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CAPITULO VD.

EL PRESUPUESTO PUBUCO

7.1. CONCEPTUALIZACION.
El conjunto de actividades económicas y financieras del Estado se expresan
en_ UD: d~c~ento llamado PRESUPUESTO PUBUCO. En los paises donde rigen los
Pi:m<:1p10s de ~ verdader<:>" Es~ado de derecho, la aprobación del presupuesto
público por las C~aras Leg¡slati':a~ se considera un aspecto fundamental y cumbre
del ~ro~eso pohtlco Y democrat1co, de ahí su naturaleza jurídico-político y
econonnca.
El presupuesto público se define como un plan de la economía del sector
público que se expresa mediante una Ley, la cual representa el marco legal en el
que deben desarrollarse las actividades y acciones del Gobierno en cada período
fiscal. El concepto sobre presupuesto se ha modificado en el tiempo por efecto de
las doctrinas modernas que asignan una mayor participación al Estado en la
actividad económica.
En la conceptualización tradicional el presupuesto se limita a expresar las
cuentas de gastos e ingresos del Estado, por lo que se considera como un documento
meramente financiero. Con respecto a la evolución conceptual sobre el presupuesto
público se admite que así como el Estado cambió su calidad de espectador por la
de actor en el proceso económico y social, también el concepto de presupuesto
público se transformó abandonando la característica de simple documento
administrativo-contable para asumir el rol de un elemento activo, como instrumento
que gravita significativamente sobre las actividades de la sociedad.
Esto ha promovido la corriente que establece la posibilidad de utili~?1" el
Presupuesto Público como instrumento de desarro!lo. En la nu~va concepc10~,el
presupuesto asume una función dinámica donde no _solo hay una_ sunple a~pacron
de gastos e ingresos, sino un plan de erogaciones co!l fines ~ehberados,
intencionales, de tal modo que el presupuesto se ~a convertido en un mstrum~I?-to
mediante el cual el Estado actúa sobre la econorma y expresa la voluntad política
Predominante en su dirección.
B d 1 ·ón del concepto sobre el presupuesto público ha generado
la id PJ'oceso e evo ucr .onal el cual supone un reflejo de toda la actividad
econ~a . e pdresupue~Jº naci un ~o dado El presupuesto público suele definirse
co'h-1 omiPrca e 1a nacidon ]:.'!;!sos y Ley d~ Gastos Públicos, en razón de que los
uio: esupuesto e AU6ª -

187
,r1'
bt ndrá el Gobierno durante un
ingresos son una estimación de los recursos que O e n tratados como ley en
t
período fiscal determinado, por su parte, los gaS ºs so robado por el Congreso
razón de que para su ejecución deben ser ,an~alm~nte ª~argo algunos autores y
Nacional, según la constitución de la R~p~blica. Sm~:simpl~ autorización legal
tratadistas consideran que los gastos publicos so~ ali e determinado monto
que practicamente no obliga a que el pode; ~jecunvo r~on~e pueden crecer los
de gastos, sino que establece un tope hm1te haS t ª
desembolsos públicos, pero por encima del cual no deben pasar·

7.2. FUNCIONES BASICA DEL PRESUPUESTO PUBLICO.


Al Presupuesto Público se le atribuyen varias funciones que relado~ai_i la politica
económica del gobierno con el funcionamineto de la estrUctura econormca en gen-
eral, entre ellas se destacan las siguientes:
1. Permite cuantificar y determinar en cifras, por periodos de tiempo, la actividad
económica del Gobierno.
2. Facilita el conocimiento y control, por parte de la opinión pública Y el poder
legislativo, del nivel y proyección de la actividad económica Y financiera del
Gobierno.
3. Permite considerar el "PLAN" económico del sector público como si fuera un
"Plan Económico Nacional". Esta función adquiere mayor relevancia en los
países donde existe un proceso continuo de planificación nacional,
básicamente donde el Estado asume una función activa en el proceso
económico con la finalidad de mejorar la asignación de los recursos y
contribuir a la redistribución de riqueza social y a promover el desarrollo
económico.
4. Tratar de corregir y estabilizar los desajustes de los sectores económicos y
los precios de los bienes y servicios que pueden provocar asignaciones de
recursos y/o de actividades no adecuadas ni convenientes para un efectivo
proceso de desarrollo económico y social.
S. Expresa la _proyecció~ ~e activida?es factibles en que se traduciría el
c?mp~~tarmento econormco de la actividad financiera del Estado mediante la
eJecuc1on de los gastos y la percepción real de los recursos aprobados por el
Congreso.

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7.3. ALGUNOS PRINCIPIOS BASICOS PARA LA FORMULACION Y
MANEJO DEL PRESUPUESTO PUBLICO.
La doctrina y la prácti a pr upu staria han contribuído a elaborar algunos
principios generales qu son apli abl s no sólo n 1 sist ma de las finanzas
liberales, sino también en el sistema de la economía dirigida y orientada en base a
diferentes tipos de política económica. Los principios serán válidos siempre que
tengan relevancia para el cumplimiento de las funciones básicas del presupuesto.
se acepta que los principios, en su marco doctrinario, tienen una íntima relación
entre sí y en tal sentido se identifican como fundamentales los siguientes:
l. Principio de Anualidad.
2. Principio de Unidad.
3. Principio de n o afectación de Recursos.
4. Principio de especificación de Gastos.
S. Principio de Universalidad.
6. Principio de Publicidad
l. Principio de Anualidad: exige la fijación de un Periodo Anual para la ejecución
del presupuesto el cual puede coincidir o no con el año calendario. Este
principio tiene como principal razón de ser, el propósito de asegurar un
control sistemático y regular de la Hacienda Pública, en forma períodica, por
parte del Parlamento.
2. Principio de la Unidad: según este principio no debe existir más que un único
presupuesto del Gobierno, el cual debe contener todos los ingresos y gastos
públicos sin excepción, lo que permite determinar si el presupuesto está
equilibrado o desequilibrado desde el punto de vista financiero. De este
principio se derivan algunos criterios que dan seguridad de orden técnico y
de carácter político entre los que se destacan:
a) Dificulta la realización de maniobras como la simulación de economía
o la ocultación de Gastos Especiales.
b) Posibilita conocer el monto efectivo del presupuesto.
c) . Facilita el control parlamentario porque permite la comparación de la
estructura de los gastos y de los ingresos públicos.
Este principio, junto a otras razones, han motivado que las refarmas
presupuestarias en varios países del continente americano recomienden la
conveniencia de que se formule un presupuesto consolidado de todo el
sector público, incorporando al presupuesto del gobierno todos los recursos
Ygastos de las entidades descentralizadas del sector público.

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3. Principio de la No Afectación de los Recursos Públicos: según eS t e pfir?.cipio
todos los ingresos públicos deben depositarse en un fondo comun umco,
para financiar sin distinción de origen o procedencia el total d~ los gas.tos
públicos. En su aplicación práctica este principio tie~e como. obJetivo evitar
que determinados ingresos se utilicen para financiar partidas de gastos
específicos.
Por medio de este principio se pretende lograr que los recursos no tengan
una afectación especial ni un uso predeterminado, sino que ingresen a los
fondos generales de la nación y sirvan para financiar todas las asignaciones
públicas, sin tomar en cuenta su procedencia
Las leyes impositivas Dominicanas que especializan fondos para financiar
determinados gastos públicos, violan en esencia el principio de la no
afectación. Sin embargo dichas leyes crean fondos especiales como forma de
garantizar que determinados recursos sean utilizados en actividades
especificas. No obstante esa salvedad, lo aconsejable es la no especialización
de los fondos públicos, porque ello limita la libre acción del Gobierno en caso
de que se proponga una prioridad en la distribución o asignación de los
recursos públicos en función de un efectivo proceso de desarrollo económico
en un período fiscal o situación económica coyuntural. El presupuesto público
Dominicano se agrupan los ingresos en dos grandes categorías de fondos: 1)
Fondo General y 2) Fondos Especiales, codificados como 100 y 1000,
respectivamente. Al fondo General Presupuestario se imputan los ingresos
provenientes de leyes que no especializan fondos, mientras que al Fondo
1000 deben ir todos los recursos provenientes de leyes que refieren el uso
especializado de los mismos.
4. Principio de la Especificación del Gasto: este principio establece que el
Presupuesto Público no debe permitir autorizaciones en bloques (monto sin
desagregar) de los gastos públicos, pués ésto impediría realizar un efectivo
control administrativo y financiero en los desembolsos gubernamentales.
Desde el punto de vista contable esta regla es muy útil, en razón de que
permite registrar el gasto en forma precisa y perfectamente identificable,
haciendo posible la elaboración de series estadísticas comparables, y con
suficientes detalles para su análisis e interpretación.
S. Principio de Universalidad: consiste en la exigencia de que todos los recursos
y los gastos, por separado, sin excepción, estén contenidos en el presupuesto.
Todas las partidas (recursos o gastos) deben ser consignadas en el presupuesto
por su importe bruto sin deducción ni compensaciones. El cumplimiento de
este principio persigue garantizar la función política del Presupuesto Público
como instrumento de racionalidad y decisión de la actividad económica y
financiera del Estado al ser sancionado por el Parlamento, lo cual supone el
cotejo evaluativo entre recursos y gastos como base objetiva para la aprobación
o rechazo.

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6. Principio de la Publicidad: este principio exige que las diversas fases de
ejecución p~esupuestaria se verifiquen en publico, con el propósito de que
todos los ciudadanos tengan la posibilidad de formarse claros conceptos
acerca de la a~stración financiera del Estado. Es decir, permite establecer
de donde provienen los recursos del Gobierno, que nivel alcanzan y para que
se destinan.
En el sistema democrático la publicidad del presupuesto debe ser amplia,
auténtica Yreal de modo que supere lo meramente formal y la fragmentación
del contenido presupuestario.

7.4. ELEMENTOS DE ANALISIS DEL PRESUPUESTO Y SUS


EFECTOS MACROECONOMICOS.
En principio se acepta que un presupuesto es una descripción de los planes
de gastos y financiación de un individuo, empresa o Estado.
El presupuesto del Estado describe los bienes y servicios que éste se propone
obtener durante el año siguiente, las transferencias que realizará y la manera en
que los financiará. Lo normal es que el Estado programe el pago de la mayor
cantidad de sus gastos con los ingresos provenientes de los impuestos cobrados
al público y de otras fuentes ordinarias, pero con frecuencia éstos no bastan para
cubrir los pagos de todas las compras de bienes, servicios y transferencias. Siempre
que los gastos son superiores a los ingresos corrientes se genera un déficit en el
presupuesto público, mientras que siempre que sucede la relación inversa existe
un superávit presupuestario. En el caso dominicano y de la mayoría de los paises
latinoamericanos, la experiencia muestra con mayor frecuencia el primer tipo de
relación. La magnitud del déficit presupuestario es igual al exceso en las compras
de bienes y servicios realizadas por el Estado con relación a los ingresos corrientes
en un período dado.
En la versión analítica que manejan los técnicos del Banco Mundial 51 / se
identifican cuatro (4) tipos de déficits en el el Sector Público, los cuales se denominan
de la manera siguiente:
a) Déficit Operacional.
b) Déficit Primario.
c) Déficit Estructural.
d) Déficit consolidado del Sector Público.

51/ Ver informe del Banco Mundial 1988.

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Se define el Déficit Operacional, como aquel que surge de la cuantificación
del monto de las necesidades de financiamiento del sector Público, menos la Parte
de los gastos de intereses que corresponde a la corrección de ajuste por el nivel de
la inflación. Es decir, los gastos operacionales, sin incluir los intereses por corr~cción
de ajustes por inflación, resultan mayores que los ingresos corrientes del Gobierno.
El Déficit Primario surge de la cuantificación y evaluación de las acciones
presentes y de la manera como estas contribuyen a aumentar o a reducir el monto
del endeudamiento neto en cada periodo fiscal. Es igual al pago de intereses reales,
mas el monto de la corrección de ajuste por inflación en el periodo. La poñtica
fiscal moderna se orienta a la medición de este déficit, sugiriendo asi medidas
para la superación de las dificultades que representa la deuda publica en varios
páises latinoamericanos y europeos.
En cuanto al concepto de Déficit Esttuctural se define como aquel que tiende
a permanecer en la gestión fiscal, si no se adoptan medidas correctivas específicas
sobre sus causas. Su cuantificación aporta una proyección tendencia! de la situación
en el sector público en el largo plazo.
B Déficit Consolidado del Sector Público consiste en el excedente total de
los gastos de las entidades del sector público con relación a los ingresos corrientes,
deduciendo el reembolso de las deudas de los períodos anteriores, la amortización
de la Deuda Pública, la acumulación de activos y las reservas de efectivo.
Otras modalidades de expresión del deficit público son :
1) Déficit de Caja y
2) Déficit financiero.
a) El déficit de caja se produce cuando en elrtranscurso de un mismo ejercicio
fiscal, los fondos de tesorería no son suficientes para cubrir los desembolsos
realizados.
b) El déficit financiero o de resultados presupuestarios se genera siempre que
los ingresos corrientes resulten menores que el total de egresos fiscales
(corrientes y de capital). Este déficit se mide además por la diferencia del
ahorro en cuenta corriente y los gastos totales de capital.
Las diferentes formas de medir la magnitud de los déficits fiscales permiten
determinar y evaluar los efectos económicos y financieros de las finanzas públicas
en un país dado. Es decir, mediante la cuantificación de los diferentes tipos de
déficits públicos se puede evaluar con cierta objetividad los resultados operativos
y económicos de la política fiscal y presupuestaria:

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El análisis de la ecuación de identidad del ahorro la inversión y el
financiamiento del déficit publico, se posibilita mediante el e;quema siguiente:
1nversié>n +
Inversión Ahorro Ahorro Ahorro
Pública Privada = Público + +
Privado Externo

Inversión +
Ahorro Ahorro Inversibn Ahorro
Pública Publico = +
Privado Privada Externo

Déficit Publico Superávit Privado Déficit en Cuenta


Corriente,
Balanza de Pagos
Para fines de un análisis objetivo y practico del Presupuesto Publico, es
necesario considerar la relación antes indicada durante varios años consecutivos
o para algunos años seleccionados, según el interés del análisis.
Veamos un ejemplo a fin de practicar con una economía hipotética.
Si la economía está "equilibrada" en un nivel de producción igual a 1,000. El
gasto público aumenta a 200 y los impuestos alcanzan el 20% de la renta. En el
nivel inicial de "equilibrio", un 200/4 de la renta es 200, lo que significa que el
aumento en el gasto público es exactamente igual al aumento en los impuestos, lo
natural sería creer que si el gasto público y los impuestos aumentan en la misma
proporción; la renta de "equilibrio" no tiene razón de cambiar. Sin embargo, la
renta está obligada a cambiar ya que las acciones del Estado tienen efectos
diferenciados sobre el circuito macroeconómico.
VEAMOS ESTO: Un aumento en el gasto público aumenta la demanda agregada
en el mismo valor, un aumento en los impuestos reduce la renta disponible en el
mismo valor, pero esta reducción solo afecta el consumo en la porción que
corresponde a la propensión marginal al consumo, de modo que si PMC = 0.7,
entonces la disminución de la renta disponible será de (0.7 x 200) = 140.
La renta de "equilibrio" inicial aumentó en 200 por el efecto del Gasto Público,
pero se redujo en 140 por efecto del aumento de impuestos, por lo que la demanda
agregada crece en 60, aumentando de igual modo la producción.
En la ecuación de la producción de equilibrio, la demanda agregada es igual a
la producción y al mismo tiempo, el ahorro es igual a la inversión.
La literatura económica, con frecuencia hace referencia a los conceptos de
filtraciones e inyecciones en el flujo circular de la renta. 52 / El ahorro es una
filtración de la demanda agregada, es decir , una parte del flujo de renta que no se
reinvierte-en demanda de bienes y servicios de manera inmediata. La inversión es
una inyección de demanda agregada que no proviene del flujo circular en razón de
que no depende del nivel de la renta necesariamente.
52/ Fischer, s. y Dornbusch, R. "Economía", Edit. McGraw-Hill, La Colina, S.A., Madrid, España.
1986. Pág. 64 5 y siguientes.
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En general se acepta que en condiciones de "equilibrio" las filtraciones del
flt iJO circular son iguales a las inyecciones, en razón de que la entrada de de~anda
agregada debe ser del mismo volumen que la salida de la renta. En e stas cond1crones
la renta presenta dos tipos importantes de filtraciones que son:
a) Las compras del Estado y las Transferencias
b) El ahorro
Mientras que las entradas de demanda agregada muestran dos tiposde
inyección, las cuales son:
a) Las compras del Estado.
b) La inversión.
Cuando la demanda agregada es igual a la renta,se puede estab~~cer la siguiente
relación de variables como expresión de un comportamiento eqmhbrado:
EL AHORRO+ LOS IMPUESTOS = COMPRAS DEL ESTADO + INVERSIONES NETAS
S + T = G + 1
100 + 50 = 60 + 90
En la relación indicada se asume lo siguiente:
Se considera S para simbolizar el Ahorro, T para representar los impuestos
Netos, G para los Gastos del gobierno (compras), t para la Inversión. La relación
indicada se puede expresar de los siguientes términos:
1) S+T = G + I; ( 100+50 = 60+90),
si reordenamos la expresión de modo que:
2) S - I = G - T ; (100-90 = 60 -50), se tiene que :
G - T = Déficit del presupuesto público o Superávit en atención al signo y
sentido de esta diferencia. Si G es mayor que T , hay déficit; si T es mayor que
G, hay superavit.
Al considerar la intervención del Estado en la economía, se advierte que el
ahorro no es igual a la inversión; siempre que hay un déficit en el presupuesto
público e] ahorro de la economía será superior a la inversión total. Si hay un
superávit,la inversión superará el ahorro global de la economía. En este caso el
ahorro supera en 10 a la inversión. (ver ecuación 2)
Consideremos la relación de la ecuación 2, desde el punto de Vista· de los
préstamos que se generan en la economía. Las economías domésticas ahorran, al
tiempo que las empresas solicitan préstamos para financiar sus inversiones si el
estado por su parte, gasta más de lo que recauda por concepto de impu~stos,
también está obligado a pedir préstamos o a emitir dinero para financiar su mayor
nivel de gasto.
194
''•

La ecuación 2, plantea que en condiciones de equilibrio, los préstamos pedidos


por el Estado Y por las empresas (déficit público o inversión) son iguales al ahorro
total.
El presupuesto de pleno empleo (o de elevada ocupación) se ha planteado
principalmente en _Estados Unidos para enfrentar el problema del déficit, como
una contratendenc1a a la trayectoria de la política Fiscal.
Este presupuesto permite calcular el monto monetario que alcanzaría el
superávit o déficit presupuestario si la economía experimenta el nivel de la
ocupación plena.

7.4.1. Determinación del Ahorro Corriente, el Balance Presupuestario


y su Financiamiento.

Con el fin de edificar al lector acerca de cómo se determina el ahorro corriente


del Gobierno Central, el Balance Presupuestario y su financiamiento, se presenta
en un breve análisis del Informe de la Ejecución presupuestaria de República
Dominicana para 1995, en el que se adopta una metodología basada en el
agrupamiento de los ingresos y los gastos por tipo de ingresos y aplicación
económica de los gastos, a fin de determinar el déficit presupuestario y cuantificar
el movimiento de las Reservas. (recursos del Tesoro Nacional en el período fiscal)
considerada la más adecuada para este fin, ya que existen otras que resultan poco
eficaces para mostrar la magnitud y significación económica real del déficit o
superávit en cada período fiscal.
La determinación del déficit, mediante la metodología indicada refleja de
manera clara el esfuerzo adicional realizado por el Gobierno con el objeto de
obtener los recursos necesario para el financiamiento de los gastos de tapital. La
metodología también permite identificar los resultados del_ movimien~o ~n las
reservas del Tesoro Nacional, como Balance de las operacrones econonncas y
financieras del Gobierno central.

195
. al Presupuestario y su
Determinación del ahorro corriente, el B anee )
financiamiento (Gobierno Central, R. D. 1995
A- Movimiento fiscal (flujo de Ingresos Corrientes Y Gastos Totales)
(En millones de RO$) _
2 2 878 9
l. Ingresos ordinarios (a+b) '
a) Ingresos Tributarios 22,378.0
b) Ingresos no Tributarios 500.9
11,607.2
2. Gastos Corrientes 11,271.7 1,5,
3. Ahorro en Cta. Cte. del Gob.(1-2)
11,510.5 l
4. Total de Gastos de capital (238.8)
5. Déficit(-) o Superávit(+) Presup. (3-4) ~~sil
B- Financiamiento del Resultado Presupuestario ~tere~
y movimiento de la reserva del Tesoro Nacional 238.8 ~ton
376.8 ~l(J)
1. Prestamos y Donaciones
a) Préstamos Externos 376.8 ~ib~
b) Donaciones Externas o.o ~itali
c) Donaciones Internas o.o ~(ati
2. Otros Ingresos Extraordinarios 262.2
a) Ventas de Activos 59.4 fl]
b) Aportes Extraordinarios 30.7 ~rmu
c) Depósitos en Custodia (uso) 144.1 ~ooen
d) Otros recursos internos 28.0 ~ffilOI
3. Variación Reservas del Tesoro (reducción) ( 400.2)
~am
FUENTE : ONAPRES, Informe de Ejecución Presupuestaria, 199 5. De
~~Uf
En el ejemplo del cuadro anterior se observa que se produjo un ahorro en i'~ tom•
cuenta corriente de $11,271.7 millones, un déficit presupuestario de $238.8 (

~~ldUifi
millones, una disminución de las reservas del tesoro por un monto superior a los
$400.2 millones. Los efectos más importantes de estos resultados se pueden ~~la~
identificar observando las características de las principales partidas que forman ~~e¡
la mayoría de los ingresos corrientes del gobierno, así como el uso y financiamiento
de los desembolsos más importantes. ~Pl
~q~
7.4.2. B Presupuesto Público Y una Trampa de política económica.
' ~q
Si el Gobierno se propone la ejecución de un presupuesto realmente 4~~
balanceado, y ocurre que al implementarlo, la ~economía se mueve hacia una
recesión, automáticamente el presupuesto tiende hacia el déficit como resultado
del descenso de la recaudación de impuestos. En esas circunstancias, si el gobierno
está decicido a balancear el presupuesto, puede hacerlo mediante dos opciones de

196
p líti : Reducien~o los Gastos del Gobierno o incrementando las tasas
tributarias. Cualq~era de ,las dos medidas deprimirá la demanda agregada Y
umentará la r ces101: ~conomi~a; esto significa que de cualquier modo se cae en
la tramp? de una_ pohnca econornica recesiva, sin embargo, lo correcto seria que
la poh~~cas ~e !mp~ stos Y gastos públicos apunten hacia los objetivos de
produccron, distr1buc1~n Yestabilidad de precios y no a los propósitos de equilibrar
l pr supuesto, n razon de que la política fiscal debe diseñarse para balancear la
economía en su conjunto, no el presupuesto público. 53/

7.5. DIFERENCIA ENTRE PLANIFICACION Y PRESUPUESTO.


La Planificación es un proceso de análisis y cálculo que orienta la toma de
decisiones que antecede a la acción. De acuerdo con el nivel de desagregación que
interese se pueden distinguir cuatro (4) tipos de planificación: Planificación Global,
S ctorial, Especial, e Institucional. En función de la temporalidad se identifican
tr s (3) tipos distintos: De largo, mediano y corto plazo. La concepción metodológica
posibilita el establecimiento de distintas modalidades de planificación, así en el
capitalismo por ejemplo se reconocen las · siguientes: Predictiva, Normativa o
Indicativa y Estratégica.
El Presupuesto es un instrumento que se emplea para determinar la cantidad
de recursos necesarios para ejecutar las acciones, generalmente de corto plazo. Se
pueden considerar dos tipos de cuentas en atención al origen de los fondos y el
destino de los mismos, el presupuesto puede elaborarse por proyecto, actividad o
programa, conforme a los objetivos de la planeación presupuestaria.
El concepto sobre planificación es más general que el de elaboración de
presupuesto. En la planeación se establecen programas, se fijan metas y objetivos
y se toman decisiones relativas a la política global que debe seguir todo proceso
de planificación, mientras que en la elaboración de presupuestos se analizan en
detalle las distintas funciones o actividades que deben realizarse para implementar
y poner en marcha su programa.
La Planificación identifica el resultado deseado (metas y objetivos). El
presupuesto identifica el insumo requerido (recursos, esfuerzos, capacidades,
actividades, y apoyo logístico en general).
La planificación y el Presupuesto como instrumentos técnicos se relacionan y
se diferencian en sus fines de modo que la planificación tiene por finalidad
establecer planes y program~s, fijar los objetivos y metas par~, tomar las decisiones
sobre política básica; mientras que por su parte, la Formulacron de un presupuesto

53/ Wonnacott, Paul y Wonnacott, Ronald. "Economía". Edit. McGraw-Hill. Madrid, España 1981.
Págs. 203 y siguientes.

197
requiere identificar y evaluar todas las actividades, alternativas Yc~stos neces_arios
para realizar los planes, es decir, se deben identificar y realizar dos npos de accrones
básicas:
l. Preparar paquetes de decisión tomando en consideración: propósitos,
consecuencias, rendimientos, entre otros.
2. Clasificar los paquetes de decisión atendiendo a su orden de importancia
mediante análisis de costo-beneficio, en base a criterios coherentes y
adecuados conforme a los fines de la Institución que ejecuta el Presupuesto
o auspicia su implementación.
El presupuesto de base cero, es una técnica que requiere una clasificación de
los gastos por rubros comenzando con una base de fondos igual a cero, sin
considerar los gastos realizados con cargo a cada rubro en el pasado, Y esta es la
diferencia fundamental con la prática del presupuesto incremental, el cual considera
y asume los incrementos del presupuesto del año anterior en los diversos
departamentos y programas y los incorpora en el siguiente año.

7 .6 ETAPAS DEL PRESUPUESTO PUBLICO. SUS CARACTERISTICAS


Y OBJETIVOS.
Las normas según las cuales se elabora formalmente el presupuesto son
determinadas por leyes específicas que deben poseer un alto nivel técnico, contable
y administrativo.
En la República Dominicana las fases del presupuesto público y sus formas
generales aparecen consignadas en la Ley Orgánica del Presupuesto para el Sector
Público . El presupuesto cumple su cometido a través de etapas que pueden
denominarse proceso vital del presupuesto. Este proceso contiene cuatro (4) fases
en su evolución: Preparación, Sanción, Ejecución y Control.

7.6.1. Preparación o Formulación.


En la República Dominicana la ley No. 531-69 (Ley orgánica del presupuesto
público),_ establece l~~ cri~erio~ ,Y normas que sirven de base legal para la
preparación, aprobac1on, eJecuc1on, control y evaluación del presupuesto del
gobierno central.
Para fines de estimar los ingr .sos fiscales del gobierno central y así formular
e~ presupuest~ú?lico, los org~smos d~pendiente~ de la Secretaria de Estado de
Fmanzas y cu qmer otro orgamsmo a qmen se le solicite, deben enviar a la Oficina
Nacional de P esupuesto (ONAPRES), antes del primero de agosto de cada año una
estimación debidamente justificada de los ingresos fiscales· para lo cu~l se
recomienda utilizar alguna de las técnicas de estimación tales c'omo:

198
I. Méto_do de Estimación sobre Base Incremental promedio, la cual puede
cons1der~ la tasa de crecimiento histórico de las principales fuentes de
ingresos fiscales O algunos factores de ponderación de crecimiento pertinentes.
2. Método ~e ~stim~ción en base a la evaluación y determinación directa del
nivel de mc1denc1a de cada fuente de ingreso fiscal en el presupuesto. Esta
técnica se considera la más recomendable para la estimación objetiva del
nivel de ingresos fiscales que obtendrá el gobierno en cada período.
Por otro lado, para estimar los gastos, según la ley, se establece ~ue antes del
primero de septiembre de cada año, los diferentes organismos del gobierno cen-
tral deben presentar a ONAPRES, sus respectivos proyectos de presupuesto de
gastos para el siguiente año, los cuales deberán ser preparados de acuerdo a las
clasificaciones que señala la ley, o mediante cualquier otra clasificación que
o APRES considere más conveniente.
Según la ley, la falta de envío de los proyectos de gastos, a la fecha límite
señalada por la ley, faculta automáticamente a ONAPRES para proponer el monto
y destino de dichos gastos.

7.6.2. Aprobación.
El Artículo 26 de la indicada ley establece: "El presidente de la República,
previo conocimiento del Consejo Nacional de Desarrollo, someterá el proyecto de
Presupuesto de Ingresos y ley de Gastos Públicos al Congreso Nacional para su
aprobación, durante la segunda legislatura ordinaria que sé inicia el 16 de agosto
de cada año, tal y como lo establece el artículo SS, inciso 23 de la constitución de
la República".
También se establece en la referida ley que el congreso nacional Aprobará el
presupuesto de ingresos a nivel de grupos de fuentes, se~ la clasificación vigente,
y el presupuesto de gastos a nivel de "Capítulo" y "Partida". Según la misma ley
basada en la constitución de la República, se debe entender a las apropiaciones
concedidas a los programas presupuestarios destinados a cumplir las funciones
del Estado, cuya ejecución está a cargo de una unidad administrativa responsable.
Luego de aprobado el presupuesto por el Congreso, éste lo remite al Poder
Ejecutivo convertido en Ley, para su promulgación y que se adopten las providencias
de lugar para se ejecución. ·

199
7.6.3 Ejecución
Cumplida la etapa de discusión y sanción del presupuesto públi~o, e~ ,virtud
de su aprobación y promulgacion, se inicia de inmediato la !ase de ,eJecucron. -~
dicha fase está presente, en forma permanente, inmediata e mstantanea, la accron
administrativa del Control Contable y Operativo, reglamentada por las normas de
funcionamiento del Estado.
En la fase de ejecución es importante distinguir dos tipos de operaciones
consignadas en el presupuesto:
a) Operaciones de libramiento de Gastos.
b) Operaciones de Recaudación de Ingresos.
Las operaciones de gastos requieren intensas y sistemáticas labores de
registros y control contable, y de igual modo sucede con las funciones que se
cumplen en la percepción de los Ingresos.
Por considerar de interés se reproduce el contenido del artículo 115 de la
Constitución de la República Dominicana el cual establece que: " La Ley de Gastos
públicos se dividirá en capítulos que correspondan a los diferentes ramos de la
administración y no podrán trasladarse sumas de un capítulo a otro ni de una
partida presupuestaria a otra, sino en virtud de una ley. Esta ley, cuando no sea
iniciada por el Poder Ejecutivo, deberá tener el voto de las dos terceras partes de la
totalidad de los miembros de cada cámara.
Párrafo 1.- No tendrá efecto ni yalidez, ninguna ley que ordene o autorice un
pago o engendre una obligación pecuniaria a cargo del Estado, sino cuando esa
misma ley cree fondos especiales para su ejecución o disponga que el pago se
haga de las entradas calculadas del año, Y de estas quede en el momento de la
publicación de la ley una proporción dispinible suficiente para hacerlo."
Se evid~nc~~ que la fase ~e ~jecución presupue_staria está debidamente pautada
por la constituc1on de la Repubhca, en consecuencia cuando los gobiernos realizan
transacciones y transferencias de fondas de un capitulo a otro operan en violación
a lo establecido no solo en la ley de Gastos Públicos sino también y
fundamentalmente de la constitución Dominicana. '

7.6.4. Control y Evaluación.


El contr?l d la j cución d 1 pr supu sto s la última etapa del proceso
p~esup_u~stano. G ~ ralm nt s so, ti n qu 1 ongr so d be comprobar si sus
d1spos1cro~e_s han sido r p tad~ : sto qu p~ extr madamente sencillo en el
plano teonco, r sulta d d1f1 il umphmi nto en la práctica debido
fundamentalmente a la falta d structura d s guimiento adecuada po; parte del

200
tales fines; así
esupuesto. Esta

.~

A nivel Interno, el éo :-
(ONAPRES) obedecieng.o
la Contraloría y Audifo

En relación con ia'


simultáneamente y de m
del cumplimiento de ~
presupuestaria. Se ace
realizarse de manera pe.
desviaciones, incoheren .
conduzcan a distorsiones

201

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