SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0740/2015-S2

Sucre, 6 de julio de 2015

SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Acción de amparo constitucional

Expediente: 09735-2015-20-AAC
Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución de 4 de diciembre de 2014, cursante de fs. 350 a 352

vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta
por Roberto Capobianco Achá en representación legal de Rosa María Paz
Roca, Carol Genevieve Viscarra Guillén, Luz Mariela de los Ríos
Cabrera y José Negrete Román contra Alfredo Gabriel Herbas
Camacho, Contralor General del Estado a.i. y Alfredo Lorenzo Villca
Cari, Gerente Departamental de la Contraloría General del Estado.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Los accionantes, mediante memorial presentado el 11 de noviembre de 2014,

cursante de fs. 196 a 211, a través de su representante manifestaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 9 de marzo de 2000, el Concejo Municipal de Santa Cruz de la Sierra aprobó

su escala salarial en pleno ejercicio de sus atribuciones y competencias
establecidas en los arts. 4 y 12.23 de la Ley de Municipalidades abrogada (LM
abrg), determinando los siguientes montos a pagarse:

“-Concejales Bs. 16.700.-

-Alcalde municipal Bs. 20.875.-
-Agentes Municipales Bs. 8.000.-” (sic)

Posteriormente, mediante Ley 2627 de 30 de diciembre de 2003; Ley 3302 de

16 de diciembre de 2005; Decretos Supremos (DDSS) 28609 de 26 de enero de
2006 y 28618 de 8 de febrero de 2006; y Ley 3391 de 10 de mayo de 2006, el
Gobierno Nacional implementó una política de austeridad, estableciendo que
ninguna autoridad, funcionario o servidor público de cualquiera de los órganos
del Estado, entidades desconcentradas, descentralizadas, autárquicas,
semiautárquicas y empresas públicas, podría percibir un salario igual o superior
al monto percibido por el Presidente, estableciéndose el mismo en Bs15 000.-
(quince mil bolivianos).

Mediante oficio externo HCMSC 037/2006 de 20 de marzo, dirigido a Luis

Alberto Arce Catacora, Ministro de Hacienda -ahora de Economía y Finanzas
Publicas-, se formuló la consulta respecto al alcance del Decreto Supremo (DS)
28609, teniendo en cuenta la autonomía municipal y la falta de especificación
de la política de austeridad de las entidades autónomas; sin embargo, no se
recibió respuesta alguna.

Añade que, el 10 de abril de 2006, el Alcalde Municipal de Santa Cruz, dictó la

Resolución Ejecutiva 033/2006 que dispuso efectuar el pago retroactivo de
enero de 2005 a enero de 2006, con un incremento equivalente al 3,5% del
total de la masa salarial a los trabajadores de la Alcaldía, estableciendo también
el incremento del 3,5 % a partir del mes de febrero de 2006.

Continúa señalando que el 20 de diciembre de 2006, el Concejo Municipal de

Santa Cruz de la Sierra, pronunció la Resolución Municipal 318/2006, mediante
la cual se aprobó la nivelación correspondiente de la remuneración de los
concejales a partir del 1 de diciembre de 2006, en base a la Resolución
Municipal 009-A/2000 de 9 de marzo, para el Alcalde Municipal así como de los
incrementos autorizados.

Con tales antecedentes, la Contraloría General del Estado, realizó una auditoría
en cuanto al pago de sueldos y la escala salarial, por el periodo comprendido
entre marzo de 2006 a mayo de 2010, emitiendo el informe preliminar
GS/EP23/M08 R3, en cuyas conclusiones y recomendaciones se establecieron
indicios de responsabilidad civil solidaria respecto a quienes dispusieron,
ejecutaron y autorizaron el pago de remuneraciones en el Gobierno Autónomo
Municipal de Santa Cruz de la Sierra, documento que les fue notificado el 18 y
24 de enero de 2012.

Manifiesta que el 1 y 6 de febrero de 2012, solicitaron ampliación del plazo a

objeto de presentar las justificaciones y descargos, habiéndoseles otorgado,
por providencias de 2 y 7 del mismo mes y año, el término de diez días; es
decir, hasta el 16 y 23 del indicado mes y año.

Indican que el 15 y 22 febrero de 2012, presentaron sus descargos y respaldos

legales, refutando mediante argumentos jurídicos los indicios de
responsabilidad reflejados en el precitado informe.

Finalizan exponiendo que, fueron notificados el 18 de agosto, 11 y 25 de

septiembre de 2014, únicamente con una copia del Dictamen de
Responsabilidad Civil CGE/DRC-014/2014, mediante el cual se determinó
indicios de responsabilidad civil, sin que previamente se haya puesto en su
conocimiento el informe de auditoría complementaria, conforme prevén los
arts. 4 inc. j) y 10.I y II del Reglamento para la Elaboración de Informe de
Auditoría con Indicios de Responsabilidad; 40 del DS 23215 de 22 de julio de
1992; y, 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los accionantes a través de su representante alegan la lesión de sus derechos

al debido proceso y a la defensa, citando al efecto los arts. 115.II; 117.I y
178.I de la Constitución Policita del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, dejándose sin efecto las notificaciones con el

Dictamen Final de Responsabilidad Civil CGE-DRC-014/2014 de 30 de junio,
debiendo anularse obrados hasta el vicio más antiguo; vale decir, que se
proceda con la notificación previa o conjunta con el informe complementario.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Inicialmente, mediante Auto de 12 de noviembre de 2014, cursante a fs. 212,

se fijó audiencia para el 14 de igual mes y año; sin embargo, debido a la falta
de notificaciones por la falta de provisión de medios para el diligenciamiento,
por parte del accionante, la audiencia señalada para la indicada fecha fue
suspendida hasta el 4 de diciembre del mismo año, en mérito a la recarga
procesal del Tribunal de garantías y a las audiencias previamente establecidas.

Efectuada la audiencia pública el 4 de diciembre de 2014, se produjeron los

siguientes hechos:

I.2.1. Ratificación de la acción

Los accionantes, mediante su representante legal, se ratificaron en el contenido
íntegro de la demanda.

En ejercicio del derecho a la réplica, solicitó que se disponga también la nulidad

de la notificación con el Dictamen Final.

I.2.2. Informe de la autoridad y funcionario demandados

Edino Claudio Clavijjo Ponce, en representación legal de Gabriel Herbas

Camacho, Contralor General del Estado a.i., mediante informe escrito cursante
de fs. 279 a 285, y en audiencia, manifestó que: a) No se ha observado el
principio de subsidiariedad, por cuanto el Dictamen pericial objeto de la
presente acción tutelar, debe ser conocido en proceso coactivo fiscal ante
autoridad competente, oportunidad en la que los accionantes podrán demostrar
cuanto convenga a sus intereses; b) Los accionantes no solicitaron copia del
informe complementario, es decir, no ejercieron su derecho de petición a
objeto de ser notificados con tal actuado, c) La jurisprudencia constitucional
contenida en la SC 2542/2010-R de 19 de noviembre, en la que se basa la
demanda de acción de amparo constitucional, no coincide con los hechos
expuestos; d) No ha existido vulneración al principio de sometimiento a la ley,
por cuanto, los procedimientos internos de la Contraloría General del Estado,
no prevén la notificación con el informe complementario, sino sólo con el
dictamen conforme establece el art. 43 inc. b) de la Ley de Administración y
Control Gubernamentales (LACG), siendo que los arts. 4 inc. j); y, 10.I y II del
DS 23215, tampoco establecen la notificación expresa con dicho informe, a
diferencia de lo que prescribe el art. 13 Reglamento respecto al informe
preliminar y/o ampliatorio; e) Las supuestas inconsistencias contenidas en el
Informe, no fueron puestas en conocimiento de la Contraloría General del
Estado, mismas que además ya fueron subsanadas; f) La parte accionante no
establece de qué forma, la falta de notificación con el informe complementario,
vulnera sus derechos al debido proceso y a la defensa; g) La nulidad de
obrados pretendida en el caso de autos, no es posible, por cuanto no concurren
los principios de especificidad y trascendencia que determinan la necesidad de
sustentar normativamente la nulidad por inobservancia de una norma; y, que
debe justificarse claramente el perjuicio ocasionado por la inobservancia
normativa, hecho que no se presenta, por cuanto no existe norma que
disponga la notificación con el informe complementario y no existe perjuicio
alguno que haya sido determinado, toda vez que el proceso coactivo fiscal ni
siquiera ha sido iniciado, instancia en la que se dilucidará la existencia o no de
responsabilidad civil, constituyéndose por tanto el informe de auditoría en una
opinión técnica; h) En cuanto a la no aplicación a los gobiernos municipales de
la normativa atinente al límite máximo de salarios en el sector público,
corresponde manifestar que las leyes financiales de 2007, 2009 y 2010 hacen
mención expresa a los gobiernos municipales; e, i) De lo expuesto, se
evidencia que el informe preliminar de auditoría contiene el sustento legal
suficiente para establecer indicios de responsabilidad civil, restando que sea
una autoridad judicial que se pronuncie respecto a la determinación o no de la
misma, toda vez que no corresponde al “Tribunal Constitucional” ingresar a la
interpretación de la legalidad ordinaria o dilucidar respecto a la existencia de
supuestos derechos controvertidos.

En uso de la dúplica, el apoderado del demandado insistió en que la

jurisprudencia señalada por el accionante no responde a hechos fácticos
análogos y que por tanto resulta inaplicable, pretendiéndose dilatar el inicio de
proceso coactivo fiscal debido a la cercanía de un proceso electoral en el cual
existiría candidaturas que podrían verse afectadas con el registro de un proceso
judicial; sin embargo, esto no es evidente, por cuanto la Constitución Política
del Estado dispone que, se considera impedimento a la existencia de pliego de
cargo ejecutoriado o sentencia condenatoria ejecutoriada, y no el inicio de
proceso coactivo fiscal.

Por su parte, Susi Rosa Mollinedo del Villar, Gerente Departamental de Santa
Cruz de la Contraloría General del Estado, por escrito cursante de fs. 338 a 341
vta., señaló: 1) El dictamen de responsabilidad civil que impugna el accionante,
no causa estado y es susceptible de ser desvirtuado en la jurisdicción
competente a través del proceso coactivo civil, infiriéndose que la vía no ha
sido agotada y por ende concurre la causal de improcedencia por
subsidiariedad de la presente acción tutelar; 2) La falta de notificación con el
informe complementario, constituye un reclamo sobre aspectos de legalidad
ordinaria que no corresponden ser analizados vía amparo constitucional,
situación que se presenta también con referencia a las justificaciones,
descargos y reclamos de carácter numérico que correspondería ante un
eventual proceso coactivo fiscal; y, 3) La jurisprudencia citada por la parte
accionante no es vinculante al caso concreto, por cuando se refiere de manera
genérica al debido proceso y no a la falta de notificación con el informe
complementario; habiéndose señalado, por el contrario, de su parte
jurisprudencia vinculante que se refiere a la determinación de responsabilidad
civil dentro del proceso coactivo fiscal; siendo dicho dictamen una prueba
susceptible de ser desvirtuada en el marco de un proceso coactivo fiscal o ante
la instancia administrativa.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil y Comercial Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de

Santa Cruz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución de 4 de
diciembre de 2014, cursante de fs. 350 a 352 vta., resolvió otorgar la tutela
solicitada, dejando sin efecto la notificación con el Dictamen de
Responsabilidad CGE/DRC/014/2014 de 30 de junio, ordenando notificar
previamente a los accionantes con el informe complementario emitido
posteriormente al informe inicial; decisión asumida con el argumento que la
esencialidad del debido proceso se extiende incluso al ámbito administrativo,
por cuanto si bien en éste se contemplan sanciones administrativas y no
penales, éstas pueden generar efectos legales; en tal sentido, el ejercicio del
derecho a la defensa posee también especial relevancia por su directa
vinculación con el primero, así se evidencia que el art. 10 del Reglamento para
la Elaboración de Informes de Auditoria con indicios de Responsabilidad,
establece la finalidad de la notificación, no como un acto formal sino más bien
como la finalidad del ejercicio del derecho material a la defensa en el ámbito
administrativo a efectos de que el procesado presente los descargos
necesarios; por tanto resulta claro que se debe poner en conocimiento de los
involucrados un informe preliminar y un complementario a efectos que pueda
desvirtuar los posibles indicios de responsabilidad que le hayan sido atribuidos,
así establece la jurisprudencia constitucional y también la emanada del Tribunal
Supremo de Justicia que expresan que se debe notificar con el informe
complementario a efectos de que el notificado pueda asumir defensa.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se

concluye lo siguiente:

II.1. Mediante Informe GS/EP23/M08 R3 de 27 de octubre de 2011, la

Gerencia Departamental de Santa Cruz de la Contraloría General del
Estado, estableció la existencia de incidíos de responsabilidad civil contra
los accionantes y otros, por el incumplimiento de disposiciones legales
sobre el pago de remuneraciones en el Gobierno Autónomo Municipal de
Santa Cruz de la Sierra, por el periodo comprendido entre marzo de 2006
a mayo de 2010, debiendo ponerse en conocimiento de los presuntos
involucrados el resultado de la auditoría a efectos de que en plazo de
diez días, remitan aclaraciones y justificaciones, anexando documental
respaldatoria; emitiéndose posteriormente Informe Legal LS/A127/N10
de “24 de enero de 2011”, mediante el cual se ratificó el primero (fs. 2 a
41; y, 74 a 95).
II.2. El 30 de junio de 2014, el Contralor General de Estado a.i. pronunció el
Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-014/2014, estableciendo
indicios de responsabilidad civil de los accionantes y otras doscientos seis
personas más, disponiendo se notifique a los involucrados para que en
plazo de diez días hábiles a partir de su notificación, procedan al pago,
bajo apercibimiento de iniciarse acción coactiva fiscal; decisión que fue
 notificada a los demandantes el 18 de agosto, el 11 y 25 de septiembre
de 2014 (fs. 96 a 146).

II.3. Por Resolución CGE/118/2014 de 22 de octubre, el Contralor General del

Estado, corrigió y rectificó los montos consignados erróneamente en el
Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-014/2014 de 30 de junio,
notificándose a los interesados el 28 de noviembre, 1 y 2 de diciembre
del mismo año (fs. 246 a 254).

III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO

El accionantes a través de su representante alegan la vulneración de sus

derechos al debido proceso y a la defensa, toda vez que dentro de la Auditoría
llevada a cabo por la Contraloría General del Estado, se les notificó
directamente con el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-014/2014 de
30 de junio, sin haber puesto en su conocimiento el informe complementario al
informe preliminar GS/EP23/M08 R3 de 27 de octubre de 2011, dejándolos en
absoluta indefensión y sin posibilidad de impugnar su contenido.

En revisión, corresponde establecer si es evidente la vulneración de los

derechos del accionante, a efectos de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. El debido proceso y su aplicación en procedimientos que

determinan responsabilidad civil

La SCP 1330/2012 de 19 de septiembre, señaló que: “El derecho al

debido proceso, es de aplicación inmediata, vincula a las autoridades
judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad
procesal previsto por el constituyente, para proteger derechos a la
tutela judicial efectiva, a la garantía de certeza e intangibilidad de
resoluciones judiciales a la debida fundamentación de las resoluciones
judiciales, a una justicia en igualdad de condiciones y oportunidades, a
la defensa, al principio de la seguridad jurídica, entre otros; hace al
cumplimiento del conjunto de condiciones y requisitos en el trámite de
los procesos observando procedimientos, como la SC 0160/2010-R de
17 de mayo, que precisa: 'El debido proceso, está reconocido
constitucionalmente como derecho y garantía jurisdiccional a la vez,
por los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado vigente
(CPE) -art. 16.IV de la CPEabrg-, y como derecho humano por los arts.
8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de
San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, y ya fue desarrollado y entendido por este Tribunal como el
derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus
derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas
generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación
similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben
observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas
puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto
emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por
la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados
Internacionales'”.

En similar sentido y efectuando un análisis más amplio al respecto, la

SC 0448/2011-R de 18 de abril, definió, al debido proceso: “…como
derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una
garantía de la administración de justicia; de ella, se desprende como
derecho fundamental autónomo e indirecto o garantía, que a decir de
Carlos Bernal Pulido, en 'El Derecho de los Derechos': 'El derecho
fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para
participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y
el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades
de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las
capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse
(…) es un mecanismo para la protección de otros derechos
fundamentales en el estado democrático…'.

Esa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es

parte inherente a la actividad procesal, tanto judicial como
administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido
proceso como:

i) Derecho fundamental: Para proteger al ciudadano de los posibles

abusos de las autoridades, originados no sólo en actuaciones u
omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a
través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones
jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales,
constituyéndose en el instrumento de sujeción de las reglas
establecidas por el ordenamiento jurídico.

ii) Garantía jurisdiccional: Al ser un medio de protección de otros

derechos fundamentales, que se encuentran contenidos como
elementos del debido proceso; por ejemplo, la motivación de las
resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir,
entre otras, y que se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales
inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben
sujetarse las autoridades…”.

Asimismo, conviene resaltar que de acuerdo al contenido del art. 178.I

de la CPE, el debido proceso se constituye también en un principio que
rige a la administración de justicia ordinaria; en tal sentido, deberá
concebírselo como un ideal orientador en la estructuración del Órgano
Judicial respecto a sus competencias y al establecimiento de
procedimientos que aseguren, entre otras cosas, el ejercicio del
derecho a la defensa; sin embargo, no podemos apartarnos de su
verdadera esencia que se trasunta en la obligatoriedad impuesta a los
administradores de justicia de asegurar y garantizar la emisión de
decisiones correctas, razonables e imparciales que, enmarcadas dentro
de los cánones legales, materialicen el mayor fin del Estado: construir
una sociedad justa y armoniosa para vivir bien (arts. 8.II y 9.I CPE).

En este sentido, a partir de la interpretación sistemática, axiológica y

teleológica de los arts. 115.II; 117.I y II; y 180 en relación al art. 13
todos de la Constitución Política Estado, se concluye que el debido
proceso, constituido en la mayor garantía constitucional de la
administración de justicia, lleva inmerso en su núcleo una gran cantidad
de derechos: “…a) Derecho a la defensa; b) Derecho al juez
natural; c) Garantía de presunción de inocencia; d) derecho a ser
asistido por un traductor o intérprete; e) Derecho a un proceso público;
f) Derecho a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable; g)
Derecho a recurrir; h) Derecho a la legalidad de la prueba; i) Derecho a
la igualdad procesal de las partes; j) Derecho a no declarar contra sí
mismo y a no confesarse culpable; k) Derecho a la congruencia entre
acusación y condena, de donde se desprende el derecho a una debida
fundamentación y motivación de los fallos judiciales; l) La garantía del
non bis in idem; ll) Derecho a la valoración razonable de la prueba; m)
Derecho a la comunicación previa de la acusación; n) Concesión al
inculpado del tiempo y los medios para su defensa; o) Derecho a la
comunicación privada con su defensor; y, p) Derecho a que el Estado le
otorgue un defensor cuando el imputado no tuviere medios o no
nombrare un defensor particular…” (SCP 0467/2015-S2 de 7 de mayo).

En cuanto a la obligatoriedad de su respeto, este Tribunal a través de la

SC 0119/2003-R de 28 de enero, sostuvo que: “…el derecho al debido
proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades
judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad
procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la
seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones
judiciales…".
Así configurado, es preciso recordar que el derecho y garantía genérica
del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito
jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a cualquier
procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad,
conforme sucede en los procedimientos administrativos adelantados por
la Contraloría General del Estado que pueden generar responsabilidad
civil; así, la SC 0228/2005-R de 16 de marzo, estableció que: “…un
proceso de auditoría gubernamental debe considerarse un acto
administrativo autónomo y por tanto susceptible de ser reclamado por
vía administrativa, judicial ordinaria y constitucional, porque es
obligatorio, ya que obliga a la entidad a tomar acciones contra las
personas involucradas, de ahí emerge su carácter exigible y ejecutable,
pues constriñe a las autoridades de la entidad auditada a exigir a los
involucrados de acuerdo a los resultados del examen efectuado, caso
contrario emerge la facultad ejecutable mediante el proceso coactivo
fiscal. En ese sentido, necesariamente debe reconocerse a las personas
involucradas la posibilidad de acceder a los mecanismos de protección
de sus derechos para impugnar las irregularidades cometidas en la
etapa constitutiva del acto administrativo, es decir en el procedimiento
de auditoría, y no sólo contra sus consecuencias como es la posibilidad
de defensa en el proceso coactivo fiscal.

En ese sentido, además, un proceso de auditoría gubernamental

realizado por la Contraloría General de la República debe contener los
elementos esenciales del acto administrativo establecidos en las normas
previstas por el art. 28 de la LPA, de competencia, causa, objeto,
fundamento y finalidad; en tal comprensión, existiendo un
procedimiento administrativo propio para la realización de una auditoría
gubernamental, éste debe ser respetado y aplicado objetivamente, caso
contrario, su vulneración puede afectar los derechos constitucionales de
las personas (…).

Por lo expuesto, en el caso, no es pertinente aplicar el principio de

subsidiariedad del recurso de amparo constitucional, en relación a la
posibilidad de que los recurrentes pueden reclamar las lesiones a sus
derechos en el proceso coactivo fiscal, pues como la jurisprudencia
constitucional lo ha señalado, que las lesiones a los derechos
fundamentales de las personas deben ser reparadas en el
procedimiento en el que fueron afectadas, que en el caso concreto es el
procedimiento de la auditoría gubernamental”.

Razonamiento que armoniza con el contenido de la SC 1591/2005-R de

 9 de diciembre, que expresó: “…una auditoria gubernamental efectuada
por la Contraloría General de la República es un acto administrativo
emergente de un procedimiento administrativo, en el cual las
autoridades y servidores públicos deben cumplir con el deber de
respeto a los derechos fundamentales de las personas, y que en caso
de ser lesionados esos derechos, se abre la tutela que brinda el recurso
de amparo constitucional con relación al acto administrativo, es decir en
cuanto a garantizar el respeto a las formalidades del procedimiento
administrativo que se deben cumplir para la constitución de dicho acto
administrativo, porque esas formalidades no podrán ser reclamadas en
ninguna instancia posterior, pues el proceso coactivo fiscal no tiene ese
objeto; empero, lo determinado en el fondo por las autoridades
encargadas de la auditoria gubernamental en un debido procedimiento
administrativo regulado por las normas aplicables a dicho
procedimiento, no puede ser impugnado por medio de un recurso de
amparo constitucional, pues la vía idónea para ello es el proceso
coactivo fiscal…”.
De donde se establece que, las lesiones a derechos y garantías
constitucionales, emergentes de un procesamiento generador de
responsabilidad civil, emitido por la Contraloría General del Estado, son
reparables mediante la acción de amparo constitucional, por cuanto,
atendiendo la naturaleza intrínseca del debido proceso en sí como
garantía procesal, principio de administración de justicia y derecho
fundamental, ninguna autoridad puede quedar al margen del control de
la vigencia plena de los derechos fundamentales de las personas cuya
tutela recae sobre este Tribunal Constitucional Plurinacional; lo
contrario; es decir, la determinaciones de fondo asumidas en plena
vigencia de un debido proceso administrativo en un proceso de
auditoría gubernamental, no pueden ser impugnadas en la vía
constitucional, correspondiendo su tramitación a la vía ordinaria
mediante un proceso coactivo fiscal.

III.2. Directa vinculación de las notificaciones como actos

comunicacionales con el derecho a la defensa

La jurisprudencia constitucional, contenida en la SC 1845/2004-R de 30

de noviembre, reiterada por la SCP 2542/2012 de 21 de diciembre,
entre otras, estableció que: “…los emplazamientos, citaciones y
notificaciones (notificaciones en sentido genérico), que son la
modalidades más usuales que se utilizan para hacer conocer a las
partes o terceros interesados las providencias y resoluciones de los
órganos jurisdiccionales o administrativos, para tener validez, deben ser
realizados de tal forma que se asegure su recepción por parte del
destinatario; pues la notificación, no está dirigida a cumplir una
formalidad procesal en sí misma, sino a asegurar que la
determinación judicial objeto de la misma sea conocida
efectivamente por el destinatario (así SC 0757/2003-R de 4 de
junio), dado que sólo el conocimiento real y efectivo de la comunicación
asegura que no se provoque indefensión en la tramitación y resolución
en toda clase de procesos, pues no se llenan las exigencias
constitucionales del debido proceso, cuando en la tramitación de la
causa se provocó indefensión (…); sin embargo, en coherencia con este
entendimiento, toda notificación por defectuosa que sea en su forma,
que cumpla con su finalidad (hacer conocer la comunicación en cuestión
), es válida” (las negrillas nos corresponden). Entendimiento que,
habiendo, en muchas ocasiones sido objeto de distorsión en su
aplicación por autoridades judiciales y administrativas, pretendiendo
soslayar totalmente las formas y formalidades de una notificación en
sentido genérico, fue aclarado por la SCP 0427/2013 de 3 de abril, al
señalar que “…las formas y formalidades procesales previstas en el
Código de Procedimiento Civil para realizar las notificaciones en sentido
general (emplazamientos, citaciones y notificaciones), deben ser
cumplidas obligatoriamente por los órganos jurisdiccionales y
administrativos, porque precisamente al tener un contenido
regulatorio exigente mínimo se constituyen en el instrumento
procesal valioso, no para cumplir una formalidad procesal en sí
misma, sino para asegurar que la determinación judicial o
administrativa objeto de la misma sea conocida efectivamente
por el destinatario y así materializar los derechos
fundamentales a la defensa y tutela judicial efectiva…” (lo
destacado no corresponde al texto original).

A partir de este razonamiento queda entonces entendido que la

notificación es el acto a través del cual se hace conocer a los sujetos
procesales las providencias y actuados que se generan dentro del
proceso, esto a efectos de garantizar los derechos de contradicción y
defensa, como elementos esenciales del debido proceso consagrado en
el art. 115.II de la CPE; es decir, los actos comunicacionales, en este
caso la notificación, permite que las personas inmersas en una
contienda judicial o administrativa, estén al tanto de las
determinaciones que se susciten y que, en caso de ser necesario o
conveniente a sus intereses, hagan uso de los mecanismos jurídicos a
su alcance para la protección de aquellos; sin embargo, no puede
ignorarse que esencialmente el propósito básico de la notificación, se
halla determinado por el momento exacto en el que se ha conocido la
providencia dictada, hecho que implica el inicio de un término
preclusivo previamente establecido dentro del cual puedan ejecutarse
los actos que se considere pertinentes y que corran a su cargo; de
donde se infiere que, la notificación cumple un doble propósito:
garantizar el debido proceso a partir del ejercicio del derecho a la
contradicción y a la defensa y; asegurar la materialización de los
principios rectores de la administración de justicia ordinaria previsto en
el art. 180.I de la Norma Suprema así como de la celeridad, eficacia y
eficiencia que determinan el inicio y fin de los plazos procesales, ya que
suponen el cumplimiento de todas las disposiciones legales y que los
procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo, de oficio los
obstáculos puramente formales, sin demoras innecesarias; así como
una mayor seguridad en las resoluciones y que las personas puedan
obtener un oportuno reconocimiento de sus derechos a través de la
ejecución de las resoluciones judiciales, hecho que aseguran la
prevalencia del principio de verdad material cuya finalidad es buscar por
todos los medios la verdad histórica de los hechos, toda vez que,
conforme razonó la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, las formas
procesales, tienen la finalidad de asegurar la eficacia material de los
derechos fundamentales, pues: “Desde la concepción del Estado
Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o
administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales
(justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas
procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los
derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material,
debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y
sustantivos)”.

En este contexto, la citada SC 1845/2004-R, citada precedentemente,

expresó que: “…desde una interpretación sistemática, se extrae que la
garantías consagradas en el art. 16.II y IV de la Constitución, con las
que se vincula el precepto en análisis, tiende a garantizar que la
tramitación de los procesos judiciales o administrativos se desarrollen
revestidos de las garantías del debido proceso; y dentro de ello, que el
amplio e irrestricto derecho a la defensa no se constituya en un
enunciado formal sino que tenga plena eficacia material, lo que podría
darse si la comunicación procesal no cumple su finalidad; esto es, que
las partes tengan conocimiento del actuado procesal en cuestión”.

En este punto es preciso aclarar que, tanto la normativa procesal

vigente como la jurisprudencia emitida por este órgano, establecen y
refrendan que en la sustanciación de los procesos jurisdiccionales como
administrativos, se debe garantizar, entre otros, el ejercicio pleno de los
derechos a la defensa y la tutela judicial efectiva y por ende del debido
 proceso; de modo que las actuaciones comunicacionales deben cumplir
con su eficacia material, asegurando que el contenido de los fallos y
resoluciones emitidos en dichas instancias sean de conocimiento de las
partes del proceso, de lo contrario, se estaría provocando indefensión.

En consecuencia, los entendimiento precedentes, resultan también

aplicables respecto al debido proceso administrativo, en el que, de
conformidad a lo establecido por la SC 0448/2010-R de 28 de junio:
“…mínimamente se garantice al administrado infractor, el conocimiento
oportuno de la sindicación que se le atribuye, con relación a una falta o
contravención que presuntamente hubiese cometido y que esté
previamente tipificada como tal en norma expresa, para que pueda
estructurar adecuadamente su defensa, ser debidamente escuchado,
presentar pruebas y alegatos, desvirtuar e impugnar en su caso las de
contrario, la posibilidad de ser juzgado en doble instancia, y en
cumplimiento, recién imponerle la sanción que se encuentre prevista
para la falta, quedando así a salvo del arbitrio del funcionario o
autoridad"; por cuanto, el derecho a la defensa, como elemento
integrante del debido proceso, consagrado en el art. 115.II de la CPE,
entendido doctrinalmente por este Tribunal como el derecho de toda
persona, sometida a un proceso, a contar con asistencia y
asesoramiento especializado; así como a asumir conocimiento y acceso
de los actuados a efectos de impugnar los mismos en igualdad de
condiciones frente a su contraparte, resulta en consecuencia, un
derecho, principio y garantía, inviolable.

En este contexto, las notificaciones, en sus diversas formas y

modalidades, se han instituido como mecanismos idóneos a efectos de
garantizar el derecho a la defensa en actuaciones administrativas y
judiciales, toda vez que su finalidad se centra en garantizar la
vinculación de los sujetos procesales, cuyo interés jurídico se encuentre
de por medio, al proceso en sí, haciéndole conocer las actuaciones
emergentes del mismo; por lo tanto, la falta de notificación de aquellos
actos que involucren derechos y/o garantías constitucionales de las
partes procesales, acarrea indiscutiblemente una disminución o el
cercenamiento total y arbitrario de posibilidades del ejercicio de la
defensa, lo cual, afecta directamente el desarrollo del proceso dentro
de los cánones del debido proceso.

III.3. Análisis del caso concreto

En el presente caso, los accionantes a través de su representante

consideran que su derecho al debido proceso en su elemento del
derecho a la defensa, ha sido vulnerado por los demandados, por
cuanto no les fue notificado el informe complementario emitido dentro
del proceso de auditoría realizado, por el incumplimiento de
disposiciones legales sobre el pago de remuneraciones en el Gobierno
Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, por el periodo
comprendido entre marzo de 2006 a mayo de 2010.

Ahora bien, conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1, el

debido proceso, concebido en su triple dimensión -derecho, principio
procesal y una garantía de la administración de justicia-, se constituye
en una fórmula jurídica ineludible cuyo objetivo es proteger las
facultades del individuo para participar en los procesos en los cuales se
hallen involucrados sus derechos y garantías, entre estos el debido
proceso y los elementos que le son constitutivos; entre ellos el derecho
a la defensa.

Este derecho, nace y se materializa a partir del conocimiento cierto de la

existencia de proceso administrativo o judicial que ponga en riesgo la
afectación de derechos inherentes a la persona, conocimiento que se
adquiere a través de los actos comunicacionales que, en sus diferentes
modalidades, tiene como finalidad hacer conocer a las partes o terceros
interesados las providencias o resoluciones que emerjan de los órganos
jurisdiccionales o administrativos a efectos de que las personas
inmersas en una contienda judicial o administrativa, estén al tanto de
las determinaciones que se adopten en el curso del proceso, para que
en caso de ser necesario o conveniente a sus intereses, hagan uso de
los mecanismos jurídicos a su alcance para la protección de aquellos,
pues, el conocimiento de una providencia dictada, lleva implícito el inicio
de un término preclusivo previamente establecido para ejecutar los
actos de defensa mediante el uso de los mecanismos procesales legales
que se considere pertinentes; una actuación contraria; es decir, la
actuación judicial o administrativa llevada a cabo en desconocimiento
del titular de derechos y garantías que pudieran verse afectados dentro
de un proceso, acarrea consigo la lesión al debido proceso en su
elemento del derecho a la defensa.

Asimismo, se ha establecido que la esencialidad del debido proceso y la

protección de sus elementos constitutivos, no se restringe al área penal,
sino que también abarca las demás materias del derecho que incluyan
la tramitación de un proceso, cualquiera sea la causa que le de origen,
conforme sucede en los procedimientos administrativos adelantados por
la Contraloría General del Estado que pueden generar responsabilidad
civil; lo que faculta a los involucrados, a acceder a los mecanismos de
protección de sus derechos para impugnar las irregularidades cometidas
durante el procedimiento de auditoría, por cuanto las lesiones a los
derechos fundamentales de las personas, deben ser reparadas en el
procedimiento en el que fueron afectadas.

En este contexto, ingresando al análisis de la problemática planteada, la

Sala Segunda, confirmará el fallo emitido por el Tribunal de garantías
que concedió la tutela solicitada por los accionantes, por cuanto
considera que los derechos reclamados a través de la presente acción
tutelar, han sido evidentemente vulnerados.

La precedente decisión se sustenta en los argumentos jurídico

constitucionales que se desarrollan en la presente Sentencia
Constitucional Plurinacional, y que, por las características del caso
concreto, le son aplicables.

Así, debemos señalar que, la notificación con el informe preliminar de

auditoría especial GS/EP23/M08 R3 de 27 de octubre de 2011, determinó
que se habían encontrado indicios de responsabilidad solidaria, contra los
accionantes y otros personeros del Gobierno Autónomo Municipal de
Santa Cruz de la Sierra, respecto al cumplimiento de las disposiciones
legales sobre el pago de remuneraciones, por el periodo comprendido
entre marzo de 2006 y mayo de 2010, otorgándoseles un plazo de diez
días a efectos de que remitan sus aclaraciones y justificaciones; es decir,
se les comunicó del inicio de proceso administrativo del cual podía
emerger responsabilidad civil.

Ahora bien, de acuerdo a los argumentos del accionante, que no han

sido desvirtuados por los demandados se establece que sus
representados cumplieron dentro del plazo establecido con la
presentación de los correspondientes descargos, los cuales luego de ser
evaluados dieron origen al informe complementario GS/EP23/M08 R3,
que concluyó ratificando los cargos, la identificación de los responsables
y las sumas líquidas exigibles emergentes del daño económico
ocasionado a la entidad (fs. 74), conforme expresa el Dictamen de
Responsabilidad Civil CGE/DRC-014/2014 de 30 de junio; sin embargo,
de actuados se evidencia que los accionantes, no fueron notificados con
dicho informe complementario, poniéndose en su conocimiento de
manera directa, el Dictamen Final que estableció la responsabilidad civil,
hecho que les impidió estar al tanto de las determinaciones asumidas
en el proceso, a efectos de proteger sus intereses y derechos; en suma,
asumir su defensa, frente a las sindicaciones de las cuales estaban
siendo objeto.
Ahora bien, corresponde establecer en este punto que, de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional ampliamente glosada respecto a la
vinculación de las notificaciones con el ejercicio del derecho a la
defensa, resulta imprescindible la puesta en conocimiento de los sujetos
procesales, los actos que se desarrollan dentro del proceso, regla que
no solo implica al área jurisdiccional, sino que es de obligatoria
observancia en los procesos administrativos, por cuanto se halla de por
medio el derecho a la defensa como elemento del debido proceso.

En este contexto, conviene manifestar que, el informe complementario,

constituido en el pronunciamiento final de la Unidad de Auditoría sobre
la existencia o no de indicios de responsabilidad por la función pública,
tiene por objeto, comunicar por escrito los resultados de la
evaluación de los documentos y/o argumentos de descargo
presentados por los involucrados durante el procedimiento de
aclaración del informe preliminar o ampliatorio -arts. 4 inc. j) y 13-
del Reglamento para la Elaboración de Informes de Auditoría con
Indicios de Responsabilidad, de donde se infiere la obligatoriedad de
proceder a su notificación, por cuanto, la etimología del vocablo
comunicar, según la Real Academia de la Española (RAE), implica
“manifestar o hacer saber a alguien algo”, de donde se infiere que en el
caso analizado, se debe hacer conocer a los involucrados de forma
escrita los resultados de la evaluación de los descargos aportados.

Este acto de comunicación, corresponde en consecuencia ser ejecutado

por la entidad que emite una decisión que, en el caso concreto se
traduce en el informe complementario del informe preliminar; y si bien,
el art. 10 del señalado Reglamento no determina que deba realizarse
una notificación expresa con aquel, dispone que de no existir
procedimiento interno debe procurarse la notificación personal del
involucrado aún a través de un medio de comunicación; previsión
normativa que, acorde a la nueva tendencia garantista del Estado
Constitucional de Derecho, impone la sobreposición de los derechos
fundamentales por encima de los formalismos procesales, asegurando
la protección y vigencia del derecho a la defensa y a través de él, del
debido proceso.

En estas circunstancias, resulta evidente que la falta de notificación con

el informe complementario a los accionantes, ha lesionado el debido
proceso en su elemento al derecho a la defensa, por cuanto les ha
impedido en primera instancia conocer los argumentos que se
esgrimían en él y de ser necesario controvertirlos en defensa de sus
 intereses y derechos constitucionales, hecho que sin duda amerita
tutela constitucional.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al “otorgar” la tutela solicitada,

aunque con una terminología errada ha evaluado en forma correcta los datos
del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la

autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de
Bolivia y los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y 44.1
del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la
Resolución de 4 de diciembre de 2014, cursante de fs. 350 a 352, pronunciada
por la Sala Civil y Comercial Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de
Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos
términos que el Tribunal de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Plurinacional.

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA