sábado, julio 15, 2006 MIGUEL GONZALEZ MARREGOT

VENEZUELA: LOS PLANES DE LA NACIÓN Y LA PARTICIPACIÓN

CIUDADANA, ANTECEDENTES

Como un aporte al estudio de los antecedentes del tema de la participación ciudadana en

Venezuela, les presento una apretadísima síntesis del tratamiento del asunto en los planes
quinquenales de desarrollo, elaborados entre 1958 y 1998, por los gobiernos electos en ese
período.

Al presidente Rómulo Betancourt, le corresponden los dos primeros planes quinquenales de

desarrollo. El presidente Raúl Leoni elaboró el tercer plan de la nación. Del presidente Rafael
Caldera son el cuarto y el noveno. Al presidente Carlos Andrés Pérez, se deben los planes
quinto y octavo. Mientras que el presidente Luis Herrera Campíns, elaboró el sexto plan de
la nación. Este plan tiene el mérito histórico por cierto, de introducir por primera vez en
Venezuela, el tema de la democracia participativa como modelo de sociedad. Y el presidente
Jaime Lusinchi elaboró el séptimo plan quinquenal de desarrollo. Este plan se realizó con la
metodología denominada planificación estratégica situacional, la cual tuvo gran impacto en
la administración pública. Veamos el resumen. 

A. El Primer Plan de la Nación 1960-1964. Capítulo V. Desarrollo de la Comunidad

En el Primer Plan de la Nación, el tema de la participación se articula a políticas, programas

y proyectos de Desarrollo de la Comunidad, entendido este, como un elemento destinado a
incorporar a los sectores populares en los programas destinados a elevar su calidad de vida.
 
El enfoque del Plan 1960-64 prescribía que los programas de desarrollo comunal revestían
gran importancia en la planificación económica por cuanto despertaban la iniciativa
individual y promovían la participación activa de la comunidad en la realización de obras y
proyectos, propiciaban el aprovechamiento de recursos financieros y humanos, y lograban
así mismo la interrelación entre el desarrollo económico y social” (Cordiplan, 1er Plan de la
Nación). 

En este período y en correspondencia con la política de desarrollo comunal impulsado desde

el gobierno, se creó la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal
(FUNDACOMUN), mediante Decreto Ejecutivo del 30 de Enero de 1962. Esta agencia oficial
aún existe en Venezuela.
B. El Segundo Plan de la Nación 1963-1966. Capítulo XVIII. Desarrollo de la Comunidad

En el Segundo Plan de la Nación se consolida y amplía la visión sobre el Desarrollo Comunal

como medio de promoción de la participación social y como elemento estratégico para el
desarrollo adecuado y eficiente de las políticas públicas. “En Venezuela el programa de
Desarrollo de la Comunidad no es un programa más que ha sido añadido a los numerosos
programas sociales y de fomento económico que se realizan en todo el ámbito nacional.
Desde el comienzo se le consideró como un gran programa aglutinador, basado
principalmente en la coordinación de todos los programas nacionales, estadales y locales
que promueve el bienestar de la comunidad. Se pensó que a través de la participación
activa de la comunidad en la solución de sus problemas, de la reorientación y capacitación
del personal empleado, del pleno aprovechamiento de los recursos de las organizaciones no
gubernamentales, se podrían lograr los objetivos principales del programa que son el
cambio de actitudes, la mayor integración de las comunidades y un mayor rendimiento de
los recursos financieros y técnicos asignados a los programas gubernamentales y, en
definitiva, el mejoramiento de las condiciones de vida” (Cordiplan, 2do Plan de al Nación).

Un dato adicional es que el Plan 1963-66 contempló la vinculación de la Reforma Agraria

con la estrategia programática de Desarrollo de la Comunidad; y también la continuación de
actividades de entrenamiento de personal en el desarrollo comunitario tanto a nivel talleres
en centros urbanos y rurales, así como en el ámbito de cursos de postgrado en el Centro de
Estudios de Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela.

C. El Tercer Plan de la Nación 1965-1968. Capítulo XX. Desarrollo de la Comunidad

El Plan para el lapso 1965-68 fue una continuación y mejoramiento de la visión, objetivos y
propósitos fundamentales de los dos planes anteriores.

El propósito central del 3er Plan fue impulsar la gradual tecnificación del programa de
Desarrollo de la Comunidad, mediante la sistematización de sus contenidos, la calificación
de recursos humanos y la institucionalización de mecanismos de coordinación y acción de
los entes vinculados a la estrategia. 

La sistematización abarcó fundamentalmente los programas de Edificaciones Escolares

Rurales; de Vivienda Rural, de la División de Malariología; de Saneamiento Ambiental del
Ministerio de Sanidad y el de formación de personal en el área de desarrollo comunal. En
este último programa destacó el esfuerzo emprendido por el Gobierno Nacional de la época;
y de organismos multilaterales como el Fondo Especial de las Naciones Unidas, para lograr
la consolidación del Centro Nacional de Entrenamiento e Investigación Aplicada para el
Desarrollo Comunal. 
El 3er Plan de la Nación contempló la consolidación de una instancia nacional para impulsar
el programa de Desarrollo de la Comunidad en un esfuerzo combinado entre los sectores
público y privado. Nos referimos al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad
integrado por los ministerios de Educación, de Sanidad y Asistencia Social; de Agricultura y
Cría; de Justicia; y del Trabajo; el Banco Obrero; el Consejo Venezolano del Niño, los
institutos Agrario Nacional; Nacional de Nutrición; y Nacional Obras Sanitarias; el Consejo
de Bienestar Rural Universidad de Oriente, el Instituto Venezolano de Acción Comunitaria
(IVAC), la Federación de Instituciones Privadas de Asistencia Privada; el Centro de Estudios
para el Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela (CENDES); la Fundación para el
Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN) la Asociación Nacional de
Productores de Cemento, Caritas de Venezuela; la Corporación de Guayana; Acción de
Venezuela; Asociación de Scouts; y CORDIPLAN.

D. El Cuarto Plan de la Nación 1969-1973. Capítulo VII. Desarrollo Social

Con el Plan 1970-74 el tema de la participación social toma otra vertiente de desarrollo.
Esta vez vinculada a la política social y más específicamente aún referida a los sectores
sociales marginados.
 
En efecto, la estrategia de Desarrollo de la Comunidad pasó de ser un programa que
permite la acción coordinadora de otras políticas públicas; para convertirse en un elemento
de lo que se considera en el 4to. Plan como una política de promoción popular. La
promoción popular era vista como un conjunto de esfuerzos integrados y destinados a
estimular transformaciones en el sistema socioeconómico y cultural que permitieran la
incorporación y participación deliberada y consciente del hombre como sujeto de todos los
procesos y fines el desarrollo. Dos objetivos fundamentales se concibieron alrededor de este
concepto, a saber:

a. La incorporación de la población al proceso de producción y distribución de riquezas y

disfrute de los beneficios de desarrollo; y,
b. La participación popular en las tareas de ejecución del desarrollo

Aquí deseo destacar el segundo de los objetivos, porque suponía la participación popular en
las tareas de organización, y ejecución del desarrollo, e implica un proceso de modificación
y transformación de las actuales estructuras de decisión, a través de una toma de
conciencia y organización de la población con el fin de facilitar y asegurar una auténtica y
adecuada representación y participación de los sectores populares.

E. El Quinto Plan de la Nación 1973-1978. Parte D. Urbanización, Equipamiento y Programas

para Áreas Marginales
Con el 5to Plan de la Nación, el concepto y las iniciativas vinculadas al tratamiento del tema
de al participación ciudadana sufren otro cambio. En ese momento ya no consideradas como
un canal para la inclusión de vastos sectores sociales en la resolución de sus problemas
específicos, con un rol de protagonismo. 

La visión del plan inmediatamente anterior, de utilizar la promoción popular como un medio
de protagonismo de la población en la atención a sus problemas desaparece. De hecho el
Plan 1973-1978 resaltó la cuestión del desarrollo de la comunidad en el marco de la
atención a los sectores más vulnerables mediante la aplicación de medidas de intervención
estatal fundamentalmente en el ámbito de la infraestructura

En el contexto del 5to Plan, la propuesta central fue los denominados “Módulos de Servicios”
que concentraban la coordinación de programas tales como: vialidad y urbanismo,
reubicación, mejoramiento y autoconstrucción de viviendas y asistencia social. 

E. El Sexto Plan de la Nación 1979-1984. Capítulo VIII. Organización Social y Participación

Los planteamientos y las propuestas de este plan implicaron un salto cualitativo

trascendente en el tema de la participación ciudadana. De hecho, por primera vez en la
historia del sistema político venezolano se colocó en el tapete el tema de la democracia
participativa. En efecto, Plan 1979-84 tuvo “un principio rector básico (...) la consolidación
de la democracia participativa, mediante la cual se persigue impulsar la presencia activa del
pueblo en la preparación, toma y ejecución de decisiones, (subrayado nuestro) de modo que
personas y organizaciones desarrollen responsablemente sus iniciativas, entreguen sus
aportes y reciban una parte equitativa de los beneficios del producto social global”.
(Cordiplan, 6to Plan de la Nación). 

La posibilidad de impulsar en el país un nuevo modelo de gestión de políticas públicas sobre

la base de la participación social es asomada con mayor claridad en el Plan 1981-85; sin
considerar, en este momento, la posterior eficacia con que pudo ser realizada. Esta
prescripción de democracia participativa tuvo los siguientes objetivos:

a. Mejorar y fortalecer los niveles de organización social de los distintos sectores de la

población, con especial énfasis en los grupos de menores recursos.
b. Promover cambios de actitudes y valores en la sociedad venezolana, que conduzcan a
una menor dependencia del paternalismo del Estado, a una mayor valorización de la
organización social como instrumento de participación y de mejoramiento de las condiciones
de vida de la población.
c. Realizar las modificaciones legales e institucionales necesarias para estimular, orientar y
apoyar los procesos de organización social y participación, y para posibilitar la coordinación
de los diversos programas dispersos en múltiples entidades oficiales.
d. Promover el crecimiento integral y planificado del cooperativismo para convertirlo en un
instrumento eficiente del desarrollo social y económico del país.

Entre las estrategias y lineamientos estratégicos formulados en el 6to. Plan de la Nación

destacan las siguientes:

- El aumento del nivel de organización social de la población. Aquí destacaba las

responsabilidades asignadas a los siguientes organismos: FUNDACOMÚN; Instituto Agrario
Nacional (IAN), y la Corporación de Mercadeo Agrícola (CMA) en el sector agrícola; así
también la Fundación de Edificaciones Educativas (FEDE) y la Superintendencia de
Protección al Consumidor. Un punto realmente importante fue la creación de Comités
Populares para la participación en la realización de políticas vinculadas a la Vivienda con el
patrocinio del INAVI y la articulación a las políticas sanitarias conjuntamente con el
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. Y también merece especial mención la propuesta
de incorporación de la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV) en la cogestión
de las políticas laborales. 

- El cambio de actitudes y valores de la población; destinado al fortalecimiento de las

organizaciones populares, mediante la participación de las organizaciones sociales en la
fiscalización y administración de los servicios públicos, con miras a lograr su mejor
funcionamiento.

- La realización de modificaciones legales e institucionales; que incluía la creación del

Consejo Nacional para la Organización Social y la Participación como máxima instancia de
coordinación entre los sectores públicos y privados, y como el principal ente promotor del
proceso de participación.

- El desarrollo del cooperativismo; con la intención de incrementar el número y la calidad

del movimiento cooperativista en Venezuela. En este aspecto merece la pena mencionar la
creación de cooperativas escolares y la promoción de cooperativas de vivienda, servicios,
transporte, ahorro y crédito consumo, producción agrícola y producción industrial.

F. El Séptimo Plan de la Nación 1984-1988. Capítulo V. Lineamientos de Acción

Así como en el plan anterior el tema de la participación social cobró un inusitado entusiasmo
e incluso un replanteo de la democracia por su sentido participativo; el 7mo. Plan de la
Nación le otorgó un tratamiento renovado, agregando la privatización de entes públicos. 
En el Plan 1984-88, el tema de al participación ciudadana se le considera “no sólo como una
propuesta de acción, sino también que propone una forma de organización para realizarla”.
Bajo este concepto el tema de la participación social pudo ser identificado en dos
componentes del plan:
a. Avance hacia una sociedad más justa; y,
b. Profundización de la democracia política.

En el componente Avance hacia una sociedad más justa, para la cuestión participativa se
propone la creación de nuevas formas empresariales que democraticen la propiedad del
capital y la gestión empresarial. Y más específicamente aún se sugiere el acceso de a una
educación creativa y a una cultura participativa.

En el componente Profundización de la Democracia Política; se establecen como problemas

básicos las distorsiones en el sistema de participación política y las modalidades excluyentes
en la gestión empresarial. Plantea así mismo como lineamientos estratégicos: revitalizar la
democracia, equilibrando mejor las relaciones de poder y creando sistemas de participación;
democratizar las formas de propiedad y enfrentar los elementos de fragilidad de la
democracia

En cuanto a los proyectos de acción referidos los lineamientos estratégicos en materia de la

Profundización de la Democracia Política, el 7mo Plan propuso: la protección Ciudadana y la
Defensa de la Nación; la Profundización de la Democracia Política; la Privatización de
Empresas Públicas y el fortalecimiento de un Sistema Económico de Cooperación (SEC)
entre el sectores público y privado.

G. El Octavo Plan de la Nación 1989-1994. Capítulos Compromisos Social, Crecimiento Sin

Inflación, Cambio Institucional

El 8vo Plan de la Nación tuvo un desarrollo multisectorial del tema de participación en la

gestión gubernamental. El Gran Viraje como también se le conoció propuso como objetivo
lograr una democracia moderna y eficiente, capaz de propiciar un ambiente para que las
decisiones colectivas incorporen las voces de todos los afectados, generando una nueva
cultura nacional de participación y concertación.

En el área de Compromiso Social, el Plan 1989-94, proponía el fortalecimiento de la red

Institucional del Sector Social, mediante la promoción de la formación en gerencia social con
énfasis en la atención a grupos vulnerables (mujeres, niños, ancianos e indígenas en
pobreza extrema) y la gestión concertada de los servicios con el sector privado no-lucrativo
o comercial y con la población organizada. Además consideró estratégico la promoción de la
participación organizada mediante las siguientes acciones:
a. La creación de la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza y sus
comisiones regionales como organismos para la concertación de la nueva estrategia social.

b. La creación y extensión de los centros de atención integral a la mujer.

c. El apoyo prioritario a la organización de las comunidades de bajos ingresos, en especial el

sector femenino

d. Ampliación de la capacidad de gestión de las organizaciones de base de las comunidades.

e. Fortalecimiento del movimiento femenino nacional y de otras asociaciones no

gubernamentales. 

f. El impulso de la participación de las comunidades en los gobiernos locales.

En síntesis, en materia social se propuso como proyecto estratégico “el fortalecimiento

institucional y promoción de la participación de la sociedad civil” mediante la ejecución de
las siguientes operaciones:

Creación del Ministerio de Desarrollo Social y reformas el Ministerio del Trabajo

Creación de la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza
Creación el Consejo Nacional de la Mujer
Desarrollo de una red institucional del Estado para la política social
Fomento de la cooperación de la sociedad civil en la formulación y ejecución de los
programas sociales. 

En el plano económico se sugirió redefinir el ámbito empresarial del Estado mediante la

transferencia de la propiedad empresas de carácter privado; y la transferencia de la gestión
de empresas de servicios públicos lo cual significaba una nueva oportunidad para abrir
espacios para la participación de sectores no estatales en la gestión económica.

Por último, en su componente referido al Cambio Institucional (Reforma del Estado) el tema
de la participación también fue tratado con amplitud. Al respecto, deben destacarse los
siguientes proyectos:

 Impulso de la descentralización política y nuevas formas de organización social que

garanticen mayor participación y representación. Esto incluía la elección directa de
gobernadores y alcaldes; la elección uninominal de los representantes a los cuerpos
deliberantes y el desarrollo de organizaciones autónomas de la comunidad.
 Descentralización progresiva y coordinada de los servicios públicos a fin de
aumentar su eficiencia y participación de la comunidad. Esto suponía transferencia
de servicios hacia gobernadores y alcaldes y el aumento del control y la participación
de comunidades en la gestión de los gobiernos locales.
  Aumento de la autonomía, la imparcialidad y la tecnificación de la administración de
justicia, y la cultura jurídica ciudadana. Esto implicaba el desarrollo de un sistema de
asistencia jurídica ciudadana, la creación de una jurisdicción de paz y el desarrollo de
programas de formación ciudadana.

H. El Programa de Estabilización y Recuperación Económica 1994. Capítulo 8. La estrategia

de Acción Social. El Noveno Plan de la Nación 1995. La Agenda Venezuela

El Programa de Estabilización y Recuperación Económica elaborado en el ejercicio fiscal de

1994 contenía como orientación de la política social propuesta, la elevación de la capacidad
de organización de la sociedad civil destinada a su vez, a incrementar las capacidades de la
población más desasistida para apropiarse del producto social. Esta visión estratégica de
nuevo centró la cuestión de la participación ciudadana en el ámbito de la asistencia
económica y social bajo un llamado a la solidaridad; a la vez que sugería dentro de la
optimización de los mecanismos de distribución del gasto público la implementación de la
“planificación participativa” a través de organismos gubernamentales como el INCE, el
Ministerio de la Familia, FUNDACOMUN y también la incorporación de las organizaciones no
gubernamentales que paulatinamente ganaban espacios como un agente activo al menos en
la formulación de las políticas públicas.

Entre las acciones más significativas contenidas este documento previo al 9no Plan de la
Nación; deben mencionarse:

- El proyecto de alimentación y salud que comprendía entre otros a la beca alimentaria, el

bono lácteo el bono de cereales, la distribución de útiles y uniformes escolares y sobre todo
los multihogares para la atención integral del niño, mediante la organización comunitaria; el
Programa Alimentario Materno Infantil (PAMI) para la organización y acceso de las madres y
menores a la salud y nutrición.

- La economía solidaria que contemplaba entre otras acciones, el programa de promoción de

organizaciones mediante la asistencia técnica y la promoción por parte de ONG´s para el
fortalecimiento y creación de organizaciones de la comunidad, orientadas a actividades
productivas, mediante la gestión de CORPOINDUSTRIA.

- El impulso de actividades dirigidas al impulso y fortalecimiento de asociaciones de civiles

dirigidas al desarrollo del abastecimiento y economía populares.

 
El 9no Plan de la Nación continuó la inclusión del tema de la participación social en sus
diversos componentes. Al respecto, se deben mencionar sus contenidos temáticos referidos
a los sectores social educativo ambiental e institucional. Veamos.
En materia social el Plan diseñado en 1995 bajo el paradigma de la solidaridad suponía que
“la participación es la condición necesaria para la concreción de la libertad en el desarrollo
del proyecto de país, ella implica el trabajo productivo creador y la apropiación del ámbito
de la toma de decisiones para convivencia colectiva”

 
Entre los objetivos propuestos destacó la organización participación y gestión local vinculada
a la descentralización y a un sector social específico como lo constituye la juventud. La
organización y gestión de la sociedad civil fue percibida como una estrategia que atravesaba
transversalmente todos los sectores del 9no Plan. En síntesis, la participación fue estimada
como principio, medio y fin de la política social.

Dentro de este marco destacaban los programas vinculados al desarrollo económico basado
en las empresas asociaciones el apoyo a las denominadas formas asociativas de los
trabajadores que incluían la flexibilización de la propiedad; y por otra parte, la ejecución de
programas de formación y capacitación para el desarrollo de una economía solidaria. 

En el sector educativo se planteó el fortalecimiento de la participación de las comunidades

en la gestión de las agencias educacionales así como el carácter participativo de la
educación oficial y privada. Muy ligado al punto inmediatamente anterior y en materia
ambiental, se planteó el impulso de la educación ambiental para alcanzar un desarrollo
sustentable; otorgándole, en este campo, un papel relevante a las organizaciones no
gubernamentales de orden ambientalista.

 En el aspecto político el Plan de 1995 consideró entre otras innovaciones:

 La reforma del sistema electoral y de la Ley del Sufragio impulsando la
uninominalidad y modificando los mecanismos de designación de los directivos del
Consejo Supremo Electoral.
 La introducción de la figura del referendum en sus diferentes modalidades
aprobatorio, revocatorio, abrogatorio y consultivo como una nueva forma de
participación complementaria a la representación.
 La creación de la figura del Primer Ministro; de libre nombramiento y remoción del
Presidente de la República. 

Cabe agregar, que la descentralización fue considerada como un medio estratégico, para
lograr una participación de la sociedad civil en los asuntos públicos. Para finalizar, el 9no
Plan proponía que: “el Estado venezolano tendrá que abandonar la actitud paternalista y
asistencialista que ha tenido en los últimos años, creando canales de participación para que
los ciudadanos asuman un rol protagónico en la solución de sus problemas, asumiendo un
papel más activo como sujetos de desarrollo”. (Cordiplan, 9no Plan de al Nación)
Por último, la Agenda Venezuela constituyó un nuevo documento técnico que esbozó los
principales lineamientos de acción de este período gubernamental. Cabe destacar la
concreción de la participación de la sociedad organizada y de las comunidades en la
ejecución de varios programas sociales que incluía dicha agenda.