EL PRINCIPIO DE “UNIDAD DE CAJA” PRESUPUESTAL

YESICA PAOLA ORTIZ CEPEDA

MARIA JOSE JAIMES CAMACHO

KARENT SOPHIA MENDES GOMEZ

FUNDACIÓN UNIVERSITARIA DE SANGIL UNISANGIL

CONTADURIA PÚBLICA

SEPTIMO SEMESTRE

YOPAL

2021
 INTRODUCCION

Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la

unidad de caja, la programación integral, la especialización, la inembargabilidad, la coherencia

macroeconómica y la homeóstasis. El presente trabajo aborda el tema sobre el principio de unidad

de caja, teniendo en cuenta que es un principio presupuestario, de esta manera vale aclarar que el

presupuesto contiene todos los ingresos y gastos del ente económico referente al sector público, de

esta forma todo ciudadano tiene interés en el presupuesto, bien como contribuyente de los

impuestos, tasas y contribuciones, como contratista, proveedor o prestador de servicios,

beneficiario de los planes y proyectos o como funcionario público.

Al mismo tiempo se examina la caja común del Estado, que permite abordar las nociones de los

“ingresos corrientes” y “recursos de capital” para cuestionar los alcances que hoy les asigna la

normatividad colombiana a lo largo de los años, por ende, se analiza las excepciones o exclusiones

que el principio admite.

Objetivos:

1. Comprender el principio de unidad de caja presupuestal.

2. Analizar la normatividad relacionada.

3. Identificar las diferentes etapas en el proceso.

 EL PRINCIPIO DE “UNIDAD DE CAJA” PRESUPUESTAL

El principio de la unidad de caja, por su parte, tienen dos expresiones que deben formularse en su

orden de prelación, porque con ese criterio ha de ser abordado: en primer lugar, se concreta en que

los ingresos estatales deben integrarse a la caja común y única, con cargo a la cual se realizan las

erogaciones propias de la gestión del ente público; y en segundo lugar, como corolario de lo

anterior, no deben haber “rentas atadas” ni “rentas con destinación específica” que afecten esa

correlación entre la caja común y la generalidad del gasto.

El primer inciso del articulo 16 de Estatuto Orgánico del Presupuesto describe en los siguientes

términos el principio de unidad de caja:

“Unidad de caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos del capital se atenderá el pago

oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”

Por su parte el artículo 359 de La Carta Política de Colombia dispone que “no habrá rentas

nacionales de destinación específica”

LA CAJA COMÚN. LA REGLA GENERAL DE LA “CUENTA UNICA NACIONAL” Y

SUS EXCEPCIONES.

La “caja común” y “única” tiene por objeto garantizar un manejo eficiente y ordenado de los

recursos del estado, siempre con el criterio de que los recursos de la cuenta única deben ser de la

fuente de financiación de la totalidad de los gastos. En Colombia, la responsabilidad por el manejo

de los recursos estatales le corresponde al Dirección de Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda

y Crédito Público, según lo previsto en los artículos 103 y 98 del Estatuto Orgánico del

Presupuesto. Esta debe elaborar mensualmente un estado de resultados de sus operaciones

financieras, a fin de que se lleven a cabo las afectaciones presupuestales correspondientes.

En la práctica, el sistema opera mediante el giro periódico de los recursos que requiera cada entidad

por parte de la Dirección del Tesoro, de acuerdo con el documento que lleva por nombre “programa

anual mensualizado de caja” (PAC). La ejecución de los programas del Presupuesto General de la

Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja. Este es el instrumento mediante

el cual se define el monto máximo global de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para

los órganos financiados con recursos de la nación, y el monto máximo mensual de pagos de los

establecimientos públicos del orden nacional en los que se refiere a sus propios ingresos, con el fin

de cumplir sus compromisos.

Se tiene por regla general que los ingresos corrientes y recursos del capital de la nación se recaudan

por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, por excepción y a pesar de que sus ingresos y

gastos hagan parte del presupuesto, los ingresos de los establecimientos públicos, no.

• Las “contribuciones parafiscales” como excepción al principio de “unidad de caja” y al

régimen de “cuenta única nacional”

Dado que las “contribuciones parafiscales” se traducen en la integración de recursos

provenientes de un sector para beneficio de ese mismo sector, es lo más acorde a su

naturaleza que la administración del fondo que originan sea autónoma y permita la

presencia y el control permanente de los contribuyentes, lo cual no parece posible, o al

menos de manera expedita, si los recursos se agregan a la cuenta única que administra la

Dirección del Tesoro Nacional.

• Los “fondos especiales” y el régimen de “cuenta única nacional”

Ante la vaga referencia a “ingresos tributarios” y “no tributarios”, que el ordenamiento

presupuestal lleva la extremo al clasificar los primeros en “impuestos directos” e

 “indirectos”, la Ley 225 de 1995 opto por agregar a la estructura de ingresos de Estatuto

Orgánico del Presupuesto los “fondos especiales”, los cuales en líneas generales,

representan una serie de recursos que nos son susceptibles de calificar en forma clara como

“parafiscales” pero tampoco deben considerarse como parte del conjunto de los “ingresos

corrientes”, estos se recaudan de la forma prevista en las normas especiales que los regulan.

Conforme a la definición prevista en el articulo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,

“constituye fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la

prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a fondos sin

personería jurídica creados por el legislador. Al parecer, el sentido del régimen de fondos

especiales no es otro que el de poner presente que los ingresos a que corresponden tienen

una estrecha vinculación con un servicio publico y, como tales, no hacen parte de los

ingresos corrientes que sirven de referencia para el cálculo de transferencias

intergubernamentales.

Finalmente, es de observar que en la lista de fondos especiales han sido incluidas las

llamadas contribuciones que pagan las entidades a las superintendencias, sobre las cuales

ha habido una permanente controversia en torno a su naturaleza jurídica.

• El régimen presupuestal de los establecimientos públicos y la “cuenta única nacional”

Si bien el presupuesto de los establecimientos públicos del orden nacional hace parte de la

ley del presupuesto nacional, en los términos que dispuso inicialmente la ley 38 de 1989 y

que hoy contempla el Estatuto Orgánico del Presupuesto, es natural que el manejo de los

recaudos y las erogaciones por parte de estas entidades tengan un régimen especial pero
 sujeto al control que debe ejercer la Dirección del Tesoro Nacional como responsable, que

es, de la unidad de caja y el manejo eficiente de los recursos de Tesorería.

Como puede verse, el principio de la unidad de caja, en lo que tiene que ver con su expresión

en una cuenta única nacional o en una caja común, es admisible como regla general para

las entidades que hacen parte del presupuesto nacional pero no es aplicable en forma

absoluta. Hoy es un hecho que la gestión estatal cuenta con una amplia gama de entidades

descentralizadas, respecto de las cuales seria insólito pretender que dependan de la única

cuenta nacional de la Dirección de Tesoro Nacional.

LA NO AFECTACIÓN DE RENTAS COMO EXPRESION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD

DE CAJA PRESUPUESTAL

La no afectación de rentas, como segunda expresión del principio de la unidad de caja, se traduce

en la prohibición de las denominadas rentas de destinación especifica.

Las rentas de destinación especifican RDE propiamente dichas, podrían definirse, según se

desprende del decreto 294 de 1973, como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales

de índole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues la normas legales

han predeterminado que sean destinadas a fines específicos; o como lo hace la misión Brid-

Wiesner: la práctica de asignar la renta recibida por un impuesto individual a la financiación de

una actividad gubernamental especifica.

De otro lado las rentas atadas podrían definirse como aquellos recursos que se limitan a proveer la

financiación de unos gastos específicos, como puede ser el caso de situado fiscal, donde se asigna
un impuesto determinado, sino una porción de los ingresos ordinarios, para el financiamiento de

los gastos en educación y salud.

Mientras que las rentas con una destinación específica sugieren la afectación de un impuesto o

ingreso individualmente considerado, las rentas atadas se relacionan con la totalidad de los ingresos

y no con alguno en particular y puede decirse que tienen hoy su más clara expresión en las entidades

territoriales, por la vía del situado fiscal y la participación de los municipios.

Las rentas de destinación específica sugieren la afectación de un impuesto o ingreso determinado,

mientras que las rentas atadas se relacionan con la totalidad de los ingresos.

Es bueno notar que la prohibición constitucional está prevista por el artículo 359 en relación con

la renta nacionales y no con las de entidades territoriales, debido a una razón fundamental que es

garantizar transferencias suficientes a los niveles subnacionales de gobierno.

Las excepciones a la regla general de la unidad de caja se dividen en dos secciones, la primera

destinada a examinar la nación de renta nacionales y la segunda para mencionar los dos grupos

decepciones a la regla general.

1. Noción de rentas nacionales e ingresos corrientes y la prohibición de su destinación

específica.

Antes de hacer el análisis a las excepciones es necesario hacer referencia a las nociones de ingresos

corrientes y rentas nacionales en relación con las transferencias intergubernamentales y el alcance

del artículo 359 de la carta política.

Para la hacienda pública es muy importante la destinación entre ingresos corrientes y recursos de

capital, porque de eso depende la operación normal del Estado en lo que toca con sus funciones

básicas o fundamentales.
En medio de la crisis de las finanzas públicas en los años 90 en Colombia, se generó una especie

de pugna entre La nación por una parte y los departamentos y municipios por otra, en torno a la

definición De lo que ha dado en llamarse “el porqué de la de descentralización” Jonas no tú eres

expresiones ha sido precisamente la definición de ingresos corrientes por oposición a la de recursos

de capital.

La concepción del Estatuto Orgánico del Presupuesto, sobre lo que se consideran ingresos

tributarios y no tributarios no es la más apropiada, ya que tratar el tema de los “fondos especiales”

pretende que sólo los tributos que no entrañen compensación para el contribuyente, es decir, “los

impuestos” pueden considerarse como “ingresos tributarios”.

Nuestro ordenamiento presupuestario data de 1964Año en el cual el presidente Guillermo León

Valencia dictó el decreto 1675 entre cuyas disposiciones incluyó la identificación de los ingresos

tributarios con los impuestos, Y se conserva hoy, como consecuencia de los ambiguos terminas

con que la Carta Política de 19991 se ha referido a los ingresos corrientes.

A primera vista, la lectura de la norma transcrita puede llevar a pensar en medio de tanta impresión

que ni los contribuciones especiales de la renta de contrato les hace parte de los ingresos corrientes,

por qué no son, ni tasas, ni las multas, ni los impuestas, como lo dice el artículo 27 del Estatuto

Orgánico de Presupuesto; en efecto dice “los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no

tributarias, los ingresos tributarios sub clasificaran en impuestos directos e indirectos, y los ingresos

no tributarios comprenderán las tasas y las multas”.

La gran confusión se debe, que el artículo 27 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, contrasta con

lo que dispone el artículo 358 de la Carta Política, como es el de los “fondos especiales” que se

comenta en el mismo capítulo los cuales fueron previstos por la ley 225 de 1995 como única vía
para contrastar el impacto de las transferencias respecto a los recursos vinculados a ciertos servicios

específicos.

El panorama que sirven en torno a las leyes anuales del presupuesto no puede ser más confuso: si

se aceptarán que las tasas y las contribuciones especiales son ingresos tributarios, y defectivo le

mente deberían considerarse “ingresos corrientes cierra comillas porque el artículo 358 de la carta

se refiere el general a los “ingresos tributarios cierra comillas como una de las modalidades de los

“ingresos corrientes“ si las tasas se clasificarán como ingresos no tributarios, contra todo rigor,

también habría de ser dentro de la concepción de “ingresos corrientes” porque el artículo 27 del

estatuto orgánico del presupuesto expresamente la clasifica como tales a pesar de que por su propia

naturaleza tiene una distinción específica.

En Colombia se ha encontrado soluciones, ya que las tasas generalmente son nombradas como

“ingresos propios” por los establecimientos públicos, y por tal motivo no se agregan a la unidad de

caja, ni da lugar al artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto; al clasificarlas como

“ingresos corrientes”.

Como se observa, Se requiere una reforma constitucional que indica las innumerables dudas que

se presenta, mediante la recepción sobre la base que debe tomarse en cuenta para calcular las

transferencias a las entidades territoriales, base que debe estar integrada únicamente por los

impuestos y los ingresos permanentes o habituales por la actividad estatal o por la explotación de

sus bienes. No de las tasas, ni las contribuciones, porque su naturaleza tiene como destino

específico al servicio o actividad de que se trate.

El marco normativo es insuficiente relativo a las disposiciones constitucionales como en la ley

orgánica del presupuesto, incluye las diferentes clasificaciones de los ingresos pero no define los
“ingresos corrientes” sino que forma similar a lo que ocurre en la Constitución Política, se limita a

clasificar en “tributario” y “no tributario” lo cual ha sido necesario para que la Corte Constitucional

efectúe un desarrollo constitucional importante.

Los recursos de capital no son originarios de transferencias a favor de las entidades territoriales, en

el artículo 31 del estatuto orgánico del presupuesto se limita a numerarlos en los siguientes

términos:

De recursos de capital comprenderás: los recursos de balance, los recursos del crédito interno y

externo convencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Banco de la

República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de

los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera y, las donaciones,

él excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas

industriales y comerciales del estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con

el régimen de aquellas sin perjuicio de la autonomía con la Constitución y la ley les otorga, y las

utilidades del palco de la República, descontadas la reservas de estabilización cambiaria y

monetaria.

Por parte de la carta política y el Estatuto Orgánico del presupuesto, sea desarrollado la tendencia

del gobierno central, al elaborar el presupuesto, y excluir de los ingresos corrientes cierta rentas

que clasificados como recursos de capital, que quedan libres de transferencias.

En línea generales, puede decirse que la corte constitucional ha cogido a la doctrina tradicional

sobre temas, a la luz de la cual la regularidad y permanencia de un ingreso es el criterio básico para

diferenciar los ingresos corrientes de los recursos de capital.

Viendo de naturaleza “contractual “no coincide, por sí mismo, en la clasificación del ingreso al que

de lugar como “corriente”. No esto es posible afirmar qué día la renta si contractuales no pueden

considerarse como ingresos corrientes por el simple hecho de que en el artículo 27 del estatuto

orgánico del presupuesto sólo incluya como ingresos no tributarios, a las tasas y a las multas.

La Corte Constitucional, declaró inexequible, el número 2.7 del artículo 1 de la ley 168 de 1994,

por la cual se expidió el presupuesto anual para la vigencia mínima de cinco 1995, Ahora he

incluido los ingresos provenientes del contrato de concesión a particulares del servicio público de

telefonía móvil celular, lo cual la corte dio los siguientes planteamientos:

“Los recursos que se impugnan, provienen de contratos de concesión Celebrados con particulares

para la explotación del espectro electromagnético, al ofrecimiento de servicio público de telefonía

móvil celular; los adjudicatarios le pagan al Estado el derecho a explotar, durante un periodo de

tiempo determinado, ese bien definido en el artículo 75 de la Constitución Nacional como un bien

público, sujeto a la gestión y control del Estado”.

Se trata entonces de la explotación de un bien oye asistencia no es una manera expectativa, que es

parte del territorio colombiano y propiedad de la nación como lo dice a las artículos 101 y 102 de

la Constitución política, y como tal permanece disponible para su utilización regular, según las

modalidades que al efecto determine el legislador.

El acto legislativo número 7 de 1998, con la administración Pastrana, no solucionó los problemas

que aquí se comentan, sino que reitera la tradicional identificación de los “ingresos corrientes”

como el conjunto de ingresos “tributarios” y “no tributarios”, tiene otro objetivo, el cual es

conformar un fondo o reserva, para la deuda pensional de las entidades territoriales y sus

organismos descentralizados, supera el 25% del Producto Interno Bruto.

2. La noción de rentas nacionales y el alcance de la prohibición de rentas con destinaciones

específica, prevista en el artículo 359 de la Constitución política.

La nación de renta en nacionales a qué alude el artículo 359 de la carta debe entenderse en el

contexto de la construcción y no simplemente en la función de lo previsto en el artículo 359.

Manifiesta que la prohibición sólo se hace extensiva a los recursos que conforman la fuente de

financiación de nivel de gobierno nacional, es el ámbito central de la acción estatal, se nutre entre

otros recursos, de los más importantes impuestos, como lo es hoy el IVA.

Para permitir que está re internacionales que sirven de base para el cálculo de las transferencias no

se alteren mediante compromisos preestablecidos y con el fin de preservar las bondades del

principio de no afectación de rentas el artículo 359 la carta estableció la prohibición de estos.

Hay bolsas de oraciones en las cuales no se puede comprender en cabal forma el principio: en

primer lugar, es depósito primordial del constituyente de 1991 ácido ya mencionado, de proteger

los derechos de los discos departamentales, distritales y municipales y el segundo lugar acaso por

esa misma razón sólo se hace extensivo a las rentas de orden nacional no a las nacionales ni a las

que, por su propia naturaleza estar al margen de la unidad de caja presupuestal.

A continuación, las conclusiones más relevantes que arribado la corte constitucional:

- Los ingresos que se refiere en el artículo 359 para proscribir las rentas con destinación específica

son los de naturaleza “impositiva” y por consiguiente no pueden hacerse extensivos a los

retribuidos de servicios ni a los que en general pueden incluirse en el género de los “tributos

vinculados” y haya sido previstos por el constituyente.

Lo anterior nos permite afirmar que la prohibición del artículo 359 no incluye a las contribuciones

para fiscales. Se refiere exclusivamente a las rentas. Aquellas, por el contrario, no afectan el fisco,

no surgen como participación o transferencia de rentas nacionales, no son impuestos y por lo tanto

cuentan con un régimen jurídico especial, distinto al consagrado para los ingresos tributarios de la

Nación.

Los planteamientos de la corte constitucional referente a las tasas ambientales, sobre el criterio de

qué, su destinación específica no sólo es posible sino indispensable y dada la naturaleza del tributo

vinculado es inconcebible que pueda estar cobijado por la prohibición del artículo 359, fueron los

siguientes y están planteados en la sentencia C-495 de 1996:

- “esta corporación ya ha sostenido que la prohibición contenida en el artículo 359 de la carta, se

refiere fundamentalmente a las rentas de naturaleza “tributarias” y las contribuciones aquí

estudiadas, las cuales son tasas, según el decreto número 360 de 1994 son rentas no tributarias, por

tanto, no son destinatarios de la referida prohibición.

Cómo se observa, los planteamientos de la corte constitucional tienen como contesto la equivocada

Concepción de ingresos tributarios a qué alude el régimen presupuestal. Lo cierto es que plastas no

hacen parte del conjunto de los ingresos corrientes pero no porque no sean “tributos” ,

Evidentemente lo son según el artículo 238 de la carta y la propia jurisprudencia que la corte

constitucional reiterado en asuntos extra presupuestales, sino porque este tipo de ingresos, por su

naturaleza, tiene un destinación especifica.

La conclusión de la corte es acertada porque, en efecto, ese fue uno de los criterios fundamentales

para prescribir las rentas con destinación específica en el orden nacional.

Es criterio de la corte constitucional de los distintos dice que conforman la Constitución política

debe interpretarse teniendo en cuenta su unidad, porque en su conjunto, y sólo allí, pueden ser

interpretados su verdadera significación. En el presente caso, si bien es que la prohibición de rentas

específicas recogida de la ley por el constituyente de 1991, por razones que consultaban un mayor

grado de flexibilidad de las finanzas públicas, con el que se denominó la unidad de caja, éste

precepto debe entenderse como regulador de la situación ordinaria, sólo a cargo de las

corporaciones públicas, pero no de la tributación autorizada por la Constitución política, por cuanto

los decretos legislativos que en esta oportunidad sé expidan deben, por mandato de la propia Carta,

referirse específicamente a los motivos que dieron lugar a la aclaración del estado de excepción.

El procurador general de la nación es mi tío la revisión constitucional del decreto legislativo que

dio origen al pronunciamiento de la Corte, dando a conocer que “esas rentas, por mandato superior,

deben tener una destinación específica, para su validez constitucional”.