SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0311/2013-L

Sucre, 13 de mayo de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA
Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi
Acción de amparo constitucional
Expediente:                2011-24065-49-AAC
Departamento:           Chuquisaca
En revisión la Resolución 272/011 de 3 de agosto 2011, cursante de fs. 48 a
52, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta
por Carlos Alberto Sánchez Taboada contra Esteban Urquizu Cuéllar,
Gobernador del departamento Autónomo de Chuquisaca.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 28 de julio de 2011, cursante de fs. 9 a 18 vta., el

accionante expone los siguientes extremos:

I.1.1.Hechos que motivan la acción

Manifiesta que, el año 1985 desempeñaba las funciones de ayudante de

operador de tractor de la entonces Corporación de Desarrollo de Chuquisaca
(CORDECH), y que por un accidente de trabajo perdió el antebrazo a nivel
tercio con una incapacidad total y definitiva del miembro superior izquierdo
quedando discapacitado; posteriormente, fue transferido a la Prefectura del
departamento de Chuquisaca.

La Prefectura de Chuquisaca, por intermedio del Gobernador emitió el decreto

departamental CH/001 de 31 de enero de 2011, que en su art. 1.IV y V señaló
que quedaban cesantes los ítems del personal y/o cargos aprobados por
resoluciones biministeriales en favor de la citada Prefectura, al igual que los
ítems de los funcionarios de carrera administrativa.

El 1 de febrero de 2011, se presentó a su fuente laboral al no habérsele pasado

comunicación escrita de retiro, cesación o supresión del cargo; empero,
funcionarios allegados al Gobernador lo impidieron y retiraron su tarjeta de
control  de asistencia, por lo que realizó reclamos verbales, pidiendo se
considere su inamovilidad por discapacidad, recibiendo por respuesta que
espere  haciéndole creer que existía la instrucción que los funcionarios
discapacitados  seguirían trabajando en la ahora Gobernación, considerando
que en el referido decreto departamental, no mencionaba la cesación de cargos
a discapacitados y teniendo presente que no se le pasó memorándum de
agradecimiento de servicios o que fue despedido, por lo que esperó y puso
como antecedentes que era funcionario público de carrera y persona
discapacitada, que  debería aclararse porque el decreto departamental antes
mencionado, no contempla a personas discapacitadas, considerando también
que al ser un funcionario de carrera debió ser notificado con una resolución
administrativa definitiva que le haga conocer que fue despedido o cesado en
sus funciones.
Indicó que en el año 2002, interpuso recurso de amparo constitucional contra el
entonces Prefecto de Chuquisaca, Felipe Carvajal, porque éste pretendió
destituirlo, siendo concedida la tutela ordenando su reincorporación.

El Gobernador del departamento de Chuquisaca, mediante informe de 14 de

mayo de 2011 dio a conocer y ratificó que el accionante cesó en sus funciones
desde el 31 de enero de dicho año, en mérito al decreto departamental CH/001
de esa fecha, ignorando su condición de funcionario discapacitado que en
criterio de la autoridad demandada, sería permitido por el referido decreto, los
arts. 41 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) y 32 inc. h) del Decreto
Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001, además de instarle a acudir a
otras instancias, informe que le sirve para demostrar que fue objeto de despido,
ya que no se le notificó con el decreto departamental CH/001, el cual además
es genérico al no indicar los nombres de los funcionarios públicos que habrían
cesado en sus cargos.

Manifiesta que en los casos de discapacitados existe la excepción al principio

de subsidiariedad, considerando además que no existe resolución
administrativa  que indique que el accionante haya sido despedido, por lo que
no se abrió la vía administrativa.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señala como lesionado sus derechos al trabajo, a la inamovilidad funcionaria, a

la salud y el principio de estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 18 y
46.I.1 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 23 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, disponiendo: a) Su reincorporación; b) La
cancelación de sus sueldos que le corresponden por los meses y días que duró
su despido hasta el momento de su efectiva reincorporación; y, c) El pago de
daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 3 de agosto de 2011, según consta del acta

cursante de fs. 45 a 47 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por intermedio de su abogado, reiteró el tenor íntegro de la
demanda y añadiendo señaló que: 1) El accionante es una persona con
discapacidad, lo que fue de conocimiento del citado Gobernador; sin embargo,
procedió de hecho a despedirlo; asimismo, dio lectura a los arts. 3 a 6 de la Ley
de la Persona con Discapacidad (LPD), puntualizando que al ser una persona
con capacidades diferentes goza de inamovilidad laboral y el decreto
departamental señalado no comprende a los discapacitados; y, 2)  El
accionante esta sujeto a la Ley General del Trabajo y no al Estatuto del
Funcionario Público, por lo que el decreto departamental 001/2011 no le
alcanza.     
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Esteban Urquizu Cuellar, Gobernador del departamento Autónomo de
Chuquisaca, mediante sus apoderados presentó informe escrito cursante de fs.
39 a 44, expresando lo siguiente: i) Carlos Alberto Sánchez Taboada fue
designado como ayudante de operador de tractor el 13 de febrero de 1985; ii)
El 29 de noviembre de 2002, el Tribunal de garantías dejó sin efecto el
agradecimiento de servicios 162/2002 de 20 de agosto y dispuso su
reincorporación; iii) La Ley 017 de 24 de mayo de 2010, tiene por objeto
regular la transición de las Prefecturas a los Gobiernos Autónomos
Departamentales, estando a su cargo la estructura organizacional y
administrativa conforme a los sistemas de la Ley de Administración y Control
Gubernamentales y disposiciones concordantes, estableciendo
transitoriamente la nueva organización institucional mediante ley dictada por la
asamblea departamental; iv) El 31 de enero de 2011, por decreto
departamental CH/001, el Gobernador del departamento de Chuquisaca,
instruyó a la Secretaría Departamental de Economía y Finanzas y a la Jefatura
de Recursos Humanos (RR.HH.) dar cumplimiento a la Ley Departamental 008
de 27 de octubre de 2010 y Resolución Biministerial  017/2010 de 29 de
diciembre de 2010, aplicando la nueva estructura y escala salarial, quedando
sin efecto todas las designaciones de personal que la entidad hubiera  emitido
con anterioridad, en consecuencia, cesantes todos los ítems de personal; v) El
31 de enero de 2011, el Director de RR.HH. puso en conocimiento de todo el
personal el decreto departamental CH/001, siendo publicado en la ventanilla de
control de asistencia, además de cada dirección y secretaría, por lo que fue de
conocimiento de los funcionarios y de toda la población a través de Correo del
Sur; vi) El 1 de agosto de 2011, se notificó al Gobernador con el Auto 263/11
de 29 de julio del referido año, de señalamiento de audiencia de otra acción de
amparo constitucional interpuesta anteriormente por el ahora accionante; vii)
Extraña que Carlos Alberto Sánchez Taboada, no haya acompañado
documentación de respaldo que demuestre el desconocimiento de la cesantía
de todos los ítems incluyendo a los funcionarios de carrera, aspecto que
tampoco  acreditó; viii) No se presentó recurso judicial ni administrativo contra
el decreto departamental CH/001, ni documentación de respaldo que acredite
la vulneración de sus derechos; ix) La desvinculación del ex servidor público
con la entidad se realizó conforme a las normas y al decreto departamental
CH/001; x) Se incumplió el principio de subsidiariedad al no haberse acreditado
el agotamiento de las vías legales de sus derechos supuestamente vulnerados,
como tampoco se cumplió con el principio de inmediatez; xi) La inamovilidad no
procede por causas contempladas en las leyes; y, xii) No señala contra qué
resolución administrativa dirige la presente acción tutelar, por lo que pide se
deniegue la demanda de amparo constitucional.

Ampliando su informe en audiencia refirió que el Ministerio de Trabajo, Empleo

y Previsión Social, es quien determina las formas de inamovilidad laboral y la
Ley de la Persona con Discapacidad no establecería con claridad que tengan
un trato especial, tampoco se señala que el accionante sea de esa condición
en el Auto de Amparo Constitucional 262/2002, tampoco se acreditó que las
entidades públicas deban tener el 4% de funcionarios discapacitados.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

La representante del Ministerio Público, manifestó que es evidente la
inamovilidad laboral de las personas con discapacidad; sin embargo, el petitorio
no está explicado y no se agotó la vía administrativa interna por lo que debe
declararse improcedente la presente acción tutelar (fs. 45 vta.).

I.2.4. Resolución
La Sala Penal de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal
Departamental de Justicia- de Chuquisaca, constituida en Tribunal de
garantías, mediante Resolución 272/011 de 3 de agosto de 2011, cursante de
fs. 48 a 52, denegó la tutela solicitada; con los siguientes fundamentos: a) El
art. 1 de la Ley 017, tiene por objeto regular la transición de las Prefecturas a
los Gobiernos Autónomos Departamentales, que establecerán su estructura
organizacional y administrativa conforme los sistemas de la Ley de
Administración y Control Gubernamentales y la Ley 008 de 27 de octubre de
2010, de aprobación de la estructura organizacional y escala salarial del
Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, en consecuencia, el
Gobernador mediante decreto departamental CH/001, dejó sin efecto todas las
designaciones y/o memorándums del personal de la entidad, quedando en
consecuencia, cesantes todos los cargos aprobados por resoluciones
biministeriales a favor de la Prefectura del departamento incluyendo el del
accionante, siendo notificados a partir de su publicación de 6 de febrero de
2011, en el periódico Correo del Sur de Sucre; b) El accionante, no es un
funcionario de carrera de acuerdo al art. 12 inc. c) del DS 25749 de 24 de abril
de 2000, al no haber sido debidamente acreditado, no siendo evidente que
haya sido destituido  injustamente por encontrarse bajo la tuición del Comité
Nacional de Personas con Discapacidad (CONALPEDIS); c) La estabilidad e
inamovilidad laboral del discapacitado, concluyó con la emisión del mencionado
decreto departamental, por lo que la parte demandada, no incurrió en acto
ilegal u omisión indebida al confirmar la ruptura laboral con el accionante; d) La
cesación de sus funciones no fue reclamada, tampoco el informe de 14 de
mayo de 2011; e) No manifestó cuál es la determinación impugnada y cuál su
pretensión de ella, por lo que la acción es inadecuada y no se puede otorgar
tutela; f) El art. 233 de la CPE, reconoce a los servidores públicos que serán
regulados por normas posteriores, que en el caso concreto se debe considerar
la categorización de cesación general por procedimiento transitorio, admitiendo
que se encuentra establecida la reserva legal de la autonomía de la
Gobernación, remitiendo al ejercicio legal de una atribución específica
conferida al Gobernador de Chuquisaca; g) No se acreditó los derechos a
aguinaldo y vacaciones, los que debieron ser reclamados previamente
cumpliendo el principio de subsidiariedad ante las instancias competentes,
aspecto que no es atribuible a la parte demandada, pudiendo acudir ante la
autoridad llamada por ley; h) El derecho a la salud del accionante, como
discapacitado no fue restringido a la ruptura de la relación laboral considerando
que los miembros del Comité Departamental de la Persona con Discapacidad
(CODEPEDIS), gozan de seguro de salud tres meses después de haber
cesado en sus funciones; y, i) Carlos Alberto Sánchez Taboada, no refiere que
resolución pretende se deje sin efecto que supuestamente provocó la
vulneración de sus derechos y garantías.
I.3. Consideraciones de Sala
Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de
diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional,
conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la
misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones
tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de
2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal
Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida
competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose
Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes

conclusiones:

II.1.  El decreto departamental CH/001 de 31 de enero de 2011, que en su

artículo primero dejó sin efecto todas las designaciones y/o memorándums de
personal que la entidad referida hubiera emitido con anterioridad al 31 de enero
de 2011, quedando cesantes todos los ítems de personal y/o cargos aprobados
por resoluciones biministeriales en favor de la Prefectura del Departamento de
Chuquisaca; de manera inmediata y velando por la continuidad administrativa
señala que se emitirán nuevas designaciones y/o memorándums de personal
dando lugar al reordenamiento y/o restructuración de la gobernación, al igual
que los funcionarios de carrera administrativa descentralizada dependiente del
Poder -ahora Órgano- Ejecutivo del Nivel Nacional, abrogándose y
derogándose todas las resoluciones prefecturales, resoluciones 
administrativas  y/o disposiciones contrarias al decreto (fs. 34 a 36).

II.2.  La certificación emitida por el Jefe de RR.HH. del Gobierno Autónomo

Departamental de Chuquisaca, indica que el 1 de febrero de 2011, mediante
proveído se instruyó se ponga en conocimiento de todo el personal de planta el
decreto departamental CH/001, que fue puesto en conocimiento de las
Secretarías, Direcciones de la Gobernación Autónoma de Chuquisaca y de
todo el personal mediante el tablero de comunicación del personal de dicha
institución (fs. 29).
II.3. Fotocopia de una publicación  del “Arca  de  Noé” suplemento del periódico
Correo del Sur de Chuquisaca del 6 de febrero de 2011, donde se encuentra el
decreto departamental “CH/Nº001” del gobernador Esteban Urquizu Cuéllar (fs.
33).
II.4.  El 28 de marzo de 2011, el responsable del Área de Discapacidad del
SEDES Chuquisaca, informó que Carlos Alberto Sánchez Taboada, de 53 años
de edad fue valorado y calificado mediante el proceso de calificación
biopsicosocial obteniendo el 52% correspondiente a un grado de discapacidad
grave presentando una discapacidad física con el diagnóstico de amputación
del tercio medio del antebrazo izquierdo, encontrándose también fotocopia
legalizada  de carnet de discapacidad (fs. 6 y 7).
II.5.  Cursa el memorial presentado por el accionante ante la Sala Penal de la
Corte Superior de Distrito de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías
dentro de un anterior amparo constitucional que planteó en contra de la
Prefectura del Departamento de Chuquisaca y que ya fue objeto de
pronunciamiento durante la gestión 2002. En el citado memorial el accionante,
denuncia de desobediencia a cumplir decisiones judiciales; asimismo, cursa
memorial de apersonamiento e informe de la Unidad de Defensa Legal de la
gobernación del departamento de Chuquisaca, a lo que el presidente de la Sala
Penal del ahora Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, dando
respuesta a la denuncia de incumplimiento determinó por proveído de 20 de
mayo de 2011, que no se puede aducir incumplimiento a la Resolución
adoptada en su momento por el Tribunal de garantías y que el accionante,
puede acudir a los mecanismos ordinarios y/o extraordinarios si considera que
sus derechos han sido vulnerados (fs. 1 a 5).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia que se vulneraron sus derechos al trabajo, a la

inamovilidad funcionaria, a la salud y el principio de estabilidad laboral, debido
a que el Gobernador del Departamento de Chuquisaca, mediante el decreto
departamental CH/001 de 31 de enero de 2011, dejó sin efecto todas las
designaciones efectuadas con anterioridad a su emisión, quedando cesantes
todos los ítems del personal de la Prefectura del Departamento de Chuquisaca,
incluyendo a los funcionarios de carrera administrativa, sin que se haya
considerado su condición de discapacitado y que no fue legalmente notificado
con la resolución administrativa que dispuso su destitución.

Precisado el problema jurídico planteado, corresponde verificar si existe una

causal que impida ingresar al fondo de la problemática planteada y en su caso
determinar si existió vulneración del derecho fundamental invocado.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, prevista en el art. 128 de la CPE, “…tendrá

lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos,
o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen
restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”; esta
acción de tutela podrá ser planteada por la persona que se crea afectada o por
otra a su nombre con poder suficiente, ante cualquier juez o tribunal
competente.

  La SCP 035/2012 de 26 de marzo, señala: “La Constitución Política del

Estado, en la Sección II, del Capítulo Segundo (Acciones de Defensa) del
Título IV (Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa) de la Primera
Parte (Bases fundamentales del Estado - derechos, deberes y garantías) ha
instituido la acción de amparo constitucional.
  En ese marco, el art. 128 establece: 'La Acción de Amparo Constitucional
tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores
públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o
amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y
la ley'. A su vez el art. 129.I de la CPE, determina que: 'La Acción de Amparo
Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a
su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo
con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no
exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos
y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'”.

  El art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), al referirse al objeto de

esta acción, señala lo siguiente: “La Acción de Amparo Constitucional tiene el
objeto de garantizar los derechos de toda  persona natural o jurídica,
reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los  actos
ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores  públicos o
particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”, por
consiguiente, el objeto de la acción de amparo constitucional es el
restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías restringidos,
suprimidos o amenazados, a través de un procedimiento judicial sencillo, rápido
y expedito, frente a situaciones de lesión provenientes de la acción u omisión
de servidores públicos o particulares; siempre que el ordenamiento jurídico
ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión
producida.

III.2.  El art. 279 de la Constitución Política del Estado Plurinacional

La Constitución Política del Estado Plurinacional en su Tercera Parte Estructura
y Organización Territorial del Estado, Título I de la Organización Territorial del
Estado, Capítulo Segundo de la Autonomía  Departamental, art. 279 determina:
“El órgano ejecutivo departamental está dirigido por la Gobernadora o el
Gobernador, en condición de máxima ejecutiva”.
III.3.  Normas abrogadas por la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización

De acuerdo al capítulo Primero de la Ley Marco de Autonomías y

Descentralización su objeto es el de regular el régimen de autonomías y las
bases de la organización territorial del Estado, cuyo alcance comprende las
bases de la organización territorial del Estado, tipos de autonomía,
procedimiento de acceso a la autonomía y de elaboración de Estatutos y
Cartas Orgánicas, regímenes competencial y económico financiero,
coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales
autónomas, marco general de la participación y el control social en las
entidades territoriales autónomas, que tendrá como ámbito de aplicación los
órganos del nivel central del Estado y a las entidades territoriales autónomas.

Norma legal que en la parte de disposiciones abrogatorias dispone: “Se

abrogan las siguientes disposiciones: 1. Ley N° 1551, de Participación Popular,
promulgada el 20 de abril de 1994. 2. Ley N° 1702, Ley de Modificaciones a la
Ley N° 1551 de 17 de julio de 1996. 3. Ley N° 1654, de Descentralización
Administrativa, del 28 de julio de 1995. 4. Ley N° 2316, de Modificación al
Artículo 14 de la Ley 2028, de 23 de enero de 2000. 5. Decreto Supremo N°
25060, de 2 de junio de 1998, Estructura Orgánica de las Prefecturas de
Departamento y Decretos modificatorios al Decreto Supremo Nº 25060. 6.
Decreto Supremo N° 24997 de 31 de marzo de 1998, Consejos
Departamentales. 7. Decreto Supremo N° 27431, de 7 de abril de 2004,
Consejos Departamentales. 8. Decreto Supremo N° 29691, de 28 de agosto de
2008, elección de los Consejos Departamentales. 9. Decreto Supremo N°
29699, de 6 de septiembre de 2008, elección de los Consejos
Departamentales”.

III.4.  El decreto departamental CH/001 de 31 de enero de 2011

En cumplimiento de la Ley 017 de 24 de mayo de 2010, la Ley Departamental

008 de 27 de octubre de 2010, la Resolución Biministerial 017/2010 de 29 de
diciembre, emitida por el Ministerio de Autonomía, las notas
“MA/DESPACHO/Nº030/2011” de 11 de enero y
“MEFP/VPCF/DGPGP/UET/Nº013/11” de 26 de enero de 2011, del Ministro de
Autonomía y Ministro de Economía y Finanzas Públicas respectivamente, la
Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización, el Gobernador del Departamento Autónomo de Chuquisaca
emitió el decreto departamental CH/001 de 31 de enero de 2011, que en su
artículo 1 dispone: “I. La Secretaría Departamental de Economía  y Finanzas
(Ex Secretaria de Hacienda) y Jefatura de Recursos Humanos (Ex Dirección de
Recursos Humanos), deberán dar cumplimiento a la Ley Departamental Nº 008
de 27/octubre/2010 y Resolución Bi-Ministerial Nº 017/2010 de 29/diciembre
(Ministerio de Autonomía y Ministerio de Economía y Finanza Públicas),
aplicando la Nueva Estructura Organizacional y escala salarial del Gobierno
Autónomo de Chuquisaca.

II. La aplicación y/o ejecución de la Nueva Estructura Organizacional y Escala

Salarial deberá tener plena vigencia a partir  del 01 de febrero de 2011.

III. Por la aplicación de la Nueva Estructura Organizacional y escala Salarial de

la Gobernación, quedan sin efecto algún este 31 de enero de 2011, todas las
designaciones y/o memorándums de personal que la entidad hubiera emitido
con anterioridad a la indicada fecha.

IV. Quedando cesantes todos los ítems de personal y/ cargos aprobados por
resoluciones Bi-Ministeriales en favor de la ahora extinguida Prefectura del
departamento de Chuquisaca, de manera inmediata y velando la continuidad
administrativa se emitirán nuevas designaciones y/ memorándums de personal,
dando lugar al reordenamiento y/o reestructuración de la Gobernación.

V. Los funcionarios de carrera administrativa, provenientes de procesos de

institucionalización ante la Prefectura del departamento de Chuquisaca, de
igual forma  quedan cesantes en sus funciones al quedar sin efecto los ítems
de la extinguida Prefectura, que anteriormente se constituía  en una unidad 
administrativa descentralizada dependiente del Poder Ejecutivo del Nivel
Nacional”. 

III.5. Vigencia del decreto departamental CH/001 de 31 de enero de 2011

Manuel Osorio define vigente, como: “Referido a las leyes y demás

disposiciones generales de los poderes y de las autoridades, en vigor y de
observancia  obligatoria”
En la parte final del decreto departamental CH/001, se indica: “Es dado en el
Palacio del Gobierno Autónomo de Chuquisaca  de la ciudad de Sucre, a los
treinta y un (31) días del mes de enero del año dos mil once”.

III.6.  Extinción de la relación laboral por causas ajenas al empleador y al

trabajador

Si bien el art. 46.I.2 de la Norma Suprema, garantiza el derecho del trabajador

a una fuente laboral estable y permanente, en condiciones equitativas y
satisfactorias; sin embargo, no es absoluto pues en una sociedad democrática
los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás,
por la seguridad jurídica de todos y por las justas exigencias del bien común
(art. 32.2 del Pacto de San José de Costa Rica).

La doctrina refiriéndose a las obligaciones del empleador, estableció el deber

de brindar ocupación al trabajador: “…en general, dar actividad efectiva, salvo
-claro está- cuando el trabajador ha sido contratado para tareas meramente
pasivas (v.gr. médicos de guardia). Asimismo, comprende este deber la
obligación del empleador de proporcionarle los elementos necesarios para que
pueda cumplir con su tarea (herramientas, maquinaria, materia prima, ropa
especial, etcétera).

El empleador sólo se puede eximir de la satisfacción de este deber,

cuando existan motivos justificados para ello; es decir, si se dan
circunstancias objetivas que impidan o hagan más onerosa la prestación, sea
que corresponda o no el pago de salarios (entre otras, dificultades económicas
de la empresa, incendios, falta de materia prima)” (las negrillas nos
corresponden).

Las referidas causas objetivas que impiden la continuidad de la relación laboral

pueden ser atribuidos tanto al empleador (fuerza mayor, muerte del empresario
e incapacidad del empleador cuando es intuito persona; cese o liquidación de
la empresa, extinción de la personalidad del contratante, quiebra, etc.) como al
trabajador (incapacidad absoluta, inhabilitación, muerte, límite de edad para el
trabajo, entre otros); esas circunstancias son denominadas causas de fuerza
mayor o caso fortuito que se encuentran reguladas por los principios generales
de la extinción de las obligaciones y de los contratos en particular que exigen
que éstas sean ajenas a la voluntad de las partes.

Guillermo Cabanellas, define a la fuerza mayor como “…todo acontecimiento

que no ha podido preverse o que, previsto, no ha podido evitarse (…) En casos
de fuerza mayor…deberán comenzarse los despidos por el personal menos
antiguo dentro de cada especialidad; respecto del personal ingresado en un
mismo semestre, deberá comenzarse por el que tuviere menos cargas de
familia, aunque con ello se alterara el orden de antigüedad”.

La doctrina en el ámbito civil referido a este tema nos enseña que la fuerza
mayor o caso fortuito debe reunir las siguientes características:    1) Ser
imprevisible; 2) Inevitable; 3) Ajeno al deudor; 4) Debe ser actual, es decir, un
hecho real y vigente; 5) Sobreviniente; y, 6) Configurarse como impedimento
absoluto de incumplimiento; dentro de éstas se encuentra el hecho del príncipe
o hecho del soberano, Guillermo Cabanellas manifiesta: “En el ejercicio de su
soberanía, el Estado puede imponer determinadas situaciones de hecho
respecto a la empresa e, incluso, llegar a provocar la cesación de las
actividades de ésta, como resultado de circunstancias que no son en manera
alguna imputables al empresario(…) Caso típico en esta materia es el de la
nacionalización de una actividad; o una prohibición, como la de publicar
determinado periódico, por razones ajenas a lo penal o moral” (las negrillas son
agregadas).

La extinción de la relación laboral por caso fortuito y fuerza mayor no implica el

desconocimiento de las obligaciones sociales producidas hasta el momento de
la ruptura del vínculo laboral, correspondiendo por parte del empleador el pago
de los haberes y demás beneficios sociales pendientes de cumplimiento.

Consecuentemente, se evidencia: i) Si bien el art. 46.I.2 de la CPE garantiza el

derecho a la estabilidad laboral; sin embargo, puede concluir por causas ajenas
a la voluntad de las partes cuando se demuestra la existencia de fuerza mayor
o caso fortuito, debiendo acreditarse por parte del empleador que ésta fue:
imprevisible, inevitable, ajeno al empleador y trabajador, actual, sobreviniente;
y, absoluto, que impida la continuidad de la relación laboral; y, ii) De producirse
el despido por fuerza mayor, éste no implica el incumplimiento de parte del
empleador de las obligaciones sociales a favor del trabajador.
III.7.  Inamovilidad laboral de la persona con capacidades diferentes

La Ley General para Personas con Discapacidad de 2 de marzo de 2012, en su

art. 34.II, determina: “El Estado Plurinacional de Bolivia garantizará la
inamovilidad laboral a las personas con discapacidad, cónyuges, padres,
madres y/o tutores de hijos con discapacidad, siempre y cuando cumplan con
la normativa vigente y no existan causales que justifiquen debidamente su
despido”.

Asimismo, respecto a la inamovilidad laboral de la persona con capacidades

diferentes así como del trabajador que tiene bajo su dependencia a personas
con discapacidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado a través de la
SC 1782/2011-R de 7 de noviembre, lo siguiente: “...el espíritu de la normativa
que reglamenta y resguarda la estabilidad laboral de las personas con
discapacidad, como de los trabajadores que tengan bajo su dependencia a
individuos que padezcan esa condición, estableciendo la preferencia laboral en
razón a la protección de bienes jurídicos supremos; tenor que se plasma en la
jurisprudencia constitucional que, recogiendo lo previsto también en normas
internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, destacó la
igualdad de la que gozan todos los seres humanos sin distinción, enfatizando
que respecto a las personas discapacitadas, implica el trato diferenciado que
viabilice el acceso a los beneficios dispuestos a favor de todo individuo para
que goce de una vida digna…”. Añade: “…indistintamente de si es una
institución pública o privada, la regla general consiste en la permanencia en su
puesto de trabajo, tanto de la 'persona con discapacidad' como de aquella que
la tiene bajo su dependencia, entre tanto no incurra en alguna causal para su
destitución; empero, condicionado al sometimiento de un previo proceso
interno, que determine su alejamiento de la entidad pública o empresa
privada…”.
III.8.  Excepción al principio de subsidiariedad
La SC 1422/2004-R de 31 de agosto, que recondujo la SC 0338/2004-R de 10
de marzo, señaló: “…si bien la Ley de la Persona con Discapacidad regula los
derechos y garantías de las personas con discapacidad, el mismo cuerpo de
leyes ha creado el Comité Nacional de la Persona con Discapacidad, como
entidad descentralizada del Ministerio de Desarrollo Humano, ahora del
Ministerio de Salud y Deportes, que está facultado para: abogar por los
derechos de la persona con discapacidad, al igual que el DS 24807 de 4 de
agosto de 1997 (Reglamento de la LPD) señala al Comité Nacional de la
Persona con Discapacidad como el ente ejecutor de la Ley de la Persona con
Discapacidad, pudiendo en primer término elevar cartas o memoriales a la
instancia respectiva pidiendo que se cumpla la Ley y en casos extremos,
plantear los recursos ante los tribunales competentes. Asimismo el art. 5 del
referido Decreto, instituye los Comités Departamentales de la Persona con
Discapacidad (CODEPEDIS), los que como se dijo, realizan las reclamaciones
ante autoridades e instituciones que de alguna manera, especialmente en el
campo laboral incurren en actos ilegales restrictivos de derechos de las
personas discapacitadas. Sin embargo (…), dichos organismos encargados de
proteger a los discapacitados, no constituyen en sí una vía reparadora y
efectiva para el restablecimiento de los derechos de aquellos que se lesionan,
sino un medio para llegar a esa instancia en la que deben restablecerse las
garantías y los derechos reclamados, pues conforme a las disposiciones
legales por los que han sido instituidos, únicamente asumen la defensa ante
las instancias respectivas, es decir que no están facultados para solucionar las
situaciones que son puestas en su conocimiento, lo que no hace obligatorio
acudir previamente a esos organismos para interponer el amparo constitucional
y declararlo improcedente por su carácter subsidiario, por cuanto con esa
omisión no resulta afectado este principio ante el hecho de que el acudir o no a
esos organismos creados para la protección de personas discapacitadas, no
incide en la subsidiariedad del recurso de amparo, Por el contrario éste abre su
ámbito de protección al tratarse de un derecho que precisa ser protegido de
forma inmediata ante el evidente perjuicio causado al recurrente con la pérdida
de su fuente laboral y, consiguientemente, de su medio de subsistencia, que
muy difícilmente podrá ser reemplazado”.
III.9. Del deber de los Gobiernos Autónomos Departamentales de crear
políticas de inclusión social de las personas con capacidades diferentes
Al respecto este despacho a través de la SCP 1776/2012 de 1 de octubre, ha
desarrollado el siguiente entendimiento: “Tomando en cuenta que el art. 306.I
de la CPE, establece que 'El modelo económico boliviano es plural y está
orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y
los bolivianos', el art. 300.I.4 de nuestra Ley Fundamental señala que es
competencia exclusiva de los Gobiernos Departamentales autónomos
promocionar el empleo y mejorar las condiciones laborales, en el marco de las
políticas nacionales; y, toda vez, que el Estado Plurinacional de Bolivia
garantiza el derecho al trabajo y la inamovilidad laboral de las personas con
discapacidad (art. 70.4 de la CPE).
En consecuencia, los Gobiernos Autónomos Departamentales están obligados
a generar políticas de inclusión social que permita a las personas con
capacidades diferentes materializar su derecho al trabajo y estabilidad laboral,
debiéndose crear marcos normativos legales referidos a su ingreso,
permanencia, promoción y retiro con la finalidad de eliminar la pobreza y la
exclusión social y económica en nuestro país”.
III.10.Análisis del caso concreto

En el presente caso el accionante manifiesta que en el año 1985 desempeñaba

las funciones de ayudante de operador de tractor en la Corporación de
Desarrollo de Chuquisaca, sufriendo un accidente de trabajo que lo dejó
discapacitado por la pérdida del antebrazo, siendo posteriormente transferido a
la Prefectura, indica también que, producto del pronunciamiento del decreto
departamental CH/001, emitido por la autoridad demandada, por efectos de la
transición de la ex Prefectura a la Gobernación del Departamento de
Chuquisaca, se dejó sin efecto todas las designaciones de personal anteriores
al 31 de enero de 2011.

III.10.1. Del conocimiento del contenido del decreto departamental CH/001

y de la desvinculación laboral

El accionante a través de la presente acción tutelar pide su reincorporación a

su fuente laboral, aseverando contradictoriamente no tener conocimiento de
resolución administrativa alguna por la que se le habría destituido, cuando de la
lectura del memorial de demanda se desprende que fue de su pleno
conocimiento el pronunciamiento y contenido del decreto departamental
CH/001, por lo que no puede alegar ignorancia de su desvinculación laboral
con la parte demandada.

Aspecto que es corroborado por la certificación emitida por el Jefe de RR.HH.

del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, en la que se indica que
el 1 de febrero de 2011, se instruyó poner en conocimiento de todo el personal
de planta el decreto departamental CH/001, que fue puesto en conocimiento de
las Secretarías, Direcciones de la gobernación de Chuquisaca y de todo el
personal mediante el tablero de comunicación del personal de dicha institución
según se detalla en el Conclusiones II.2.

III.10.2. Del cumplimiento del decreto departamental CH/001 y la

culminación de la relación laboral  

        En el presente caso de autos a raíz de la nueva estructura y organización

territorial del Estado y la autonomía departamental, el órgano ejecutivo
departamental está dirigido por la gobernadora o el gobernador, en condición
de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), en consecuencia, la transición de la
Prefectura del Departamento de Chuquisaca a Gobierno Autónomo
Departamental de Chuquisaca, promueve el pronunciamiento de normas como
es el decreto departamental CH/001, a efectos de dar aplicación a la nueva
estructura organizacional y escala salarial de la referida gobernación que tiene
vigencia a partir  del 1 de febrero de 2011, por consiguiente a la promulgación
del decreto departamental citado, entró en vigor a partir de esa fecha siendo de
cumplimiento obligatorio para todos los que se encuentran comprendidos
dentro del mismo, en conformidad al entendimiento desarrollado en el
Fundamento Jurídico III.5 del presente fallo.

Bajo ese contexto, las disposiciones asumidas dentro del mencionado decreto
departamental no pueden ser objeto de omisión o desconocimiento, por lo que
la determinación de que se hayan declarado cesantes todos los ítems de
personal y/o cargos aprobados por resoluciones biministeriales en favor de la
Prefectura del Departamento de Chuquisaca, obedece a una restructuración de
la gobernación, abrogándose y derogándose todas las resoluciones
prefecturales, resoluciones administrativas y/o disposiciones contrarias al
decreto departamental.

        Razones por las que si bien el art. 46.I.2 de la CPE, garantiza el derecho a
la estabilidad laboral; la relación laboral puede concluir por causas ajenas a las
partes como en el presente caso, donde esa relación laboral culminó por efecto
de la transición de la Prefectura del Departamento de Chuquisaca a Gobierno
Autónomo de Chuquisaca, dando aplicación y ejecución a la nueva estructura
organizacional y escala salarial que entró en vigencia a partir del 1 de febrero
de 2011, quedando sin efecto todas las designaciones y/o memorándums del
personal que la entidad hubiera emitido con anterioridad, incluyendo al
personal de carrera administrativa donde tampoco el accionante ha demostrado
que pertenece, aspectos que impiden la continuidad de la relación laboral como
se tiene dicho en el Fundamento Jurídico III.6 de la presente Sentencia
Constitucional Plurinacional.

Independientemente de lo anteriormente señalado resulta importante señalar

que es deber de los Gobiernos Autónomos Departamentales, crear políticas de
inclusión social de las personas con capacidades diferentes y materializar su
derecho al trabajo y estabilidad laboral, creando marcos normativos legales
referidos a su ingreso, permanencia, promoción y retiro con la finalidad de
eliminar la pobreza y la exclusión social y económica en nuestro país.

De lo señalado precedentemente, se establece que el Tribunal de garantías, al

haber denegado la tutela invocada, actuó correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria, en
virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011,
en revisión, resuelve:
1º  CONFIRMAR la Resolución 272/011 de 3 de agosto de 2011, cursante de  
fs. 48 a 52, pronunciada por la Sala Penal de la Corte Superior del Distrito
Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Chuquisaca; y en
consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
2º Se exhorta a la parte demandada crear políticas de inclusión social de las
personas con capacidades diferentes, observando lo expuesto en la presente
Sentencia Constitucional Plurinacional conforme se ha desarrollado en el
Fundamento Jurídico III.9.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
Plurinacional.
Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO