicas de los hogares ubicados en AHDI. Para
comprender la situación de la población que reside en asentamientos,
los resultados se comparan con el total de la comuna y la población que
se encuentra en zonas diferentes a los asentamientos.
5.1.1 Comuna 1
Esta comuna se encuentra sobre los cerros occidentales de Cali se

encuentra y está atravesada longitudinalmente por la Vía al Mar (vía
al Puerto de Buenaventura). Se caracteriza por tener atributos
ambientales (cuencas hídricas) y hogares de estratos socioeconómico
heterogéneos (alto, medio y bajo). De acuerdo con el Censo de
Población y Vivienda de 2018 (CNPV), en la comuna residen 44.214
personas, de las cuales casi la totalidad se encuentra registrada en el
SISBEN (99,7%). La población de la comuna que reside en
asentamientos informales corresponde al 12,0% (5.311 personas) y se
encuentran principalmente en Patio Bonito (1.346 personas), Las
Palmas I (1.109 personas) y Puente Azul-Bajo Aguacatal (990
personas).
Tabla 6. AHDI Comuna 1
Código Código
Nombre del AHDI Nombre del AHDI
del AHDI del AHDI
1 Las Palmas II 64 Alto Aguacatal
2 Las Palmas I 65 Alto Aguacatal-El Diamante
10 Montañitas 66 Alto Aguacatal
11 Patio Bonito 67 Las Malvinas
12 El Realengo 68 Bellavista
13 Puente Azul - Bajo Aguacatal 74 Vista Hermosa
14 La Legua 75 Atenas
20 La Fortuna 76 Pilas del Cabuyal
34 Arbeloas 107 Villa de las Palmas II
59 Chivirico 108 Sin identificar
60 Brisas de los Andes - -

61
En esta comuna se encuentra el 11,8% de los asentamientos (23 AHDI)
que ocupan el 15,4% de la mancha de asentamientos (93,1 hectáreas).
La dinámica de crecimiento de la mancha muestra que la expansión ha
seguido dos patrones. Por un lado, un crecimiento lineal en las partes
bajas de la vía al mar y, por otro, la ocupación de mayores terrenos
hacia las áreas colindantes los ríos Aguacatal y Cali, generando un
impacto negativo en estas cuencas. Como se aprecia en la Figura 12 y
en la Tabla 7, la mancha de AHDI en la comuna 1 pasó de 78,6 a 102,0
hectáreas entre 2007 y 2016, lo que representa una tasa de crecimiento
de 3,3% anual.
Los asentamientos que presentan las mayores variaciones de la

mancha en este periodo corresponden a Vista Hermosa-Patio Bonito
(441,7%), Montañitas (133,3%) y Atenas (80,8%). Como se puede
apreciar en la Figura 12, el total del área de crecimiento de AHDI en
2016 (23,4 hectáreas), el 81,2% se encuentra por fuera del perímetro
urbano (19,0 hectáreas).
Figura 12. Crecimiento de los AHDI entre 2007 y 2016 en la Comuna 1
Fuente: Elaboración propia con base en aerofotos catastrales (2007-2016).
62
Tabla 7. Variación del área de los AHDI de la Comuna 1
Área de AHDI en Hectáreas (Ha)
Asentamientos
Área Crecimiento Área total Tasa de
2007 2016 en 2016 crecimiento (%)
Patio Bonito 18,6 5,3 23,9 28,5
El Realengo 10,8 0,0 10,8 0,0
Puente Azul-Bajo Aguacatal 11,6 0,2 11,8 1,7
Montañitas 2,7 3,6 6,3 133,3
Alto Aguacatal 5,4 0,4 5,8 7,4
Las Palmas I 4,1 2,2 6,3 53,7
Las Palmas II 4,7 0,0 4,7 0,0
Alto Aguacatal-El Diamante 3,6 0,2 3,8 5,6
Atenas 2,6 2,1 4,7 80,8
La Legua 4,2 0,4 4,6 9,5
Pilas del Cabuyal 2,8 0,0 2,8 0,0
La Fortuna 1,7 1,3 3,0 76,5
Bellavista 1,4 0,0 1,4 0,0
Las Malvinas 1,3 0,0 1,3 0,0
Vista Hermosa-Patio Bonito 1,2 5,3 6,5 441,7
Villa de las Palmas II 0,7 0,0 0,7 0,0
Arboledas 0,5 0,0 0,5 0,0
Resto de AHDI 0,7 2,4 3,1 342,7
Total AHDI 78,6 23,4 102,0 29,8
El análisis socioeconómico de la comuna revela que los asentamientos

presentan mayores niveles de vulnerabilidad en comparación con el
resto de la comuna. Lo anterior ocurre tanto en la zona de ladera como
en la comuna 1. En primer lugar, los hogares en asentamientos de la
comuna y la ladera registran bajos niveles de capital humano en
promedio, siendo incluso más bajos en la ladera (6,9 y 6,6 años de
educación respectivamente).
En segundo lugar, la población sin afiliación a salud no presenta

diferencias entre asentamientos y resto en la zona de ladera, para el
caso de la comuna, sin embargo, el porcentaje de personas sin ningún
tipo de afiliación es mayor en los asentamientos. En términos de los
otros regímenes, en los asentamientos la cobertura subsidiada es
mayor en la ladera frente a la comuna (53,7% y 52,9%
respectivamente), ocurre lo contrario para el régimen contributivo
(17,0% y 19,3% relativamente) (ver Tabla 8).
63
Tabla 8. Indicadores socioeconómicos de la Comuna 1
Indicadores Zona Ladera Comuna 1
socioeconómicos AHDI No AHDI AHDI No AHDI
Clima educativo 6,7 7,3 6,9 7,4

Salud - No afiliado (%) 29,2 29,3 27,7 29,1
Salud - EPS contributiva (%) 17,0 22,6 19,3 25,1
Salud - EPS subsidiada (%) 53,7 48,0 52,9 45,8
Vivienda - Arriendo (%) 46,1 54,1 43,1 52,0
Vivienda - Propia (%) 30,1 24,1 32,7 25,3
Vivienda - Otra condición (%) 23,8 21,0 24,2 22,8
NBI 44,4 32,4 38,8 28,8
El mercado de vivienda muestra mayor dinamismo en los sectores que

no pertenecen a asentamientos, ya que el porcentaje de arrendamiento
es mayor en comparación con el reportado en AHDI de la zona de
ladera y la comuna 1. Por otro lado, en los asentamientos de la zona de
ladera hay una menor proporción de hogares con vivienda propia que
en la comuna (30,1% y 32,7% respectivamente) y con otras formas de
tenencia de vivienda (23,8% y 24,2% respectivamente).
El NBI muestra un comportamiento similar a los indicadores descritos

anteriormente, dado que los hogares en AHDI presentan mayores
niveles de vulnerabilidad que los del resto de la comuna y la ladera.
Entre asentamientos, la población de la ladera presenta un mayor
porcentaje de pobreza por NBI con respecto a la comuna 1 (44,4% y
38,8% respectivamente). El asentamiento de La Fortuna presenta la
incidencia más alta de la pobreza (89,5%), mientras que la
concentración del fenómeno se encuentra en Patio Bonito (527
personas), Las Palmas I (432 personas) y Puente Azul-Bajo Aguacatal
(404 personas) respectivamente.
El hacinamiento crítico presenta mayor intensidad en los hogares

ubicados fuera de los asentamientos frente a los hogares que se
encuentran dentro de ellos. La zona de ladera presenta un valor mucho
más alto de hogares en esta condición frente a la comuna (44,3% y
31,1%); al desagregar por AHDI se observa que el hacinamiento se
64
concentra en mayor medida en sobre los hogares de La Fortuna
(41,2%) y Las Palmas II (39,7%). Por otro lado, los materiales
inadecuados de la vivienda muestran que las viviendas con pisos y
paredes inadecuadas se encuentran en los asentamientos de Palmas II,
Puente Azul-Bajo Aguacatal y Las Palmas I (ver Figura 13).
Figura 13. Indicadores socioeconómicos por AHDI, Comuna 1
65
5.1.2 Comuna 18
La comuna 18 se encuentra sobre la cordillera occidental y limita con

el corregimiento de La Buitrera y las comunas 17, 19 y 22. De acuerdo
con el CNPV-2018, en la comuna viven 99.376 personas, de las cuales
el 84,4% se encuentran registradas en el SISBEN (83.894 personas).
Esta última fuente de información permite identificar que el 7,2% de
la población SISBEN de la comuna vive en asentamientos informales
(7.147 personas), principalmente en Alto de los Chorros (1.903
personas), La Cruz (985 personas) y Mandarinos (840 personas).

Código Código
del AHDI del AHDI
18 El Jordán 138 Salón Azul
20 La Fortuna 139 Golositos
43 Las Palmas 140 Los Pinos
62 Las Colinas 141 Tamayo
63 El Bosque 142 Camino del Minero
73 Las Minas 145 Paleteros
111 La Esperanza 146 La Cruz
122 Sin identificar 147 Las Fincas
127 Mandarinos 148 Brisas De La Chorrera
128 El Hueco (Alto Jordán) 149 Las Veraneras
129 Pampas Del Mirador 152 Alto De Los Chorros
130 Brisas de las Palmas 153 Arango
132 Las Palmas I 158 Danilo Meneses
133 El Árbol 159 Henao
134 Las Piscinas 160 Samaria
135 Ignacio Franco 162 La Ye
136 Tanque III 163 8 de Diciembre
137 Cabildo Indígena 165 Bosques I Y Bosques II

Los asentamientos de la comuna 18 y La Buitrera (44 AHDI)

representan el 22,5% del total (44 AHDI) y ocupan el 23,3% del área
de la mancha informal. La evolución de la mancha de los
asentamientos muestra un ritmo de crecimiento moderado entre 2007
66
y 2016, ya que el área aumentó el 20,3%, pasando de 80,6 a 97,0
hectáreas, mostrando una variación porcentual del 2,3% anual.
La reducción del área de protección ambiental y el crecimiento de la

mancha de los asentamientos, se ha concentrado hacia el
corregimiento de La Buitrera, siendo los asentamientos de Tamayo
(91,2%), La Choclona (78,6%) y El Árbol (60,7%), los que presentan
las mayores variaciones de la mancha (ver Figura 14).
67
Asentamientos
2007 2016 en 2016 crecimiento (%)
Alto de los Chorros 20,6 1,2 21,8 5,8
El Hueco-Brisas de las Palmas 17,8 0,0 17,8 0,0
La Esperanza-Los Escombros 12,3 3,6 15,9 29,3
Tamayo 6,8 6,2 13,0 91,2
Palmas II (Buitrera) 4,4 0,8 5,2 18,2
La Cruz 3,6 0,4 4,0 11,1
Pampas del Mirador 2,8 0,3 3,1 10,7
El Árbol 2,8 1,7 4,5 60,7
La Choclona 2,8 2,2 5,0 78,6
El Jordán 2,1 0,0 2,1 0,0
Resto de AHDI 4,6 0,0 4,6 0,0
Total AHDI 80,6 16,4 97,0 20,3
Los indicadores socioeconómicos muestran mayores niveles de

vulnerabilidad en los asentamientos con respecto al resto, tanto en la
comuna 18 como en la zona de ladera (ver Tabla 11). En términos
educativos los asentamientos registran los niveles más bajos de capital
humano con respecto al resto (6,6 en la ladera y 6,5 años en promedio
en la comuna). Por otro lado, no se presentan diferencias en la
proporción de personas sin afiliación a salud entre asentamientos y el
resto, siendo la diferencia porcentual menor a 1,0 en la comuna como
en la zona de ladera. Ocurre lo contrario para el caso de la afiliación al
régimen contributivo, donde la diferencia porcentual entre
asentamientos y resto, corresponde al 8,9 y 5,6 respectivamente. No
obstante, entre asentamientos se observa que los niveles de
desprotección por afiliación a salud son mayores en la comuna (32,9%)
y menores para el régimen subsidiado (50,6% y 53,7%
respectivamente) y contributivo (16,4% y 17,0% respectivamente).
68
Zona Ladera Comuna 18
Indicadores

Vivienda - Propia (%) 30,1 24,1 31,0 26,1
Hacinamiento crítico (%) 34,4 28,3 39,3 25,8
NBI 44,4 32,3 53,9 31,8
La tenencia de la vivienda muestra una mayor dinámica del alquiler de

vivienda en las zonas diferentes a asentamientos informales, mientras
que en los asentamientos el porcentaje de vivienda propia es mayor
que el resto, tanto en la comuna como en la zona de ladera. Al
comparar entre asentamientos, no se registran diferencias en términos
de la tenencia de vivienda propia entre la comuna y ladera, aunque
existen leves diferencias en las otras formas de ocupación (ver Tabla
11).
El hacinamiento crítico en la comuna presenta niveles más altos en los

hogares que no están ubicados en asentamientos (43,2% frente al
35,4% para asentamientos) pero en la zona de ladera ocurre lo
contrario. Al desagregar por asentamientos, los niveles más altos se
encuentran en Las Colinas, El Hueco, Las Piscinas, Paleteros, Danilo
Meneses, Bosques I y II, mientras que El Bosque, Las Palmas I (25,0%)
y Arango (26,4%), son los asentamientos con menor nivel de
hacinamiento crítico (ver Figura 15).
La comparación entre asentamientos y resto, permite observar que la

diferencia porcentual del NBI es mayor en la comuna 18 (22,1 frente a
12,2 puntos porcentuales de la zona de ladera). Geográficamente, el
fenómeno de la pobreza se concentra en los asentamientos de La Cruz
(761 personas), Alto de los Chorros (654 personas) y El Árbol (401
personas), mientras que la intensidad de la pobreza se presenta en El
69
Hueco (Alto Jordán), Las Piscinas, Tanque III, Paleteros, Brisas de la
Chorrera, La Playita, Alto Polvorines, Bosques I y II (ver Figura 15).
70
Con relación a las condiciones materiales de la vivienda, de las 2,000
viviendas de la comuna ubicadas en asentamientos, el 19,1% tiene piso
de tierra (382 viviendas), concentrándose en los asentamientos de la
zona de La Buitrera, especialmente en La Cruz (89 viviendas), El Árbol
(84 viviendas) y el Cabildo Indígena (77 viviendas). Entre
asentamientos, Paleteros, Alto Polvorines y Bosques I y II, presentan
los porcentajes más altos de pisos inadecuados (100%
respectivamente).
Las paredes inadecuadas siguen un patrón similar, aunque más

marcado debido a que existe una mayor proporción de viviendas de los
asentamientos tienen paredes inadecuadas (25,9%, lo que representa
517 viviendas), Las viviendas con paredes precarias se encuentran
principalmente en los asentamientos de La Cruz (108 viviendas), El
Árbol (104 viviendas) y el Cabildo Indígena (88 viviendas). En
términos relativos, los porcentajes más altos de viviendas con paredes
inadecuadas corresponden a Alto Polvorines (100%), Paleteros
(100%), Tanque III (100%), Bosques I y II (100%) y el cabildo
Indígenas (93,0%) respectivamente.
Las condiciones de vida y la distribución poblacional se relacionan con

la dinámica de crecimiento y el poblamiento de los asentamientos,
relativamente las zonas de expansión reciente no tienen tanta
población. Resulta llamativo el efecto de la Calle 5ta sobre las
condiciones de vida de los hogares, en ese sentido, la cercanía a la calle
5ta influye sobre los niveles de vulnerabilidad socioeconómica. Este
patrón se mantiene para los barrios, en la medida que los que se
encuentran en la parte alta, tienen porcentajes superiores de NBI,
específicamente los barrios de Sector Alto de los Chorros, Alto
Nápoles, Polvorines y Alto Jordán (43,2%, 42,5%, 40,7% y 30,1%
respectivamente).
5.1.3 Comuna 20
Esta comuna se extiende sobre la cordillera occidental y limita con la

comuna 19 y el corregimiento de Los Andes. La población registrada
71
en SISBEN es mayor que la reportada en el último CNPV-2018 (64.435
frente a 48,405 personas). En términos generales, la población
SISBEN de esta comuna corresponde al 4,8% del total y se caracteriza
por la predominancia de barrios de estratos 1 y 2. La población en
asentamientos informales corresponde al 9,7% de la población
sisbenizada de la comuna (6.237 personas) y se encuentra en los
asentamientos de La Torre (1.755 personas), La Capilla (627 personas)
y Villa Catalina (617 personas) respectivamente.

Código Código
del AHDI del AHDI
30 Alto Camaguey 101 Sin identificar
31 San Francisco-Altos De Siloé 102 Sin identificar
70 Los Mangos 103 Cinta Larga
92 Lleras Camargo 104 Puente Tabla
93 La Playa 105 La Cancha
94 La Panelera 123 Altos de Belén
95 Juan Fernández 133 El Árbol
97 La Torre 174 Villa Catalina
98 Los Santos 175 La Platanera
99 La Sultana 176 La Cruz
100 Egipto 177 La Capilla

En la actualidad, la comuna tiene el 13,8% de los asentamientos (27

AHDI) y la mancha informal representa el 10,5% del total de hectáreas.
La dinámica de la mancha de asentamientos muestra un lento
crecimiento entre 2007 y 2016. En este periodo la mancha casi no varió
debido a la poca disponibilidad de terrenos, por esta razón pasó de
ocupar 51,2 a 53,6 hectáreas respectivamente (ver Tabla 13). La tasa
de variación del área entre 2007 y 2016 es del 4,7%, lo que significa
una tasa de crecimiento anual menor al 0,5%.
72
El área de crecimiento se encuentra en tres sectores bien

diferenciados. En primer lugar, el ritmo más alto se presenta entre el
sur de la comuna y el límite con La Buitrera, especialmente en el
asentamiento de Bella Suiza, donde la tasa de variación es del orden
del 56,3% (ver Figura 16). Otro sector importante corresponde a la
zona más escarpada o con mayor pendiente entre el corregimiento de
73
Los Andes y la comuna 20, donde la mancha de La Sultana varió en
13,8%, mientras que en la parte más baja sobre los asentamientos del
barrio de Siloé, Lleras Camargo registró variaciones positivas
superiores al 10%.

Asentamientos
2007 2016 en 2016 crecimiento (%)
Bella Suiza 1,6 0,9 2,5 56,3
La Sultana 2,9 0,4 3,3 13,8
Lleras Camargo 3,3 0,4 3,7 12,1
Brisas de Mayo - La Cucharita 8,8 0,0 8,8 0,0
Altos de Siloé 6,9 0,0 6,9 0,0
Alto Camaguey 1,3 0,0 1,3 0,0
Altos de Belén 1,0 0,0 1,0 0,0
Brisas de Mayo 2,4 0,0 2,4 0,0
Camino Carabineros 0,6 0,0 0,6 0,0
Resto de AHDI 22,4 0,7 23,1 3,1
Total AHDI 51,2 2,4 53,6 4,7
El análisis socioeconómico de la comuna muestra que los

asentamientos perciben mayores niveles de vulnerabilidad
relativamente, aunque, al desagregar entre asentamientos y resto, no
se evidencian diferencias sustanciales en términos de las condiciones
de vida en la comuna (ver Tabla 14).
Los hogares de la comuna y la ladera en asentamientos registran bajos

niveles de capital humano en promedio (6,6 años de educación). En
términos de la cobertura de salud, en los asentamientos de la zona de
ladera el porcentaje de personas sin cobertura es mayor en relación
con los AHDI de la comuna 20 (29,2% y 25,2% respectivamente).
Contrario a lo esperado, este indicador sugiere mayores niveles de
cobertura de salud en los asentamientos frente al resto de la comuna.
74
En cuanto a los otros regímenes de salud, en los asentamientos la
cobertura subsidiada es mayor en la comuna frente a la ladera (58,7%
y 53,7% respectivamente) y no se presentan diferencias sobre los
potenciales niveles de formalidad laboral, ya que los porcentajes de
afiliación al régimen contributivo varían menos de 1 punto porcentual
(16,0% y 17,0% relativamente).
Indicadores Zona Ladera Comuna 20

Vivienda - Propia (%) 30,1 24,1 26,6 23,1
NBI 44,4 32,4 36,8 35,6
Dentro de las formas de tenencia de vivienda, resalta la mayor

participación de viviendas en arrendamiento en la comuna frente a la
ladera. Lo anterior se mantiene en los asentamientos informales
(52,2% y 46,15 respectivamente) y el resto (55,3% y 54,1%
respectivamente) (ver Tabla 14). Por otro lado, en los asentamientos
de la zona de ladera hay una mayor proporción de hogares con
vivienda propia (30,1% y 26,6% respectivamente) y con otras formas
de tenencia de vivienda (23,8% y 21,3% respectivamente).
El hacinamiento crítico se presenta con mayor intensidad en los

hogares de la ladera ubicados fuera de los asentamientos (33,4% frente
al 30,9% de los que están en AHDI), siendo más alto en los
asentamientos de Egipto (100%), San Francisco – Altos de Siloé (80%)
y El Árbol (55%). El indicador de NBI sigue la misma tendencia
descrita en los indicadores socioeconómicos, dado que los niveles de
pobreza son mayores en los asentamientos, aunque dentro de la
Comuna 20, no se registren casi diferencias en los niveles de
75
vulnerabilidad entre los asentamientos y el resto pues la diferencia del
NBI es de 1,3 puntos porcentuales con 36,3% para AHDI y 35,6% para
el resto (ver Figura 17).
76
Ahora bien, al comparar la población de los asentamientos en
condición de pobreza, el NBI es más alto en la zona de ladera que en la
comuna (44,4% y 36,3% respectivamente). En términos geográficos,
los asentamientos con mayor intensidad de la pobreza en la comuna
corresponden a Los Santos y Egipto (100% respectivamente), mientras
que la concentración de la pobreza se encuentra en La Torre (721
personas), La Capilla (254 personas) y Lleras Camargo (169 personas).
La presencia de hogares compuestos/extensos y de viviendas con

materiales precarios, se traduce en los altos niveles de pobreza por
NBI. A este respecto, el 5,9% de las viviendas tienen paredes de zinc,
cartón o materiales vegetales (104 viviendas), siendo La Torre (33
viviendas) y La Cruz (16 viviendas) los asentamientos con más
viviendas precarias; por otro lado, los asentamientos con los
porcentajes más altos de paredes inadecuadas se encuentran en Los
Santos, Egipto y Altos de Belén (100% respectivamente).
El porcentaje de hogares con pisos de tierra es más bajo en

comparación con las paredes inadecuadas (2,4%, equivalente a 42
viviendas) y se encuentran principalmente en los asentamientos de La
Torre y La Cruz (20 y 8 viviendas respectivamente), aunque que los
porcentajes más altos de viviendas con pisos de inadecuados
corresponden a Los Mangos y La Cruz (5,6% y 4,8% respectivamente).
Los datos muestran que los asentamientos de la comuna casi no

crecieron, ya que la mancha creció a una tasa del 4,5% entre 2007 y
2016. La distribución demográfica muestra que sobre la parte
suroccidental de la comuna (zona baja) se encuentran los
asentamientos con más población (La Torre, La Capilla, Villa Catalina
y Lleras Camargo). Este sector también concentra en gran medida la
población en condición de pobreza por NBI, aunque, de acuerdo con
los materiales de la vivienda y las condiciones habitacionales, en la
zona más alta (Egipto, Los Santos, San Francisco-Altos de Siloé y La
Panelera) se presentan mayores niveles de vulnerabilidad
socioeconómica.
77
5.1.4 Comuna 13
Ubicada al oriente de la ciudad, limita con las comunas 11, 12, 7, 14, 15,
21 y 16. La población registrada en SISBEN es mayor que la reportada
en el último CNPV-2018 (144,721 frente a 116,359 personas). En
términos generales, la población SISBEN de esta comuna corresponde
al 10,8% del total y se caracteriza por la predominancia de barrios de
estratos 1 y 2. La población en asentamientos informales corresponde
al 6,0% de la población sisbenizada de la comuna (8,625 personas) y
se encuentran principalmente en los asentamientos Villablanca (960
personas), Sardi (916 personas), y La Florida (852 personas).

Código Nombre Código Nombre
AHDI AHDI
15 Los Robles 82 Se desconoce
16 Cinta Larga / Policarpa 89 La Florida
42 Samanes Del Cauca 109 Nueva Ilusión
45 Villa Luz 110 Villa Uribe
47 Villamercedes 111 La Esperanza
50 El Poblado I 112 Barandal
51 El Poblado II 113 Playa Alta
52 El Jazmín 114 Playa Baja
53 Brisas De La Paz 115 Polo
54 Villa Uribe 137 Cabildo Indígena
55 Nueva Florida 166 Tanques II
56 Villablanca 190 La Florida
57 Belisario Betancur 193 Se desconoce
78 Sardi 194 Se desconoce
79 Sardi - Charco Azul- La Pajarera 195 Horizonte II
81 Asprosocial

AHDI) y la mancha informal representa el 4,7% del total de hectáreas.
La mancha de asentamientos muestra poca variación entre 2007 y
2016, pasando de ocupar 24,5 a 25 hectáreas respectivamente (ver
Tabla 16). La tasa de variación del área en este periodo fue del 2%
(0,2% anual).
78
El área de influencia de los asentamientos denota dos principales

concentraciones: la primera en el sector de la Laguna del Pondaje y la
segunda, entre los barrios Calipso y El Diamante, Todos los
asentamientos que registraron variación en el crecimiento de
hectáreas se encuentran en el sector de la Laguna del Pondaje, siendo
El Barandal con 70%, Playa Alta con un 50%, y Polo, con un 14,3% (ver
Figura 18).
79
Asentamientos Área Crecimiento Área total Tasa de
2007 2016 en 2016 crecimiento (%)
Belisario Betancur 7,0 0,0 7,0 0,0
Villablanca 2,5 0,0 2,5 0,0
Sardi-Charco Azul-La Pajarera 2,2 0,0 2,2 0,0
La Florida 1,6 0,0 1,6 0,0
Jazmín 1,5 0,0 1,5 0,0
Nueva Ilusión 1,3 0,0 1,3 0,0
Cinta Policarpa 1,8 0,0 1,8 0,0
Polo 0,7 0,1 0,8 14,3
Los Robles 0,7 0,0 0,7 0,0
Playa Alta 0,6 0,3 0,9 50,0
La Esperanza 0,5 0,0 0,5 0,0
Villa Uribe 0,6 0,0 0,6 0,0
El Poblado II 0,3 0,0 0,3 0,0
El Barandal 0,1 0,1 0,2 70,0
El Poblado I 0,1 0,0 0,1 0,0
Resto de AHDI 3,0 0,0 3,1 1,0
Total AHDI 24,5 0,5 25,0 2,0
En cuanto al análisis socioeconómico de la comuna, se evidencian

diferencias en los puntajes SISBEN promedio. Los valores más altos se
encuentran en los hogares por fuera de AHDI (45,2) en comparación
con los ubicados al interior de estos (32,6). Lo anterior sugiere que, en
promedio, en mayor grado la población que reside en AHDI de la
comuna 13, se encuentra en condiciones de mayor vulnerabilidad
socioeconómica. En términos geográficos, el puntaje promedio de la
población ubicada en 11 de los 22 barrios que conforman la comuna,
muestra que los hogares se encuentran en condiciones de
vulnerabilidad.
Sin embargo, a pesar de las diferencias mencionadas, se observa una

correspondencia en términos relativos entre ambas poblaciones, pues
el patrón geográfico de la distribución de los puntajes promedio de
población en AHDI y por fuera de esta se distribuyen en la misma
escala de rangos. Es decir, los AHDI en los cuales se observa población
con puntajes más bajos (altos) se encuentran al interior de barrios con
población que presenta la misma situación. En ese sentido, los
80
asentamientos que contienen población con menores puntajes
SISBEN promedio son Villa Uribe, Brisas de la Paz, Playa Baja y Nueva
Ilusión, los cuales tienen puntajes promedio que oscilan entre 16,3 y
19,4, Vale la pena destacar que los AHDI que rodean las lagunas del
Pondaje y Charco Azul son los que presentan los niveles promedio más
altos de vulnerabilidad según puntaje. Esta situación se extiende a
nivel de barrio, pues los barrios en los que reside población con
menores puntajes colindan con dichas lagunas, o lo que revela el
indicio de focalización de la pobreza alrededor de esta zona de la
comuna.
Los hogares de la comuna y el oriente en asentamientos registran bajos

niveles de capital humano en promedio (6,4 y 6,2 años de educación).
En términos de la cobertura de salud, en los asentamientos del oriente
el porcentaje de personas sin afiliación es menor en los AHDI de la
comuna 20 frente a la zona de ladera (36,4% y 34,8%
respectivamente). Para los otros regímenes de salud, en los
asentamientos la cobertura subsidiada es menor en la comuna frente
al oriente (52,1% y 55,9% respectivamente) y mayor para el régimen
contributivo (11,5% y 9,4%) (ver Tabla 17).
Tabla 17. Indicadores socioeconómicos comuna 13

Indicadores Zona Oriente Comuna 13
Vivienda - Propia (%) 17,6 30,3 17,6 29,2
NBI 55,6 26,8 55,2 26,1
Por otro lado, en los indicadores referentes a la tenencia de la vivienda,

muestran una clara diferencia en ambas poblaciones, siendo el
arriendo la condición mayoritaria para los hogares por fuera de AHDI
y otra condición al interior. En ambos casos el porcentaje de hogares
que viven en casa propia es inferior al 30,0%. En comparación a la
81
zona oriente, la distribución del mercado de vivienda es muy similar,
compartiendo porcentajes afines en cada condición de tenencia de
vivienda para la población tanto en AHDI como por fuera.
82
Con relación al hacinamiento crítico, es mayor el porcentaje de
hogares en esta condición en los asentamientos (39,4%) con respecto
a los ubicados por fuera de estos (20,1%). Cabe resaltar que los niveles
de hacinamiento son inferiores en la Comuna 14 en comparación con
la zona oriente (21,3% y 44,4% respectivamente). A nivel de
asentamientos, La Florida (64,2%), Brisas de la Paz (55,0%) y Nueva
Ilusión (52,8%), reportan la mayor proporción de hogares en esta
condición (ver Figura 19).
En términos de pobreza, la aproximación realizada por medio del

indicador de necesidades básicas insatisfechas revela que más de la
mitad de los hogares ubicados en AHDI se encuentran en situaciones
de pobreza (55,2%), en contraste con el total de la comuna en donde
es poco más de una cuarta parte (26,1%). De manera general el
comportamiento de la comuna con respecto a la zona oriental es
similar en todos los indicadores, independiente de si pertenece o no a
asentamientos (55,5% y 26,8% respectivamente). No obstante, las
condiciones de la población residente en la zona cercana a las lagunas,
son claramente menos favorables. Los asentamientos de Villa Uribe
(100,0%), Nueva Florida (87,5%) y Playa Baja (86,7%), presentan el
mayor porcentaje de hogares en condición de pobreza.
Los porcentajes de pobreza están determinados por los materiales

inadecuados de paredes y pisos de las viviendas. En primer lugar, es
mucho mayor el porcentaje en los hogares con paredes y pisos
inadecuados ubicados en asentamientos en comparación al resto de la
comuna (19,7% y 17,3% para el caso de paredes; 1,1% y 1,0% para
pisos). Esta tendencia se refleja con valores similares en la zona
oriente, donde los asentamientos con mayor porcentaje de paredes
inadecuadas son Nueva Ilusión (49,3%), Nueva Florida (37,5%) y
Brisas de la Paz (36, 7%). En referencia a los pisos inadecuados, Playa
Baja (81,1%), Villa Uribe (66,7%) y Nueva Florida (62,5%), son los
asentamientos que reportan los valores más altos. Nuevamente, el
patrón se repite, es decir, son todos asentamientos ubicados en la zona
de las lagunas.
Los datos presentados evidencian que los asentamientos ubicados en

la zona de la Laguna del Pondaje, son en general mucho más
vulnerables y pobres que el resto de los asentamientos de la comuna.
Se destacan especialmente los asentamientos Villa Uribe, Brisas de la
Paz, Playa Baja y Nueva Ilusión. Resalta el efecto que tienen las
lagunas sobre las condiciones de vida de la población en AHDI, es
83
decir, a entre más cerca de las lagunas, se perciben mayores niveles de
vulnerabilidad socioeconómica y pobreza. En términos geográficos, los
asentamientos de esta comuna no crecieron debido a la falta de
disponibilidad de terrenos, en ese sentido, entre 2007 y 2016 la
mancha varió tan sólo el 2,0%.
5.1.5 Comuna 14
Está ubicada en el suroriente de la ciudad, limita con las comunas 13,

15, 21 y con el corregimiento de Navarro. La población registrada en
SISBEN es mayor que la reportada en el último CNPV-2018 (155,640
frente a 127,918 personas). La población SISBEN de esta comuna
corresponde al 4,8% del total, mientras que la de asentamientos
informales corresponde al 0,8% de la población sisbenizada de la
comuna (1,181 personas) y se encuentra principalmente en los
asentamientos de Vuelta Vía a Navarro (623), Manuela (189 personas),
y San Martín (140 personas) respectivamente.
Tabla 18. Listado de asentamientos de la Comuna 14

Código AHDI Nombre
23 Pilar Tayrona
24 Cinta Navarro
26 La Casona
27 San Martin
28 Vuelta Vía A Navarro
29 Manuela
Fuente: Elaboración propia con base en polígonos de
asentamientos desarrollados con Sec. Vivienda (2019).

AHDI) ubicados en su totalidad al sur de la misma, y la mancha
informal representa el 1,7% del total de hectáreas.
84

Asentamientos Área Crecimiento Tasa de
Área total en 2016
2007 2016 crecimiento (%)
Pilar Tayrona 3,8 0,0 3,8 0,0
Cinta Navarro 2,5 0,0 2,5 0,0
Vuelta a Navarro 1,5 0,0 1,5 0,0
San Martín 1,0 0,0 1,0 0,0
Manuela 0,7 0,0 0,7 0,0
La Casona 0,6 0,0 0,6 0,0
Total AHDI 10,1 0,0 10,1 0,0
Como se aprecia en la Tabla 19 y en la Figura 20, la mancha de los

asentamientos en esta comuna no mostró ningún crecimiento entre los
años 2007 y 2016 ocupando en total, 10,1 hectáreas.
85
Vale la pena mencionar que el puntaje SISBEN promedio de los
hogares en los asentamientos es menor frente al resto de la comuna
(40,9 y 45,2 respectivamente) y entre asentamientos, los de la Comuna
14 son los más altos en comparación con los puntajes registrados para
la zona de oriente (40,9 y 31,1 respectivamente). A nivel geográfico, los
asentamientos de San Martín (34,1), La Casona (39,5) y Cinta Navarro
(40,2) presentan los valores promedio más bajos (ver Figura 21). En
términos de los indicadores socioeconómicos, el clima educativo de los
hogares en asentamientos de la comuna es menor que los del resto (6,8
y 7,2 años de educación en promedio), siendo muy similares a los
observados en la zona de oriente (ver Tabla 20).

Vivienda - Propia (%) 17,6 30,3 31,5 31,5
NBI 55,6 26,8 32,7 27,3
La mayoría de personas se encuentra afiliada al régimen subsidiado,

siendo mayor la proporción en las zonas AHDI de la comuna frente al
resto de la comuna (47,8% y42,4% respectivamente), lo mismo ocurre
en la zona de oriente (55,9% y 42,2%). Por otro lado, la población sin
cobertura de salud es relativamente mayor en el oriente que en la
comuna (34,8% y 32,4%). Por último, en cuanto al régimen
contributivo, los asentamientos presentan una menor participación en
relación con el resto (19,7% y 25,6% respectivamente).
Con respecto a la tenencia de la vivienda, el arrendamiento es menor

en asentamientos que en el resto (49,5% y 55,3% respectivamente). A
nivel del oriente, el porcentaje de hogares en asentamientos que
residen en viviendas de alquiler es incluso menor con respecto a la
86
comuna (31,5% y 49,5% respectivamente). Entre asentamientos y el
resto de la comuna, la proporción de hogares con vivienda propia no
presenta diferencias (31,5% respectivamente), pero para la zona de
oriente los asentamientos tienen porcentajes más bajos (17,6% frente
al 30,3% del resto). Las otras formas de tenencia de vivienda muestran
una mayor participación en asentamientos (18,9% y 13,3% de resto).
En las zonas AHDI al oriente, el 50,9% habita estas condiciones,
mientras que en las zonas no AHDI el 15,0%, es decir, que más de la
mitad de los habitantes de la zona oriente que viven en AHDI habitan
espacios que no son propios y que no están en arriendo.
El NBI en los AHDI es mayor frente al resto de la comuna 14 (32,7% y

27,3% respectivamente), lo mismo ocurre para la zona de oriente
(55,6% y 26,8%). Entre asentamientos, resulta menor el nivel de
pobreza que enfrentan las personas en asentamientos con respecto a
la zona de oriente (32,7% y 55,6%). La desagregación por
asentamientos muestra que San Martín (58,3%) y La Casona (41,9%)
presentan los porcentajes más altos, mientras que Vuelta a Vía
Navarro (237 personas) y San Martín (93 personas) reportan la mayor
cantidad de personas pobres).
El hacinamiento crítico se presenta con mucha menor intensidad en

los hogares ubicados en asentamientos con respecto al resto (25,2% y
21,4%). Entre asentamientos, los hogares de la zona oriente revelan
porcentajes más altos de hacinamiento crítico que los de la comuna
(44,3% y 25,2%). A nivel de asentamientos, Pilar Tayrona (50,0%),
seguido de San Martín (47,2%) y La Casona (32,2%), presentan los
porcentajes de hacinamiento más altos.
En cuanto a los materiales inadecuados de paredes y pisos, los

asentamientos presentan mayores niveles de precariedad. En ese
sentido, la proporción de hogares con paredes inadecuadas se
encuentra en San Martín (8,3%), seguido de La Casona (3,2%). Cabe
resaltar que en los asentamientos Pilar Tayrona, Manuela y Cinta
Navarro, no existe ningún hogar con estas condiciones. Respecto al
uso de materiales de piso inadecuados, el único asentamiento que
presenta esta condición es San Martín nuevamente, donde el 8,3% de
los hogares tiene pisos de tierra o arena.
En términos generales, los asentamientos enfrentan peores

condiciones de vida en términos relativos, en ese sentido, los
indicadores socioeconómicos muestran un mayor grado de
87
vulnerabilidad. A nivel geográfico, la mancha de asentamientos de la
comuna no varió entre 2007 y 2016 debido a la falta de terreno
disponible en la comuna.
88
5.1.6 Comuna 15
Esta coma está ubicada al oriente de la ciudad de Cali y limita con las
comunas 13, 14, 16 y con el corregimiento de Navarro. La población
registrada en SISBEN es mayor que la reportada en el último CNPV-
2018 (116,466 frente a 102,224 personas). La población SISBEN en
esta comuna corresponde al 8,7% del total. La población en
asentamientos informales corresponde al 6,8% de la sisbenizada en la
comuna (7,874 personas) y se encuentran principalmente en los
asentamientos Brisas de Comuneros (1,418 personas), Colonia
Nariñense (1,312 personas), y El Valladito (1,180 personas)
respectivamente.
Tabla 21. Listado de asentamientos de la Comuna 15

Código del AHDI Nombre
17 Colonia Nariñense
21 La Antena
22 Brisas de Caracol
48 Brisas de Comuneros
49 El Encanto
119 Haití
167 África
178 El Valladito
179 Brisas de las Palmas
180 Las Gorditas
Fuente: Elaboración propia con base en polígonos de asentamientos

desarrollados con Sec. Vivienda (2019).
La comuna tiene el 5,1% de los asentamientos (10 AHDI) y la mancha

informal representa el 4,0% del total de hectáreas. El área de
crecimiento se concentra en límite de la comuna con el corregimiento
de Navarro. En esta comuna el crecimiento de la mancha de
asentamientos entre 2007 y 2016 fue muy importante, alcanzando del
133,7%, ya que pasó de ocupar 10,4 a 24,1 hectáreas (14,9% tasa de
crecimiento anual).
89
Sin embargo, a pesar de este rápido crecimiento, el asentamiento El

Valladito-Brisas de los Comuneros, es el único que registra una
variación positiva de la mancha del 2,5% entre 2007 y 2016 (ver Figura
22). Como se muestra en la Tabla 22, en este periodo también destaca
el surgimiento de nuevos asentamientos en la comuna, como Haití (8,2
hectáreas) y Brisas de las Palmas (5,6 hectáreas).

Asentamientos Área Crecimiento Total en Tasa de
2007 2016 2016 crecimiento (%)
El Valladito-Brisas de Comuneros 5,3 0,1 5,4 2,5
El Encanto 1,7 0,0 1,7 0,0
Colonia Nariñense 1,6 0,0 1,6 0,0
La Antena 1,2 0,0 1,2 0,0
Brisas de Caracol 0,6 0,0 0,6 0,0
Haití 0,0 8,2 8,2 -
Brisas de las Palmas 0,0 5,6 5,6 -
Total AHDI 10,4 0,0 24,1 133,7
90
Las características socioeconómicas de la Comuna 15 muestran que el
puntaje promedio de los hogares es más bajo en los asentamientos que
en el resto de la comuna (29,5 y 45,9 respectivamente. Entre
asentamientos, los de la comuna 15 registran niveles más bajos de
puntaje SISBEN con relación a los del oriente (29,5 y 31,1
respectivamente). Ahora bien, los puntajes más bajo corresponden a
los asentamientos de Brisas de Caracol (16,0), seguido de Brisas de las
Palmas (25,8) y Haití (26,4), en el otro extremo, los asentamientos con
los puntajes promedios más altos relativamente son El Encanto (41,3),
Las Gorditas (40,2) y África (39,5) (ver Figura 23).
El clima educativo del hogar registra menores niveles en promedio en

los asentamientos que el resto (5,9 y 6,2 años de educación). En
términos de la cobertura de salud, en los asentamientos del oriente el
porcentaje de personas sin cobertura es menor en relación con los
AHDI de la comuna 20 (33,3% y 34,8% respectivamente). Para los
regímenes de salud ocurre lo contrario, debido a que en los
asentamientos la cobertura de salud subsidiada es mayor en la comuna
frente al oriente (61,1% y 55,9% respectivamente), al igual que la
afiliación al régimen contributivo (5,6% y 9,4%) (ver Tabla 23).

Vivienda - Propia (%) 17,6 30,3 15,3 30,1
NBI 55,6 26,8 59,8 26,8
Los hogares que viven en asentamientos de la zona oriente tienen

mayores porcentajes de vivienda arrendada que la comuna 15, (31,5%
y 27,5% respectivamente), siendo en ambos casos inferiores a los
91
registrados en el resto (54,7% y 52,8% respectivamente). La vivienda
propia le sigue en importancia en la distribución sin mostrar
diferenciales y muestra una tendencia similar a la anterior (30,3% para
el oriente y 30,1% para la comuna), mientras que, para otras formas de
tenencia, es mayor la participación en la comuna frente a la zona
oriente (50,9% y 57,3% respectivamente).
92
Entre asentamientos analizados, evidentemente los de la Comuna 15
son mucho más pobres con respecto a los del total del oriente. A nivel
geográfico, los asentamientos con mayor intensidad de la pobreza son
Brisas de un Brisas de Caracol (93,3%) y Haití (76,0%), mientras que
la concentración de la pobreza se encuentra en Brisas de Comuneros
(1,005 personas), Colonia Nariñense (961 personas) y El Valladito
(864 personas).
Algo que caracteriza a las viviendas pertenecientes a los AHDI son los
materiales usados para su construcción, en este sentido, el 12,2% de
los hogares en asentamientos cuentan con paredes inadecuadas y el
21,0% con pisos inadecuados. Relativamente los hogares en
asentamientos presentan mayores niveles de precariedad material de
las viviendas y la mayor precariedad se encuentra en Brisas del
Caracol, Brisas de las Palmas y La Antena, con valores por encima del
15,0%. En el caso de los pisos, la precariedad de se encuentra en los
asentamientos de Brisas de Caracol, Brisas de Comuneros y Haití, con
valores por encima del 24,0%.
El hacinamiento crítico se presenta con mayor intensidad en los

hogares ubicados en los asentamientos de la comuna frente a los
hogares de la zona oriente (53,0% y 44,3%). Esta condición se presenta
en mayor medida en los AHDI de Haití (68%) y Brisas de Caracol
(67,0%) como se puede apreciar en la Figura 23. Finalmente, la
distribución demográfica muestra que en el límite con el
corregimiento de Navarro se encuentran los asentamientos con mayor
población, mayor nivel de pobreza y materiales de vivienda
inadecuados, resaltando los asentamientos Haití, Brisas de Caracol y
Brisas de Comuneros y Colonia Nariñense.
Asentamientos en zonas de alto riesgo
En Cali el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) estableció las zonas

y niveles de riesgo tanto para áreas propensas a eventos de remoción
en masa (deslizamientos) tanto como niveles de amenaza por
inundación, particularmente por desbordamiento del río Cauca. La
superposición entre los polígonos de AHDI con las zonas de riesgo y
amenaza, muestra que la mayor parte de los asentamientos se
encuentran en estas zonas, lo que representa un estado de riesgo
93
permanente para las familias (ver Figura 24). Para el caso del riesgo
por amenaza fluvial, se registran 71 asentamientos dentro de esta
zona6, los cuales representan el 28,8% del área total de asentamientos
(174,4 hectáreas). De este grupo de AHDI, 16 se encuentran en zona de
riesgo no mitigable (95,2 hectáreas) y 48 en zona de amenaza alta
(34,9 hectáreas). Justamente las obras del Jarillón buscan reducir la
amenaza por inundación en el oriente de la ciudad.
Figura 24. AHDI y riesgos por remoción y amenaza fluvial
Fuente: Elaboración propia con base polígonos de asentamientos desarrollados con

Sec. Vivienda (2019) y POT (2014).
6
Tan sólo en los asentamientos de las comunas 13, 14 y 15, residen cerca de 15.000 personas de
acuerdo con los datos del SISBEN.
94
En cuanto al riesgo por movimiento de masas, sobre esta zona se
encuentran 116 asentamientos, en términos de ocupación, éstos
representan el 67,7% del total del área de AHDI (410,5 hectáreas). La
zona de alto riesgo se extiende sobre 71 AHDI y representa 95,1
hectáreas7, lo que sugiere que gran parte de los AHDI que están en la
ladera se encuentran en riesgo bajo y medio8. Es importante señalar
que hay personas habitando en zonas de alto riesgo no mitigable, de
las que no existe un registro preciso en la ciudad. En esa medida, las
tareas más importantes que tiene aún por cumplir la ciudad son las
siguientes:
1) Aprobar los estudios en los que se definen con mayor precisión las
zonas de riesgo y amenaza para que sean incluidos como
parámetros para el ordenamiento territorial.
2) Construir una cartografía geo-referenciada de los asentamientos

informales a nivel predial. Esta cartografía puede partir de las
aerofotografías recientemente tomadas por la Secretaría de
Seguridad y Justicia bajo el liderazgo de la Secretaría Técnica del
Comité de Control y Prevención de Invasiones y Protección de
Ecosistemas.
3) Delimitar las áreas objeto de reubicación para cuantificar costos.
4) Establecer los planes de acción para dichas reubicaciones.
5) Determinar el destino que se le dará a los suelos liberados y las

responsabilidades de entidades y comunidades para el control de
nuevas invasiones.
Estas acciones deben estar articuladas y coordinadas inter-

institucionalmente en como marco de implementación del Eje 3 de la
Política MiHábitat “Pacto ciudadano para el control del borde urbano
y rural”. En muchos casos, incluido Cali, la carencia de estrategias
sobre predios liberados mediante acciones de reubicación generan una
ocupación posterior de los terrenos. Por esta razón, un programa de
7
Los asentamiento tienen entre 2,92 metros hasta siete hectáreas en la zona de riesgo alto por
movimiento de masas.
8
En los asentamientos de las Comunas 1, 18 y 20, viven 18.679 personas según el SISBEN.
95
reubicación no solo debe incluir la solución al traslado sino los pasos
siguientes para evitar eventos posteriores que nuevamente pongan en
riesgo a la población vulnerable.
Áreas de afectación de ecosistemas
Como se mencionó anteriormente, otro de los grandes impactos que

genera la ocupación informal del suelo es la afectación de ecosistemas.
En el caso de Cali, la riqueza ambiental derivada de su localización
entre el Parque Nacional Natural Los Farallones y el río Cauca, se ha
visto diezmada por la ocupación sistemática de las periferias urbanas
y las áreas alrededor de los centros poblados rurales.
En la ciudad “de los siete ríos” el desarrollo urbano fue entendido como
la construcción y expansión masiva, quitándole espacio a las
estructuras naturales para desarrollar todo tipo de usos desvinculados
del valor natural y paisajístico del territorio. Por ejemplo, el río Cali se
canalizó en algunos tramos y los ríos Cañaveralejo, Meléndez y Lili se
llevaron a un canal interceptor único que los conduce hacia el río
Cauca. El denominado “cinturón ecológico” de Navarro, destinado a
ser un área de amortiguamiento entre el suelo rural y urbano, se ha
usado para la construcción de grandes infraestructuras de servicios
urbanos, paradójicamente, por fuera del perímetro urbano. Los cerros
han sido objeto de deforestación y ocupación sistemática, no sólo por
parte de los asentamientos informales sino por conjuntos residenciales
de estratos medios y altos.
En lo relativo a los AHDI, lo que se observa en el Figura 25 es que existe

una alta ocupación de los elementos ambientales que conforman la
estructura ecológica principal en las comunas 1, 18 y 20. Para ocupar
estas zonas las personas han recurrido a acciones como deforestación,
movimientos de tierras sin técnicas para prevenir deslizamientos, e
incluso han desviado, taponado o subterranizado nacimientos de agua
que hacían parte del sistema de escorrentías de los Farallones. La
ocupación de estas áreas genera problemas ambientales en diversos
sentidos:
96
1) En un momento en el cual el cambio climático es un problema
inminente, la deforestación genera pérdida de biodiversidad,
aridez y reducción de la capacidad de fijación de dióxido de
carbono.
2) Consolidación de áreas que empiezan a tener riesgo por la

ocupación de suelos no aptos para uso residencial o usos
complementarios.
3) Menor calidad espacial urbana al no lograrse la integración de los

elementos con valor ambiental a las áreas construidas de la ciudad.
4) Mayores temperaturas por el efecto de “islas de calor” en zonas de

la ciudad con masa arbórea pobre.
Figura 25. AHDI y elementos de la estructura ecológica principal
Fuente: Elaboración propia con base polígonos de asentamientos desarrollados con

Sec. Vivienda (2019) y POT (2014).
97
Si bien el POT de Cali tiene un gran desarrollo del componente
ambiental, es fundamental la implementación de acciones concretas
para disminuir la ocupación, reducir la destrucción de ecosistemas y
rehabilitar los territorios recuperados. En este sentido, actualmente la
Alcaldía desarrolla proyectos en esta dirección, pero es necesaria una
mayor articulación interinstitucional para que tengan un mayor
impacto. Por ejemplo, el trabajo que hace el equipo de Control y
Prevención de Invasiones y Protección de Ecosistemas, bajo la
coordinación de un comité creado en 2018, ha contribuido a prevenir
la ocupación informal y controlar el crecimiento de los AHDI.
Esta labor debe ser continuada por la administración entrante pues se

corre el riesgo de perder el trabajo adelantado pues constantemente
existe la presión de ocupación de terrenos urbanos o suburbanos
vacantes. En la misma línea, el DAGMA está desarrollando un
proyecto de construcción de cartografía con base en ortofotomapas de
alta resolución para el análisis y seguimiento de las cuencas hídricas
que son objeto de ocupación y deterioro por acciones antrópicas.
Finalmente, hay que señalar que el equipo a cargo del Parque Nacional
Natural Farallones de Cali también está haciendo monitoreo constante
y emprendiendo acciones para prevenir la ocupación del suelo rural, la
deforestación y la contaminación de fuentes hídricas, entre otras
acciones.
98
Capítulo 6.
6 MEJORAMIENTO INTEGRAL DEL
HÁBITAT. UNA AGENDA A FUTURO
PARA CALI
Política de Mejoramiento Integral del Hábitat
adoptada en Cali
La Política Pública MiHábitat, mencionada anteriormente, tiene como

objetivo general “mejorar de manera integral el hábitat de los hogares
concentrados en asentamientos humanos precarios en el municipio de
Santiago de Cali” (Concejo de Santiago de Cali, 2017, Artículo 6), tanto
en el área urbana como en la rural. Como se mencionó en el numeral
3.1, la política determinó que su ámbito de aplicación correspondía a
133 AHDI, pero entendiendo que la vivienda informal sigue en
crecimiento, se determinó en el Parágrafo 4 del Artículo 2 que la
Secretaría de Vivienda junto con el Departamento Administrativo de
Planeación Municipal podrían ampliar el ámbito de aplicación con
base en criterios técnicos. Esto significa que la puesta en marcha de los
programas de mejoramiento integral en Cali considera la posibilidad
de crecimiento futuro de la mancha urbana como una variable a tener
en cuenta.
En 2014, se estimó en el Documento Técnico de Soporte de la política

MiHábitat, que el 40,4% del total de hogares del municipio de Cali,
254.792, habitan en asentamientos humanos precarios, de los cuales
38.400 se encontraban en AHDI ocupando un 4% del territorio
correspondiente a 490 hectáreas (Alcaldía de Cali, 2017).
La Política de Mejoramiento Integral del Hábitat está estructurada en

tres ejes (ver Figura 26), los cuales apuntan a una implementación
gradual que va desde entender estas zonas como espacios singulares
que no pueden ser planeadas con las mismas normas de la ciudad
formal, hasta la implementación y el pacto ciudadano para prevenir
futura expansión hacia el suelo rural.
99
Figura 26. Ejes de la Política MiHábitat
Fuente: Elaboración propia con base en Acuerdo No.0411 de 2017, Art. 8.
Para su implementación se plantean tres estrategias básicas:
1) Alianzas y financiamiento estratégico: con el fin de obtener los

recursos (humanos, técnicos y financieros) para la implementación
del mejoramiento integral del hábitat.
2) Diálogo social: entendido como la base para que la toma de

decisiones sea el resultado de una participación amplia que incluya
las organizaciones sociales, las entidades gubernamentales y no
gubernamentales, gremios y a la academia.
3) Innovación social: partiendo de la importancia de la participación

ciudadana para el desarrollo de ideas innovadoras con miras a
potenciar las capacidades locales de las comunidades de los AHDI.
A pesar de que el Plan de Acción de la política fue formulado, a la fecha

los resultados de la implementación han sido limitados. El desarrollo
de proyectos piloto será clave para comprender las dinámicas
particulares de los AHDI y generar estrategias acordes con esas
dinámicas y con la capacidad del gobierno y las comunidades para
iniciar procesos de legalización urbanística en los asentamientos que
tienen posibilidades de convertirse en barrios formales con miras a
lograr su mejoramiento gradual en términos de provisión de servicios
urbanos básicos (servicios públicos, equipamientos colectivos,
100
espacios públicos, vías y consolidación del sistema de transporte
público), en mejoramiento de vivienda (condiciones de habitabilidad
y sismo-resistencia) y reducción de la pobreza.
Algunas de los factores que pueden estar incidiendo en que aún no se

hayan materializado iniciativas centrales de la política y que, por ende,
no se haya implementado un proyecto de mejoramiento integral en
Cali desde que el gobierno nacional fijó el marco normativo y técnico
para este procedimiento (Decreto 564 de 2006, Decreto 1077 de 2015
y Decreto 1203 de 2017) pueden ser los siguientes:
1) Información físico-espacial y socioeconómica sobre AHDI

incompleta o inexistente (catastro, morfología de manzanas y
predial, usos del suelo, nivel de consolidación, características
socioeconómicas de la población, entre otros).
2) Recursos financieros limitados para mejoramiento integral y

esfuerzos gubernamentales enfocados en subsidios para vivienda
nueva, con base en un enfoque de las políticas nacionales y locales
que apuntan insistentemente en la reducción del déficit
cuantitativo como meta.
3) Desarticulación institucional en las acciones emprendidas para el

manejo de los AHDI. En reuniones con la Administración
Municipal se pudo evidenciar que hay muchas entidades
trabajando sobre asuntos relativos a los asentamientos con
resultados valiosos, pero la mayor parte de ellas realiza acciones
individuales de acuerdo con sus planes sectoriales. Por ejemplo,
acciones como mitigación o prevención de daños a ecosistemas,
control de invasiones, prevención del riesgo, mejoramiento de
vivienda, planeación del territorio se realizan en cada una de las
dependencias sin una gestión concertada o coordinada por una
entidad a cargo del mejoramiento integral.
4) Falta de claridad en los conceptos por parte de algunas entidades,

en las cuales se entienden los procesos de regularización o
titulación (tenencia jurídica) como legalización urbanística,
101
incurriendo en acciones que no conducen finalmente a lograr
legalizar AHDI.
5) Existe la percepción de que el mejoramiento integral es una

responsabilidad de la Secretaría de Vivienda Social, la cual no
cuenta con los recursos humanos y técnicos suficientes para asumir
una tarea de tal magnitud. Como se ha mencionado anteriormente,
los AHDI no pueden ser vistos solamente como un problema físico-
espacial (vivienda e infraestructura) pues las condiciones
socioeconómicas de la población y las formas de ocupación del
territorio son ser determinantes en el diseño de proyectos de este
tipo.
6) Falta de voluntad política (nacional y municipal), reflejada en la

poca prioridad que se le ha dado presupuestalmente al
Mejoramiento Integral en las agendas de gobierno (incluso a nivel
nacional). El énfasis y las metas se han centrado por décadas en
mejoramiento individual de vivienda o en titulación y no en
legalización, que debería ser el primer paso y las políticas, en
general, se han enfocado en la producción de vivienda nueva como
estrategia central para reducir el déficit habitacional.
7) Debilidad de los procesos de participación ciudadana que limita la

comprensión la figura de legalización urbanística, así como los
requerimientos que les permitirían acceder de manera sencilla y
ágil a la solicitud de este trámite en el Municipio.
Como se muestra en la Tabla 24, las metas de los cuatro últimos

gobiernos municipales en materia de mejoramiento se han enfocado
en subsidios individuales para mejoramiento estructural, construcción
de espacios básicos (cocinas, baños) o mejoramiento de acabados
(pisos, paredes, cubiertas).
102
Tabla 24. Indicadores de desempeño de acciones para reducir el déficit
cualitativo (2004-2018)
Periodo de Línea Porcentaje de

Indicador Meta Logro
gobierno de base cumplimiento
Viviendas
2004-2007 Sin dato 2267 4432 195,5%
mejoradas*
Mejoramient
o integral de
viviendas
2008-2011 4432 6000 3167 52,8%
urbanas con
déficit
cualitativo
Viviendas
2012-2015 3167 13167 738 7,4%
mejoradas
Viviendas (Dic. 2018):

2016-2019 3905 4000 46,2%
mejoradas 1850
Total viviendas mejoradas (2004-2018): 10187
*Se refiere a mejoramiento de estructura o espacios internos de la vivienda.

Fuentes: 2004-2007: Informe de Evaluación PDM (Alcaldía de Cali, 2008a, p. 22).
2008-2011: PDM (Alcaldía de Cali, 2008b, p. 49) e Informe de Evaluación PDM
(Alcaldía de Cali, 2012a, p. 121). 2012-2015: PDM 2012-2015 (Alcaldía de Cali,
2012b, p. 186) e Informe de Evaluación PDM 2012-2015 (Alcaldía de Cali, 2016b, p.
123). 2016-2019: PDM (Alcaldía de Cali, 2018a).
De la tabla anterior llama la atención que salvo en el periodo 2004-

2007 en el cual, con una meta poco ambiciosa, se logró un
cumplimiento de casi el 200%, en el resto de administraciones a duras
penas se ha llegado a cumplir la mitad de la meta trazada,
demostrando la baja capacidad de ejecución de los programas. Sin
embargo, es aún más importante señalar que ninguno de los planes de
desarrollo planteó la legalización de asentamientos como una meta, a
pesar de que este debería haber sido el primer paso para emprender
posteriormente titulaciones y finalmente inversiones en mejoramiento
de vivienda a través de subsidios individuales. Cabe aclarar, no
obstante, que no todos los subsidios de mejoramiento se otorgan a
hogares en AHDI pues también pueden aplicar a estos recursos
personas que viven en barrios legalmente constituidos (barrios
103
precarios según MiHábitat) en los cuales las viviendas presentan bajos
estándares de calidad.
Debido a que se considera pertinente ampliar a nivel de ciudad la

discusión sobre las diferencias entre legalización, regularización y
titulación, así como la conveniencia o momentos en los que estas
estrategias aplican, a continuación, se hace una síntesis de los
objetivos de cada una de ellas, la cual incluye algunos ejemplos de su
aplicación en otros contextos de Colombia y América Latina.
Diferencias entre legalización, regularización y

titulación
6.2.1 Legalización urbanística de asentamientos humanos
De acuerdo con el Art. 17 del Decreto 1203 de 2017, la legalización es:
“El proceso mediante el cual la administración municipal [...]

reconoce, si a ello hubiere lugar, de acuerdo con la reglamentación
aplicable, la existencia de un asentamiento humano constituido por
viviendas de interés social, aprueba los planos urbanísticos y
expide la reglamentación urbanística, de acuerdo a las
condiciones que establezca cada entidad territorial y sin perjuicio de la
responsabilidad penal, civil y administrativa de los comprometidos.
La legalización urbanística implica la incorporación al perímetro

urbano y de servicios, cuando a ello hubiere lugar, y la
regularización urbanística del asentamiento humano, sin contemplar
la legalización de los derechos de propiedad en favor de eventuales
poseedores.
El acto administrativo mediante el cual se aprueba la legalización hará

las veces de licencia de urbanización, con base en el cual se
tramitarán las licencias de construcción de los predios incluidos en la
legalización o el reconocimiento de las edificaciones existentes”.
[Negrita fuera de texto].
Este procedimiento se puede adelantar únicamente en AHDI que no

están en zonas de alto riesgo, ni de protección ambiental, ni ocupando
104
áreas que hayan sido destinadas por el plan de ordenamiento para
infraestructura y provisión de servicios públicos. Para los AHDI que
tenga viabilidad para ser legalizados y cumplan los requisitos y
trámites del proceso, la administración municipal expedirá un acto
administrativo o resolución de legalización, que en el caso de Cali se
tramita ante el Departamento Administrativo de Planeación
Municipal.
Lo interesante de la forma en la que la legalización urbanística está

concebida en Colombia es que este proceso puede iniciarse por interés
de la administración municipal, del urbanizador, de un enajenante, de
la comunidad afectada o incluso por parte de los propietarios de los
terrenos ocupados9. Bajo estas reglas, se permite que las comunidades
mismas puedan iniciar el trámite de legalización si el 51% o más
personas del asentamiento están de acuerdo y previa solicitud de
apoyo al Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
De acuerdo con el documento Legalización de asentamientos

informales. Contribuciones para una política pública que beneficie a
la población desplazada publicado por CENAC y la Corporación
CENAC, el montaje de la información para legalizar un barrio informal
en Bogotá en 2017 costaba alrededor de 40 millones de pesos, un valor
inferior a lo que costaba en el mismo año una sola unidad de vivienda
de las entregada de manera gratuita por el gobierno Santos (47
millones de pesos) en el marco del programa “Viviendas 100%
subsidiadas”. En este sentido, Soler et al., 2018 (pp. 109-110) afirman
que, con el pago de una sola vivienda, se podría legalizar un
asentamiento informal completo, sin contar con los costos de
reubicación de personas viviendo en zonas de alto riesgo que,
independientemente de si existe un proceso de legalización de por
medio, deben ser reubicadas. Sin embargo, hay que tener en cuenta
qué impactos podría generar la legalización de AHDI antes de
emprender iniciativas de este tipo en Cali.
9
Para mayor detalle sobre el procedimiento y los requisitos se puede consultar el Artículo 2.2.6.5.1.2
y siguientes del decreto 1077 de 2015.
105
En casos como Bogotá, donde se han legalizado cientos de barrios
desde la expedición del Decreto 564 de 2006 (modificado por los
Decretos 1077 de 2015 y 1203 de 2017) se han podido determinar
impactos positivos y negativos importantes de estos procesos que se
constituyen en un aprendizaje para los procesos de legalización en
Cali. Por ejemplo, en los barrios legalizados en Bogotá, Carlos Torres
(2012), encontró lo siguiente:
§ A pesar de la inversión pública, los déficits cuantitativo y cualitativo

se mantienen.
§ Se produce un incremento de la oferta de suelo urbanizado dentro

del perímetro urbano que no se usa para construcción de VIS y VIP
sino para proyectos que generen mayores rentas, lo cual excluye a
la población de menores ingresos de la posibilidad de vivir en zonas
que antes eran una alternativa.
§ La población a la cual se quería beneficiar es expulsada

gradualmente desde el momento en que el suelo se formaliza y, por
lo tanto, puede ser vendido en el mercado inmobiliario. Existen
barrios legalizados en los que se ha dado una compra masiva de
viviendas para la construcción de multifamiliares con valores muy
por encima del poder adquisitivo de los habitantes tradicionales,
los cuales se tienen que desplazar a otros sectores de la ciudad (más
baratos) cuando venden sus viviendas.
En este sentido es fundamental tener en cuenta que, si bien la

legalización genera un incremento en la inversión pública y en las
acciones del gobierno en los barrios legalizados, este mecanismo
también produce efectos no deseados que es necesario considerar para
diseñar estrategias más acordes con los objetivos, cuando se toma la
decisión de legalizar un asentamiento.
6.2.2 Regularización urbanística
La regularización urbanística, referida a ajustar la estructura urbana a

las normas o a estándares funcionales, no está definida en la
legislación colombiana de manera particular, pero al ser tan general su
106
aplicación aplica tanto para sectores formales como informales, así
como para infraestructuras como equipamientos colectivos que deben
ajustarse a las normas para disminuir la generación de impactos en
movilidad, ocupación del espacio público, calidad de servicio, etc. En
la gestión de asentamientos, en muchos casos los términos legalización
y regularización se usan de manera intercambiable sin distinguir uno
de otro. Sin embargo, en el caso de AHDI este proceso se entiende
como un paso anterior, paralelo o posterior a la legalización, que
consiste en definir cómo mejorar la estructura urbana de un barrio
para que sea funcional. La regularización incluye organización de la
malla vial para garantizar accesibilidad a todas las viviendas,
definición de unos corredores por los que pueda circular el transporte
público, delimitación precisa de zonas de protección y alto riesgo (con
fines de reubicación) y definición de normas urbanísticas para que el
barrio legalizado tenga un proceso de consolidación ordenado y acorde
con la capacidad de las redes de servicios públicos y el sistema de
movilidad.
A pesar de que la legislación sobre regularización urbanística no es

explícita, este procedimiento es esencial para iniciar procesos de
mejoramiento integral del hábitat pues los proyectos que se
emprendan deben estar previamente definidos en un plan o proyecto
de regularización que articule las estructuras ecológica, funcional y
socioeconómica del barrio legalizado con el resto de la ciudad.
6.2.3 Titulación
La titulación de propiedades públicas que han sido ocupadas de

manera informal se establece como una posibilidad en el Artículo 2 de
la Ley 08 de 2001:
“Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los
terrenos de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido
ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando
la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al treinta (30) de
noviembre de 2001. La cesión gratuita se efectuará mediante
resolución administrativa a favor de los ocupantes, la cual constituirá
107
título de dominio y una vez inscrita en la Oficina de Instrumentos
Públicos, será plena prueba de la propiedad”.
Esta misma ley define que la titulación no procede si la ocupación se
ha dado en bienes de uso público (por ejemplo, áreas reservadas para
infraestructura o para redes de servicios públicos) ni en bienes fiscales
que se hayan determinado para prestar servicios de educación o salud.
Al igual que la legalización, la titulación tampoco procede para predios
ubicados en zonas de alto riesgo o protección ambiental. Sin embargo,
el Decreto 564 aclara que es posible realizar titulaciones de manera
independiente a procesos de legalización de asentamientos.
Tabla 25. Indicadores de desempeño de acciones dirigidas a titulación

(2000-2018)
Periodo de Línea Porcentaje de

Indicador Meta Logro
gobierno de base cumplimiento
Títulos otorgados
a residentes de
2000-2003 Sin dato 38000 4712 12,4%
viviendas sin
legalizar
2004-2007 Predios titulados Sin dato 10819 6079 56,2%
Titulación de
2008-2011 predios (escrituras Sin dato 8000 1895 23,7%
registradas)
2012-2015 Predios titulados 1895 8000 2973 37,2%
(Dic. 2018):
2016-2019 Predios titulados 4868* 3000 40,5%
1214
Total predios titulados (2000-2018): 16873
*Línea de base periodo anterior más logro periodo anterior.

Fuentes: 2004-2007: Informe de Evaluación PDM (Alcaldía de Cali, 2008a, p. 22).
2008-2011: PDM (Alcaldía de Cali, 2008b, p. 49) e Informe de Evaluación PDM
(Alcaldía de Cali, 2012a, p. 121). 2012-2015: PDM 2012-2015 (Alcaldía de Cali,
2012b, p. 186) e Informe de Evaluación PDM 2012-2015 (Alcaldía de Cali, 2016b, p.
123). 2016-2019: PDM (Alcaldía de Cali, 2018a).
El ámbito de aplicación y procedimientos para la titulación se detallan

en el Artículo 2.1.2.2.1.1 y siguientes del Decreto compilatorio 1077 de
108
2015 con base en lo establecido en la Ley 1001 de 2005. En el caso de
Cali, se constató que ha existido un interés y acciones continuas en la
titulación predial que se ha traducido en metas concretas en los planes
de desarrollo municipales (ver Tabla 25).
Objetivos del Desarrollo Sostenible y

Mejoramiento Integral del Hábitat
De acuerdo con UN-Habitat (2012, p. 127), entre 1990 y 2012 el

número de personas viviendo en asentamientos informales se
incrementó en 212 millones lo cual significa que en los países con
economías menos avanzadas hay alrededor de 860 millones de
personas en este tipo de viviendas, de los cuales 113 millones están en
América Latina. Si bien ha habido avances en la reducción de
asentamientos informales, en Colombia se calcula que la población
que habita viviendas inadecuadas (déficit cualitativo) es de alrededor
de 1 millón de personas (MVCT, 2014), una cifra que puede no ser
precisa pues las ciudades no cuentan con un censo reciente de
personas en AHDI que permita su confirmación.
A pesar del continuo crecimiento de las periferias informales en las

ciudades capitales del país, agudizado por la llegada masiva de
migrantes forzados, las políticas y esfuerzos financieros del gobierno
colombiano se han enfocado en la construcción de vivienda social
nueva como solución al déficit cuantitativo y no en alternativas como
el mejoramiento integral de barrios. Un ejemplo reciente de esto es el
protagonismo del programa de vivienda 100% subsidiada promovido
durante los dos gobiernos del presidente Santos, mediante el cual se
financió la construcción de 200.000 viviendas para atender población
desplazada, en extrema pobreza y afectados por la ola invernal de 2011.
Mientras la primera fase (2012-2014) que correspondía a las 100.000

viviendas construidas en las ciudades capitales el gobierno atendió 223
municipios con una inversión cercana a los 4,5 billones de pesos
(MVCT, 2014), en el mismo periodo se asignaron solamente 42 mil
millones a la dependencia encargada de programas de mejoramiento
109
integral en el Ministerio de Vivienda para atender diez municipios
(López & Ramírez, 2015, p. 9). Esta tendencia de privilegiar la
construcción de vivienda nueva como solución a la pobreza y la
informalidad se siguió en Cali donde se construyeron entre 2013 y
2014 un total de 4321 viviendas gratuitas en la Urbanización Casas de
Llano Verde (3523 en el marco del programa presidencial y 798 del
Plan Jarillón) y no se adelantaron acciones para la legalización
urbanística ni el mejoramiento integral de barrios.
Partiendo de la premisa de que las políticas se han enfocado en reducir

el déficit cuantitativo, dejando los programas de reducción del déficit
cualitativo con menos recursos y prácticamente sin protagonismo, se
plantea aquí una revisión del rol que pueden jugar los programas de
mejoramiento integral en el cumplimiento de los Objetivos del
Desarrollo Sostenible (ODS) adoptados en 2015 en la Asamblea
General de Naciones Unidas en Nueva York mediante Resolución
A/RES/70/1 (ver objetivo global en la parte superior de cada figura).
Como se muestra a continuación, en Colombia el documento CONPES
No.3918 de 2018 establece metas propias para el cumplimiento de
cada ODS a 2030 (parte inferior de las figuras)10.
De los 16 ODS, se presenta aquí la revisión del impacto que pueden

tener 12 de ellos en el mejoramiento de la calidad de vida de las
personas que actualmente habitan en asentamientos informales,
haciendo un contraste del planteamiento de los objetivos a nivel global
y las metas específicas planteadas por Colombia. Este contraste revela
tanto las limitaciones de la propuesta del gobierno nacional como los
aspectos que deben ser tenidos en cuenta para lograr un mejoramiento
integral de barrios que abarque alternativas diversas, más allá de la
dimensión físico-espacial que ha predominado como mapa de ruta en
este tipo de intervenciones.
10
Departamento Nacional de Planeación (27/11/2019). https://www.dnp.gov.co/Paginas/Las-16-
grandes-apuestas-de-Colombia-para-cumplir-los-Objetivos-de-Desarrollo-Sostenible.aspx
110
6.3.1 Las metas de los ODS en Colombia
§ Fin de la pobreza:
La ONU plantea como primer objetivo el

fin de la pobreza y en Colombia esto se
traduce en lograr una reducción de la
pobreza multidimensional del 22% en 20
años hasta llegar a la cifra de 8,4% de
personas en esta condición en 2030. Esto
quiere decir que se deben enfocar esfuerzos en cubrir necesidades
básicas como vivienda, educación, salud y servicios públicos. Sin
embargo, no se menciona en las metas la reducción de la pobreza
monetaria, que entre 2017 y 2018 se incrementó en un 2,7% en el total
nacional y en un 2,9% en las 13 ciudades más importantes y en las
áreas metropolitanas, ampliándose entonces la brecha de la pobreza
0,2 puntos porcentuales de un año a otro. En el mismo periodo la
pobreza monetaria en Cali también se incrementó, pasando de 15,5%
a 15,7% (DANE, 2019).
§ Hambre cero:
De acuerdo con datos de la Secretaría de

Salud publicados por el informe Cali cómo
vamos (2019), el porcentaje de niños
menores de cinco años con desnutrición
crónica fue de 7,8%. A pesar de que Cali
hace registros epidemiológicos
georreferenciados o localizados por comunas, no se encontraron
informes sobre la ubicación de los casos. No obstante, debido a la
correlación que existe entre pobreza y desnutrición infantil, es
altamente probable que los casos estén concentrados en los AHDI y en
las zonas más desfavorecidas de la ciudad, razón por la cual el
programa de mejoramiento integral del hábitat debe incorporar este
indicador dentro de sus metas.
111
§ Salud y bienestar:
Los objetivos planteados para salud por

ONU son ambiciosos y buscan que los
países trabajen en la disminución de las
principales causas de muerte y
enfermedad, así como en lograr cobertura
universal en salud. Señala esta
organización que el progreso ha sido desigual entre países y dentro de
ellos indicando que hay grupos poblacionales que se están quedando
atrás en los avances. En Colombia la meta propuesta se centra en la
reducción de la tasa de mortalidad materna a un poco menos de la
mitad (de 67 por 100.000 nacidos vivos en 2009 a 32 en 2030). Esta
meta única planteada por el país no permite inferir que habrá una
mejora sustancial en salud, pues son muchos los retos que afronta la
población desfavorecida. En el caso de Cali, la tasa estuvo incluso por
debajo de la meta nacional en 2013 cuando se registraron una tasa de
21,82 pero se ha ido incrementando gradualmente y en 2016 la tasa se
duplicó llegando a 42,02 (Alcaldía de Cali, 2018b, p. 93). Al igual que
en el caso anterior, es necesario llevar un reporte georreferenciado de
los casos para que un eventual programa de mejoramiento integral
incluya esta variable dentro de sus metas.
§ Educación de calidad:
La educación es esencial para lograr una

transformación social y en Cali, durante la
administración Armitage se hizo énfasis en
el mejoramiento de la calidad y la
infraestructura educativa en el marco del
programa Mi Comunidad es Escuela. Sin
embargo, el reto que sigue teniendo la ciudad en materia educativa es
importante. Indicadores del promedio de años estudiados por
comunas de la Encuesta de Empleo y Calidad de Vida (2013) muestra
una enorme desigualdad entre las comunas de la ladera y el oriente.
En la Comuna 20, el caso más crítico, el promedio de años estudiados
es de ocho, seguida por las comunas 13, 14 y 15 donde el promedio
112
fluctúa entre 8 y 8,9 años. En las zonas más privilegiadas, por el
contrario, se registra un promedio de 11 o más años estudiados. A
pesar de las deficiencias detectadas en materia de educación primaria,
secundaria y media, la meta del país en el ODS 4 se planteó solamente
en cobertura en educación superior, proponiendo un incremento del
35,7% al 80%. Cabe anotar que para Cali el Ministerio de Educación
Nacional (2019) reportó una tasa de cobertura de 59,5% en 2018, por
encima del planteamiento de la meta nacional para ese año calculada
en 57%.
§ Agua limpia y saneamiento:
Uno de los principales retos que enfrentan

las ciudades con asentamientos informales
es la provisión de servicios públicos,
particularmente agua y saneamiento
básico. El gobierno colombiano se ha
comprometido con un acceso del 100% a
agua potable, lo que implica una definición de perímetros de servicios
públicos que incluya los asentamientos informales y la programación
de construcción de infraestructura en estas zonas a través de proyectos
de mejoramiento integral. A pesar de que en el país no define una meta
concreta sobre saneamiento básico, es fundamental que los programas
incluyan estos sistemas con el triple propósito: mejorar las
condiciones de habitabilidad de las viviendas, reducir el riesgo de
remoción en masa en los sectores de ladera donde los alcantarillados
artesanales funcionan por infiltración y reducir el impacto por
vertimientos de aguas servidas en elementos que conforman la
estructura ecológica.
§ Energía eléctrica asequible y no contaminante:
Además de agua potable y saneamiento,

los ODS incluyen el acceso a energía
eléctrica asequible y no contaminante. En
Colombia este objetivo se traduce en
acceso a energía eléctrica del 100%, pero
113
no establece un compromiso específico por la generación de energía a
través de fuentes renovables. En varios asentamientos de Cali
actualmente existen redes instaladas por EMCALI a través del
Programa de Normalización de Redes Eléctricas en Barrios
Subnormales (PRONE) implementado en el país desde 200311 y la
tendencia es seguir expandiendo estas redes. Sin embargo, el
mejoramiento integral es una oportunidad para probar sistemas
alternativos que reduzcan los costos de operación para los usuarios a
través de tecnologías limpias, como por ejemplo energía solar. Cabe
aquí mencionar que el gobierno local en asocio con la Universidad del
Valle ha realizado en 2015 y 2019 el evento internacional Solar
Decathlon en Cali en el cual se presentan alternativas para
incrementar la generación de energías renovables a la vez que se
desarrollan métodos para reducir el consumo. Este es un paso adelante
en la búsqueda de soluciones que la ciudad debe incluir en la
formulación de programas de mejoramiento integral del hábitat, que
EMCALI ya ha venido explorando en el caso de la vivienda de interés
social y prioritario.
§ Trabajo decente y crecimiento económico:
Los ODS incluyen un componente laboral

y de crecimiento económico que en
Colombia ha sido traducido en el
incremento de la formalidad laboral con
la meta de llegar a un 60% de trabajadores
formales en 2030. Si bien podría pensarse
que este componente no tiene una relación directa con el
mejoramiento integral, lo cierto es que los programas exitosos han
sido los que han logrado incorporar la dimensión económica en los
programas. En los capítulos anteriores se mostró que no es
necesariamente la tenencia de un título de propiedad la que hace que
se dinamicen las inversiones de los hogares para mejorar la vivienda
sino otros aspectos como acceso a empleo o intervenciones estatales
que le generan seguridad y estabilidad a las familias (por ejemplo,
11
Artículo 63 de la Ley 812 de 2003, reglamentado por el Decreto 3735 de diciembre 19 de 2003.
114
instalación de redes de servicios públicos o nomenclatura oficial). En
este sentido, los programas de mejoramiento integral deben
incorporar estrategias para la generación de riqueza que se traduzca
en oportunidades laborales y de emprendimiento para los habitantes
de los AHDI para que puedan incorporarse en las dinámicas más allá
de la economía de subsistencia.
§ Industria, innovación e infraestructura:
Este punto está vinculado con el anterior

en la medida que se espera que el
mejoramiento de la industria, la
innovación y la infraestructura redunden
en oportunidades para la población. Sin
embargo, el gobierno nacional se
comprometió en este objetivo solamente con el acceso a internet
(100% de los hogares en 2030), quedando por fuera compromisos
importantes para el desarrollo social como la generación de empleo
por crecimiento de la industria, la innovación y la consolidación de
infraestructura.
§ Reducción de las desigualdades:
Este es uno de los objetivos centrales para

cerrar brechas en las ciudades pues la
reducción de la desigualdad en el ingreso
va de la mano con el mejoramiento de la
calidad de vida. En Colombia, uno de los
países con el coeficiente de Gini12 más
altos del mundo13 y el segundo en América Latina después de
Honduras, el gobierno se ha propuesto reducir esta cifra a 0,48 en
2030; un número que está por encima de las cifras actuales de países
12
Número entre 0 y 1 donde 0 es la igualdad perfecta y 1 la desigualdad perfecta. Generalmente
se mide con respecto a los ingresos pero también se puede utilizar para medir desigualdad en la
riqueza.
13
De acuerdo con el Banco Mundial (2019), Colombia está en el grupo de países con coeficiente
de Gini más altos (mayor a 0,447).
115
como Ecuador, Perú, Bolivia y Chile. Esto significa que aunque existe
un compromiso real en la reducción de la desigualdad, este
compromiso puede no significar un cambio radical. De hecho, las
cifras del DANE (2019, p. 27) muestran una tendencia de incremento
en el último año pues entre 2017 y 2018 el coeficiente de Gini en
Colombia pasó de 0,508 a 0,517. A pesar de que este coeficiente en Cali
se ha reducido gradualmente, se dio un leve incremento pasando de
0,460 a 0,463 en el mismo periodo.
§ Ciudades y comunidades sostenibles:
Este objetivo se considera central para

mejorar la calidad de vida a nivel urbano.
A pesar de las posibilidades diversas que
ofrece un compromiso que apunta a la
sostenibilidad de ciudades y
comunidades, en Colombia se ratifica el
enfoque del déficit cuantitativo de vivienda como solución para lograr
“ciudades y comunidades sostenibles”. La meta de construir más
viviendas bajo el modelo que ha predominado desde la década de los
1990s (gestionada por el sector privado, construida generalmente en
áreas periféricas donde hay disponibilidad de grandes globos de
terreno, basada en estándares mínimos) promueve fenómenos como
la expansión urbana, la generación de áreas homogéneamente pobres
y la segregación social. Como se mencionó anteriormente, incluso la
Corte Constitucional ha hecho un llamado para que el gobierno
diversifique su política de vivienda adoptando el mejoramiento
integral de barrios de manera decidida en la agenda urbana. Esto
permitiría no solo beneficiar más familias, sino que las personas que
han vivido en asentamientos informales por décadas puedan
conservar las redes de solidaridad y apoyo mutuo que han logrado
construir. Experiencias recientes en Cali como los barrios de Vivienda
de Interés Prioritario Potrero Grande y Llano Verde son una
demostración de los efectos que grandes barrios para reubicar
población en pobreza extrema con culturas distintas y sin apoyo social
no son la solución para construir ciudades y comunidades sostenibles.
116
§ Producción y consumo responsables:
Este objetivo a nivel mundial busca

reducir la huella ecológica en la
producción y promover un consumo
responsable de bienes y recursos, incluida
la reducción en el desperdicio de
alimentos. Sin embargo, en Colombia el
objetivo se ha enfocado hacia el incremento de la tasa de reciclaje hasta
alcanzar el 17,9% del reciclaje de los residuos sólidos producidos en
2030. Esta meta no garantiza ni la producción ni el consumo
responsable. En este sentido, estrategias que tendrían más impacto
podrían estar relacionadas con programas como “Basura Cero” con los
que se se busca generar conciencia sobre la basura que se produce y
que las personas asuman una responsabilidad real frente a los residuos
que producen. En Cali se han dado pasos adelante para promover este
tipo de iniciativas y los AHDI donde la generación de residuos sólidos
es menor que en las zonas más privilegiadas una estrategia de basura
cero podría estar encaminada a generar ingresos para la población a la
vez que se fortalecen las redes de trabajo comunitario para lograr
objetivos comunes.
§ Paz, justicia e instituciones sólidas:
Este objetivo es central en Colombia, no

solo por la firma del Acuerdo de Paz con
las FARC en 2016 sino porque la paz se
construye con acciones directas para
alcanzar la justicia social en un país con
altos índices de desigualdad. La meta que
se trazó el país para el cumplimiento de este objetivo fue una reducción
en la tasa nacional de homicidios hasta llegar a 16,4 en 2030. Al igual
que varias metas mencionadas anteriormente, la propuesta del
gobierno también se queda corta pues no hay claridad sobre cómo se
va a abordar la construcción de paz como un objetivo integral,
mediante el planteamiento de metas relacionadas con el cierre de
brechas, la disminución de la corrupción, o el mejoramiento del
117
sistema de justicia, por señalar algunos factores que podrían aportar a
la construcción de paz. En Cali, una ciudad con altos índices de
violencia y que ha recibido alrededor de 200.000 migrantes forzados,
los AHDI juegan un papel fundamental pues como se señaló
anteriormente, muchas de estas personas han llegado a ocupar
informalmente áreas periféricas de la ciudad, sin que se haya diseñado
una estrategia específica para incorporarlos en el desarrollo urbano. Si
bien el programa de vivienda gratuita apuntó a atender la población
víctima, en Cali el barrio construido para este fin solo benefició el 7%
de las víctimas del conflicto, quedando como tarea pendiente el diseño
de programas específicos para atender a los que aún se encuentran
viviendo en AHDI, muchos de ellos con redes de apoyo consolidadas
en esas zonas.
6.3.2 ¿Qué quedó por fuera?
Hay tres aspectos claves que no quedaron incluidos en las metas del
país para el cumplimiento de los ODS, que tienen una relación directa
con el mejoramiento integral del hábitat urbano, los cuales pueden ser
claves para el diseño de la estrategia para la implementación de la
política MiHábitat en Cali.
§ Fortalecimiento de la participación ciudadana:
Si bien en Colombia la participación ciudadana es un mandato

constitucional, en el ordenamiento territorial al no ser vinculante,
muchas veces se convierte en un instrumento irrelevante. Eso quiere
decir que, aunque los procesos de planeación y presupuestos
participativos se llevan a cabo (por ejemplo, a nivel local la definición
de proyectos para ser ejecutados a través del situado fiscal), lo
finalmente aprobado y financiado por la administración no
necesariamente corresponde con los deseos de las comunidades. En
este sentido, es necesario que la opinión ciudadana en el ordenamiento
del territorio tenga más peso.
En los AHDI, al ser áreas construidas que van siendo consolidadas en

el tiempo por las comunidades mismas (independientemente del
118
carácter de su origen), se ha observado que los lazos de vecindad son
altos pues en muchos casos como por ejemplo la provisión de servicios
públicos artesanales, los vecinos se unen para sacar un proyecto
adelante. Esto en Cali se ha observado por ejemplo en barrios de la
ladera donde por décadas se ha dado un desarrollo progresivo con un
alto componente de trabajo comunitario, en algunos casos apoyados
por organizaciones de base y ONG.
El valor del trabajo comunitario se centra en la capacidad que han

desarrollado estas comunidades para plantear proyectos comunitarios
(una escuela, una cancha, un salón comunal, el alcantarillado, por
mencionar algunos) y sacarlos adelante, lo cual significa un
aprendizaje que la administración municipal debe aprovechar en el
momento de plantear proyectos de legalización o mejoramiento
integral del hábitat. En este sentido, lo que se observa sobre el
liderazgo comunitario, la existencia de Juntas de Acción Comunal en
muchos AHDI y el papel que las comunidades mismas juegan en la
transformación paulatina de sus territorios, es un ejemplo típico de
gestión ascendente (bottom-up) que es la base para lograr una
participación real de las comunidades en el ordenamiento territorial,
basada en el trabajo colaborativo y el respeto por los acuerdos mutuos.
§ Articulación interinstitucional:
En conversaciones informales sostenidas con los representantes de las

dependencias de la Alcaldía en el Comité de Control y Prevención de
Invasiones y Protección de Ecosistemas durante las reuniones para la
definición de los polígonos de los AHDI, se pudo evidenciar que se
estaban realizando acciones concretas tendientes al control de borde,
protección de ecosistemas afectados por ocupación informal,
delimitación de AHDI, caracterización de población en asentamientos
y un piloto de legalización de barrios. Todas estas acciones están en
línea con las propuestas de la Política MiHábitat. Sin embargo, no se
evidenció la existencia de una coordinación transversal con objetivos
concretos de legalización y mejoramiento integral, pues el trabajo
transversal ha estado más encaminado a lo que se ha denominado
“prevención de invasiones y protección de ecosistemas” que
finalmente es el objetivo central para el cual fue creado el Comité.
119
A pesar de tener objetivos tan específicos, se ve como algo positivo que
el Comité se haya convertido en un dinamizador de las conversaciones
sobre el futuro de los asentamientos, más allá de las acciones de
control policivo y judicial que se han venido adelantando. Esto por el
interés de los integrantes de garantizar sostenibilidad de la protección
de borde en el futuro cercano de tal forma que se logre articular el
control con acciones de más largo plazo en las que se deben vincular
las comunidades directamente. Este camino de trabajo coordinado que
se ha propiciado en el Comité es un paso adelante para lograr una
mayor articulación interinstitucional que conduzca a una
consolidación de los tres ejes de la política para que los proyectos que
hasta ahora vienen desarrollando las entidades de manera
independiente se consoliden en unas líneas de acción conjuntas, de
acuerdo con el Plan de Acción de la Política MiHábitat.
§ Programas dirigidos a víctimas del conflicto armado

viviendo en asentamientos:
Como se mencionó anteriormente, aunque existe un ODS centrado en

la construcción de paz y el fortalecimiento institucional, en el caso de
Colombia los compromisos centrados en la reducción de la tasa de
homicidio se consideran limitados para cubrir las grandes
problemáticas que enfrenta el país. De acuerdo con lo planteado en
esta investigación, existe un reto central en el mejoramiento integral
del hábitat relacionado con el papel que juega la población víctima del
conflicto armado que habita en estos lugares de la ciudad, la cual viene
recibiendo atención psicosocial, pero realmente no se han abordado de
manera diferencial problemas relativos a su calidad de vida y vivienda
en los AHDI. Este se considera un compromiso ineludible en el que la
próxima administración debe concentrarse, no solo para mejorar la
situación actual de personas que buscaron refugio en Cali a raíz del
conflicto, sino para consolidar comunidades más solidarias y trabajo
colectivo en los AHDI que han recibido esta población.
120
Capítulo 7.
7 CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES FINALES
Conclusiones generales de la investigación
En Cali el crecimiento de los asentamientos humanos de desarrollo

incompleto (AHDI) ha sido gradual y continuo desde inicios del siglo
pasado. A pesar de que el gobierno y algunas organizaciones no
gubernamentales o de base comunitaria han realizado acciones para
mejorar estas áreas en lo referente a provisión de servicios públicos,
pavimentación de vías, construcción de equipamientos y parques, los
resultados de esta investigación muestran la magnitud de una
situación sin resolver y la necesidad de que la ciudad fortalezca con
urgencia las acciones y el presupuesto para la implementación de la
Política MiHábitat.
Los asentamientos en Cali crecen en dos vías: geográfica y densidad

demográfica. En primer lugar, a nivel geográfico, los asentamientos de
la zona de ladera presentan mayores variaciones con respecto a los del
oriente, esto obedece al proceso de poblamiento y ocupación del
espacio de Cali, el cual se ha caracteriza por el rápido crecimiento hacia
la zona del oriente principalmente entre las décadas de 1970 y 1990.
Esta rápida expansión está limitada por el río Cauca, lo mismo ocurre
con la cadena montañosa de los cerros, la cual truncó hasta cierto
punto el crecimiento de Cali hacia el oeste.
A una escala más pequeña, se observa que los asentamientos

presentan un patrón diferente en la medida que la mancha de
asentamientos de la ladera crece a tasas superiores al 20,0% entre
2007-2016, mientras que la dinámica de la mancha en el oriente
registra tasas menores al 5,0% en este periodo. Esto significa que la
ocupación del espacio geográfico en el oriente se agotó, mientras que
en la zona de ladera es evidente los asentamientos han crecido hacia
los corregimientos de La Buitrera, Los Andes, La Castilla y Montebello.
Cabe señalar que la población de los asentamientos de la ladera está
adherida a la dinámica de las comunas 18 y 20, más que a los
corregimientos.
121
En segundo lugar, demográficamente se observa que los
asentamientos de la zona de ladera tienen más población en términos
relativos que los de oriente, sin embargo, las comunas de oriente
enfrentan mayores presiones demográficas sobre el territorio. A este
respecto, los datos indican que la migración de la población víctima del
conflicto armado llega principalmente a esta zona, lo que contribuye a
profundizar los círculos de pobreza. Esta migración proviene
principalmente de los municipios del litoral pacífico (Tumaco,
Buenaventura, Barbacoas, El Charco, entre otros) y del Cauca (Cajibío,
El Tambo, entre otros). En términos étnico-raciales hay una mayor
participación de la población afrodescendiente, aunque también se
registran personas que se auto-reconocen como indígenas. Los
patrones de poblamiento muestran que, en la zona de ladera a
diferencia del oriente, la expansión de la mancha de asentamientos
está acompañada de una mayor densificación poblacional.
Como se ha presentado en este documento, la población de los

asentamientos presenta peores condiciones de vida que el resto, esto
se traduce en menores niveles de capital humano en los hogares,
mayores niveles de desprotección del sistema de salud, peores
condiciones materiales de la vivienda y pobreza por necesidades
básicas insatisfechas. En términos relativos, los asentamientos se
ubican sobre barrios que ya enfrentan estas condiciones, pero los
resultados indican que en los AHDI son incluso mayores los niveles de
pobreza y vulnerabilidad social. Comparando las condiciones de vida
entre los asentamientos de la zona de oriente y ladera, las comunas 13,
14 y 15 muestran niveles más bajos de la calidad de vida relativamente.
Aunque, la comuna 20 presenta los mayores rezagos ya que no se
observan diferencias en términos de las condiciones de vida entre
asentamientos y resto.
Bajo estas condiciones de vulnerabilidad socioeconómica, riesgo y

amenaza por eventos naturales y afectación antrópica a ecosistemas
frágiles, se denota una baja ejecución de acciones directas del gobierno
para mejorar las condiciones de las personas viviendo en los AHDI
mediante programas de legalización y mejoramiento integral. Aunque
de manera individual las dependencias vienen realizando proyectos
tendientes a control de invasiones, protección de cuencas y protección
del PNN Farallones de Cali, reubicación de las familias que ocupan el
jarillón del río Cauca, un piloto de legalización y un Plan de Acción de
la política entre otros, no se puede afirmar que la ciudad tiene una ruta
de trabajo y recursos financieros y humanos suficientes para
122
emprender acciones de mejoramiento integral de AHDI en el corto,
mediano y largo plazo; ni siquiera se cuenta aún con una cartografía
actualizada y una delimitación precisa de estas zonas. Sin embargo,
hay que resaltar que la ocupación informal de suelo urbano y
suburbano, las condiciones de una población vulnerable y la necesidad
de generar procesos de mejoramiento, han sido reconocidas tanto en
el Plan de Ordenamiento Territorial y en la Política MiHábitat como
problemáticas a atender de manera prioritaria.
Recomendaciones finales
Si bien la ciudad cuenta con una política de mejoramiento integral del

hábitat aprobada desde 2017, son necesarias acciones más concretas
para su implementación, que cuenten con un mayor presupuesto y que
sean coordinadas de manera transversal para que el mejoramiento,
que abarca tantos frentes de acción, no sea una responsabilidad
exclusiva de la Secretaría de Vivienda Social y del Departamento
Administrativo de Planeación Municipal. Aunque de acuerdo con la
reestructuración administrativa realizada en 2016, estas dos entidades
son las encargadas de liderar el Mejoramiento Integral del Hábitat, es
claro que todas las dependencias de la alcaldía deben aportar en esta
tarea pues es transversal.
Sin hacer una descripción exhaustiva de tareas y actores, es necesario

mencionar que el mejoramiento del hábitat tiene relación directa con
el medio ambiente, la infraestructura, la movilidad, el desarrollo
económico y social, el bienestar social, la seguridad y convivencia, la
vivienda y el entorno construido, entre otros. Por esta razón, cualquier
iniciativa que se emprenda debe ser una tarea conjunta. Se considera
que TIO (Territorios de Inclusión y Oportunidades) puede jugar un rol
central como actor del mejoramiento integral del hábitat, pues ha sido
una dependencia que ha logrado articular las dependencias, las
comunidades y la ejecución presupuestal para la realización de
proyectos transversales.
En este contexto y de acuerdo con los hallazgos de esta investigación,

como recomendaciones finales se tienen las siguientes:
123
§ Sin desconocer el hecho de que Colombia se ha comprometido
como nación a hacer parte del cumplimiento de los ODS, el análisis
de los objetivos que podrían tener alguna incidencia para el
mejoramiento de la calidad de vida de las personas que
actualmente viven en AHDI muestra que el país se ha quedado
corto en el planteamiento de metas para lograr un desarrollo
urbano inclusivo. Se considera como una oportunidad la
formulación del Plan Municipal de Desarrollo 2020-2024 para que
se haga una revisión de los ODS para incorporar factores y acciones
que el CONPES No.3918 de 2018 no consideró para el nivel
nacional pero que pueden ser abordados a nivel local, como se ha
señalado en este estudio.
§ De acuerdo con los hallazgos de esta investigación, existen

diferencias sustanciales (no solo geográficas y topográficas) entre
los asentamientos de la ladera y el oriente, una de las cuales es la
disponibilidad de suelo. En la ladera, la posibilidad de expansión
aún existe, lo que incide en que el crecimiento se siga desbordando
hacia la zona rural. En el oriente, por el contrario, lo que se observa
son menores tasas de crecimiento en área por la poca
disponibilidad de suelo, excepto en la Comuna 15 en donde se ha
ido ocupando en los años recientes el cinturón ecológico de
Navarro. Esta poca disponibilidad de suelo hace que los
asentamientos tengan mayores niveles de densidad poblacional y
mayores índices de hacinamiento, por lo tanto, peores condiciones
de calidad de vida. En este sentido, las acciones encaminadas a
mejoramiento integral de AHDI deben ser diferenciales y tener en
cuenta los aspectos demográficos y territoriales de dos zonas de la
ciudad con características tan diferentes.
§ La producción de datos de calidad es esencial para la toma de

decisiones sobre el territorio. En este sentido, las estadísticas del
SISBEN se convierten en una herramienta fundamental que, como
se mostró en esta investigación, pueden ser el mecanismo para
caracterizar una población de la cual se conoce poco y darle mayor
visibilidad y participación en el ordenamiento territorial. Es
necesario que la administración municipal cree entonces los
124
instrumentos necesarios para que la información que se produce
en términos de población se constituya en herramienta para la
formulación de planes, políticas y proyectos territoriales para
atender de manera más precisa y con mayor impacto a la población
vulnerable.
§ La participación activa de las comunidades en el mejoramiento

integral del hábitat es clave para que las soluciones implementadas
sean el resultado de la co-creación y no de la imposición de
decisiones territoriales bajo un modelo descendente. Por ejemplo,
en los procesos de legalización las comunidades son un actor
central, a tal punto que, de acuerdo con la normativa nacional de
legalización de barrios, un proceso de esta índole puede surgir por
iniciativa de los habitantes de los AHDI. En este sentido el inicio
del trámite de legalización propiciado por las comunidades
favorecería el impulso a los procesos como respuesta a una
demanda específica generada y no como tradicionalmente se ha
esperado que suceda como parte de la agenda del gobierno.
Mediante peticiones específicas es más probable que se active el
aparato gubernamental.
§ Durante esta investigación quedó en evidencia la baja calidad de la

información cartográfica de las áreas ocupadas por AHDI a pesar
de que en la Política MiHábitat quedaron delimitados oficialmente.
Se recomienda asignar presupuesto para la realización de tareas
específicas tendientes a la construcción de la cartografía de estas
áreas que se constituye en la base fundamental para emprender
cualquier proceso de legalización y programas posteriores de
mejoramiento integral.
§ De acuerdo con la información oficial de zonas de amenaza y riesgo

por desastres naturales como inundación por desbordamiento del
río Cauca y remoción en masa en los cerros occidentales, hay una
alta concentración de AHDI en estas zonas (ver Figura 24). Sin
embargo, la cartografía actual no tiene el nivel de detalle suficiente
para planear acciones concretas y rutas de acción, a escala
sectorial, tendientes a mitigación o reubicación. En este contexto,
125
es urgente que la alcaldía presente para adopción por parte del
Concejo Municipal la cartografía de detalle sobre zonas de riesgo y
amenaza con miras a que se puedan tomar decisiones sobre AHDI
con datos precisos sobre la delimitación de áreas a intervenir y
niveles de intervención necesarios para garantizar la seguridad de
las personas que habitan en los asentamientos.
§ Con resultados evidentes desde su creación en 2018, se recomienda

dar continuidad al trabajo que realiza el equipo de Control y
Prevención de Invasiones y Protección de Ecosistemas, el cual ha
evitado la ocupación informal de varias zonas de Cali, incluidas
áreas de alto riesgo o de protección ambiental. La administración
actual deja una metodología de trabajo probada, material
fotográfico reciente para trazar una línea de base del crecimiento
informal y equipos de alta tecnología que permiten la atención
inmediata de las situaciones relacionadas con ocupación de tierras
y afectación a ecosistemas. Sin embargo, es claro que hay que
trascender el enfoque policivo de control del borde hacia un control
social que solo se logra mediante procesos de participación de las
comunidades en el mejoramiento, consolidación y protección de
los territorios que habitan.
126
8 REFERENCIAS
Abramo, P. (2012). La ciudad com-fusa: mercado y producción de la

estructura urbana en las grandes metrópolis latinoamericanas.
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Alcaldía de Cali. (2004). Evaluación del Plan de Desarrollo del
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127
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UNA MIRADA A LOS ASENTAMIENTOS

Universidad del Valle

Centro de Investigaciones y Documentación Socioeconómica

Coordinación General Proyecto SISBEN IV

Coordinación General de la investigación

Aerofotografía de Carátula: Fragmento de la Comuna 1

2 ASPECTOS GENERALES SOBRE VIVIENDA INFORMAL................... 7

3 POBLACIÓN VULNERABLE Y OCUPACIÓN INFORMAL DEL SUELO

4 ANÁLISIS FÍSICO-ESPACIAL DE LOS ASENTAMIENTOS ................ 51

5 CRECIMIENTO INFORMAL Y POBLACIÓN ..................................... 59

6 MEJORAMIENTO INTEGRAL DEL HÁBITAT. UNA AGENDA A

7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES..................... 121

8 REFERENCIAS ............................................................................... 127

Por diferentes razones y respondiendo a lógicas urbanas de diversa

Con el interés conocer con mayor detalle la situación de los hogares

En este contexto, el estudio que se presenta a continuación es un

Es preciso señalar que con esta investigación se busca analizar datos

● Conocer en detalle las características de la población incluida en la

La metodología de investigación utilizada para el estudio es

La estrategia de análisis comprende varias escalas. En primer lugar, se

En términos espaciales, el análisis incluye la georreferenciación de las

Estructura del análisis

La investigación está dividida en siete capítulos que buscan abordar

En el segundo capítulo se desarrolla una breve reseña sobre aspectos

En el cuarto capítulo se desarrolla el análisis físico-espacial de los

El quinto capítulo contiene el análisis de crecimiento de asentamientos

La investigación culmina con una serie de conclusiones y

Si bien la noción de ‘informalidad” surgió en los años setentas para

A pesar del potencial que la auto-construcción representaba en

Aunque las visiones de Turner y posteriormente de De Soto sobre la

En América Latina, por ejemplo, ha predominado el enfoque

En Colombia, aunque el registro de familias viviendo en asentamientos

En el caso de Cali, la aparición de los primeros asentamientos data de

A pesar de que estos asentamientos han sido reconocidos como partes

El sistema de identificación y clasificación de potenciales beneficiarios

Gráfico 1. Pirámide poblacional población total SISBEN III

Fuente: SISBEN III. Elaboración propia.

Figura 1 Población registrada en SISBEN III por comuna y por barrio

Fuente: Elaboración propia con base en SISBEN III y POT 2014.

La distribución por barrios permite observar un patrón más

Figura 2. Puntaje SISBEN III por barrio

Fuente: Elaboración propia con base en SISBEN III y POT 2014.

Finalmente, otra información relevante que será analizada con detalle

Ahora bien, dependiendo de la estructura poblacional, los indicadores

Ubicadas en la parte occidental de la ciudad, las comunas 1, 18, 20

La Comuna 1 está ubicada en la zona de ladera, al oeste de la ciudad y,

La Comuna 18 está ubicada en la zona de ladera, al sur de la ciudad de

La Comuna 20 está ubicada en la zona de ladera, entre las comunas 1

Con respecto a las estructuras poblacionales por grupos de edad en

Gráfico 2. Pirámide poblacional Comuna 1

Fuente: SISBEN III. Elaboración propia.

Gráfico 3. Pirámide poblacional Comuna 18

Fuente: SISBEN III. Elaboración propia.

Finalmente, en la Comuna 20, la pirámide poblacional es similar a la

Fuente: SISBEN III. Elaboración propia.

En síntesis, las tres comunas comparten un mismo patrón general:

Con el fin de complementar la distribución demográfica de estas

TDJ 22.4 24.1 22.8 24.4 24.7

Fuente: SISBEN III. Elaboración propia.

Las cifras muestran que la tasa de dependencia global (TDG) en la

Las tasas dependencia juvenil y senil (24,4% y 10,1%) de la Comuna 18

Finalmente, en la Comuna 20 la TDJ (24,7%) es mayor a todas

En términos generales, la razón niños por mujer en edad fértil y el