HISTORIA DEL CONTROL

OBJETIVOS ESPECÍFICOS
 
Conocer la Historia y el Desarrollo del Control.

1.1- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONTROL: El presente numeral ha sido elaborado por el
profesor Rafael Franco Ruiz  
 
“El control organizacional ha tenido su proceso de desarrollo en dos tendencias conocidas muy
características,  cada una de las cuales comporta sus propios esquemas y filosofía, así como
una posición política frente a las relaciones de poder y la concepción del estado. Estos
enfoques no son otros que el anglosajón y el latino.  
 
Existen antecedentes del control en las culturas orientales, los cuales son desconocidos en
nuestro medio, se perciben solo algunos elementos incipientes ligados a tradiciones místicas,
indicando la preocupación por las causas antes que por los problemas derivados de ellas,
dando origen a la práctica del ascetismo, logrando al eliminar o reprimir las causas, evitar
problemas, orientando las acciones humanas a la perfección, a la excelencia dirían los
administradores.
 
1.1.1.    LA VERTIENTE LATINA
 
Mientras el enfoque Anglosajón tuvo origen en los intereses de las organizaciones privadas, a
partir de la creación de las sociedades mercantiles en los albores de la sociedad mercantilista,
el enfoque Latino surge adherido a las estructuras del estado en las etapas de transición de la
barbarie a la civilización, realizando sus primeras síntesis en las estructuras estatales de las
ciudades-estado de la Grecia clásica, cultura de excelentes filósofos y malos juristas, logrando
el derecho, su perfeccionamiento en el pujante desarrollo de la sociedad Romana.
 
Los antecedentes del control latino, no tienen relación con el Auditing y el Controller, más bien
con el Nomenclator que realizaba el control de los esclavos y el Censor, como vigilante de la
vida privada de los senadores, con objeto de cuidar el patrimonio público frente a probables
indebidas apropiaciones. En algunas reconstrucciones históricas se han confundido las
funciones de administración y control, porque estas se han realizado con íntimas correlaciones,
asunto que debe ser descrito con algunos elementos adicionales de análisis.  Roma se formó
hacia el siglo VII a. C. y de su origen existen varias teorías; en su primera etapa se conformó
como una monarquía en la cual se sucedieron siete reyes, conformándose por tres tribus,
trícios, ramnos y lucerinos, las cuales se dividían cada una en diez curias, que integraban los
Comisios Curiados, solo por patricios, gentes, excluyendo a los plebeyos. Estos Comisios
cumplieron funciones de control político y social de las instituciones, manifestándose como él
más claro antecedente del control fiscal, ejercido por los ciudadanos, elemento posteriormente
consolidado como bastión de la democracia.
 
Existió además en el control del culto, un Colegio de Pontífices, bajo la dirección de un sumo
pontífice,  título que desde el papado de León Magno fue reservado a los papas. Los pontífices
pertenecen a la casta superior de los sacerdotes, regulaban la legislación religiosa y los
preceptos rituales, determinaban el calendario y las fiestas movibles, en una sociedad politeísta
en que las relaciones sociales y espirituales estuvieron soportadas sobre la buena fe,
importante elemento de la formación del derecho civil y de los sistemas de control primitivos,
posteriormente sustituido por la desconfianza surgida de las tradiciones místicas hebraicas.
 
La monarquía trascendió a la República Romana, hacia el año 510 a. C. caracterizada por una
organización del estado fundamentada en el senado, las magistraturas y la asamblea popular.
La magistratura, cargo de alta jerarquía, ha sido constantemente confundida con Institución de
control, a ella pertenecieron los cónsules, pretores ediles o tribunos de la plebe y los cuestores,
encargados del manejo de los asuntos civiles de la ciudad y las provincias y del recaudo de
tributos e ingresos en el caso del cuestor, pero junto a ellos se desarrollaron el Censor y el
Visador con funciones de fiscalización. La función del censor no solo tuvo que ver con controles
censales de carácter social y más allá de su función Cura Morum que les dio el poder de decidir
sobre el honor y clasificación de los ciudadanos mediante las Tachas de Infamia o Notas
Censorias cumplió funciones de control contractual; censo en una de sus definiciones es
contrato de transferencia de bienes o derechos o asignación de rentas. El Censor utilizó el
censo como padrón de población y riqueza y como contrato para controlar la Hacienda de la
República y del Imperio. Por su parte el Visador realizó actividades de examen, investigación y
reconocimiento de documentos para darles validez y autenticidad, antecedente sin duda de las
funciones notariales. Las instituciones de censura y visado inspiraron técnicas de examen,
investigación, reconocimiento y especialmente la capacidad certificante, consecuencia de sus
actividades controladoras, determinando una institucionalización de la confianza por el
reconocimiento jurídico estatal. Estas funciones fueron absorbidas por el emperador en la
siguiente etapa de la historia romana y desarrollada a través de funcionarios imperiales sin la
importancia social de la magistratura, con lo cual perdieron su autonomía y solo ejercieron
control por delegación.
 
El imperio desarrolló otros roles de control, oidores en el control jurídico y decisión de
apelaciones, interventores autorizados por el estado para tomar parte en asuntos privados
intercediendo o condenando y fiscalizadores en la protección de los intereses del estado.  Los
fundamentos del control, la buena fe, fueron transformados en el proceso histórico a medida
que el cristianismo tomaba fuerza y se convertía en religión oficial. Los antiguos textos
sagrados muestran la muerte del bien a manos del mal (Abel es ultimado por Caín, el pastor
por el cazador), el engaño como base de la religión, el de Jacob al adquirir de Esaú los
derechos de primogenitura por un plato de lentejas, en una sociedad patrilineal en la cual los
derechos de herencia se trasladaban solo al primogénito, negocio carente de efectividad sin la
bendición del agonizante padre, que nuevamente es engañado al presentar disfrazado al pastor
como cazador.  Las mentiras y engaños de este tipo generaron cismas en la religión hebraica,
de miserables en busca de reconocimiento, el primero de los cuales fue la separación del Islam
que continuo fundamentando sus tradiciones y creencias en las doctrinas de Abraham y nunca
reconocieron la tradición mosaica, sustentada en gran medida en el crimen y el engaño.  
Culturalmente estos elementos impusieron la mala fe como fundamento de las relaciones
sociales y en consecuencia de las estructuras del control.
 
El Enfoque Latino de Control es originariamente estatal,  orientado al cuidado de los bienes
públicos, fuertemente ligado al derecho, de carácter permanente y autoritario, hechos que lo
definen como una actividad básica de vigilancia y castigo, sentido fundamental del control de
fiscalización.  El derecho romano aporta un componente de profunda influencia en esta escuela
de control, se dirige al control de las actividades más que al de las personas, regula los actos y
no las profesiones, aportando con ello más preocupación por los procesos que por los
informes, elemento esencial de la permanencia.
 
Entrada la época feudal, los procesos de control amplían su aplicación en el campo privado, en
las organizaciones económicas más poderosas de la edad media, las comunidades religiosas.
Dentro de estas comunidades surgió una con especiales capacidades administrativas, la
Compañía de Jesús, creada por Ignacio de Loyola como un poderoso instrumento de
financiación de una de las llamadas guerras santas, históricamente conocidas como Cruzadas,
buscando fuentes financieras permanentes para proteger los patrimonios económicos de la
nobleza,  ostensiblemente menguados cuando la iglesia hizo efectivos los créditos otorgados
para financiar gastos de guerra o los recibió por legados que les traerían como recompensa
indulgencias frente a la gracia de Dios.  La organización eclesiástica como todas las
organizaciones feudales fue terrateniente y guerrera;  como señorío fue creciendo cada día por
las donaciones hechas por los nobles, las herencias que le legaron y las cargas impositivas
conocidas como diezmos.  Se dice que la abadía de San Miguel fue una de las plazas más
poderosas de la Edad Media, y es en la iglesia donde se desarrolla toda la civilización
monetaria (durante mucho tiempo, la superficie de las monedas metálicas llevaron el emblema
sagrado).
 
La iglesia fue la Institución más poderosa, prestamista de nobles y siervos, de reyes y
príncipes; a todos ellos pidió hipotecas sobre esos préstamos y se apropió de sus tierras,
cuando no pudieron cumplir con sus obligaciones.  A pesar de prohibir el cobro de interés sobre
préstamos decretando la caída del anatema sobre quienes realizaran este tipo de actividad
comercial, la iglesia no prohibió los créditos hipotecarios que tanto hicieron acrecentar sus
propiedades.
 
Los monasterios eran establecimientos de economía cerrada y tenían racionalizada su
producción agrícola como ninguna otra Institución; utilizó el sistema de corves cuando organizó
el cultivo de la tierra de fieles y tierra de dios; la tierra de dios era la perteneciente al clero y en
ella los siervos laboran en forma gratuita.  Fue tal el desarrollo de la iglesia, que no se
encuentra en toda la edad media contabilidad agrícola sino en los conventos, e hicieron de esta
información como antes lo había hecho el estado, un instrumento esencial del control.  Fueron
pioneros en la utilización de presupuestos como instrumento de control y en ellos llevaban
cuidadosa programación de ingresos derivados de cultivos, diezmos y demás estipendios
originados en las creencias de sus fieles; sus conventos y escuelas se construyeron a
prudentes distancias, permitiendo al menor costo las constantes visitas de los intendentes,
funcionarios encargados de garantizar el buen uso de los recursos eclesiásticos.  Su
preocupación por la conservación del patrimonio colectivo, llevó a la creación de normas para
evitar su disolución, como el celibato para neutralizar los efectos del derecho de herencia.
 
Apropiando la concepción tradicional de la contabilidad como instrumento de control, le
imprimieron gran desarrollo en sus procedimientos técnicos.  Partiendo de la teoría del
patrimonio moral como patrimonio divino y el patrimonio terrenal como patrimonio profano,
dieron origen al concepto de entidad jurídica, verdadero antecedente de las modernas
sociedades mercantiles y junto a él desarrollaron el concepto de entidad contable;  separando
los bienes de la comunidad de los de sus miembros, fortaleció la función de control de la
información.  Estos desarrollos se hicieron a partir de las clásicas estructuras de control estatal.
 
Al desaparecer históricamente los Villorrios y relaciones de vasallaje, para dar camino a la
organización de los primeros estados de la modernidad y como consecuencia del desarrollo de
la imprenta, los secretos de información y control de las comunidades religiosas perdieron su
carácter, re-alimentando las estructuras de control estatal; estas ascendieron a una
organización colegiada en la forma de tribunales y cortes de cuentas, que aseguraban sus
funciones de control con administración de justicia, pues se encontraban investidas de poderes
judiciales, materializando en este proceso una estrecha vinculación del derecho, la contabilidad
y la función controladora.
 
Los métodos más perfeccionados de esta multi-disciplinaria estructura, se desarrollaron en las
ciudades-estados de Italia y fueron transferidos a todos los países de la Europa Latina, como
consecuencia importante de esa revolución del conocimiento, el arte y la cultura que constituyó
el renacimiento.  España los apropió y durante el reinado de Alfonso el Sabio, ordenó su
aplicación en todas las colonias Españolas.  Es por eso que en el proceso de conquista de
América los personajes indispensables de toda expedición fueron el guerrero, el contador, el
geógrafo y el cura doctrinero.
 
Los incipientes y después los modernos estados capitalistas,  trasladaron los centros de poder
del campo a la ciudad y sus formas de financiación se desplazaron de la aparcería y las corves
a métodos de tributación que gravaron fundamentalmente la renta, la riqueza, y el consumo.  
Los estados desarrollados a la luz de los enfoques latinos se estructuraron como interventores
en la actividad privada, permitiéndoles alcanzar el doble propósito de protección del ingreso
público y práctica de justicia social según la cual debía actuar en defensa de los más
desvalidos.  Por esta razón su acción de control trascendió el marco de la estructura estatal,
abarcando acciones de vigilancia en la actividad privada, desarrollando un reglamentarismo
que llegó incluso al control de los procesos de distribución y producción de bienes y servicios,
estableciendo garantías para los consumidores frente a las organizaciones empresariales.
 
Mientras el enfoque Anglosajón propende por el estado mínimo y la libertad de empresa, el
enfoque Latino lo hace por el estado que interviene en la actividad privada, llegando a
transformarse poco a poco incluso en estado empresario, como estrategia de regulación de
precios y adecuada relación oferta-demanda.  Sus recursos sin embargo se fueron haciendo
insuficientes para financiar el funcionariado necesario para sus actividades de control, y como
solución a tal circunstancia, implementó una privatización de la actividad controladora para que
esta fuera financiada por el sector privado, pero cumpliera con funciones de intervención
estatal.  Fue así como apareció la figura europea del Censor Jurado de Cuentas, que desarrolló
un artefacto funcional, que simultáneamente defiende los intereses del estado interventor, los
administradores y los propietarios del capital, en la perspectiva del bien común que se
considera garantizado, con la existencia de un estado fuerte y una empresa poderosa,
conjuntamente generadores de empleo y satisfactores de necesidades públicas esenciales.
 
En los países Latinoamericanos la figura análoga al Censor Jurado de Cuentas  es el
Comisario, en países como Venezuela, Ecuador y Perú, el síndico en Argentina y el Revisor
Fiscal en Colombia.  Las actividades de estos funcionarios tienen la doble exigencia de
garantizar la subordinación de la actividad empresarial, a la normatividad jurídica y la
protección del interés privado, con la especial característica de tener algún nivel de co-
administración, por el ejercicio de la potestad de censura.
 
En este enfoque, con excepción de la supervisión, no existe línea divisoria entre control
administrativo, control externo y todas aquellas actividades propias del control interno de los
enfoques Anglosajones.  Estas son ejecutadas integralmente por esta especial forma del
control mixto, que en términos de relación contractual tienen dependencia del capital y estricta
vigilancia del estado, careciendo de cualquier tipo de subordinación frente a la administración.
 
En sus comienzos el enfoque Latino comportó una forma autoritaria de control, que poco a
poco fue dando campo a concepciones participativas, como consecuencia de la influencia de la
propiedad en su accionar.  Al conformarse como control único, actúa en la integridad del
tiempo, desarrollando en secuencia actividades controladoras de carácter previo, perceptivo y
evaluativo, en forma directa y permanente, sobre la totalidad de los recursos empresariales, y
en lo referente al concepto de calidad vincula procedimientos de control de calidad,
establecidos como normas mínimas de protección del consumidor por parte del estado.
 
El enfoque Latino se sintetiza en una actividad de control de amplia cobertura, protectora
simultánea de los intereses estatales y de los propietarios del capital, con objetivos de interés
público, sin preocupación por la especialidad del control, pues desde siempre se estructuró en
la filosofía de la integridad; sus objetivos son garantizar la fidedignidad de los informes
contables, proteger los intereses de los propietarios, el estado y la comunidad. La ejecución del
control latino deriva del poder del estado, está investida de autoridad y ejercicio de potestad de
censura, hecho que lo tipifica como una escuela autoritaria, con objetivos básicos de vigilancia
y castigo.
 
 
1.1.2. LA VERTIENTE ANGLOSAJONA
 
 -. El Modelo Clásico
 
En el enfoque Anglosajón se plantea la existencia histórica de dos paradigmas fundamentales
de control, en razón de su relación con el capital, el trabajo y la administración.  El control
siempre termina expresándose como un ejercicio de poder y en el caso de este primer enfoque,
de un poder autónomo del capital, basado en la ideología de la libre empresa, que no reconoce
la intervención del estado en la actividad privada, conceptuando por tanto el estado mínimo,
aquel dedicado exclusivamente al mantenimiento de la democracia mediante la administración
del sistema electoral, cuidado de la vida, honra y bienes de los ciudadanos mediante la
vigilancia interna por medio de funciones de policía y administración de justicia, mantenimiento
de la soberanía nacional por el cuidado de las fronteras realizado por las fuerzas armadas y la
acción diplomática, la propia administración del estado y su control; todas las demás
actividades han de corresponder al sector privado sin ninguna influencia estatal.  Estas teorías
del liberalismo clásico hoy retornan en la forma de neoliberalismo.
  
El modelo clásico de control en su enfoque anglosajón, está fuertemente integrado al concepto
especializado de Auditoría Externa y puede resumirse en la función originada por el interés
privado, para verificar la gestión administrativa y el correcto uso de los recursos a partir de la
información que describe tal gestión; es lógico, en este enfoque el objetivo primario del control
es la detectación de fraudes, mediante el examen de cifras contables para establecer su grado
de razonabilidad.
 
Su origen se remonta a la creación de las compañías navieras holandesas, durante el siglo XV,
las cuales realizaban actividades de mercadeo en la naciente sociedad mercantilista.   El
surgimiento de las compañías navieras se encuentra históricamente ligado a la disyunción del
capital y su administración, ya que en razón de los problemas de seguridad derivados de la
fragilidad de las naves y la proliferación de la piratería, los propietarios del capital no se
aventuraban a ejercer directamente las lucrativas actividades, confiando tal acción a terceros
especializados en su realización.
 
Estos propietarios se reservaron el derecho de revisar las cuentas que les rendían los
administradores en la conclusión de sus viajes, oyendo el relato de su itinerario acompañado
de sus cifras de ingresos y gastos que permitían determinar el resultado de la operación
completa.  Muy pronto fue apareciendo un sector de especialistas en la evaluación de cuentas,
los cuales en representación de los propietarios del capital establecen la razonabilidad de los
informes presentados.  En el ámbito de la información es una época donde predominan las
cuentas de resultado sobre las cuentas patrimoniales.
 
El modelo clásico de control se fortalece y desarrolla con el surgimiento de las sociedades
mercantiles, las cuales en gran medida institucionalizan la separación de los factores de
propiedad y administración del capital y en alguna medida inician una etapa de sedentarización
de la administración de capital por delegación.  Por su función, las actividades clásicas de
control se constituyen por el examen, inspección, comprobación, confirmación, todo ello en una
relación de dominio y supremacía sobre los administradores, tipificándose como una escuela
autoritaria de control, que en síntesis actúa con perspectivas de inspección y castigo, en un
marco en que las decisiones son tomadas por los propietarios, mientras los especialistas se
limitan a evaluar e informar.  La Auditoría no es control, es evaluación. 
 
Estas condiciones del modelo clásico se mantuvieron hasta mediados del siglo XIX, cuando el
desarrollo del conocimiento contable tuvo un renacer en su conceptualización, dando origen a
las primeras manifestaciones del Paradigma de Utilidad, caracterizado por la concepción de
modelos descriptivos que asumieron como válidos unos principios y técnicas en el manejo de la
contabilidad.  Los objetivos de la evaluación se complementan con la detectación de errores
técnicos y de principio en los informes contables producidos por la administración.
 
La ampliación de los objetivos de la auditoría trajo consigo una ampliación de sus técnicas, las
cuales complementaron el examen detallado de los números contables con la ejecución de
pruebas, especialmente dirigidas a la detectación de errores técnicos y de principio.
 
El desarrollo de la llamada Administración Científica, surgida en los albores del siglo XX, trajo
consigo un nuevo elemento del modelo clásico de control, establecido por el auge de las
actividades de supervisión, determinantes en la optimización de los procesos de trabajo y
constituyente de un hacer típicamente administrativo.  La supervisión se define como la
vigilancia y evaluación directa del desempeño funcional, ejecutada fundamentalmente sobre el
recurso humano y eventualmente sobre el producto.
 
Junto a la supervisión se desarrolló una actividad adicional, con énfasis en el producto, el
Control de Calidad, ejercido por la administración, para verificar en los artículos elaborados la
satisfacción de estándares preestablecidos en sus características físicas.  Este proceso de
control, muy pronto supera los métodos de inspección directa simple y se complementa con la
aplicación de métodos estadísticos que permiten la evaluación dinámica de la calidad.
 
La relación establecida entre administración y control determinada por los primeros clásicos no
se detiene en la instauración de la supervisión y control de calidad.  Los enfoques funcionales y
de relaciones humanas desarrollados por la administración, generan nuevas mutaciones en la
estructura y concepción del control, originando uno de los tipos más importantes y eficientes
para las organizaciones empresariales; es el nacimiento del Control Interno.  Este se define
como el plan de organización y todos los métodos coordinados, adoptados para salvaguardar
los activos, revisar la precisión y confiabilidad de los números contables, promover la eficiencia
de operación y fomentar la adhesión de los trabajadores a las políticas prescritas por la
administración.
 
En esta primera etapa el desarrollo del control interno fue incipiente, pero suficiente para
generar mutaciones en el clásico proceso de evaluación externa, el cual amplió sus actividades
a la auditoría del control interno, aunque con un énfasis poco significativo.
 
El aspecto fundamental de  influencia del pensamiento y acción administrativa en la estructura
del control, (en contravía del concepto tradicional según el cual solo constituye un instrumento
de garantía para el capital frente a la administración o para ésta frente al trabajo) es su
vinculación al proceso administrativo como instrumento optimizador de los procesos de trabajo
en perspectivas de eficiencia y eficacia.  Desde entonces el control tiene una ruptura; el
tradicional con objetivos de defensa del interés de los propietarios de capital, consolidándose
como auditoría externa y el nuevo artefacto de control administrativo, integrado por la
supervisión, el control de calidad y el control interno, como instrumento optimizador de la
gestión.
 
-. El Modelo Neoclásico.
 
El desarrollo del pensamiento administrativo fue trascendental para la generación de nuevas
conceptualizaciones y organización estructural del control y se refleja en la auditoría,
generando nuevas cambiantes situaciones.  Los clásicos de la administración fueron
concluyentes en el establecimiento de un régimen de recompensas estimuladoras de los
rendimientos laborales, entre los que se destacan el monto del salario y el sistema de destajo,
estímulo adicional para aquellos trabajadores que superan los estándares de producción
establecidos como norma.
 
Estas condiciones de remuneración no fueron exclusivas de los trabajadores de base, también
se extendió a la alta gerencia, dando origen a las distintas formas de la Teoría de la Agencia, la
cual constituye una revolución de las relaciones contractuales del capital y su administración.  
Tradicionalmente el capital conservó un monopolio de poder derivado de la propiedad de la
riqueza y en su ejercicio mantuvo un segundo monopolio, el de la distribución de la riqueza
acumulada o reproducida en los procesos de producción, distribución y consumo.  Este
segundo monopolio se ve quebrantado por los nuevos desarrollos de la administración que
desplazan una porción de los resultados a los patrimonios de los administradores en relación
directa con el nivel de éxito de su gestión.
 
Las relaciones entre administradores y propietarios se estrechan, por el surgimiento de
intereses comunes, unos y otros en diferente magnitud, tienen participación en los resultados
empresariales.  De este estrechamiento de relaciones surge un nuevo desarrollo de la
estructura del control, caracterizado por la adhesión de los administradores a las tradicionales
estrategias de los propietarios; una evaluación de carácter externo que garantice
independencia frente a los procesos de trabajo, fortaleciendo la tradicional auditoría financiera y
dando origen a dos variantes: la auditoría administrativa y la auditoría operacional.
 
El proceso fue lento y muy ligado a los desarrollos del pensamiento administrativo.  El primer
fenómeno destacable lo constituye la influencia burocrática-estructuralista, con sus
argumentaciones de selección de personal y reglamentarismo, determinando la especialidad de
las funciones de auditoría financiera, en un tipo de profesional específico que por sus
cualidades académicas y funcionales era el más apto; se reglamentó con apoyo gubernamental
en varios países europeos y en los Estados Unidos de América la exigencia de la
profesionalización en Contaduría Pública para ejercer las funciones de auditoría financiera
externa.
 
Simultáneamente el reglamentarismo entra en acción, originando las primeras regulaciones o
normativas profesionales originalmente en los Estados Unidos y luego en todos los países de
su área de influencia, además de los europeos, hasta concluir en lo que hoy se denomina
“Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas” que en gran medida y merced a los excesos
de detalle que llegaron a regular los procesos operativos, han convertido la actividad de
evaluación financiera externa en una auditoría de plantilla, altamente ineficaz.  Ese artefacto
regulativo se sintetiza en:
 
-. Normas de la Persona.  Adiestramiento y pericia, independencia mental, cuidado y
diligencia.
 
-. Normas del Trabajo.  Planeación y supervisión, evaluación del control interno, evidencia
suficiente y competente.
 
-. Normas del Informe.  Observación de Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados,
consistencia, declaración de razonabilidad, salvedades.
 
A su vez la información sobre la que se aplican estos procesos de auditoría, la contabilidad,
también fue objeto del proceso reglamentario, quedando determinada como una estructura
rígida y discutiblemente informativa, mediante la determinación de los llamados Principios de
Contabilidad Generalmente Aceptados.
 
Las mismas aplicaciones de las teorías burocrático-estructuralistas y los enfoques conductistas,
con sus cartas organizacionales, sus descripciones y requisitos de cargos, estructuras de
autoridad y responsabilidad desarrollaron la auditoría administrativa, incipientemente originada
a partir de las llamadas teorías administrativas de transición, especialmente el enfoque de
relaciones humanas.       
 
Los controles se desarrollan al interior de las organizaciones empresariales y generan
mutaciones en la auditoría.  El control administrativo entra a tipificarse como un examen crítico
de la estructura organizacional, sus métodos de operación y el empleo de sus recursos
humanos y materiales, con el objetivo de identificar deficiencias e irregularidades, analizarlas y
sugerir soluciones que contribuyan a la eficiencia administrativa.  El control administrativo actúa
especialmente sobre dos componentes de la empresa: los recursos humanos, individualmente
considerados y los recursos de organización.
 
El desarrollo del control administrativo origina un reflejo en la auditoría administrativa trayendo
consigo una transformación fundamental en el enfoque anglosajón de control, al originar una
desviación de la escuela autoritaria, conduciendo la actividad hacia el estilo democrático; tal
mutación se estructura en el cambio de objetivo que se desplaza de la inspección o vigilancia y
castigo (vigilancia en el caso del control interno) hacia asesoría para ajustar los actos de los
administradores al logro de objetivos organizacionales.
 
La auditoría administrativa se fue especializando cada vez más en la estructura organizacional
y los recursos humanos, mientras que las condiciones de la competencia en el mercado exigen
a las empresas mayor productividad, para competir utilizando la variable precio.  Tal
circunstancia exige el adecuado control de los recursos para lograr la simplificación de
procesos y la verificación de existencia de adecuados controles para la operación eficiente de
las organizaciones.  Surge así con personería propia, en la segunda posguerra, el Control
Operacional, constituyéndose como un examen de las áreas de operación dirigido a establecer
si se tienen los controles adecuados para operar con eficiencia, con el fin de racionalizar los
costos e incrementar la productividad, constituyéndose como el elemento fundamental de la
evaluación de gestión y enriqueciendo su campo de acción y sus instrumentos de trabajo por
los desarrollos de la informática, (la llamada auditoría de sistemas es una forma de la auditoría
operacional).
 
Desde el punto de vista de la auditoría externa, el enfoque anglosajón descubrió que el aspecto
financiero es insuficiente para garantizar los objetivos de la gestión organizacional y por ello
desarrolla una serie de nuevas especialidades, con la perspectiva de cohesionar una estructura
integrada, siempre en la órbita del interés privado.  Este desarrollo de múltiples especialidades
generó problemas de diversa naturaleza; uno de ellos lo constituye el excesivo costo de los
controles y auditorias individuales; de otra parte es posible que en la realización de los diversos
tipos de control y auditoría resultaran duplicadas muchas actividades, las cuales se remuneran
independientemente.  Finalmente las conclusiones de los controles y auditorias ejercidos por
distintos grupos de ejecutores carentes de relación e identidad de objetivos resta integridad a
las conclusiones y cohesión a las medidas correctivas o adaptativas que de ellos se derivan.
 
Todas las anteriores limitaciones de los controles y auditorias autónomos han ido conduciendo
en este tipo de control externo a la conformación de un modelo de síntesis, intento de auditoría
o control integrado que ha venido en denominarse Control Operativo o Auditoría Operativa,
definida como el examen que coordinadamente con la revisión de los Estados Financieros,
evalúa aspectos administrativos y operacionales, con el propósito de lograr incrementar la
eficiencia y eficacia a través de las recomendaciones que se consideren adecuadas.  El
enfoque anglosajón da un paso atrás en la especialidad y en la autoridad para dar camino a la
integridad y la participación propia de los enfoques democráticos.
 
Es en estas circunstancias que se consolidan las características del enfoque anglosajón de
auditoría, las cuales pueden resumirse en los siguientes aspectos:
 
-. OBJETIVO.  Defensa de los intereses de los propietarios del capital frente a sus
administradores, y de los beneficiarios de la acumulación de capital frente al trabajo, dirigida
especialmente a la detectación de fraudes; por ello en su origen es una forma de evaluación del
interés privado.
 
-. SUJETO.  Los sujetos de auditoría se constituyen por las organizaciones de carácter privado,
es decir, sociedades mercantiles en que algunos o todos los socios son excluidos de la
administración.
 
-. SUJETO FUNCIÓN.  La Auditoría actúa sobre la actividad administrativa descrita en informes
contables.
 
-. ÁMBITO.  La auditoría se ejerce sobre la organización empresarial, con desconocimiento del
entorno en que ésta lleva a cabo sus actividades.
 
-. RELACIÓN.  Por su relación con los administradores la auditoría clásica tuvo un carácter
externo, en la perspectiva de garantizar una independencia de la opinión emitida por los
auditores, los cuales poco a poco fueron optando la denominación de Auditor Externo.
 
-. OPORTUNIDAD.  Se ejerce con posterioridad a los actos de los administradores.
 
-. COBERTURA.  En principio la cobertura cubrió la totalidad de la información contable pero a
medida que el Control Interno ganó importancia se fue limitando a aspectos parciales, mediante
la aplicación de pruebas, tales como la reconstrucción de saldos, las pruebas selectivas y la
confirmación.       
 
-. FORMA.  Por su forma se estableció como una evaluación de resultados,  determinó  actuar
sobre informes.
 
-. CONTINUIDAD.  El modelo se aplicó con carácter eventual, hecho presionado por su
oportunidad posterior a los actos de los administradores.
 
-. OBJETO.  El modelo anglosajón actuó sobre los recursos financieros y solo por extensión
alcanzó los recursos físicos, se aplicó de manera especial sobre informes, responsables,
bienes y documentos, los últimos casi siempre como verificadores de la información financiera.
 
Mientras la auditoría recorría el largo camino de la especialización para iniciar el retorno a la
integridad en el marco del interés privado, se presentaron importantes mutaciones en la
estructura de los controles administrativos, originadas en las mismas variables, pero con
características bien diferentes.  Las mismas necesidades de control que propietarios y
administradores en su nueva mancomunidad tuvieron que satisfacer, requirieron formas de
solución al interior de las organizaciones.  Uno de los problemas fundamentales de los
controles externos consiste en su eventualidad y carácter posterior; la administración requiere
especialmente de controles preventivos y perceptivos, en alguna medida el control evaluativo
comporta un componente lamentativo.  En el ámbito interno, los nuevos requerimientos de
control se fueron solucionando por el fortalecimiento del control interno, dando origen a su
reconocimiento. Antes que múltiples especialidades, el Control Interno intentó un desarrollo
integrado que fue ampliando sus funciones, su campo específico de trabajo, procurando no
solo la integridad de los roles de control, sino también la del tiempo u oportunidad del control.
 
En sus comienzos el control interno solo comportaba un necesario complemento de las
actividades de auditoría financiera externa, encargado de realizar tareas rutinarias elementales
como las conciliaciones bancarias, arqueos de caja, pruebas selectivas de inventarios, etc., con
el objeto de detectar errores en la información contable; tuvo que resolver cada vez más
problemas de orden financiero, administrativo y operacional, evaluando no solo información
contable sino las relaciones causales de las anomalías expresadas en los números contables,
convirtiéndose poco a poco en una estructura de técnicas y procedimientos dirigidos a:
 
-.          Promoción de la exactitud y confiabilidad de los números contables
-.          Preservación de los recursos organizacionales contra el derroche, el fraude y la
ineficiencia
-.          Medición del grado de cumplimiento de la política organizacional
-.          Evaluación de la eficiencia total de la organización
 
A través de estas funciones el control interno protege los intereses organizacionales y
representa la esencia del control.  Adicionalmente promociona intereses de la organización
mediante la evaluación de resultados que permite la comparación de metas y logros, analiza
estos mismos resultados para determinar los niveles de ganancia, el comportamiento y
estructura financiera.
 
El Control Interno deja de ser un instrumento de control financiero y realiza múltiples funciones
sobre aspectos administrativos y operacionales, orientando sus acciones hacia la
determinación de responsabilidades por las anomalías encontradas, la confirmación de una
información general objetiva que tenga validez e importancia para la planeación, todo ello en el
marco de la salvaguardia del interés empresarial.
 
En desarrollo de sus actividades, el control interno actúa sobre la estructura de la organización,
evaluando la división del trabajo por aplicación del principio de especialización a través de las
funciones y relaciones de autoridad y dependencia, lo cual permite la determinación de
responsabilidades tanto en el campo de la ejecución como en el de la supervisión, o
substitutivamente identificando fallas de la estructura y generando las consecuentes
recomendaciones de ajuste.  También actúa sobre métodos, procedimientos y normas de
operación, para identificar en los procesos cuellos de botella, duplicación de funciones o vacíos
de flujos que igualmente constituyan factor de las anomalías y formula las recomendaciones
consecuentes.
 
Contrariamente a los controles externos que solo actúan sobre los estados financieros, el
control interno aplica sobre el sistema contable integralmente considerado, es decir incluyendo
la planeación (Manuales de Procedimientos Contables), captura, clasificación y acumulación de
datos, producción de informes, análisis y evaluación.  La práctica de controles internos sobre la
totalidad del proceso contable, integra a su estructura normas permanentes de control, que
deben ser cuidadosamente observadas por los trabajadores contables, constituyéndose en uno
de los objetos fundamentales de la evaluación de la auditoría externa financiera, la cual cada
vez se va haciendo más dependiente de su calidad, con base en él limita la extensión de sus
pruebas, se va convirtiendo en vigilancia de la vigilancia.
 
De acuerdo con la normatividad desarrollada, el control interno no sustituye el juicio profesional
del auditor externo, su responsabilidad seguirá siendo de la auditoría externa.  El control interno
en sí mismo no sirve para planear, mas bien pretende orientar la obtención de los objetivos de
la planeación, al re-direccionar la acción administrativa cuando ésta se desvía de los mismos.
 
Los controles deben tener una estructura que los haga complementarios e ultif-relacionados,
permitiendo así su acción coordinada, pero fundamentalmente deben ser aceptados por el
personal como pre-requisito de su acción en el proceso administrativo.
 
-. Prospectiva del Enfoque Anglosajón
 
Los modernos métodos de producción y las características generales del mercado, poco a poco
fueron originando cambios fundamentales en las formas de actividad de las organizaciones
empresariales, tradicionalmente soportada sobre los principios o normas generales de la
sociedad industrial que en criterios de Alvin Tofler se resumen en: Uniformización,
Especialización, Sincronización, Concentración, Maximización y Centralización.  Estos
principios en el desarrollo de la sociedad capitalista poco a poco se fueron transformando en
unos nuevos, fundamentados especialmente en la diversidad,  los gustos de los consumidores
que dieron un carácter cada vez más transitorio a los productos acortando sus ciclos de vida, y
dando origen a una serie de características de mercado, al convertirse los estilos de vida en
variables fundamentales, originarios de los nichos de mercado.
 
Estas nuevas situaciones han presionado cambios estructurales en la empresa que aún no
completan su desarrollo, determinan la necesidad de complementar la información contable,
hasta ahora concentrada en aspectos financieros, administrativos y de producción con la nueva
información sobre el mercado, que hoy solamente es satisfecha por datos complementarios al
sistema formal, derivados especialmente de intermitentes estudios de mercado.  La
contabilidad del mercadeo constituye el prerrequisito para el nuevo avance del control La
auditoría de Mercadeo en el plano externo y la función de control de mercado en el plano de
control interno.
 
Estas mismas condiciones determinan que la diversidad de los productos tiene que apoyarse
en una actividad permanente de investigación y desarrollo, constituyendo al conocimiento como
el activo fundamental de las organizaciones que para convertirse en factor controlable debe
estructurarse como objeto informado.
 
El desarrollo de la sociedad ha determinado igualmente un cambio en el concepto de calidad, el
cual se ha desplazado de las tradicionales concepciones que lo tipificaron como satisfacción de
estándares físicos o físico-técnicos, hacia la satisfacción de deseos de los consumidores y la
provisión a estos de opciones múltiples.  Este hecho hace que las actividades de supervisión y
control de calidad realizadas por las tradicionales estructuras del control administrativo se
hagan insuficientes y en complementariedad a las rutinas de siempre se desarrollen nuevas
prácticas administrativas como la Calidad Total que empieza a generar profundas mutaciones
en la estructura del control administrativo, y tendrá similar influencia en el control externo, como
vigilancia de la vigilancia.
 
El ascenso del conocimiento a factor de producción, inició la transformación de la sociedad
industrial a sociedad de la información y originó cambios en las estructuras administrativas,
haciendo que la uniformidad diera paso a la diversidad, la centralización a la descentralización,
la concentración a la formación de centros de beneficio (empresa interna), las jerarquías dieran
paso a las cadenas de trabajo y en fin la transformación de una empresa de tecnología forzosa,
estructuras y procedimientos estáticos a una empresa flexible de alta tecnología soportada
básicamente sobre la ingeniería instantánea, exigencia determinante de la diversidad.
 
Todas estas transformaciones obligan el reordenamiento de las estructuras de control
organizacional, el control de calidad se transforma en control total de calidad, y se generan
importantes mutaciones en las estructuras administrativas y operacionales que
simultáneamente han de causar transformaciones en los procesos de supervisión que pierden
injerencia, y las funciones de control interno se hacen más amplias y multifacéticos.  El criterio
central del control, estar fundamentado en información, no solamente se mantiene sino que se
fortalece, originando la transformación estructural del control administrativo, que busca unificar
las actividades de información y control interno en una sola dependencia:  La Contraloría.
 
En el campo del control externo se generan múltiples alternativas.  Las funciones de control de
mercado, tienden a constituirse en una nueva especialidad, y los círculos olímpicos (ceros) de
la calidad total se integran a las estructuras de control financiero, administrativo y operacional.  
En el campo del control administrativo toma gran auge el control de los recursos humanos, y
busca la integración del sexto cero de la calidad total, el desprecio cero, como elemento de
reconocimiento del valor de la persona, abriendo puertas de bienvenida a los índices de
eficacia.  En la perspectiva del control externo se generan mutaciones en las funciones de las
auditorías tradicionales, y se origina una nueva especialidad, la auditoría de mercadeo.  En el
enfoque integral la auditoría operativa ampliará su campo de acción con las nuevas funciones,
permaneciendo en uno y otro caso en el ámbito del interés privado. 
 
El proceso de cambio en la administración no se detiene, una vez predominó el producto, en la
sociedad de oferta, luego el cliente; la sociedad de demanda, aún no entendida y desarrollada
por la contabilidad y el control, hoy se caracteriza por la prevalencia del talento humano, un
renacer de las teorías de relaciones humanas ahora comprendidas dentro de enfoques éticos. 
Esta nueva visión de la administración privilegia a la persona como factor determinante de
productividad, competitividad, cooperación y servicio, entendiendo que el poder cede su campo
a la cooperación y la competitividad al servicio.  El trabajo, finalmente dignificado por completo
en la sociedad del conocimiento, reclama la autonomía y ésta le es concedida en un medio de
responsabilidad.  El control abandona sus acciones tradicionales de segmentación de
funciones, supervisión, autorizaciones, examen, instrucción y fundamentado en la capacitación
se orienta a la asignación de responsabilidades, transformando los controles en autocontroles,
concediendo autonomía a los trabajadores y asignándoles por ello el precio de la retribución
por la negligencia, dolo o incompetencia, a través de la asignación coordinada y detallada de
responsabilidades.  Hoy control interno es asignación de responsabilidades, comunicación y
pertenencia.
 
-Una Reflexión sobre el Control
Fiscal                                                                                        
 
Una reflexión adicional sobre el control en un campo específico.  Ha existido el pensamiento de
la entrada del control fiscal en una de etapa de total renovación y la vinculación al mismo, de
novedosos criterios técnicos.  Esto puede resultar exagerado e inexacto y vale la pena
puntualizar algunos elementos de esa evolución, para acceder a una mayor comprensión del
modelo.  Sea lo primero recordar que en la historia del control se han desarrollado dos grandes
corrientes, una comprometida con la tradición jurídica latina, de la cual ha devenido nuestra
legislación, siempre fundamentada en el Derecho Romano; la segunda gran escuela de control
por el contrario ha tenido cuna Anglosajona e influido significativamente sobre nuestra
economía y administración empresarial.
 
El concepto latino de control tiene como su pilar fundamental la intervención del estado, a partir
de parámetros jurídicos que le otorgan la categoría de interventoría (interventoría fiscal,
interventoría de cuentas, etc.).  Es a partir de parámetros jurídicos que se estructura el juicio
fiscal de cuentas, que tiene como objetivo central el fenecimiento de obligaciones de los
responsables del manejo de bienes y fondos del estado, cesando su responsabilidad mediante
tal acto fiscalizador.  El objetivo es entonces la observación precisa del principio de legalidad
financiera, según el cual todos los actos de la administración deben subordinarse a los términos
de la ley, y mediante tal procedimiento se previene el fraude y la desviación de fondos y
recursos. 
 
En este enfoque la responsabilidad del control tradicionalmente ha descansado en un
organismo colegiado, plural, históricamente conocido con nombres tales como: Tribunal de
Cuentas, Corte de Cuentas, etc.  Es un estilo autoritario de control, donde se actúa con
predominio, ejercicio de poder derivado de la investidura legal y la potestad de censura que tal
investidura otorga.
 
Las características especiales de esta concepción del control, radican en su criterio unitario,
integral, en cuya estructura se vinculan como factores de la integridad especialmente del
tiempo como fundamento de la oportunidad del control y sus objetos mismos.  El control es
integral por su oportunidad, en razón de que se ejerce con permanencia en los niveles previo,
concomitante y posterior, para lograr objetivos de prevención, percepción y sanción, acerca de
fraudes o inobservancias legales.  Los aspectos más importantes del control desde el punto de
vista teórico son la prevención y percepción de errores y fraudes, pues son estos elementos los
que posibilitan la protección del bien social, mientras que el tercero constituye una simple
aplicación de justicia retributiva para quienes han decepcionado los intereses generales de la
comunidad.  Estos controles previo y perceptivo han de tener carácter de independencia de sus
agentes por factores formales, legales, técnicos y éticos y por tanto deben ser ajenos a la
administración.  El control posterior sin la preexistencia de los controles previo y perceptivo se
considera simplemente como lamentativo, por cuanto no protege el interés público aunque
permita la aplicación de justicia retributiva.
 
De otra parte el Control Latino es integral por sus objetos de control, simultáneamente actúa
sobre la administración, la normatividad, el impacto social de los actos de la administración, los
recursos sociales entre los cuales se destacan los recursos ambientales y la información que
describe todas las actividades del ente fiscalizado.
 
Paralelamente se desarrolló el enfoque Anglosajón del control soportado sobre necesidades del
interés privado, surgido en los orígenes de la sociedad mercantilista como forma de protección
de los intereses del capital frente a la administración, sin ningún criterio de integridad, puesto
que fue exclusivamente financiero por su objeto y posterior por su oportunidad.  Tuvo esas
características porque así lo impusieron sus condiciones materiales de desarrollo; sus primeras
aplicaciones se presentaron en los orígenes de la sociedad anónima, a través de la cual se
logró vincular ingentes capitales a empresas navieras que realizaron transacciones mercantiles
en distintos puntos del mundo y que por los riesgos de la piratería y la fragilidad de las naves,
desestimaron la acción directa de los propietarios, los cuales se hicieron representar por
terceros, dando origen a la administración por delegación.  El proceso administrativo era
evaluado a través de los flujos de fondos en la conclusión de cada viaje y ello le consolidó su
carácter de posterior y financiero. 
 
El desarrollo social, las mutaciones de las relaciones sociales de producción, fue mostrando a
este enfoque la ineficiencia de controles tan limitados y originaron el desarrollo de otros
controles complementarios, como la supervisión y el control interno como manifestación de los
intereses de la administración frente al trabajo y la auditoría administrativa y operacional en
complemento de la financiera, como manifestación de los intereses del capital frente a la
administración.
 
El control interno poco a poco fue superando los estrechos límites del control financiero para
enfocar esfuerzos al control administrativo, en el cual tuvo por objetivos verificar la regulación
de la estructura burocrática, evitando conflictos de autoridad y duplicación de funciones;
posteriormente abordó el problema del control operacional mediante el cual buscó racionalizar
los procesos organizacionales, teniendo como objetivo evitar los paros y cuellos de botella y
regular los procesos de trabajo.  En el mismo sentido avanzó la auditoría externa como
instrumento del control del capital frente a la administración.  En épocas más recientes en el
plano interno la sumatoria de todas estas actividades del control interno se sintetizan en la
función de auditoría interna, la cual según algunos autores debe tener independencia frente a la
administración y el trabajo, pero para otros debe ser parte integrante de la administración,
mientras que la auditoría externa genera una síntesis conocida como auditoría operativa que
busca darle una integridad a dicho proceso de control.  Sin embargo es notorio que en el
enfoque Anglosajón no aparece como una de sus variables el aspecto jurídico y la intervención
del estado, lo fundamental en él es el ejercicio del poder del capital frente a la administración
en el plano externo y de la administración frente al trabajo en el plano interior.
 
Este tipo de control se ha conformado como unipersonal por su ejercicio y asesor en sus
objetivos, su ejecución la realiza el controller o el auditing y no pretende ejercer funciones de
vigilancia y castigo, sino más bien de evaluación  y recomendación, hecho por el cual muchos
autores coinciden en definirlo como un instrumento de evaluación y no como un instrumento de
control, pues según ellos la simple evaluación y recomendación no tiene la fuerza de reorientar
la acción administrativa y sancionar las desviaciones presentadas frente a objetivos
predeterminados explícita o tácitamente
 
En nuestro país la estructura latina del control fiscal nos fue transferida por España en los ya
remotos tiempos de la Colonia y ratificada en el nacimiento de la Era Republicana cuando
Bolívar, apenas concluida la independencia e instalado el primer Gobierno Republicano,
declaró vigentes las normas contables y de control fiscal que se aplicaron durante la Colonia.  
Esta estructura se sostuvo hasta la primera misión Kemmerer en 1923, en medio de constantes
improvisaciones que permanentemente trasladaron la responsabilidad del control fiscal de una
a otra rama del poder público. 
 
En 1923 tiene ocasión una primera simbiosis de las grandes corrientes en el control fiscal
colombiano.  En esta oportunidad, sobre una estructura jurídica latina se organizó una
estructura funcional anglosajona, que instauró el control unipersonal en su dirección,
trasladando al medio la forma Anglosajona del Controler, pero manteniendo en significativa
dimensión la base legislativa intervencionista, en control fiscal absolutamente necesaria.  La
mezcla de los enfoques del control inició su largo camino, pues junto a las técnicas de
interventoría fiscal que sustentaron el juicio fiscal de cuentas, iniciaban su camino los
conceptos no muy claros ni conocidos de normas de auditoría generalmente aceptadas.
 
El prestigio de las normas de auditoría generalmente aceptadas se vio acrecentado con el paso
del tiempo, especialmente por la vinculación a nuestro medio de grandes firmas auditoras que
poco a poco fueron haciéndose beneficiarias en la auditoría de créditos internacionales,
mediante la inclusión de forzosas cláusulas condicionantes, factor que pone en tela de juicio el
concepto de soberanía, como así lo entendió la Contraloría General de la República creando
finalmente, en la década de los setenta, la División de Auditoría Financiera Internacional que en
adelante se encargaría de esas labores de auditoría tradicionalmente encargadas por los
contratos de empréstito a estas firmas.  Esta división financiera internacional apropió y
desarrolló las normas de auditoría generalmente aceptadas, las cuales se fueron generalizando
en la práctica del control fiscal, especialmente en empresas industriales y comerciales del
estado, establecimientos públicos y naturalmente beneficiarios de crédito internacional.
 
Las normas de auditoría generalmente aceptadas, fueron diseñadas para la auditoría
financiera, con objetivos de detectación de fraudes, evaluación de control interno financiero y
conceptualización sobre la razonabilidad de los estados financieros y por tanto no constituyen
una concepción de control integral y deja fuera de su alcance los problemas relativos a la
gestión, moderna síntesis de las actividades de administración-operación.  El control fiscal
desde luego nunca abandonó sus prácticas tradicionales de control previo y perceptivo, ni sus
procedimientos de vigilancia y castigo, continuó avanzando en la construcción de su crisis, una
crisis que tiene que ver menos con el modelo latino de control o con la ausencia de aplicación
del modelo Anglosajón que con sus recursos humanos y la ausencia de valores éticos de
funcionarios públicos avenidos más del clientelismo que del conocimiento.
 
Hoy asistimos a una segunda simbiosis del control fiscal en Colombia.  Se caracteriza por una
conjunción definitiva de los enfoques Latino y Anglosajón.  Del último toma la estructura de
parcelas del ejercicio del control por especialidades, otorgándole a la administración la
responsabilidad del control interno, con sus objetivos de prevención y percepción, buscando
darle mayor independencia y menor posibilidad de concurrencia en la corrupción al control
fiscal, ahora tipificado exclusivamente como posterior; se retoman de él también las normas de
auditoría generalmente aceptadas, que como ha quedado expresado solo aplican como
evaluación financiera y de control interno financiero.  Del enfoque Latino se toma su carácter
punitivo que en significativa magnitud determina la diferencia entre evaluación y control,
otorgando a las contralorías funciones de policía judicial y de jurisdicción coactiva, permitiendo
un auténtico ejercicio de poder devenido de la legislación y de la conjunción de los dos
enfoques del control, acoge la integridad en toda su amplitud, al extender el control de lo
simplemente financiero a los problemas de la gestión, los resultados y los recursos
ambientales, construyendo un artefacto más técnico, funcional, humano, más preocupado por
los logros que por los flujos.
 
Durante los últimos años la sociedad civil y aún las instituciones gubernamentales, han venido
exponiendo un grueso de críticas frente a la efectividad del control fiscal, el cual terminó siendo
acusado de ineficaz, obstaculizante e inclusive cómplice de la corrupción administrativa.
 
El diagnóstico tipificador del control fiscal como obstaculizante, parte específicamente del
sector institucional, quien adjudica gran parte de su propia ineficacia, al ejercicio de un control
coadministrativo, que históricamente tuvo la posibilidad de interferir los procesos
administrativos, e inclusive paralizar la gestión administrativa, cuando no se satisficieron sus
exigencias, válidas o no, derivadas de la ejecución de los niveles temporales del control previo
y perceptivo.  Estas instancias de control se convirtieron muchas veces en factor de
negociación entre la administración pública y la clase política, representada en las contralorías,
mediante transacciones que generando permisibilidades a la administración, otorgaban
participación en los recursos fiscales al otro factor negociador, consolidando algunas primitivas
prácticas clientelistas que fortalecieron la participación legislativa en el empleo público
gubernamental y el otorgamiento de dádivas económicas técnicamente clasificadas como
transferencias y comúnmente conocidas como auxilios, hoy fondos de cofinanciación.
 
El segundo elemento del diagnóstico lo constituye la ineficacia del control fiscal, tipificada en el
sostenido crecimiento de la corrupción administrativa, la cual fue generalizándose en todos los
niveles de la administración, desde los cargos más humildes hasta las más altas dignidades,
desde la pequeña indebida apropiación hasta el gran negociado, llegando a costarle al país
ingentes sumas de dinero que inclusive presionaron procesos reformatorios de la tributación y
crecimiento vertiginoso del endeudamiento interno y externo para permitir la ampliación de
recursos que simultáneamente amplían el radio de acción de la corrupción.  No se necesitan
ejemplos, la simple lectura de los diarios nacionales y regionales, de los informes de la
Contraloría Nacional o las Contralorías Regionales, la Procuraduría y las Personerías, cuando
no los gruesos volúmenes de expedientes de la administración de justicia así lo demuestran,
cuando los casos llegan a ser conocidos, porque una amplia cobertura de la corrupción queda
en la impunidad.
 
El tercer elemento del diagnóstico está constituido por el criterio según el cual, entre la
administración y el control fiscal se generó una asociación de complicidad en los procesos de
corruptela, la cual tuvo origen en la relación permanente y directa de estos dos roles de la
administración pública.  La continua interrelación permitió la negociación, unas veces política
para la construcción de pequeños poderes de los auditores y otras económica para odiosa
práctica de una corrupción conducente al enriquecimiento ilícito de unos pocos colombianos en
detrimento de grandes mayorías nacionales.  Se pensó que la relación permanente entre
fiscalizadores y fiscalizados, conduce indefectiblemente a la pérdida de independencia de los
agentes de control y a la formación de caldo de cultivo para la corrupción administrativa; esto
desde luego es una concepción profundamente discutible.
 
Pero en la labor ineficaz del estado y del control fiscal, existe un elemento adicional
medianamente desconocido en el proceso de diagnóstico; escasos comentaristas lo han
abordado con profundidad.  Se trata del problema de la capacidad cognoscitiva de quienes
cumplen estas funciones públicas.  No son pocas las oportunidades en que la ineptitud de la
administración o del control es directamente adjudicable a la ineptitud de los funcionarios que
los ejercen.  La capacidad gerencial o controladora nunca ha sido la variable fundamental en el
proceso de formación de plantas de personal, al contrario el criterio central ha estado
constituido por el clientelismo.  La clientela ese sector social desclasado que presta servicio a
un varón electoral, recibe como única contraprestación la posibilidad de acceso al servicio
público, no en virtud de sus capacidades individuales en términos de conocimiento y
experiencia, sino en relación con su capacidad contributiva de sufragios.  Y por esta vía
independientemente de la personalidad, honesta o no, de funcionarios y controladores, los
recursos públicos terminan malversados por la inexistencia de verdadera capacidad gerencial y
fiscalizadora.
 
Estos cuatro elementos constituyen la base de un diagnóstico de la crisis del control fiscal, sin
duda tiene dimensiones mucho más amplias, y en síntesis sustentaron el análisis realizado por
la Asamblea Nacional Constituyente para reformular la estructura del control fiscal, incluyendo
novedades tan interesantes como la constitución de las contralorías como organismos técnicos,
con carrera administrativa especial, la eliminación de las funciones de control previo-perceptivo
y la instauración del control interno, responsabilidad de la administración que debe organizar
sus procedimientos y estructuras, los cambios de proceso en la nominación para el
nombramiento de contralores, la evolución a nuevos ámbitos de control que posibilitan la
calificación de la gestión gerencial y la búsqueda de mecanismos de control para evaluar la
protección de los recursos naturales y ambientales, todo ello en la perspectiva de la
construcción de un Estado eficiente y al servicio de la ciudadanía.
 
Atrás quedan las épocas de las contralorías dedicadas al control previo y perceptivo, a la
obstaculización del proceso administrativo, a la negociación clientelizada, al énfasis en el
control de legalidad financiera, conocido tradicionalmente como numérico legal, cuando no
simplemente “de chuleo”.  Saludamos el nuevo control fiscal fundamentado en criterios de
control integrado, preocupados no solo por la subordinación de los actos administrativos a la
ley, la prevención de fraudes, la independencia del control, sino ahora también por el control de
gestión, el control de calidad y el control ambiental como elementos esenciales de integridad.
Investigadores colombianos han trasegado estos campos en búsqueda de la construcción de
instrumentos tecnológicos para el cumplimiento de esta concepción del control desde tiempos
que inclusive precedieron a la reunión de la Asamblea Nacional Constituyente  ahora es la
oportunidad de comunicar los logros tecnológicos y de contribuir con ellos a la eficiencia
estatal, a la eficacia de la fiscalización, contribuir a la construcción de una Colombia mejor.
 
El neo-modelo de fiscalización mantiene un componente de preocupación, la mixtura de
enfoques jurídicos y de control, donde ha sido privilegiada la prevalencia técnica anglosajona y
la jurídica latina.  La historia mostrará los niveles de logro.”
 
 
1.2. TIPOS DE CONTROLPRIVATE
 
1.2.1. CONCEPTOS TRADICIONALES DE CONTROL
 
Conjunto de normas, procedimientos, actuaciones y actitudes que conducen al logro de unos
objetivos predeterminados.  Sumatoria de las medidas destinadas a garantizar el normal
desarrollo de los hechos, evitando las ingerencias que los obstaculizan.
 
Control es un término muy usado y poco conocido; la mayor parte de la gente lo identifica con
una función de policía y su símbolo mas descriptivo lo ha constituido el uniforme o el Kepís, tal
vez por que se le considera parte de la seguridad, en sentido militar.
 
La seguridad es realmente un concepto genérico que implica la acción normal de un objeto en
el alcance de unos objetivos; es el conjunto de medidas destinadas a garantizar el normal
desarrollo de los hechos, evitando ingerencias que los obstaculicen.
 
Los planes de seguridad se conforman por sistemas de prevención, vigilancia, mecanismos de
alarma y sistemas de reacción y en las organizaciones estos sistemas se denominan controles
organizacionales y se constituyen como una ordenación sistemática de normas y actividades
que evitan las desviaciones de hechos en el logro de los objetivos.
 
El control como sistema del plan de seguridad es un conjunto de normas, procedimientos,
actuaciones y actitudes destinadas a mantener el rumbo de los actos administrativos en la
perspectiva de alcanzar unos objetivos o modificar el comportamiento de los administradores
cuando sea necesario.
 
1.2.2. OBJETIVOS DEL CONTROL
 
El control se ejecuta a efectos de lograr una serie de metas derivadas de su acción y se
sintetizan en: Defensa de la comunidad, subordinación de la administración a la ley, medición
de la eficiencia administrativa, evaluación del control y ejercicio de la potestad punitiva.
 
- DEFENSA DE LA COMUNIDAD
 
En general el control se considera como esencia del sistema democrático en un estado
intervencionista, tipifica la posibilidad del ejercicio de un control social, sobre la acción de las
entidades.
 
Las entidades deben cumplir múltiples responsabilidades sociales cuya expresión final es la
satisfacción de necesidades públicas esenciales a través de obras, bienes y servicios, cuyo
cumplimiento en gran medida depende del nivel de pulcritud moral de la gestión, pues el
beneficio público derivado de su correcta fiscalización caracteriza el mas alto grado de defensa
de los intereses del Estado y la comunidad.
 
- SUBORDINACIÓN DE LAS ENTIDADES A LA LEY
 
La administración puede definirse como un conjunto normativo en que sus actos están
previamente reglamentados por normas legales de carácter nacional o regional que constituyen
el marco jurídico dentro del cual pueden actuar.  Entre estas normas se destacan el derecho
administrativo, laboral, tributario y comercial que fijan de manera general y específica
procedimientos de administración de recursos públicos, humanos, prácticas contributivas,
licitud del objeto social y los actos administrativos.
 
En este aspecto el control se encaminará a determinar si los actos administrativos se han
subordinado a la juridicidad prescrita, determinando el grado en que el control preventivo y
concomitante coadyuvó al logro de tal objetivo, es decir, incluyendo la evaluación del sistema
de control organizacional.
 
- MEDICIÓN DE LA EFICIENCIA ADMINISTRATIVA
 
El simple sometimiento de la administración a la ley no logra el cumplimiento de la función
social de los Entes.  Debe verificarse si están actuando con eficiencia, es decir en perspectiva
del objeto social e interés general.  Por tanto, debe ejecutarse un control de gestión de
fiscalización encaminado a verificar el resultado obtenido de un determinado programa, plan o
directriz institucional, pues a través de él, por análisis comparativo se puede establecer una
evaluación de la eficiencia de gestión de fiscalización.
 
- EVALUACIÓN DEL CONTROL
 
Objetivo de bajo énfasis, en cierta medida ha sido ignorado.  Es normal que en la ejecución de
controles preventivo y perceptivo se representen errores, vacíos, evaluaciones superficiales
surgidas de la capacidad u originadas en interpretaciones equivocadas, o por acuerdos o
contradicciones temporales o permanentes con los gestores.
 
Los sujetos directos de estas oportunidades de control en alguna medida comparten
responsabilidades con los gestores en actos que se separen de la ley, los niveles aceptables
de eficiencia y el buen uso de bienes y recursos.  El control posterior tiene como uno de sus
objetivos fundamentales, la vigilancia de la vigilancia.
 
- EJERCICIO DE LA POTESTAD PUNITIVA
 
El control de fiscalización debe definir las responsabilidades de los administradores
estableciendo la exigencia de procesos administrativos o responsabilidades de para restablecer
bienes o derechos, iniciando procesos penales o juicios administrativos si llegaren a
configurarse delitos.
 
No solo los administradores y trabajadores están en potencialidad de constituirse en
responsables por hechos o bienes que afecten los intereses organizacionales sino que esta
condición se puede extender a terceros relacionados.
 
Si otros son los parámetros de evaluación y mucho mas amplios son los objetos y roles del
control, la acción fiscalizadora deberá utilizar novedosas herramientas en sus procesos de
trabajo. La tradicional labor de examen de cuentas se complementara con las prácticas de la
Interventor de Cuentas, dirigida a establecer la fidedignidad de la información correlacionada;
pero estas prácticas son insuficientes.  Se requiere construir herramientas adecuadas para el
control de gestión, el control informático y el control ambiental, las cuales superan ampliamente
las tradicionales prácticas soportadas en las Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas.
 
1.2.3. PARÁMETROS DE CONTROL
 
Establecidos los criterios de valoración en el ejercicio del control de fiscalización, fundamentado
en la eficiencia, la economía, la eficacia, equidad y la valoración de los costos ambientales,
debe entenderse por éstos parámetros lo siguiente:
 
- ECONOMÍA:
 
Estudio de la asignación que hacen las entidades encargadas de la producción de bienes y la
prestación de servicios de sus recursos humanos, físicos y financieros entre sus diferentes
actividades, para determinar si dicha asignación es la más conveniente para maximizar sus
resultados, en un período determinado.
 
En forma agregada, este estudio busca establecer si la asignación global de recursos  entre
sus diferentes objetivos, es la más adecuada para cumplir con sus finalidades sociales.
 
- EFICIENCIA:
 
Examen de los costos con que las entidades encargadas de la producción de bienes y la
prestación de servicios alcanzan sus objetivos y resultados. Este estudio debe verificar que, en
igualdad de condiciones de calidad, unos y otros se obtengan al mínimo costo.
 
- EFICACIA:
 
Análisis de la oportunidad con que las entidades encargadas de la producción de bienes y la
prestación de servicios, logran sus resultados; así como de la relación que éstos guardan con
sus objetivos y las metas que sus organismos de dirección definen para un período
determinado.
 
- EQUIDAD:
 
Estudio de las actuaciones de la Administración tendentes a identificar los receptores de su
acción económica, para así determinar la forma como se distribuyen los costos y beneficios de
dicha acción entre los distintos sectores sociales y económicos.
 
- COSTOS AMBIENTALES:
 
Cuantificación económica del impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y del
ambiente; y la evaluación de la forma como se cumple la gestión de protección, conservación,
uso y explotación de los mismos.
 
 
1.2.4. ESCUELAS DE CONTROL
 
Este concepto de control ha dado origen a dos grandes escuelas: la autoritaria que lo considera
como un ejercicio de poder, con características de vigilancia y castigo a través de acciones
típicas como el examen, investigación, inspección, crítica, verificación, dominio, supremacía.
 
En sentido contrario la escuela democrática o participativa considera el control como medio de
alcanzar objetivos, utilizando acciones como evaluación, comparación, medición protección,
auto-evaluación.
 
1.2.5. ESTRUCTURA DEL CONTROL
                                                                          
La conclusión del periplo conceptual, histórico y metodológico realizado por los senderos de los
dos fundamentales enfoques de control organizacional, ha de ser sin duda un modelo de
síntesis, capaz de estructurar una alternativa ecléctica y complementada para la práctica de
esta función social. La estructura de control se conforma por una clasificación, determinación
de objetos de control y determinación de instrumentos fundamentales de su ejecución. 
 
Esta estructura pretende unificar los intereses de la intervención del estado y los de
propietarios y administradores del capital, en una simbiosis conceptual y procedimental que
permita un alto nivel de generalización conceptual y técnica del control.
 
 
1.2.6.    CLASIFICACIÓN DEL CONTROL
 
La clasificación no es otra cosa que la agrupación conceptual o física en categorías de acuerdo
a características comunes. Para efectos de control los factores de clasificación adoptados son:
rol o función, oportunidad, cobertura, ámbito, forma, continuidad y relación con la organización.
 
1.2.6.1.  CLASIFICACIÓN DEL CONTROL POR SU ROL.
 
De acuerdo al aspecto o función de la actividad organizacional sobre la cual actúa el control,
este puede clasificarse en diferentes roles:
 
- CONTROL ADMINISTRATIVO.
 
Normas, procedimientos, actuaciones y actitudes que constituyen un plan coordinado entre la
estructura de la entidad y todos los procedimientos y métodos relacionados con la eficiencia
administrativa.
 
- CONTROL OPERACIONAL.
 
Normas, procedimientos, actuaciones y actitudes que constituyen un plan coordinado entre las
funciones de los empleados y los procedimientos que se realizan en la entidad, relacionados
con su productividad.
 
- CONTROL NORMATIVO.
 
Normas, procedimientos, actuaciones y actitudes que constituyen un plan coordinado para que
las acciones y operaciones de una entidad se adecuen al ordenamiento jurídico establecido.
 
- CONTROL DE MERCADEO
 
Normas, procedimientos, actuaciones y actitudes que constituyen un plan coordinado para que
las acciones y operaciones de la organización se adecuen a los requerimientos del mercado,
en la perspectiva de satisfacción de necesidades de los clientes.
 
- CONTROL DE INFORMACIÓN.
 
Normas, procedimientos, actuaciones y actitudes que constituyen un plan coordinado para que
todas las acciones de la administración sean registradas e informadas de manera objetiva y
oportuna logrando que los diferentes sistemas informativos sean compatibles y comparables
entre sí y produzcan comunicaciones fidedignas.
 
 
- CONTROL SOCIAL.
 
Normas, procedimientos, actuaciones y actitudes dirigidos a que todas las acciones de la
organización beneficien o por lo menos no perjudiquen a la comunidad en su conjunto,
midiendo y evaluando en todo caso el logro de los objetivos comunitarios organizacionales.
 
 
1.2.6.2. EL CONTROL POR SU OPORTUNIDAD.
 
Según el momento en que actúe el control sobre las acciones de la entidad este será
antecedente o previo, concomitante o perceptivo y consecuente o posterior.
 
- CONTROL PREVIO.
 
Denominado también antecedente o preventivo se realiza para calificar o decidir respecto de
las acciones de la organización, relativas a disposición de recursos antes de su ejecución. 
Debe aplicarse sobre las fuentes donde se originan las operaciones y se constituye por la
determinación de las normas, procedimientos, actuaciones y actitudes que actúan sobre los
roles de control.
 
- CONTROL PERCEPTIVO
 
Es el ejercido de manera concomitante con las acciones de la organización para verificar
existencia, cantidades y cualidades de bienes, derechos, fondos, valores, obligaciones y demás
componentes de los recursos en sus diversos aspectos así como su confrontación con
comprobantes, libros, registros etc, evitando que se les de aplicación diferente a la destinada o
se informen en forma equivocada.
 
- CONTROL POSTERIOR
 
Se realiza con posterioridad a las acciones de la organización para calificar su gestión y la de
los agentes de control de las oportunidades precedentes, mediante un riguroso análisis y
estudio de documentos y comprobantes de las cuentas rendidas o de los informes presentados,
comprobando las transacciones y operaciones ejecutadas y sus respectivos registros,
determinando si se ajustan a normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos. 
así mismo mediante análisis y evaluación se medirá el logro de objetivos, la eficiencia y la
productividad.
 
1.2.6.3. CLASIFICACIÓN DE CONTROL POR SU CONTINUIDAD
 
Según la permanencia del control sobre las acciones de la entidad este puede ser eventual o
permanente.
 
 
- CONTROL EVENTUAL
 
Es aquel que se ejecuta esporádicamente, solo sobre unos objetos de control y sin continuidad
en el tiempo, su forma más típica es el control posterior.
 
- CONTROL PERMANENTE
 
Es aquel que tiene continuidad en el tiempo, velando por la corrección de todas las actividades
de la entidad.  Su forma más típica es control perceptivo.
 
 
1.2.6.4. CLASIFICACIÓN DEL CONTROL POR SU FORMA
 
Según la forma en que actúe el control sobre las operaciones de la entidad, este puede ser
directo o resultados.
 
- CONTROL DIRECTO
 
Proceso mediante el cual se ejecuta el control sobre libros, documentos, registros originales,
bienes y fondos ejerciendo actividades de inspección, verificación y análisis para lo cual estos
objetos de control deben ponerse a disposición de los agentes de control.
 
- CONTROL DE RESULTADOS
 
Procedimiento mediante el cual se evalúan los resultados, propendiendo por la implementación
de un sistema de información ágil y confiable que confronte resultados reales, verificados y
evaluados por el agente de control.
 
Este control de resultados se efectúa sobre informes, en los cuales se evaluará su objetividad y
la eficiencia y productividad de la gestión de la organización.
 
1.2.6.5.- CONTROL POR SU COBERTURA.
 
De acuerdo al grado de cubrimiento del control sobre sus objetos, este se clasifica en total o
parcial.
 
- CONTROL TOTAL.
 
Es aquel que se realiza de manera detallada sobre los objetos de control, evaluándolos o
examinándolos en toda su extensión, uno a uno y en todos sus aspectos.
 
- CONTROL PARCIAL.
 
Es aquel que se realiza sobre parte de los objetos de control, de manera selectiva, aplicándose
por tanto sobre muestras que deben ser técnicamente determinadas para fundamentar su
validez.
 
1.2.6.6.- ÁMBITO DEL CONTROL.
 
El control puede actuar de diferentes maneras sobre una organización.  La forma tradicional es
el ámbito intrínseco que se denomina cobertura organizacional; la otra manera es considerar un
ámbito inter relacionado con el medio.
 
- CONTROL INTROSPECTIVO.
 
Se realiza sobre los objetos de control considerando exclusivamente la estructura y
problemática interna de la organización, considerando únicamente sus acciones, funciones y
resultados, ignorando la existencia de fenómenos externos que pueden influirla.
 
- CONTROL DE ENTORNO.
 
Se realiza sobre los objetos de control, considerándolos en una relación dinámica con factores
externos que los influyen, tales como mercado, política económica, régimen jurídico,
problemática social etc.
 
1.2.6.7.- CONTROL POR SU VÍNCULO ORGANIZACIONAL
 
Aquí el factor de clasificación se establece por la relación contractual o de dependencia del
control frente a la organización, factor tradicionalmente considerado como núcleo de la
independencia.
 
- CONTROL ORGANIZACIONAL
 
Es el realizado directamente por personal vinculado laboralmente a la organización, tiene el
objetivo de contribuir a metas de eficiencia, eficacia y productividad. Representa básicamente
los intereses de la gerencia y complementariamente los de la propiedad. Sus actividades
fundamentales son de supervisión, control de calidad total en la nueva jerga administrativa y
control interno.
 
- CONTROL EXTERNO
 
Es el realizado por personal externo, generalmente mediante relaciones contractuales distintas
a las de la legislación laboral. Se argumenta que la no dependencia laboral  le garantiza
independencia en sus dictámenes y realiza funciones de auditoria financiera, administrativa,
operacional, de mercadeo o simplemente auditoría operativa. Representa básicamente los
intereses de la propiedad y complementariamente los de la gerencia.
 
1.3. OBJETOS DE CONTROL.
 
Son aquellos factores de la acción organizacional sobre los cuales actúa el control
 
1.3.1.- CONTROL DE TALENTO HUMANO
 
Está referido al control de las personas vinculadas a la organización, tanto en el aspecto
individual como en su integración, permisiva de la dinámica organizacional
 
1.3.2.- CONTROL DE RECURSOS FÍSICOS
 
Control que actúa sobre el conjunto de bienes materiales utilizados en la actividad organizacio-
nal, y de todos aquellos que se ven afectados por la misma, independientemente de su
propiedad
 
1.3.3.- CONTROL DE RECURSOS FINANCIEROS
 
Control que actúa sobre los flujos simbólicos monetarios que circulan en el proceso de
actividad organizacional
 
1.3.4. CONTROL DE RECURSOS DE INFORMACIÓN
 
Es un tipo de control que actúa tanto sobre los informes que describen la acción empresarial,
como sobre el patrimonio simbólico, constituido por el conocimiento que potencializa la
actividad organizacional.
 
1.4.-  ELEMENTOS DEL CONTROL
 
Son aquellos sobre los cuales actúa el control en sus diferentes roles y oportunidades, estando
constituidos por documentos, bienes, personas, actividades, informes y objetivos.
 
1.4.1.- DOCUMENTOS
 
Son formularios, títulos o papeles que contienen una declaración de voluntad o conocimiento,
destinados a probar algo jurídicamente relevante y que indican quien es el autor de la
manifestación, o simplemente describen operaciones o las soportan, debiendo llenar una serie
de requisitos determinados por normas administrativas o legales.
 
1.4.2.- BIENES.
 
Se constituyen por fondos, valores, materiales y suministros, propiedad, planta y equipo de
propiedad de la organización, administrados o usufructuados por ella en su proceso normal de
operación.
 
1.4.3.- ACTIVIDADES.
 
Son funciones u operaciones que deben ejecutar los funcionarios o trabajadores en las
unidades administrativas o productivas en acuerdo a los procesos de trabajo determinados
para el normal funcionamiento de la organización, o en las relaciones de esta con terceros.
 
1.5. RESPONSABLES.
 
Son todas aquellas personas naturales o jurídicas que recauden, reciban, inviertan, paguen o
administren fondos de la organización o tengan a su cargo la custodia, provisión o suministro
de recursos financieros, físicos o humanos de propiedad o usufructo de la organización.
 
1.6. INFORMES.
 
Son documentos que resumen la actividad de una dependencia o de la organización en su
conjunto, estando destinados a obtener cesación de responsabilidades o a establecer la
situación o resultado del objeto informado.
 
1.7. OBJETIVOS.
 
Son metas que se fija la organización a través de planes, programas o presupuestos, los cuales
deben obtener algún grado de logro durante períodos de tiempo determinados.
 
1.8. INSTRUMENTOS DE CONTROL
 
La teoría del control nos ha señalado que el plan de seguridad se integra por sistemas de
prevención, vigilancia, reacción, evaluación y mecanismos de alarma y el control como conjunto
de sistemas del plan de seguridad debe expresarlos como una ordenación sistemática de
normas y actividades que eviten desviaciones en el camino al logro de objetivos.
 
En tal condición los sistemas del plan de seguridad deben integrarse a las oportunidades del
control, a su ejecución temporal que se manifiesta en las formas de preventivo, perceptivo y
evaluativo.
 
Esta sinopsis permite visualizar el proceso de integración del modelo teórico a la formulación
de las herramientas de trabajo, requiriendo un cuidadoso análisis de sus interrelaciones, pues
si bien es cierto los elementos del plan de seguridad que se identifican con los controles
preventivos y evaluativos que accionan en ellos, también lo es que constituyen elemento
fundamental del control preventivo, ya que soportan en gran medida la planeación del control.
 
1.9.       ETAPAS DEL CONTROL
 
La función social de la Revisoría Fiscal es la ejecución de un plan de seguridad económica a
través del conjunto de sistemas que lo conforman, denominado control.
 
Este como cualquier acción organizacional debe ejecutarse en un proceso que integra las
etapas de planeación, ejecución y evaluación, las mismas que se interrelacionan con las
oportunidades del control y consecuentemente con un instrumento para su ejecución de
acuerdo a lo descrito en la sinopsis de Integración de Teoría y Práctica.  
 
1.9.1.- ETAPA DE PLANEACION
 
Corresponde a la programación de las actividades de control que deben ejecutarse en una
organización determinada, para el ejercicio eficiente de la Revisoría Fiscal y por tanto exige el
dominio de una definición clara y precisa de esta figura de control.
 
En el contexto de esta concepción del control, se ha definido la Revisoría Fiscal como una
función de control integral que cumple acciones de intervencionismo de estado otorgando
garantía de fidedignidad a los informes que avala, tipificando en quien la ejerce, la investidura
de juez de los hechos económicos a través de las facultades de control jurídico-normativo así
como notario de los actos administrativos por la emisión de Fe Pública y de control privado
vigilando la preservación del patrimonio social y la observancia de la normatividad societaria.
 
A partir de esta definición se inicia el proceso de control en su etapa de planeación pues ella
determina las características o deber ser de los objetos de control que al ser confrontadas con
las funciones individuales y los procedimientos de las áreas de gestión producen una relación
de controles a efectuar a cuya ordenación sistemática se denomina
 
VADEMECUM.
 
El Vademecum como instrumento de control ha existido en otras áreas de ejercicio profesional
como la medicina y el derecho, con significados diversos.  En derecho se denomina como tal a
una recopilación normativa sobre un tema especializado de la juridicidad, pero el mismo carece
de algún tipo de relación con la realidad objetiva en la que deba aplicarse, es una simple
recopilación.
 
También la medicina ha utilizado el Vademecum con un criterio diferente.  Para esta disciplina
profesional el Vademecum constituye un recetario de sanativos para condiciones anómalas en
la salud de los pacientes, es decir que a partir de una sintomatología se determina un
diagnóstico y con base en él se receta el medicamento determinado por el Vademecum.
 
En Revisoría Fiscal el Vademecum no tiene el significado jurídico y en alguna medida tampoco
el médico, pues no constituye una recopilación normativa ni la droga que elimine dolencias,
sino que a partir de una normatividad jurídica y societaria, confrontada con unas funciones y
procedimientos determina los instrumentos (controles) que previenen la ocurrencia de
dolencias (desviaciones en los objetivos).
 
El Vademecum en Revisoría Fiscal se fundamenta en un profundo conocimiento de un régimen
jurídico de aplicación general en las organizaciones, uno particular de la misma naturaleza
determinado por el objeto social organizacional, un conocimiento de la normatividad societaria y
un dominio profundo de los aspectos administrativos, operacionales, informativos y sociales
que garantizan la preservación del patrimonio social y el interés comunitario exigiendo además
la determinación de mecanismos de alarma y la definición de sistemas de vigilancia, reacción y
evaluación que han de aplicarse en las etapas posteriores del control.
 
En estas condiciones el control preventivo resulta siendo la planeación del control y el
establecimiento de sus procedimientos, concepto que difiere del tradicionalmente concebido en
Auditoría, donde se establecen unas operaciones críticas frente a las cuales se determina el
criterio de previo, perceptivo o posterior dando origen a una definición ambigua y confusa.
 
1.9.2.- ETAPA DE EJECUCION.
 
En este nivel el control entra en acción y el Vademecum se materializa en acción de vigilancia,
de la gestión organizacional que a partir de procesos de dirección, ejecución y coordinación,
construye informes de retroacción y adopta respuestas de la misma naturaleza, los cuales son
confrontados con el deber ser de funciones y operaciones a través del Vademecum y
registrados junto con acciones y recomendaciones de control en una memoria que se
denomina BITACORA.
 
El origen de la Bitácora se remonta a los orígenes de la navegación, de cuyos itinerarios se
lleva detallado registro que permite con posterioridad conocer todas las circunstancias que
acaecen en una travesía, permitiendo realizar una evaluación de las acciones y decisiones de
la tripulación.
 
Más tarde la filosofía de la Bitácora fue incorporada como instrumento de control en la
ingeniería, cumpliendo la función de una memoria de las acciones de control realizadas en el
itinerario de construcción por los interventores de obra, cuya función en últimas es de auditoría
operacional.
 
En Revisoría Fiscal se incorpora el concepto de Bitácora en sentido similar al de la ingeniería,
pero con un espectro mucho mas amplio puesto que su cobertura trasciende los aspectos
simplemente operativos para cubrir una amplia gama de roles y objetos de control.
 
1.9.3.- ETAPA DE EVALUACION
 
Corresponde a una actividad realizada con posterioridad a la ejecución de los actos
administrativos y del control perceptivo y constituye una doble función evaluativa.
 
De una parte se realiza la evaluación de la gestión organizacional en todos sus aspectos y de
otra la gestión de control, midiendo para las dos su eficiencia, objetividad y pertinencia, a través
de la construcción de una evidencia de crítica, denominada SUMATORIA EVIDENCIAL que
fundamenta a su vez la formulación de informes de control, los cuales pueden estar orientados
al otorgamiento de Fe Pública, reportes al Estado, reportes societarios y evaluación del control
constituyendo una retroalimentación de todo el proceso dinámico que se hace contribuyente del
perfeccionamiento de la gestión organizacional y de la acción de fiscalizadora.
 
Este modelo de control integral en acción, constituye no solo una estructura de control integral,
sino además una tecnología específica para la Revisoría Fiscal que le permitirá asumir una
identidad frente a la Auditoría Externa y en tal circunstancia la generación de un nuevo estadio
de debate académico y político que tiene como interés final la defensa de la soberanía
nacional, la moralización de la gestión organizacional y el bienestar comunitario.
 
- TÉCNICAS DE CONTROL
 
. ANÁLISIS DE ESTRUCTURA
. ANALISIS DE ACTIVIDADES
. ANÁLISIS DE LEGITIMIDAD
. ANÁLISIS DOCUMENTAL
. ANÁLISIS COMUNICACIONAL
. MATRICES ESTRATÉGICAS
. MATRICES DE RIESGO CONTROL
. MATRICES EVALUATIVAS
. TABLEROS DE CONTROL
.. AUDITORIA
.. TABLEROS FINANCIEROS
.. VALOR AGREGADO
.. PRODUCTIVIDAD GLOBAL
.. EXCEDENTE SOCIAL
.. RENTABILIDAD SOCIAL
.. LOGRO PRESUPUESTAL
.. STANDARES AMBIENTALES
. MATRICES VERIFICATORIAS
 
1-10. HACIA UNA REDEFINICIÓN DEL CONCEPTO DE CONTROL
 
Es una función de interés público, fiscaliza la gestión de la Administración y  los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de una entidad.
 
El Control de fiscalización se ejerce en forma integral conforme a normas, procedimientos,
sistemas y principios que establece la ley.
 
La fiscalización de la gestión es autónoma y se ejerce de manera independiente sobre
cualquier otra forma de control y vigilancia; las actuaciones relacionadas con el ejercicio del
Control de fiscalización se adelantan de oficio en forma integra y objetiva y garantizarán el
debido proceso para el establecimiento de responsabilidades.
 
Con base en la definición de Control de Fiscalización se determina que esta constituye una
institución que tiene como función social, ejecutar un plan de control integral a través de
controles jurídico-normativos, operacionales, administrativos, sociales y de información en las
organizaciones.
 
El objeto de control es una organización que de acuerdo con el principio contable de
sistemicidad, puede ser re-expresada en todos sus aspectos por un sistema de cuentas, lo cual
implica que la oportunidad y cobertura del control integral se materializa en un sistema de
cuentas que describe a la organización controlada.
 
Las Técnicas de Interventoria de Cuentas que debe utilizar el Control de Fiscalización se
refieren a la oportunidad, cobertura y características del control, modelo evidentemente distinto
del utilizado por la auditoría convencional, lo cual requiere la construcción de un artefacto
tecnológico específico, distinto de las "Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas".
 
Es este el fundamento filosófico-conceptual que sustenta el MODELO DE CONTROL DE
FISCALIZACIÓN, cuando éste se soporta en la concepción de integridad en el tiempo y el espacio.
 
El modelo tecnológico para el Control De fiscalización se resume en los aspectos que a
continuación se describen:
 
1.10.1. PRINCIPIOS.
 
Para el logro de los objetivos que se propone, el ejercicio del control se realizará sobre
documentos, bienes, actividades, responsables, informes y objetivos de la organización, en
concordancia con los siguientes principios:
 
- LEGALIDAD FINANCIERA
 
El control persigue la preservación de los bienes y el recto manejo de los asuntos económicos
de la organización, ejecutándose con base en normas legales y técnicas que regulan su
actividad y la de la entidad controlada.
 
- PRINCIPIO DE CONTROL ECONÓMICO-FINANCIERO
 
El control se encamina a la evaluación del alcance de metas, a partir del resultado cumplido en
un determinado momento o período de tiempo.
 
No basta por tanto que la acción organizacional se subordine a la ley sino que deberá ser
eficaz en la solución de problemas institucionales de interés público.
 
El control vincula la adecuada planeación administrativa, pues en ausencia de esta no existe
posibilidad de medir correctamente la eficiencia administrativa.
 
- UNIVERSALIDAD DEL CONTROL.
 
La acción del control podrá extenderse a todo cuanto en un momento dado signifique
administración, inversión o manejo de bienes administrados.
 
- CALIDAD DE LA INFORMACIÓN
 
La administración comunica su gestión a través de diferentes tipos de informes.  El control debe
verificar la objetividad de la información y su subordinación a la normatividad legal, así como
los resultados de la gestión de fiscalización en relación con la planeación y su concordancia
con la contabilidad.
 
Se verificará la objetividad de los saldos contables, para que estos representen el valor de los
bienes y que los mismos son el fruto de un proceso de registro, correspondiente con la ley y las
normas de control administrativo.
 
- CALIDAD DEL CONTROL.
 
Las evidencias y calificaciones obtenidas sobre la legalidad, la gestión, la universalidad del
control y la calidad de la información, constituyen base objetiva para medir la calidad del control
en sus diferentes etapas e instrumentos, permitiendo calificar la eficiencia del personal
dedicado a esta función.
 
Estos principios constituyen el marco conceptual, alrededor del cual se construyen las Técnicas
de Interventor de Cuentas que regulan el trabajo de los Controladores y sus relaciones con la
administración.
 
1.10.2. CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL.
 
La aplicación de las Técnicas de Interventoría de Cuentas en sus etapas integradas se
desarrollará teniendo presente las características que debe reunir la acción de control, cuyo
objetivo es garantizar a la sociedad la conservación y adecuado rendimiento de los valores y
bienes organizacionales.
 
 
- CARACTERÍSTICA UNO.
 
Es un proceso que incluye evaluaciones, estudios, análisis, investigaciones y diagnósticos
necesarios para obtener resultados concretos y confiables de la gestión de control,
debidamente sustentados con la evidencia suficiente y competente.
 
 
- CARACTERÍSTICA DOS.
 
El control es totalmente objetivo, constituyendo una condición imprescindible para la
independencia en todo sentido, del personal que lo ejerce.
 
 
- CARACTERÍSTICA TRES.
 
El control requiere para su ejecución un planeamiento sistemático, con objetivos definidos,
precisos y procedimientos adecuados e idóneos para el logro de los mismos.
 
 
- CARACTERÍSTICA CUATRO.
 
El control supone la evaluación de actos y situaciones administrativos, comparándolos con las
normas legales y societarias que regulan las actividades desarrolladas por la organización,
incluyendo como parámetros de referencia las políticas, programas, metas, disposiciones y
procedimientos de carácter interno.
 
- CARACTERÍSTICA CINCO.    
 
Los resultados del control deben reflejarse en informes que den cuenta de su labor, mostrando
las desviaciones en que haya incurrido la organización controlada con respecto a normas y
objetivos, incluyendo una evaluación de las causas y efectos de dichas infracciones, así como
las recomendaciones que deben implantarse para subsanar las observaciones y efectos
anotados.
 
1.10.3. INSTRUMENTOS DE CONTROL
 
- EL VADEMÉCUM
 
Es el instrumento de control preventivo, se constituye en el reglamentarismo al cual se debe
subordinar toda la actividad organizacional.
 
- LA BITÁCORA
 
Constituye una memoria del control perceptivo y en ella se registran los resultados de comparar
las acciones organizacionales con los reglamentarismos establecidos por el vademecum.
 
- SUMATORIA EVIDENCIAL
 
Constituye la evidencia de la integralidad del control y registra el resultado de las pruebas
aplicadas sobre la acción organizacional y las instancias precedentes de control.
 
1.10.4 CONTROL INTEGRAL EN ACCION.
 
Definida la Revisoría Fiscal como función social que ejecuta un plan de seguridad económica y
social se debe proceder a la materialización de ese concepto y del Modelo de Control Integral,
interrelacionados en un instrumento de trabajo, fácilmente aplicable en el ejercicio profesional.
 
- ELEMENTOS DEL PLAN Y OPORTUNIDADES DEL CONTROL.
 
La teoría del control nos ha señalado que el plan de seguridad se integra por sistemas de
prevención, vigilancia, reacción, evaluación y mecanismos de alarma y el control como conjunto
de sistemas del plan de seguridad debe expresarlos como una ordenación sistemática de
normas y actividades que eviten desviaciones en el camino al logro de objetivos.
 
En tal condición los sistemas del plan de seguridad deben integrarse a las oportunidades del
control, a su ejecución temporal que se manifiesta en las formas de preventivo, perceptivo y
evaluativo.
 
Esta sinopsis permite visualizar el proceso de integración del modelo teórico a la formulación
de las herramientas de trabajo, requiriendo un cuidadoso análisis de sus interrelaciones, pues
si bien es cierto los elementos del plan de seguridad que se identifican con los controles
preventivos y evaluativos que accionan en ellos, tambien lo es que constituyen elemento
fundamental del control preventivo, ya que soportan en gran medida la planeación del control.
 
- ETAPAS DEL CONTROL
 
La función social de la Revisoría Fiscal es la ejecución de un plan de seguridad económica a
través del conjunto de sistemas que lo conforman, denominado control.
 
Este como cualquier acción organizacional debe ejecutarse en un proceso que integra las
etapas de planeación, ejecución y evaluación, las mismas que se interrelacionan con las
oportunidades del control y consecuentemente con un instrumento para su ejecución de
acuerdo a lo descrito en la sinopsis de Integración de Teoría y Práctica.  
 
La reconstrucción histórica de la Revisoría Fiscal no es asunto sencillo, se carece de
información primaria confiable, los documentos son escasos y la mayor cantidad de datos los
aporta el derecho, la evolución regulativa, material que ha de ser sometido a un profundo
estudio hermenéutico para lograr el propósito de este material, no abordándolo con la
simplicidad del sentido de la norma en aspectos  exegéticos, más bien en un amplio criterio que
determine la interpretación por la historia y las relaciones sociales características de su
emergencia. Lograrlo ha de constituir importante aporte al desarrollo de la Institución y la
difusión de su teoría, recurso informativo para su conocimiento, ampliación de nuestro acervo
intelectual.
 
El origen de la Revisoría Fiscal se encuentra, sin duda, en la vertiente latina de control, su
filosofía fue transferida por la colonización hispánica. Con especiales contenidos
diferenciadores es el símil de la Sindicatura italiana o argentina, la Comisaría francesa,
mexicana o venezolana, la Censura española, aunque esta última se haya descompuesto en
un proceso de asimilación a los enfoques anglosajones. Sus funciones de atestación y
dictamen provienen de las magistraturas del Visador y el Censor en el origen y evolución de la
cultura romana y de allí deriva sus compromisos irrenunciables con el interés público.
 
La emergencia jurídica de la Revisoría Fiscal en Colombia tiene ocasión en el mayor
florecimiento de la inversión extranjera y desarrollo de la economía privada,  con claras
manifestaciones de intervención estatal en la economía, protección de intereses del estado, los
proveedores, la nacionalidad; su desarrollo ha sido una contienda permanente entre el
mantenimiento de concepciones originarias y su asimilación a la auditoría, contradicción
constructiva de desarrollo y promotora de estancamientos que la colocan hoy en el "ojo del
huracán" de las conveniencias.
 
El conocimiento riguroso de una historia, causal antes que anecdótica, contextual antes que
personal, crítica antes que crónica, es garantía de claridad conceptual y tecnológica, base
investigativa para la deconstrucción y reconstrucción del saber conceptual y tecnológico. Es
ésa la intención perseguida, fundamentar el saber, develar la esencia, liberar potenciales para
la Revisoría Fiscal. Conocer permite destruir y construir, comprender significados y formas de
trabajo, orientar la construcción de nuevas y adecuadas tecnologías, superando para siempre
las prácticas de la integración al otro, por complejo considerado superior, incluso en campos
que por jurisdiccionalidad desconoce. La historia de la Revisoría Fiscal abona campo para la
autonomía intelectual y la construcción de pensamiento informativo y de control fundamentado
en el interés público en sustitución de modelos comprometidos con el capital o la
administración.
 
En lo legal,  la Revisoría Fiscal emergió en el año 1931, con la expedición de la ley 58 donde se
establecen inhabilidades e incompatibilidades, se determinan responsabilidades por daños
causados por negligencia o dolo en cumplimiento de sus funciones a accionistas y acreedores
de la sociedad, sin aportar referencia alguna a su definición y naturaleza, ocasionando desde
su origen un vacío de comprensión que ha permitido el surtimiento de múltiples visiones y
adaptaciones, genéricamente determinadas por intereses específicos, permitiendo antes que
su desarrollo, su asimilación a otros modelos de control.  La ignorancia de su concepto y
naturaleza puede generar una acción diferente,  la investigación, camino olvidado pero
fecundo.
 
La hermenéutica jurídica enseña que las definiciones se omiten en el contenido de una norma
cuando son de conocimiento generalizado y su sentido es el que tiene para los especialistas en
una práctica determinada. Podemos adoptar esta hipótesis de trabajo, la Revisoría Fiscal
existió antes de su creación legal y realizar una exploración arqueológica para comprobarla,
encontrando en sus orígenes, su naturaleza y significado, orientando por estos el análisis de su
evolución jurídica, tecnológica y social. (1 )
   
DEL SURGIMIENTO REAL AL LEGAL Y GENERALIZACIÓN DE SUS SERVICIOS
 
A partir de la hipótesis de la existencia de la Revisoría Fiscal antes de su reconocimiento legal,
se exploran antecedentes de los desarrollos empresariales del país para ubicar en ellos su
presencia,  surgida de los intereses de la administración, de los socios o de la protección de los
clientes por propia iniciativa de las empresas.  Las acciones de vigilancia, inspección o
supervisión deben surgir de todas maneras alrededor de exigencias públicas o privadas de
información contable o del más amplio concepto de libros y papeles de comercio.
 
 
Las normas contables aplicadas en nuestro medio fueron las establecidas por las Ordenanzas
de Bilbao  y con la emisión del Código de Comercio de 1853 se ratificó su obligación cuando se
exige la designación de un experto en tener libros de contabilidad, cuando el comerciante no
pueda hacerlo.  Este evento jurídico es un hito determinante en la formación del oficio de
tenedor de libros, claro antecedente de los oficios contables y generó condiciones para la
creación de puestos de trabajo, como también al ejercicio independiente de la actividad,
 
Los libros y papeles de comercio son descriptores de la actividad de las empresas y esto es
perfectamente comprendido por los asociados, quienes desarrollan dos temas frente a ellos, la
confidencialidad y el derecho de inspección.  En el primer plano,  la certidumbre de que los
datos de los papeles no pueden ser conocidos más allá de la administración, por conveniencias
para los intereses de las empresas y eventualmente pueden ser conocidos por los socios a
través de informes periódicos; en el segundo plano se consideró el derecho de los socios a
inspeccionar los libros y papeles, es decir verlos y evaluarlos en forma permanente o eventual.
 
La antinomia entre confidencialidad y derecho de inspección busca soluciones en su avance,
dando origen a situaciones y órganos de las empresas que mediaran la contradicción.  El
Banco Mercantil, fundado en 1875 decidió el asunto por el derecho de inspección ilimitado y
permanente cuando estableció en el artículo 16 de sus estatutos:  “Todos los socios tienen
pleno derecho de inspección, pudiendo visitar y examinar cuando estimen conveniente las
cajas,  libros, archivos, etc., del establecimiento”.[2]
 
Otras instituciones lo solucionaron con diferentes perspectivas, como la creación de la función
del Inspector, por voluntad societaria en el Banco de Antioquia, el cual era nombrado por la
asamblea,  con facultad para visitar e inspeccionar las oficinas del banco, examinar la situación
de caja, cartera, libros, papeles y comprobantes, pedir informes a los funcionarios y prestar su
colaboración al tenedor de libros para el corte de cuentas y la descripción de operaciones a fin
de que la teneduría y la inspección se realicen simultáneamente. [3]   Esta condición genera una
contradicción semántica acerca de los conceptos de inspección, utilizados en los estatutos, y  
de vigilancia derivado de la función de colaboración, determinante de permanencia.
 
El inspector debía realizar examen de los balances mensuales y su correspondencia con libros,
comprobantes y soportes, debiendo presentar informe de sus actividades con cada balance
semestral; revisaba cada mes, las cuentas y libros, verificando la existencia de bienes y
fondos,  elementos no distantes de los establecidos hoy con relación a los estados financieros,
las certificaciones y dictámenes con verificación de existencias, concentrando sus funciones en
aspectos financieros.
 
En esta misma línea se establecen normas en el Banco Industrial, el Banco de Salamina   y el
Banco de Medellín, en los cuales se ratifica el carácter permanente de la actividad,
determinando que sus funciones son de fiscalización de los actos de los demás empleados en
lo concerniente a sus deberes, las operaciones y negociaciones de la entidad y la inspección de
la contabilidad.  El Inspector puede o no ser socio,  surgen incompatibilidades con el ejercicio
de cualquier otra actividad en la entidad fiscalizada, otorgándole la facultad de pedir y a los
funcionarios la obligación de proporcionar datos e informes necesarios para el cumplimiento de
su función y dictar las medidas requeridas para corregir anomalías y convocar la Asamblea
General si fuere necesario. [4]  Esto se confirma en la siguiente cita de los estatutos del Banco
de Medellín, vigentes en 1881:
 
“Son funciones del Inspector del Banco:
 
1.         Examinar y fenecer en primera instancia y bajo su responsabilidad, las cuentas
mensuales y semestrales del establecimiento, haciendo las confrontaciones necesarias
con los balances y demás documentos y comprobantes.
2.         Concurrir a las deliberaciones de la junta directiva cuando se le llame para oír su opinión
en algún asunto, pero no tendrá voto en ningún caso.
3.         Visitar semanalmente, por lo menos, las oficinas del Banco con el fin de examinar los
libros y la situación de caja y cartera y de imponerse, de las operaciones que se hayan
practicado, dictando las providencias que estime convenientes para la buena marcha del
establecimiento.
4.         Presentar a la Asamblea General de accionistas en una de sus sesiones ordinarias un
informe detallado sobre la manera como haya desempeñado sus funciones, indicando las
medidas que convenga adoptar. ”[5]
 
Resulta importante destacar el surgimiento de una figura de fiscalización privada, entendiendo
que quién la ejerce no se limita a la vigilancia,  actúa en la identificación de los responsables de
irregularidades dictando medidas para corregirlas, una clara estructura de control de
fiscalización con incidencia directa en los procesos administrativos, con carácter
coadministrador.  Sus acciones no se limitan a lo financiero, tiene radio de acción en las
operaciones y los actos de los administradores. La función de fenecer bajo su responsabilidad
invita una amplia interpretación, su significado se orienta a cesar la responsabilidad de los
administradores o custodios de bienes y valores por su manejo, en primera instancia por cuanto
la segunda la determina la reunión de los socios.  Actuación independiente con autoridad
otorgada por los socios es la fuente de donde emana el poder de fiscalización del inspector,
para representar intereses de los socios;  sus funciones superan lo estrictamente financiero y
aún lo mercantil según se desprende de algunos informes que abordan aspectos relativos a las
condiciones de la economía y a las actuaciones de los clientes. [6]
 
En similares circunstancia apareció la figura del Revisor  en las organizaciones financieras de la
región cafetera,  Banco Industrial de Manizales, fundado en 1881, y Banco Prendario de
Manizales.  El Revisor  es un accionista designado para practicar examen por lo menos una vez
cada mes en los libros y oficinas del Banco y presentar informe sobre la regularidad y exactitud
de las cuentas y el balance. [7] El ejercicio como Revisor  se determina incompatible con
cualquier otro cargo y como elemento importante de análisis se le otorgan funciones de control
estatutario de los actos de los administradores. 
 
La conjunción de éstas dos formas de solución al conflicto entre confidencialidad y derecho de
inspección,  incorpora las bases de la actual Revisor ía Fiscal y comporta con ella innegables
rasgos de familia; es claro, actúan en niveles de coadministración e incluso en el caso del
Banco prendario de Manizales llegaron a presentar sus informes conjuntamente con el tenedor
de libros.[8]
 
También en el sector financiero aparece la figura del Revisor  en Santa Fe de Bogotá en los
casos del Banco de Bogotá (1871) y el Banco Nacional (1880). En ellos las funciones e
incompatibilidades del Revisor l son análogas a las de las instituciones paisas ya enunciadas.
Un dato importante, por la ley  39 de 1880, se facultó al ejecutivo para establecer una
Institución bancaria de carácter mixto, pero no se encontraron particulares aportantes y se creó
el Banco Nacional con capital público, como organismo oficial, con funciones de emisión
exclusiva a partir de 1881, determinando el curso forzoso de los billetes de este banco y
limitando la emisión al “dogma de los doce millones”, el cual fue violado en casi nueve millones
dando origen a su liquidación en 1894. [9]
 
En la ley de creación del Banco se establece la obligación de proveer el cargo de Revisor  
como encargado de la fiscalización de las operaciones, las funciones de examen de libros y
papeles y el control del encaje, entendido como la relación de fondos en caja y en circulación. 
Apareció además la figura del Inspector de Bancos con funciones de control de emisiones y
encajes, antecedente de las funciones de supervisión. El Revisor  del Banco Nacional se
constituye en el primer antecedente legal de la Revisor ía Fiscal.
 
La denominación,  Revisor  Fiscal aparece en la Compañía Colombiana de Seguros  en 1874, y
el Banco de los Exportadores en1897. [10]  Se le asignan funciones y facultades similares a las
del Inspector y el Revisor , estableciendo en el Banco de los Exportadores su período en un
año, pudiendo ser reelegido; se le asignan funciones permanentes de fiscalización sobre los
actos de la administración, su subordinación estatutaria  y decisional societaria.
 
Inspector, Revisor  y Revisor  Fiscal tuvieron existencia antes de la creación legal de esta
última,  las funciones y facultades otorgadas incluyeron la exactitud de la información contable,
las verificaciones de existencia de bienes y valores, el cumplimiento de estatutos y decisiones
de órganos de dirección y administración, las obligaciones de los funcionarios de proporcionarle
la información requerida, las incompatibilidades con el ejercicio de otros cargos como factor de
independencia, todos ellos conservados hoy en la reglamentación del ejercicio del Revisor 
fiscal, porque ha existido énfasis en la persona, antes que en la función u organismo.  Ha sido
el sector financiero el mayor contribuyente al surgimiento y desarrollo de esta expresión de
fiscalización privada, su evolución en la actividad manufacturera es muy gris, se confunde
permanentemente con funciones administrativas y contables, sin desconocer su existencia
previa como lo señalan estudios sociológicos sobre el empresariado colombiano a finales del
siglo XIX y comienzos de XX [11].
 
El primer antecedente legal de la Revisor ía Fiscal fue individual, fiscalización del Banco
Nacional; el segundo tiene cobertura general, se encuentra en el artículo 562 del Código de
Comercio Terrestre del Estado de Panamá,  adoptado para toda la República mediante la ley
57 de 1887. El gobierno queda facultado para nombrar un comisario en las sociedades
anónimas, a costa de éstas para vigilar las operaciones y actos de los administradores. El
artículo 620 del mismo código obligó a las sociedades en comandita por acciones a tener una
Junta de Vigilancia, compuesta por lo menos por cinco accionistas, con el fin de examinar la
legalidad de la constitución de la sociedad, inspeccionar los libros, comprobar la existencia de
los bienes y fondos sociales  y presentar un informe sobre los inventarios (en sentido relación
detallada de bienes, derechos y obligaciones) conceptuando además sobre las propuestas de
distribución de ganancias.  La figura de comisario tuvo fugaz existencia,  se derogó por ley 27
de 1888.
 
El siglo XIX se caracteriza por la formación de una república agroexportadora, practicante de
políticas de libre cambio causantes de la destrucción de los intentos de industrialización del
país, quedando nuestra economía en manos del poder inglés, al tiempo con la iniciación de la
inversión estadounidense directa en el campo de la minería y la agricultura. A partir de 1850 se
comienza a conocer un importante desarrollo empresarial, con la vinculación de ingenieros y
capitales europeos, dando impulso a la producción capitalista, las técnicas administrativas y de
control.  Se consolida una clase comerciante antioqueña dispensando artículos de consumo en
las zonas mineras, especialmente a crédito, presionando el desarrollo del sector financiero. 
 
El crecimiento de la actividad financiera fue especialmente dinámico a partir del establecimiento
en Bogotá de una sucursal del Banco de Londres, México y Sur América, cerrado en 1867.  En
la década 1870-1880 se crearon los Bancos de Bogotá y Popular en la capital, Antioquia,
Minero, Agrícola y Colombiano de Guatemala en Medellín, Banco de Cauca en Bucaramanga y
de Bolívar en Cartagena.  En la década 1880-1890 se fundaron el Banco de Crédito
Hipotecario, el Banco Internacional y el Banco de Exportaciones en Bogotá, El Banco de
Oriente en Rionegro, el Banco del Estado en Popayán y el Banco de Salamina [12]. Todas estas
instituciones adoptaron formas de fiscalización privada análogas a las descritas del inspector,
Revisor  y Revisor  fiscal, solo con diferencias marginales. 
 
En el siglo XX crecen los intentos de desarrollo industrial,  en especial de la actividad textil.   El
estado adoptó una serie de decisiones proteccionistas para impulsar la inversión privada,
creando líneas de crédito con bajos intereses y largos plazos, rebaja de aranceles para la
importación de materias primas fortaleciendo a las pocas empresas entre las que se destacan
Coltejer en Medellín,  Cervecerías Bavaria y Germania, Cementos Samper y Compañía
Colombiana de Productos Químicos en Bogotá, Tejidos Obregón en Barranquilla, algunas
empresas de locería, cerveza, vidriería y fundición en los municipios antioqueños de Caldas e
Itaguí.[13]  Este desarrollo empresarial presionó la prestación de servicios de teneduría de libros
y de control y la formación de centros educativos.  Al estilo europeo, a imagen de las escuelas
politécnicas italianas es creada la Escuela Nacional de Comercio, más interesada por la
teneduría de libros que por el control.[14]
 
Del desarrollo de la Revisor ía Fiscal en el sector manufacturero se conocen menos datos y
hasta la percepción de que allí no tuvo mayor presencia;  incluso, por el proceso de
americanización de las empresas antioqueñas,  las formas de control privado como la auditoría,
acompañaron al taylorismo en el origen y crecimiento de su industria. Esta argumentación
merece un esfuerzo constructivo de interpretación de los rasgos dejados por la historia y los
mejores elementos, los más controvertibles se localización en la creación en 1887 de la
Escuela de Minas, adscrita a la Universidad Nacional en Medellín  y la gran influencia de los
ingenieros en el desarrollo industrial colombiano.
 
Por la época existió gran preocupación por la función educadora, muy comprometida con la
ciencia básica y la filosofía, sin conexiones reales con los problemas de la producción y la
aplicación de la ciencia.  Don Mariano Ospina Rodriguez y otros acaudalados pensaron que la
salvación de la juventud se establecía por su formación en el exterior, en un medio educativo
preocupado por asuntos más pragmáticos y utilitaristas, comprometidos con el trabajo y su
productividad.  El medio escogido fue la cultura anglosajona desarrollada en los Estados
Unidos, la cual influenciada por la ética protestante y el desarrollo pragmático del conocimiento
formó una concepción de la productividad del trabajo que ya proyectaba a esa nación como
gran potencia. Don Mariano, consciente de las potencialidades de la actividad minera en el
desarrollo económico, envió a sus hijos Tulio y Pedro Nel a formarse en ingeniería de minas y
metalurgia a la Universidad de California, que no era de las más prestigiosas de la metrópoli [15].
 
Los jóvenes regresaron al país en 1881 para poner en práctica su formación pragmática y
utilitarista; lo realizaron mediante el montaje de un laboratorio químico de fundición de metales
preciosos, el establecimiento de empresas mineras, haciendas de ganadería, plantaciones de
caña,  café, mas tarde flores y la iniciación de la industria textil en Antioquia [16].   Se afirma que
trajeron conocimientos útiles, técnica moderna y conocimientos contables a la usanza
americana, lo cual resulta discutible si se tiene en cuenta que la aseveración se fundamenta en
que usaron libros Diario,  Mayor e Inventario y Balance, hacia 1919, tiempo en el cual habían
transcurrido muchos hechos a mas de que estos libros constituyen la columna vertebral del
método continental europeo, mientras los esfuerzos anglosajones se han concentrado en los
estados financieros.
 
La Escuela de Minas, influida por el pensamiento de los hermanos Ospina inició actividades en
1888, teniendo un funcionamiento irregular hasta 1910, período que incluyó un cierre de nueve
años entre 1895 y 1904;  en este primer período cultivó su espíritu utilitarista, sin concebir la
ciencia por la ciencia, sino por sus resultados, “vinculada a la práctica, al dominio y a la vida de
los negocios”[17], incorporando al mismo tiempo una sólida formación ética fundamentada en los
principios del cristianismo católico, de manera muy especial en el pensamiento jesuítico.  
 
Formación técnica y pragmática fundamentada en valores católicos y comprometida con el
aprovechamiento de los logros extranjeros, al extremo de tomar como estatutos una adaptación
de los de la Universidad de California[18].  Esa es una característica determinante del
comportamiento de los egresados de la Escuela de Minas, tomar la  producción del otro,
recontextualizando, “es decir transformándola, traduciéndola a nuestro lenguaje: teniendo en
cuenta nuestra cultura, pero sin resignarnos a las rigideces que a veces entraña la fidelidad a
ella no en sus rasgos profundos, sino una fidelidad en sus características más superficiales” [19] . 
 
La reconstextualización implica el respeto a los rasgos más profundos de la cultura, adaptando
la producción real o simbólica a las características del nuevo medio, no es de manera alguna
una transferencia mecánica y directa, no es una transculturización.  Este es un elemento
determinante del análisis constructivo de la historia del empresariado colombiano, una
aseveración de la inexistencia de transferencias mecánicas y lineales de tecnologías de
información y control, claves en la arqueología de la  Revisor ía Fiscal, característica de un
naciente empresariado profundamente conservador en lo político y cultural.
 
El primer plan de estudios de la Escuela de Minas se fundamentó en estas concepciones
tecnocráticas y religiosas; llama la atención la inclusión de asignaturas de Legislación de Minas
y Economía Política “en sus relaciones con la minería e Higiene en sus aplicaciones a la
minería”[20]. Importante indicio acerca de los criterios de los gestores de la Escuela de Minas; 
una preocupación por aspectos del entorno en que han de aplicarse las habilidades técnicas,
en sus aspectos económicos, jurídicos, ambientales, que junto a la formación religiosa
constituyen elementos claves para el funcionamiento de los negocios calificando a los
ingenieros de minas para actividades gerenciales en un medio que careció de formación de
personas para estas habilidades.
 
En 1906 la Escuela de Minas se anexó a la Universidad de Antioquia, abriendo la carrera de
Ingeniería Civil y recuperando sus valores originales, orientados a la formación de ciudadanos
capaces y rectos, con amplia visión de negocios.  Las metodologías de enseñanza tuvieron
importantes mutaciones, como en el caso del curso de Metalurgia, orientado por el egresado de
la misma Institución, Alejandro López, considerado precursor del Taylorismo en Colombia, 
mostrando a sus alumnos un conocimiento práctico orientado a los negocios, enseñándoles a
estimar en dinero el capital, los costos, los posibles beneficios y la previsión de los
comportamientos del mercado, introduciendo con ello formación en la racionalidad capitalista de
medida y valor[21].  Una habilitación más específica en aspectos administrativos que señala
diferencias con la formación básica matemática impartida en las universidades bogotanas, una
calificación determinante para la formación de gerentes y empresarios.
 
Los verdaderos desarrollos de la Escuela de Minas se presentaron a partir de 1911 con la
reforma de su plan de estudios,  en los cuales se complemento la formación básica y técnica
con asignaturas orientadas a los negocios como Higiene Industrial, Legislación Civil, Economía
Política y Economía Industrial, colocando en primer plano el interés nacional, asimilando la
experiencia extranjera y recontextualizandola con la historia del país y la tradición ancestral de
laboriosidad de los antioqueños[22], desarrollando una concepción nacional, científica,
experimental y unificadora de la educación, concordante con el ideario liberal proclamado por
Rafael Uribe Uribe.
 
Por primera vez se dicta el curso de Economía Industrial, mas exactamente de “Scientific
Management” en las dos ingenierías, orientados por Alejandro Lopez, tal vez por primera vez
en América Latina, recién publicada la obra de Taylor[23].  La cátedra de Economía Industrial se
concibió como una rama de la Economía Política, orientada al estudio del trabajo como
actividad humana productora de valor, su eficiencia y el entorno organizacional que ella
requería, con importantes variaciones frente a los principios de Taylor,  por cuanto las
condiciones de la industria estadounidense no eran comparables con los niveles de desarrollo
de la naciente industria antioqueña.  La división especializada del trabajo fue concebida para
una producción en serie de grandes escalas de artículos, en empresas de gran
dimensionamiento y en el nuevo medio estas no eran las condiciones de la producción.  Las
aplicaciones de la administración científica y el taylorismo en Colombia se orientaron más a la
implementación de sistemas de estímulos a los rendimientos,  la determinación de estándares
de producción y la remuneración a destajo sobre los excedentes de tarea, a los aspectos
sicológicos y sociológicos del trabajo y los trabajadores con lo cual la posibilidad de un mayor
ingreso motivó la productividad del trabajo; La división especializada del trabajo tuvo las
limitadas aplicaciones permitidas por una organización empresarial incipiente, en contrario a las
teorías organicistas y de relaciones humanas desarrolladas especialmente en Francia por
Fayol[24], proporcionando una segunda evidencia del carácter de recontextualización, típico del
aprovechamiento de las producciones foráneas en el empresariado antioqueño.
 
La enseñanza de la Economía Industrial correspondió a la racionalidad capitalista, implicó la
determinación de cantidad y valor, para establecer el logro del resultado más completo con el
menor gasto de energía, considerando la escasez de medios y la necesidad de satisfacer
necesidades complementarias. “La verdadera ingeniería es una adaptación económica, lo que
equivale a decir que la potencialidad del ingeniero al ponerse en acto, tiene que adaptarse al
medio en que actúa,  a los recursos disponibles, a las necesidades que debe satisfacer,  a la
índole peculiar de la naturaleza con que va a luchar...  Una cosa es trabajar rodeados de
medios de ejecución y de personal veterano en toda clase de medios técnicos, y otra implantar
una industria nueva, en un país en que no se cuenta con recursos abundantes, ni consumos
abundantes, y donde hay que educar a todo el personal...  En este último caso, la simple
adaptación equivale a la invención[25] .
 
La intención de la Economía Industrial fue mostrar al ingeniero que su actividad técnica debía
realizarse al menor costo, comprendiendo en un contexto económico, que lo hacia para un fin,
el óptimo entre varios posibles y de acuerdo con unos medios disponibles y una organización
dada.  Estos criterios dieron cuerpo al contenido de la asignatura que incorporó cinco temas
fundamentales a saber: Estadística, Hacienda Pública, Administración, Establecimiento de
Industrias y Elementos de Comercio[26].
 
Los contenidos de la formación estadística se orientaron a la determinación de costos,
fuertemente influida por los desarrollos franceses y en el esquema tradicional de considerar los
costos como información extracontable,  en cuanto la contabilidad se orienta a la
representación de flujos monetarios, sin consideración de los flujos físicos, aspecto
determinante de los costos.  En el tema referente a Administración se incluye una sección
referente al Auditor o Interventor, preocupación por los aspectos del control en organizaciones
empresariales que, como las mineras, eran tan sensibles al fraude.
. 
A partir de 1917 se denomina estadística  y economía industrial y se separa una asignatura de
contabilidad industrial.
 
El sector financiero avanzó en su crecimiento con la creación de nuevos bancos; en Bogotá,
Banco del Comercio, Banco Central de Colombia (con facultades de emisión), Banco
Hipotecario y el Banco López; En Medellín el Banco Alemán Antioqueño, el Banco Republicano
y otros en Barranquilla,  Bucaramanga y Tunja.  Estas instituciones funcionaron de forma
desordenada y arbitraria,  con amplias facultades para comprar y poseer todo tipo de empresas,
organizar industrias, administrar servicios públicos, actuar como intermediarios en la emisión de
bonos, acciones, cédulas, etc., produciendo deficientes balances y significativos errores
administrativos, pero fueron la fuente de generalización de las prácticas de fiscalización al
sector manufacturero y comercial, de las funciones de inspectores, interventores, Revisor es y
Revisor es fiscales.
 
El país perdió el sector del Canal de Panamá por las actividades expansionistas de Estados
Unidos, que había logrado concesiones en la explotación de petróleo e iniciaba un período de
fuertes inversiones directas e indirectas.  El sector comerciante y especialmente el exportador
logró acumulación de utilidades y la balanza de pagos mostró permanente superávit por las
altas exportaciones de café.  En estas condiciones nos sorprende la primera guerra mundial en
la que participan los países proveedores de bienes y servicios para nuestra nación, como es el
caso de Inglaterra y los Estados Unidos, los cuales dedican sus buques al transporte de tropas
y el combate, adaptan sus industrias como fabricas de muerte,  permitiendo el resurgimiento de
una marina mercante y por el cierre del comercio exterior presionó la producción nacional,
creando posibilidades de inversión y permitiendo avanzar a la exportación en el ramo textil.   El
café se fue almacenando y una vez terminada la guerra se vendió a altos precios, lo que
permitió entre 1918 y 1920 la importación de equipos de producción para un mercado nacional
en proceso de integración por el desarrollo de vías de comunicación.  Las concepciones
nacionalistas prevalentes conducen a una política de sustitución de importaciones.
 
La década de 1920 es conocida como “La danza de los millones” por cuanto en ella se recibió
la indemnización del gobierno estadounidense por el sector del canal, y cuantiosos créditos
para financiar obras de infraestructura, amén de la inversión directa en empresas extractivas,
agrícolas y algunas industriales,  que junto con el progreso de la empresa nacional generaron
considerables niveles de empleo, haciendo posible importantes migraciones del campo a la
ciudad e iniciando un proceso trascendente de urbanización. Los Estados Unidos consideraron
importante cuidar sus inversiones,  por la ley 60 de 1922 se autoriza al presidente para
contratar una misión de expertos extranjeros, en materia fiscal, administrativa y bancaria para
establecer una estructura económica eficiente, garantía para el servicio a la deuda y la
seguridad de las inversiones directas.  La misión Kemmerer realizó sus estudios en 1923,
encontrando una situación caótica de las finanzas públicas, la actividad bancaria, la
organización de la actividad económica y concluyó formulando unas recomendaciones
desarrolladas por el estado mediante leyes expedidas en el mismo año: Ley 20 orgánica del
papel sellado y timbre nacional,  ley 25 orgánica del Banco de la República como banca central,
ley 31 fijando número y nomenclatura de los ministerios, ley 34 sobre formación y fuerza
restrictiva del presupuesto, ley 36 sobre administración y recaudación de rentas, ley 42
organizando la contabilidad nacional y el control fiscal, ley 45 sobre establecimientos bancarios
y creación de la supervisión bancaria, ley 46 sobre instrumentos negociables.  En estas leyes
es importante destacar la creación de la supervisión bancaria de manera institucional y la
transferencia de técnicas contables y de control anglosajonas como es el caso de la
contraloría,  figura administrativa de un superejecutivo que en las empresas centraliza
actividades de información y control y a esta filosofía se intento asimilar el control fiscal sin
mayor éxito por la permanencia de controles de corte latino como los exámenes de cuentas y
fenecimiento de responsabilidades que al lado de los juicios fiscales incorporan una cultura
diferente de la actividad.  La idea de  contraloría al lado de la auditoría traida por la inversión
directa extranjera iniciaron su camino en Colombia. [27]
 
La crisis de 1929 fue determinante en la conformación de la industria liviana.  De la misma
manera que la primera guerra mundial,  la crisis obró como coyuntura  para la implantación de
una base industrial en Colombia y permitió el paso de una dependencia semicolonial a una
neocolonial y lo hizo de una manera especial, no porque se hubiera instalado una industria
inexistente sino por permitir al equipo ya montado trabajar a plena capacidad en un mercado
relativamente libre de competencia extranjera, por la dificultad para adquirir divisas. [28]  Se dió
un proceso de acumulación de capital que al no poderse dirigir al comercio exterior fue
dedicado al sector industrial, originando un verdadero desarrollo de la sociedad anónima,
recogiendo las viejas experiencias de las sociedades de minas de Antioquia.  El estado asumió
sus responsabilidades constitucionales en relación con la intervención en la economía, con
criterios nacionalistas tomó medidas de protección empresarial,  emitiendo en 1931 un arancel
proteccionista y un control de cambio para mantener el equilibrio de la balanza de pagos e inicio
una una actividad de supervisión de las entidades privadas con la creación de la
Superintendencia de Sociedades Anónimas.
 
La actividad industrial se amplió en el ramo de los textiles, empezaron a funcionar  fábricas de
abonos e insecticidas, industrias alimenticias y conservas, dándose una gran diversificación en
la producción orientada a bienes de consumo final.  El estado observa que las solas acciones
de supervisión no le permiten la regulación del mercado de valores, el cumplimiento de sus
funciones para que las acciones empresariales favorezcan el interés público  y la protección de
la empresa nacional frente a la mercadería y empresa extranjera, concluyendo la necesidad de
establecer formas más efectivas de intervención, retomando las experiencias de la revolución
francesa y de los instrumentos de fiscalización desarrollados por ella y por la propia España,
aunándolo a las de la fiscalización privada desarrollada en nuestro medio, la cual dicho sea de
paso bebió de las mismas fuentes por la influencia de inversión y profesionales europeos
durante el siglo XIX.  El instrumento de fiscalización se estructura con la doble función de
apoyar las actividades de supervisión y proteger los intereses de asociados y proveedores en
las sociedades anónimas,  solo en ellas, porque se consideran las mas representativas de la
actividad económica y las de mas riesgo social en una condición en que los propietarios están
parcial o totalmente excluidos de la administración.  
 
La figura de fiscalización adoptada en la misma norma creadora de la Superintendencia de
Sociedades Anónimas, la ley 58 de 1931,  es la Revisoría Fiscal, por primera vez con su
denominación en el régimen jurídico, al cual sin embargo por las influencias anglosajonas
también denominó Contralor según se observa en los artículos 26. 40 y 41 de la mencionada
ley.   El artículo 26 estipuló que el Revisor  Fiscal no podía ser accionista de dicha compañía, 
ni pariente del gerente, el cajero o el contador de la misma y el artículo 41 consagró la
responsabilidad solidaria de los administradores y el Revisor  Fiscal por los daños causados a
los socios y acreedores por negligencia en sus funciones.  La ley 58 de 1931 sólo entró en
vigencia en 1937 según lo estableció la ley 18 de 1936. [29]
 
Incompatibilidades y sanciones son los primeros elementos que hacen presencia el la
legislación de la Revisoría Fiscal,  no se define ni se establecen condiciones especiales para su
ejercicio, ni se expresan sus funciones, las cuales ya estaban socializadas en gran parte por la
costumbre en el ejercicio de los inspectores, interventores, revisores y revisores fiscales.  Es
una simbiosis de la tradición latina y la experiencia criolla obtenida a partir de ella, ligeramente
salpicada por la concepción anglosajona, solo por la expresión del término contralor, traido del
Controller estadounidense por la Misión Kemmerer.
 
En 1935, por la ley 73,  el Revisor  Fiscal se convirtió en obligatorio para todas las sociedades
anónimas.  Los artículos 6° y 7° de la ley fijaron funciones y forma de elección.   Por virtud del
primero, el Revisor  Fiscal debía examinar todas las operaciones, inventarios, actas, libros,
correspondencia y negocios de la compañía, sus comprobantes de cuentas, sus balances y
“demás cuentas” y autorizar con su firma los balances mensuales y semestrales de la sociedad.
Adicionalmente verificar el arqueo de caja por lo menos una vez por semana y la comprobación
de todos los valores sociales de propiedad o custodiados por la compañía. Debía, también, 
cerciorarse del cumplimiento de los estatutos, de las disposiciones de asamblea y de la junta
directiva. Quedó obligado a denunciar oportunamente las irregularidades que notara en los
actos de la sociedad. Finalmente, la ley facultó a la asamblea para asignar otras funciones al
Revisor, siempre que fueran compatibles con las enumeradas.
 
Las alusiones a la Revisoría Fiscal en la ley 58 de 1931 fueron tenues, discrecionales. La
constitución de 1886 era intervencionista pero sus referencias a la dirección de la economía
eran turbias, su intervencionismo era más social, si se quiere policivo que económico.  A pesar
de ello en 1935, en el llamado gobierno de la revolución verde, y con influencia de un
pensamiento de liberalismo social se expidió la ley 73 de 1935 haciendo obligatoria la Revisoría
Fiscal para las sociedades anónimas, estableciendo la forma de nombramiento y fijando sus
funciones, elementos que corresponden a compilaciones de las anteriores funciones de
inspectores y revisores, ratificando el carácter permanente de la actividad.  El Revisor  Fiscal
queda facultado para examinar las operaciones, inventarios, actas, libros, correspondencia, 
negocios de la compañía, sus comprobantes de cuentas balances y autorizar con su firma los
balances mensuales y semestrales de la sociedad, realizar arqueos de caja por lo menos una
vez por semana y la verificación de existencia de los patrimonios sociales  o de terceros en
custodia o uso, comprobar el cumplimiento de los estatutos y disposiciones societarias y
denunciar las irregularidades que notara en los actos de la sociedad.  Esta última función lo
coloca en el campo de la colaboración con las actividades de supervisión realizadas por el
estado, es asignación de una función pública, que junto con las responsabilidades establecidas
por el  artículo 41 de la ley 58 de 1931, establece las bases para la conformación de la
Revisoría Fiscal en actividad de interés público.
 
Las funciones asignadas a los revisores fiscales no solo incorporaban la experiencia de los
inspectores y revisores que le antecedieron, guardan rasgos de familia con las determinadas a
los comisarios, censores y síndicos en otras naciones latinoamericanas [30].
 
Con estos desarrollos legislativos parece solucionarse la controversia del derecho de
inspección en las sociedades anónimas para que ésta se encause a través del Revisor Fiscal
pero el asunto fue finalmente definido por sentencia de la Corte Suprema de Justicia en 1938, 
determinando que inspección y Revisoría no eran antagónicas sino complementarias [31].
 
La obligatoriedad de proveer el cargo de Revisor  Fiscal requirió métodos de control y con una
constitución de corte liberal, obtenida por la reforma aprobada en 1936, el estado pudo actuar
con mayor libertad en la dirección general de la economía como nueva expresión de su carácter
interventor.  Para el caso de la Revisor ía Fiscal dictó el decreto 1946 de 1936 ordenando a las
Cámaras de Comercio no inscribir ni renovar inscripción en el registro mercantil a las
sociedades anónimas cuando no tuviesen Revisor  Fiscal según lo dispuesto por la ley 73 de
1935[32].
 
La creación de la profesión de contador juramentado por el artículo 46 de la ley 58 de 1931 y
los desarrollos de la Revisor ía Fiscal fueron causa para la reactivación de los gremios
contables, los cuales han jugado un papel trascendental en esta historia.  Las viejas sociedades
de contadores de Bogotá, Tunja, Medellín y Cali se habían disuelto y los intereses profesionales
solo se agencian con timidez desde las aulas de la Escuela Nacional de Comercio.  El
fortalecimiento de compromisos nacionalistas llevaron al gobierno de López a promulgar la ley
68 de 1935, como estrategia para sustituir los servicios profesionales de extranjeros por
nacionales, buscando que la formación universitaria se orientara a la satisfacción de las
necesidades creadas por el desarrollo del país. Surgen desde entonces nuevas profesiones
académicas en los campos de la ingeniería,  la salud, la economía, la administración y mas
tarde la contaduría (1945).
 
El conjunto de estos hechos hizo ver a los contadores extranjeros la presencia de amenazas
para sus intereses [33].  La respuesta sociológica normal fue su organización en la Asociación
Colombiana de Contadores en 1938, buscando con ello que las reglamentaciones de la
actividad correspondieran a las características del modelo anglosajón.
 
 
El 18 de diciembre de 1939  mediante la resolución número 1, la Superintendencia de
Sociedades Anónimas exigió que los balances que se le enviaran fueran suscritos por las
firmas autógrafas del gerente, el secretario, el Revisor  Fiscal y el contador de la sociedad,
norma que debe considerarse como antecedente de la figura de estados financieros certificados
que hoy consagran nuestras leyes.
 
Mediante el decreto 1357 de 1941, el Gobierno Nacional aprobó el reglamento de la institución
de contadores juramentados cuya organización autorizó la ley 58 de 1931. Tales contadores,
que deberían ser nacionales colombianos, ejercerían funciones de carácter oficial y, entre otras
cosas, serían tenidos especialmente en cuenta para la provisión de los cargos de revisores
fiscales en las sociedades anónimas. Su actividad debía ser caucionada mediante la
consignación de una suma de dinero a satisfacción de la Superintendencia de Sociedades
Anónimas. Esta quedó facultada para señalar los casos en que las atestaciones de dichos
contadores se revestirían de fe pública. El decreto en cuestión representa el primer intento de
regulación legal sobre la profesión contable colombiana.
 
Su vigencia fue corta, debido a que el 27 de marzo de 1943 la Corte suprema de Justicia
declaró inconstitucional la norma en que se basó su expedición.
 
El decreto 2521 de 1950 reglamentó en forma integral las leyes existentes sobre las sociedades
anónimas. Sus artículos 134 a 141 se destinaron a la Revisoría Fiscal, Estipuló que el Revisor  
Fiscal debía ser persona natural, incluyó entre las normas cuya observancia debía vigilar el
Revisor  Fiscal a las normas legales, ordenó la autorización de los balances anuales, 
encomendó a la asamblea resolver los eventuales conflictos entre el Revisor  Fiscal y los
administradores, facultó a la Superintendencia para imponerle multas, extendió expresamente
su responsabilidad durante el periodo de liquidación de la compañía Fiscalizada y exigió su
presencia en las sucursales de las sociedades anónimas domiciliadas en el exterior.
 
Mediante el decreto 2373 de 1956 el Gobierno Nacional, al amparo del estado de sitio, reguló la
profesión de contador juramentado. En él se distinguía entre contadores inscritos y contadores
públicos. Este último fue facultado para imprimir fe pública. Por primera vez se exigió que los
Revisor es fiscales obligatorios fuesen contadores, razón por la cual el régimen de dicho
funcionario vino a quedar adicionado con las disposiciones de la citada profesión. Se reformó el
contenido y el alcance de las atestaciones, incluyéndose la manifestación sobre la calidad de
fidedigna de la situación financiera mostrada por los balances y limitando la manifestación
sobre el cumplimiento de las normas a los requisitos de forma. Para efecto de las penas se
asimiló el contador a funcionario público. Se reguló el contenido del informe que debía
acompañarse a los balances y se invocó allí la técnica de la interventoria de cuentas. Se
autorizó a las firmas u organizaciones profesionales para cumplir las funciones adscritas a los
contadores juramentados, aunque bajo la responsabilidad individual de uno de sus asociados.
Finalmente, se autorizó la organización de la Revisoría Fiscal en departamentos al mando de
distintos profesionales, reservándose la sección o parte contable a los contadores
juramentados.
 
El proyecto de código de comercio de 1958 propuso el establecimiento de la Revisoría plural.
 
Recomendó que los revisores fuesen siempre personas naturales. Incluía como inhabilidad la
de ser consocio de los administradores, el cajero o el contador de la sociedad. Obligaba al
Revisor  Fiscal a verificar el cumplimiento de las órdenes emanadas del Departamento Nacional
de Comercio institución que se proponía reemplazar a la Superintendencia de Sociedades
Anónimas. Proponía que se facultara la Revisor  Fiscal para impartir instrucciones en materia
contable y sobre el control de los valores sociales. Se regulaba un informe a la asamblea,
distinto y adicional al dictamen del balance. Suprimía la verificación del arqueo semanal de
caja. Consagraba los términos en los cuales el Revisor  Fiscal sería imputable de falsedad
documental. Planteaba la posibilidad de una Revisoría potestativa. Autorizaba la remoción del
Revisor  por el citado Departamento. Permitía que los Revisor es Fiscales fuesen contadores
inscritos, pero no los facultaba para dar fe pública a no ser que fuesen contadores públicos.
Propendía por la extensión de la Revisor ía Fiscal a toda clase de sociedades con excepción de
las colectivas y de las en comandita simple, en este último caso cuando tuvieran menos de 10
socios comanditarios.
 
Valga la pena anotar que la redacción  del decreto 2373 de 1956 se encomendó a la comisión
Revisora del código de Comercio que conocemos de 1958 y que en ésta participaban miembros
del Instituto Nacional de Contadores Públicos.
 
La ley 151 de 1959 ordenó que la elección de los revisores fiscales de "las empresas o
instituciones en que tenga parte principal el Estado", con excepción de los establecimientos
bancarios, se hiciera de ternas suministradas por el Contralor General de la República.
 
La ley 155 de 1959 ordenó a los revisores fiscales vigilar el cumplimiento de las disposiciones
sobre prácticas comerciales restrictivas.
 
La ley 145 de 1960 derogó el decreto 2373 de 1956. se suprimió las categorías de contador
inscrito y contador público. Desde esa fecha todos los contadores lo son públicos. Mantuvo  la
exigencia de que los revisores fiscales obligatorios fuesen contadores. Estableció que la
dependencia laboral inhabilitaba al contador público par dar fe pública, salvo en el caso de los
revisores fiscales. Eliminó la mención que en materia de atestaciones se hacia a los requisitos
legales de forma. Mantuvo la asimilación a funcionarios públicos. Conservó la regulación sobre
el dictamen de los balances. Reprodujo el artículo 46 del decreto 2373 de 1956 sobre las firmas
u organizaciones profesionales. eliminó la autorización legal para que la Revisor ía se
organizara por departamentos.
 
El decreto 2368 de 1960 exigió a las sociedades administradoras de inversión someter las
cuentas de los fondos por ellas administrados a la revisión de contadores o de firmas u
organizaciones profesionales independientes.
 
El decreto 1651 de 1961 consagró la pena de cancelación de la inscripción profesional de los
contadores públicos, incluyendo entonces a los revisores fiscales obligatorios, que autorizaran o
intervinieran en la elaboración de declaraciones de renta inexactas, que sería impuesta por la
Junta Central de Contadores.
 
 Decreto 1598 de 1963 sobre auditores fiscales de cooperativas
 
El decreto 3233 de 1965 estableció un régimen sancionatorio propio en materia contravencional
o administrativa para las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, que además de
multas permitía decretar la remoción de infractor. Este régimen comprendía a los revisores
fiscales.
 
En 1971 se dieron a conocer dos proyectos de ley sobre el régimen de las sociedades
comerciales. El primero de ellos, fechado en febrero de ese año, elaborado con el concurso,
entre otros, de los doctores Neira y Pinzón, que también habían participado en la elaboración
del decreto 2373 de 1956 y en el proyecto de 1958, proponía que tuvieran Revisor  Fiscal todas
las sociedades anónimas, las sucursales de sociedades domiciliadas en el exterior, las
sociedades de responsabilidad limitada o en comandita por acciones con capital superior a un
millón de pesos y que en las demás dicho funcionario fuese potestativo. La elección del
Revisor  Fiscal se haría por la mayoría ordinaria. Se consagraba la figura de los auxiliares del
Revisor  Fiscal, se establecía el deber de reserva o secreto, sancionar con multas a los
revisores, insistía en la regulación de un informe distinto y separado del dictamen que debía
presentarse a los máximos órganos sociales, en la tipificación de un delito de falsedad aplicable
a los revisores fiscales y mantenía la posibilidad de que las firmas u organizaciones
profesionales actuaran como revisores fiscales , siguiendo los lineamientos de la ley 145 de
1960.
 
El otro proyecto, fechado en marzo de 1971, en el cual participó, entre otros, el doctor Narváez,
abogaba por que la Revisoría Fiscal fuese obligatoria en las anónimas, en las sucursales de
sociedades extranjeras y en las de responsabilidad limitaba si en éstas así lo decidía el 60% del
capital perteneciente a los socios no administradores. Proponía que la elección del Revisor 
correspondiera, en primera instancia, a los socios que no hubiesen obtenido representación en
la junta directiva. La remoción requería una mayoría calificada. Igualaba el período del Revisor 
al de la junta directiva. Propuso la función de de colaboración para con el Estado. Obligaba a la
comprobación física de la existencia de los bienes y valores al menos una vez al año.
Recomendaba facultar al Revisor  para impartir instrucciones en materia contable y de
conservación de los bienes. Atrubuía al Revisor  la facultad de convocar los órganos sociales y
la de exigir a los revisores fiscales de las subordinadas los datos que consideraren necesarios.
Extendía las inhabilidades a la vinculación con las subordinadas. Exigía que en el informe sobre
el balance se indicarán los procedimientos de interventoría y auditoría utilizados, en especial
para verificar los inventarios, así como su opinión sobre los índices de solvencia, rendimiento  y
liquidez presentados por los administradores.
 
El 1° de enero de 1972 entró en vigencia el decreto ley 410 de 1971,   mediante el cual se
adoptó un nuevo código de comercio, que reguló integramente la materia, derogándose, en
consecuencia todas las disposiciones anteriores sobre las sociedades comerciales,
incluyéndose, entre otras, la ley 58 de 1931, la ley 73 de 1935 y el decreto 2521 de 1950.
Subsistieron a las leyes 151 y 155 de 1959 y 145 de 1960.
 
Este código impuso la Revisoría Fiscal obligatoria solamente a las sociedades por acciones y a
las sucursales de sociedades extranjeras. Dispuso que la elección se hiciese por la mayoría
ordinaria. Integró en una sola norma las inhabilidades propuestas, consagrando así
impedimentos por razón del parentesco, el contrato social, el empleo o la vinculación con las
subordinadas. Dispuso que el período fuese igual a la junta directiva. Actualizó las funciones del
Revisor  Fiscal consagrando la colaboración con el Estado, la facultad de impartir instrucciones
en materia contable y de control sobre los bienes, la de convocar los órganos sociales, eliminó
la verificación del arqueo semanal de caja y exigió la autorización de cualquier balance que se
hiciese. Mantuvo el contenido del dictamen y consagró un informe adicional para la asamblea o
junta de socios. Autorizó la utilización de auxiliares. Contemplo una triple fuente de
responsabilidad: civil, penal y contravencional o administrativa, que se unió a la disciplina
prevista en el régimen profesional. Mantuvo la profesionalización de la Revisoría obligatoria y
conservó el régimen de las firmas u organizaciones profesionales. Limitó a cinco el número de
Revisor ías en materia de sociedades por acciones. Consagró un régimen especial en materia
de inscripción del nombramiento y los efectos de esta. Facultó al Revisor  Fiscal para impugnar
los actos ilegales de la asamblea o junta de socios.
 
El decreto 2073 de 1973 reguló la presencia de la Revisor ía Fiscal al interior de las empresas
comunitarias.
 
El decreto 2815 de 1974 consagró la responsabilidad del Revisor  Fiscal, solidaria con los
administradores y contadores, por los mayores valores que en materia del impuesto sobre las
ventas estableciera la Autoridad Tributaria.
 
También en 1974 la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado conceptuó que si un
balance certificado firmado por un Revisor  Fiscal que fuese contador público no sería
necesaria la firma del contador que los hubiese preparado.
 
La ley 20 de 1975, reformando la ley 151 de 1959, reemplazó el sistema de ternas por el de
listas para la elección de los Revisor es fiscales en las sociedades de economía mixta en que el
estado tuviese menos del 50% del capital. si el estado tenía más del 50% el régimen de
vigilancia aplicable sería el correspondiente a las empresas industriales y comerciales del
Estado.
 
El decreto 1520 de 1978 dispuso que en los estatutos de las cámaras de comercio se regule la
Revisoría Fiscal.
 
La ley 32 de 1979, que creó la Comisión Nacional de valores, exigió que la información rendida
por los emisores fuese dictaminada por contadores públicos independientes, quienes con base
en normas de auditoría y con sustento en papeles de trabajo, debían pronunciarse sobre la
razonabilidad de las cifras. Posteriormente, por vía de doctrina, la entidad consideró que el
Revisor  Fiscal clasificaba como contador independiente. La ley creó un régimen sancionatorio
propio para las entidades vigiladas por dicha comisión, que comprendía a sus respectivos
revisores fiscales
 
El decreto 80 de 1980 exigió que las instituciones de educación post-secundaria consagraran
en sus estatutos la figura del Revisor  Fiscal, sometido a los requisitos previstos para las
sociedades anónimas.
 
Mediante la circular PD-008 de 1980 la Superintendencia de Sociedades consideró que los
revisores fiscales personas naturales se encontraban, en principio, vinculados por contrato de
trabajo a las sociedades por ellos fiscalizadas.
 
El decreto 2463 de 1981 estableció un régimen de inhabilidades especial para los revisores
fiscales de las Cajas de Compensación Familiar.
 
En providencia del 21 de mayo de 1981, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado consideró que las Autoridades no podían exigir el cumplimiento de los pronunciamientos
que sobre contabilidad había emitido el Comité Nacional de Investigaciones Contables.
 
La ley 21 de 1982 estableció un régimen propio de funciones para los revisores fiscales de las
Cajas de Compensación Familiar.
 
La ley 23 de 1982  exigió la presencia de un fiscal en las asociaciones de autores.
 
El decreto 2786 de 1982 exigió a todas las entidades vigiladas por la Superintendencia
Bancaria, con excepción de las urbanizaciones y constructores, que contratasen los servicios
de auditoría financiera externa. Este decreto fue anulado por el Consejo de Estado en marzo de
1983.
 
El decreto 2920 de 1982 modificó el régimen sancionatorio en materia contravencional aplicable
por la Superintendencia Bancaria y decidió indexar el monto de las multas que dicha entidad
puede imponer. Estas sanciones podían aplicarse a los revisores fiscales.
 
Mediante la resolución 031 de 1982, la Comisión Nacional de Valores exigió la preparación y
publicidad a través de las bolsas de valores, de información semestral emitida por los emisores.
 
La ley 9 de 1983 reformó las sanciones a imponer a los contadores en caso de inexactitud en
las declaraciones tributarias. Fijó un límite de materialidad equivalente al 20% en todo caso no
inferior a una suma fija. Estableció que primero se suspendería por un año la facultad de firmar
declaraciones, hasta dos años en la segunda oportunidad y definitivamente en la tercera
oportunidad. Reguló un procedimiento propio para el efecto y atribuyó la competencia a un
comité en el que habría un delegado de la Junta Central de Contadores
 
El decreto 3410 de 1983 exigió la firma del Revisor  en la declaración de renta y
complementarios. Consagró el sentido y el alcance de tal firma para efectos tributarios, con
relación a los principios de contabilidad generalmente aceptados y respecto de la razonabilidad
de la información. Dispuso que tal firma reemplazará la obligación de enviar ciertas pruebas,
anexos y certificados a la Administración Tributaria. Reguló la expresión de salvedades del
Revisor  Fiscal en estas materias.
 
El decreto 3541 de 1983 confirmó la obligación de los revisores fiscales de certificar los pagos
bimestrales del impuesto a las ventas.
 
El decreto 3116 de 1984 estableció que los fiscales de las asociaciones de autores serían
contadores públicos elegidos para períodos de dos años.
 
El decreto 3139 de 1984 estableció la obligación de los revisores fiscales de firmar las
declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas cuando ellas presentaran saldos a favor.
 
La resolución 003 de 1984 expedida por la Comisión Nacional de Valores consagró la
obligación de los emisores de difundir información trimestral.
 
La ley 55 de 1985 estableció que la firma del Revisor  Fiscal reemplazará adicionalmente el
envío de las relaciones y anexos sobre los costos y gastos laborales y certificaría que se
hubiesen practicado a la totalidad de las retenciones en la fuente ordenadas por las leyes.
 
El decreto 1196 de 1985 reguló la Revisoría Fiscal de las asociaciones gremiales
agropecuarias, determinándole un período de dos años.
 
El decreto 2503 de 1987 exigió la firma del Revisor  Fiscal en las declaraciones de renta, de
ingresos y patrimonio, de ventas y de retenciones en la fuente y estableció que su falta daría
lugar a considerar no presentadas tales declaraciones. Integró en un solo texto las distintas
normas sobre el contenido y alcance de tal firma para efectos tributarios.
 
EL decreto 2514 de 1987 reguló la presencia del Revisor  Fiscal en los fondos mutuos de
inversión.
 
El decreto 341 de 1988 reglamentó el contenido del informe y del dictamen del Revisor  Fiscal
de las Cajas de Compensación Familiar.
 
La ley 79 de 1988, reemplazando la figura de auditor, dispuso la obligatoriedad de la Revisor ía
Fiscal en todas entidades cooperativas. Simultáneamente mantuvo las juntas de vigilancia.
Facultó al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas para admitir casos de
excepción y para autorizar a organismos de segundo grado, instituciones auxiliares y
cooperativas de trabajo asociado para prestar los servicios de Revisoría. Esta ley también
estableció un régimen contravencional especial.
 
El decreto 1333 de 1989 normatizo la Revisoría Fiscal en las precooperativas.
 
El decreto 1480 de 1989 reguló los revisores de las asociaciones mutualistas.
 
 
El decreto 1482 de 1989 dictó normas sobre los revisores fiscales de las administraciones
públicas cooperativas.
 
Mediante la resolución 2053 de 1989, la Superintendencia Bancaria adicionó el dictamen de los
revisores fiscales con un pronunciamiento expreso sobre el cumplimiento de las normas sobre
evaluación de cartera.
 
Mediante la circular SS-005, SB-076, CNV-15 de 1989, la Superintendencia de sociedades la
Superintendencia Bancaria y la Comisión Nacional de Valores se pronunciaron en forma
conjunta sobre la Revisoría Fiscal. Postularon como característica de ella la permanencia, la
cobertura total, la independencia de acción y criterios y una función preventiva. Resaltaron las
obligaciones de impartir instrucciones, colaborar con el Estado y llevar papeles de trabajo. Se
pronunciaron sobre sus diferencias con llamada auditoría externa. Difundieron precisiones
sobre el dictamen y el informe del Revisor  Fiscal y rechazaron el modelo de informe que se
fundaba en el SAS 58.
 
El decreto 1529 de 1990 exige que en los estatutos de las asociaciones, fundaciones e
instituciones de utilidad común se contemple la Revisoría Fiscal y que, en las dos últimas
entidades citadas, sea contador público.
 
La ley 43 de 1990 reformó el estatuto de la profesión contable. Mantuvo al Revisor  Fiscal
excluido de los casos en que la dependencia laboral impide dar fe pública. Catalogó la
Revisoría Fiscal como una actividad relacionada con la ciencia contable en general. Conservó
el régimen aplicable  a las sociedades de contadores públicos, aunque impuso nuevas reglas
para estas en materia de composición y ciertas actividades. Dispuso que los contadores deban
observar las normas de auditoría de general aceptación. Ordenó la elaboración de papeles de
trabajo y su conservación por cinco años. Modificó la regulación sobre la fe pública, limitándola
a los actos propios de la contable, conservando la asimilación a funcionarios públicos. Declaró
como función privativa de los contadores la emisión de dictámenes sobre estados financieros.
Siguió exigiendo la calidad de contador para los casos en que la Revisoría es obligatoria, los
cuales aumento al disponer que todas las sociedades comerciales que superen los 5.000
salarios mínimos de activos brutos o los 3.000 salarios mínimos de ingresos brutos a 31 de
diciembre de un año deberán tener tal funcionario. Estableció un código de ética. Instituyó el
principio de separación de responsabilidades. Consagró nuevas inhabilidades para ser Revisor 
Fiscal y prohibiciones aplicables luego de la dejación del cargo.
 
La ley 45 de 1990 exige la presencia de Revisor  Fiscal en cualquier institución vigilada por la
Superintendencia Bancaria o la superintendencia de Valores. Consagró que su elección
corresponde al Ministro de Hacienda y Crédito Público en las entidades estatales en las cuales
la Junta Directiva cumpla las funciones de asamblea. Introdujo el deber de posesión de los
revisores fiscales ante la respectiva autoridad, quien puede denegarla si considera que el
nombrado no tiene suficiente carácter, experiencia o idoneidad. Impulso el deber de aprobarle
un presupuesto de recursos humanos y técnicos para el cumplimiento de  sus funciones.
 
El decreto 135 de 1991 limitó la remuneración de los revisores fiscales de las empresas
industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta al 80% de la que
corresponda al representante legal de la respectiva entidad.
 
La ley 6 de 1992 remitió a las sanciones contempladas en la ley 43 de 1990 las conductas de
los contadores contrarias a la verdad en materia de declaraciones tributarias o de información 
de sustento de ellas. Consagró una nueva sanción para las sociedades de contadores públicos
y aludió a la falta de controles de calidad de sus trabajos como causal de castigo. Eliminó el
límite de materialidad determinado en términos de porcentaje para los casos de inexactitud y lo
reemplazó por una suma ajustable que hoy es de $4.600.000.
 
Mediante la circular externa 042 de 1993 la Superintendencia Bancaria dispuso un contenido
especial para los dictámenes o informes interinos del Revisor  Fiscal.
 
La ley 42 de 1993 eliminó la intervención de la Contraloría General de la República en la
elección de los revisores fiscales de las entidades del Estado. Pero lo obligó a remitirle los
correspondientes informes a la asamblea con antelación de 10 días a la fecha de sus reuniones
y a presentarle los demás informes que le solicite.
 
La ley 100 de 1993  hizo obligatoria la Revisoría Fiscal para todas las entidades promotoras de
salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud. Los revisores están obligados a
posesionarse y deberán contar con un presupuesto. La superintendencia de salud goza de un
régimen propio en materia contravencional.
 
En 1994 el Consejo Técnico de la Contaduría Pública expidió, con el número 7, un
pronunciamiento sobre Revisoría Fiscal. La definió como "órgano de fiscalización que, en
interés de la comunidad, bajo la dirección y responsabilidad del Revisor  Fiscal y con sujeción a
las normas de auditoría generalmente aceptadas, le corresponde dictaminar los estados
financieros y revisar y evaluar sistemáticamente los componentes y elementos que integran el
control interno, en forma oportuna e independiente en los términos que señala la ley, los
estatutos y los pronunciamientos profesionales". Determina que las funciones correspondientes
se cumplen mediante el desarrollo de cuatro auditorias, financiera, de cumplimiento, de gestión
y de control interno. Con relación a ésta última acogió los planteamientos expuestos en el
documento Control Interno. - Un marco de trabajo integrado elaborado por el Comité de
Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway (COSO).
 
La ley 132 de 1994 dispuso que los revisores fiscales de los fondos ganaderos tendrán un
período de 2 años y no podrán ser reelegidos en más de tres oportunidades.
 
La ley 142 de 1994, en adición a la Revisor ía Fiscal, exigió a las empresas de servicios
públicos contratar una auditoría externa de gestión y de resultados.
 
El decreto 1727 de 1994 dispuso que el Revisor  Fiscal de los fondos de pensiones sea elegido
por el voto de cuatro de los integrantes de una comisión compuesta por tres representantes de
los afiliados al fondo y dos accionistas de la sociedad administradora. A estos revisores se
aplican las normas que corresponden a las instituciones financieras.
 
El decreto 2150 de 1995 ordenó que, si es el caso, los estatutos de   las organizaciones civiles,
corporaciones, fundaciones, juntas de acción comunal y demás entidades sin ánimo de lucro,
deben contemplar las funciones y obligaciones del Revisor  Fiscal.
 
La ley 190 de 1995 obliga a los revisores fiscales de los contratistas del Estado a velar porque
durante los procesos de contratación no ocurran desembolsos en favor de funcionarios
oficiales, porque sus estados financieros reflejen correctamente los ingresos y costos de los
contratos y a colaborar con los interventores, contralores y auditores del Estado. Esta misma
ley  lo sanciona penalmente si usa indebidamente información privilegiada o comete
receptación, legalización u ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales.
 
La ley 222 de 1995 contempla la intervención del Revisor  Fiscal en los procesos de escisión,
obliga a los administradores a velar porque puedan realizar sus funciones, encomienda al
Revisor  incoar la acción social de responsabilidad, reguló la figura de estados financieros
dictaminados y estableció su autenticidad, contempla la publicidad de sus dictámenes u
opiniones , consagra el deber de indemnizar los perjuicios derivados de la ausencia de estados
financieros, esclarece la responsabilidad penal, extiende el derecho de inspección de los socios
a los dictámenes e informes del Revisor  Fiscal, lo sanciona con remoción si no denuncia la
violación de dicho derecho, establece causales de remoción en caso de concordato, e
inhabilidades para desempeñar como contralor o liquidador obligatorio , le prohibió el ejercicio
de la acción de reintegro en materia laboral y determinó la prescripción de las acciones en su
contra en cinco años. La misma ley atribuyó la competencia reglamentaria en materia de
normas de auditoría al Gobierno Nacional.
 
Por virtud de la ley 223 de 1995 la inscripción del nombramiento de un Revisor  Fiscal en la
Cámara de Comercio causa impuesto de registro y anotación, entre dos y cuatro salarios
mínimos diarios legales, según lo determine la respectiva asamblea departamental.
 
La circular 007 de 1996, expedida por la Superintendencia Bancaria, además de recoger los
pronunciamientos mencionados anteriormente, contiene reglas sobre planeación, evaluación
del control interno, papeles de trabajo, la aplicación de las normas de auditoría generalmente
aceptadas y el ejercicio del suplente.

[1]
 Ver Cardona Arteaga John “La Profesión Contable en Antioquia 1850-1900” en Contaduría
Universidad de Antioquia No.12 Marzo de 1988. En este artículo se citan documentos fuente de
la mayor importancia y veracidad, haciéndose recomendable su conocimiento por los lectores.
[2]
Ibidem nota 1
[3]
Ibidem nota 1
[4]
Ibidem nota 1
[5]
Ibidem nota 1
[6]
En el artículo de todas las citas se incorpora un informe del Inspector del Banco de Salamina,
fechado en 1988 que confirma esta apreciación.
[7]
Ibidem nota 1
[8]
El mismo artículo reproduce el informe que acompaña al Balance General del Banco
Prendario de Manizales en 1899.
[9]
Franco Ruiz Rafael, REFLEXIONES CONTABLES. TEORÍA EDUCACIÓN Y MORAL,
Investigar editores, segunda edición, Pereira,1997.
[10]
Ibidem nota 1.
[11]
Así se comprueba en las investigaciones de Albeto Mayor Mora sobre productividad del
trabajo, especialmente en ÉTICA, TRABAJO Y PRODUCTIVIDAD EN ANTIOQUIA, Tercer
Mundo Editores, tercera edición, Bogotá, 1989.
[12]
Tirado Mejia Alvaro, INTRODUCCIÓN A LA HISTORIA ECONÓMICA DE COLOMBIA, La
Carreta, Medellín, 1981.
 
[13]
Ospina Vasquez Luis, INDUSTRIA Y PROTECCIÓN EN COLOMBIA, Ediciones Santa Fe,
Medellín, 1955.
 
[14]
Franco Ruiz Rafael, REFLEXIONES CONTABLES. TEORÍA, EDUCACIÓN Y MORAL,
Investigar Editores, Pereira 1997.
[15]
Una historia detallada de antecedentes y desarrollo de la Escuela de Minas de Medellín se
encuentra en Mayor Mora, Alberto, ÉTICA, TRABAJO Y PRODUCTIVIDAD EN ANTIOQUIA,
Tercer Mundo Editores, Bogotá 1989
[16]
Ibidem
[17]
Ibidem
[18]
Ibidem
[19]
Mockus Antanas, Rector de la Univrsidad Nacional de Colombia en el discurso de
inauguración del Primer Simposio Nacional de Control Fiscal, realizado en esa institución en
febrero de 1992. Mimeografo.
[20]
Mayor Mora, Alberto, ÉTICA Y PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO EN ANTIOQUIA, Tercer
Mundo editores, Bogotá 1989.
[21]
Ibidem.
[22]
Ibidem.
[23]
Taylor, Frederick Winslow, PRINCIPLES OF CIENTIFIC MANAGEMENT,Publicado en 1911.
Sus ideas fueron fuertemente combatidas; llegó a constituirse en 1911 un comité especial de la
Cámara de Representantes de los Estados Unidos para evaluar el sistema de dirección de
talleres, como consecuencia de las perturbaciones causada por la aplicación de esos principios
en un arsenal del estado, según se refiere en el trabajo de Jean Claude Scheid en su obra LOS
GRANDES PENSADORES DE LA ADMINISTRACIÓN, El Ateneo, Buenos Aires, 1983. 
[24]
Scheid, Jean Claude, LOS GRANDES AUTORES EN ADMINISTRACIÓN, Editorial El
Ateneo, Buenos Aires 1983. Allí asevera el autor: Henri Fayol (1841-1925) comenzó a trabajar
como ingeniero y en 1916 publicó Administración Industrial y General – Previsión,
Organización, Mando, Coordinación, Control. Fayol destaca que los empresarios de su época
se formaron como ingenieros, con planes eminentemente técnicos y donde no se enseña ni
administración, ni comercio, ni finanzas, apenas algo de seguridad (en el sentido de seguridad
de la empresa) y muy poco de contabilidad. Aboga para que se incluya la administración en los
planes de estudio de las escuelas de ingenieria. Fayol clasifica las funciones de las empresas
en seis grupos: Técnicas. Comerciales, Financieras, de Seguridad, Contables y
Administrativas; cabe anotar la doble presencia de funciones relativas al control, de una parte
funciones de seguridad orientadas a la protección de los bienes y las personas y las de control
como parte de las administrativas, orientadas a verificar si todo está de acuerdo con el
programa, las ordenes y los principios. Para ser eficaz el control debe ser rápido y seguido de
sanciones, no introducir dualidad de dirección y determinarse por anticipado, de la manera más
rigurosa. Fayol consideró a la estadística como parte integrante de la contabilidad. Esta obra
francesa tuvo incidencia determinante en los contenidos de la asignatura de Economía
Industrial de la Escuela de Minas a partir de 1917.   
[25]
Ibidem nota 20, citando a Alejandro López
[26]
Una descripción detallada de los contenidos se encuentra en las notas 77 a 79 del capítulo
primero del libro de Mayor Mora citado en la nota 20.
[27]
Franco Ruiz Rafael, REFLEXIONES CONTABLES. TEORÍA EDUCACIÓN Y MORAL,
Investigr editores, Pereira 1977.
[28]
Tirado Mejia Alvaro, INTRODUCCIÓN A LA HISTORIA ECONÓMICA DE COLOMBIA,
Editorial la Carreta, Medellín.
 
[29]
Bermudez Gomez Hernando. MARCO CONCEPTUAL DE LA REVISORIA FISCAL EN
COLOMBIA, Documentos de trabajo del Comité para la redacción del Estatuto de la Revisoría
Fiscal, creado por la Superintendencia de Sociedades en febrero de 1995 con participación de
entidades públicas, empresariales, académicas y gremiales.
[30]
La norma establecida por los directorios nacionales de las federaciones de colegios de
licenciados en administración, economía y contaduría pública en Venezuela alrededor del
ejercicio del Comisario establece sus funciones de inspección y vigilancia sobre la gestión
administrativa, las operaciones económicas y financieras de la empresa y el cumplimiento de
los deberes que les impone la ley, el documento constitutivo y los estatutos. Deben ejercer
acciones de responsabilidad contra los administradores, actuar como órgano receptor de
denuncias de los accionistas o socios, convocar asambleas. Asistir a reuniones de los órganos
de dirección y fiscalización con derecho a voz y presentar informes sobre los objetos de su
actividad. Cabe destacar que en el caso venezolano no aparecen funciones en relación con
estados financieros porque su dictamen es privativo de los contadores públicos a través de
funciones de auditoria externa reglamentada por estándares anglosajones, estableciendo una
duplicidad de controles a todas luces antieconómica.
 
En Argentina está establecida la figura del síndico reglamentada por la ley 19.550, reformada
en 1983. En su artículo 294 establece las atribuciones y deberes de la sindicatura como
actividades de fiscalización de la administración de la sociedad, verificación de
disponibilidades, asistencia con voz a las reuniones de los órganos de dirección y
administración, control de la constitución, subsistencia de garantías de los administradores y
presentación de informes relacionados con el panorama general, situación económica y
financiera, dictamen sobre la memoria, inventario, balance y estado de resultados, suministro
de información a accionistas, convocatoria a la asamblea, inclusión de puntos precedentes en
el orden del día de la asamblea, vigilancia de los órganos sociales, fiscalización de la
liquidación de la sociedad e investigación de denuncias.
 
No quedan dudas sobre el aire de familia de las funciones de los revisores fiscales establecidas
en la ley 73 de 1935 y las determinadas para las tradiciones Latinas de fiscalización en otros
países con organización similar.   
[31]
Bermúdez Gómez Hernando. MARCO CONCEPTUAL DE LA REVISORIA FISCAL EN
COLOMBIA, Documentos de trabajo del Comité para la redacción del Estatuto de la Revisoría
Fiscal
 
[32]
Ibidem.
 
[33]
Muchos contadores extranjeros visitaban el país por necesidades de las casas matrices de
sucursales extranjeras establecidas en él, otros se residenciaron por las excelentes
oportunidades de trabajo surgidas por la generalización de servicios contables derivados de la
organización de sociedades, de las actividades de supervisión y de la reestructuración del
impuesto sobre la renta definida por la ley 81 de 1931. Muchas empresas requerían títulos o
autorizaciones a los contadores y como en el país no se había desarrollado la profesión solo
accedían a los cargos quienes obtuvieron autorizaciones en países como Inglaterra, Escocia y
los Estados Unidos.