Criterios Apertura Sancionatorios PDF

OFICINA ASESORA JURÍDICA
Radicación: 2019031150-3-000
Fecha: 2019-03-13 17:25 Proceso: 2019031150 Anexos:
Trámite: 17-Correspondencia
Remitente: 1.2-OFICINA ASESORA JURÍDICA
Destinatario: DEP_1100-SUBDIRECCIÓN DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO
MEMORANDO
1.2
Bogotá, D.C., 13 de marzo de 2019
PARA: CARLOS ALONSO RODRÍGUEZ PARDO

SUBDIRECCIÓN DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO
JOSEFINA ELENA SÁNCHEZ CUERVO
SUBDIRECCION EVALUACION Y SEGUIMIENTO
DE: OFICINA ASESORA JURÍDICA

ASUNTO: Criterios orientadores valoración infracción ambiental en el proceso
sancionatorio de la Ley 1333 de 2009.
Cordial saludo,
Por medio de la presente, se comunica a todo el equipo técnico de la Autoridad Nacional

de Licencias Ambientales -ANLA- que la Oficina Asesora Jurídica, de conformidad con lo
previsto en el numeral 1 del artículo 12 del Decreto 3573 de 20111, señala algunos
lineamientos para la adecuada interpretación del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, en lo
referente al alcance del concepto de “infracción ambiental”, aspecto fundamental que debe
ser tenido en cuenta al momento de la remitir a esta dependencia asuntos que se
consideran presuntas infracciones ambientales y que, de acuerdo con el criterio de cada
Grupo Interno de Trabajo de las Subdirecciones Técnicas de la ANLA, amerita la iniciación
de un procedimiento sancionatorio ambiental.
En primer lugar, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 establece:
“Artículo 5º. Infracciones. Se considera infracción en materia ambiental toda

acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el
Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974,
en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones
ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos
1.“1. Brindar apoyo jurídico en la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con las funciones de la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA–.”
Calle 37 No. 8 – 40 Bogotá, D.C. Edificio Anexo

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administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será

también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio
ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la
responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación
complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el
vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán
lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la
responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
(…)” (Negrilla fuera del texto original).
Esta norma puede clasificarse como de tipo “abierto”, cuya admisibilidad ha sido declarada
por la Corte Constitucional2, y que claramente precisa dos situaciones que dan lugar a una
infracción en materia ambiental:
A. Incumplimiento normativo y
B. Comisión de un daño.
A. INCUMPLIMIENTO NORMATIVO
En primer lugar, esta modalidad de sanciones tiene como finalidad la “autoprotección” de

las funciones y competencias de la autoridad pública, de manera que mediante
mecanismos punitivos se garantiza que sus órdenes e instrucciones sean cumplidas. El
régimen sancionatorio es complemento necesario de las funciones constitucionales y
legales de prevención y control de los factores de deterioro ambiental3, atribuida a
estas autoridades
Esta tipología de infracción ambiental admite a su vez dos modalidades:
1. Violación de las normas ambientales: Esto es, violación de las normas

contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables4, en la Ley 99 de 1993,
en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes que las
sustituyan o modifiquen.
En el proceso de identificación de la normatividad susceptible de ser infringida con la

conducta, se pueden tener en cuenta diversos criterios, algunos de los cuales fueron
2 En la Sentencia C-699 de 2015, MP ALBERTO ROJAS RIOS se señaló al respecto: “La admisibilidad de “tipos abiertos” en el derecho
sancionatorio corresponde, también, según lo señalado en la Sentencia C-948 de 2002, a la necesidad de salvaguardar el principio de
eficiencia en la función pública, establecido en el artículo 209 Superior. A la luz de este principio, exigir una descripción detallada en la ley
de todos los comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que transcribir todo el catálogo de deberes,
mandatos y prohibiciones que se imponen en las distintas normas jurídicas, convirtiéndose dicha exigencia en un obstáculo para el
cumplimiento de los fines del Estado”.
3 En tal sentido se ha manifestado la Corte Constitucional “De este modo, en la actualidad, “la potestad administrativa sancionadora
constituye un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico institucional, mediante la asignación de
competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por
medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos”. Sentencia C-214 de
1994.
4 Decreto-ley 2811 de 1974

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esbozados en el proyecto de documento denominado “Guía Proceso Sancionatorio

Ambiental”5 en los siguientes términos:
“6.1.2. Normatividad ambiental susceptible de ser infringida. (…)
7. Es necesario verificar que la norma presuntamente infringida no haya

perdido su vigencia y tratándose de actos administrativos que estén en firme,
(…) que no hayan perdido su fuerza ejecutoria6, que no se hayan revocado,
dejado sin efectos, suspendido o anulado por la autoridad administrativa o
judicial competente.
8. Es necesario identificar el destinatario de la norma que se considera vulnerada,

pues puede suceder que sólo esté dirigida a determinado grupo de personas o
situaciones jurídicas específicas.
9. Debe analizarse el contenido de la norma, con el fin de establecer si esta concede

un derecho o una facultad o si, por el contrario, impone una obligación,
restricción, condición o prohibición frente al uso, disposición o manejo de
los recursos naturales, pues solo estos últimos preceptos son relevantes
para determinar la comisión de una infracción ambiental, así como también
quienes son los destinatarios de la norma y por lo tanto sujetos activos de la
presunta violación7(…)”.
2.- Violacion de los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental

competente.
El artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 establece que se entiende por infracción ambiental
toda acción u omisión que constituya violación “de los actos administrativos emanados de
la autoridad ambiental competente”.
Es decir, no solamente constituye infraccion ambiental la violación de las normas

generales de las cuales se derivan obligaciones protrectoras del ambiente como las
mencionadas en el numeral anterior, sino tambien las órdenes e instrucciones específicas
que imparta la autoridad en el marco del licenciamiento ambiental y que estén
debidamente fundamentadas en sus competencias institucionales, sean proporcionales y
estén orientadas a prevenir, mitigar o controlar los impactos identificados.
5 La Guía Proceso Sancionatorio Ambiental fue elaborada por la Oficina Asesora Jurídica en el año 2016, sin embargo, no se tiene noticia
de haberse acogido formalmente.

6 Artículo 91 del Código de Procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, CPACA, establece los casos de pérdida de
fuerza ejecutoria del acto administrativo.

7 Álvarez Pinzón, Gloria Lucía. Las infracciones en materia ambiental. En Amaya Navas, Oscar Darío y García Pachón, María del Pilar.
Nuevo Régimen Sancionatorio Ambiental. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2010. p. 211.
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Es decir, el conjunto de obligaciones establecidas en los actos administrativos de las

licencias, autorizaciones, permisos y trámites y que son objeto de control y seguimiento8.
Preliminarmente se puede afirmar que, el artículo 5° está formulado en sentido general y

no hace distinciones de manera que constituiría infracción no sólo la violación de normas,
obligaciones o deberes directamente relacionados con la protección ambiental contenidos
en el acto administrativo de la Autoridad ambiental, sino también de aquellas que de
manera indirecta o mediata cumplan esta finalidad, como las obligaciones meramente
documentales tales como la presentación de informes, etc., en el entendido que todas
estas obligaciones hacen parte de la evaluación ambiental de un proyecto, obra o actividad
y que guardan relación, así sea mediata, con la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad
licenciada, según lo establecido en el artículo 3 del Decreto 2041 de 2014, compilado en
el Decreto 1076 de 2015.
Sin embargo, esta interpretación literal podría estar en contradicción con los principios de
las actuaciones administrativas, entre ellos los de economía, celeridad y eficacia en el
desarrollo de la función administrativa.
Ciertamente, el artículo 209 constitucional señala: “La función administrativa está al

servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. (subrayas fuera de
texto).
Por su parte, el artículo 3 de la Ley 1437 del CPACA señala: “Las actuaciones
administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido
proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad,
transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad”. (Subrayas fuera
de texto).
En lo referente al principio de eficacia establece el artículo citado del CPACA que, “En
virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos
logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente
formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo
con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la
8En tal sentido y como dice la Corte Constitucional, “Si los órganos de la administración tienen la facultad jurídica para fijar obligaciones
o para regular una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el incumplimiento de ese mandato debe necesariamente
conllevar, correlativamente, la asignación de atribuciones sancionatorias en cabeza de la autoridad que impuso la obligación o de otra del
mismo género, con el propósito de garantizar su cumplimiento y, por esa vía, asegurar la vigencia del orden jurídico mediante la imposición
de los castigos correspondientes. Sentencia 040 de 2010 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. (Subrayas fuera de texto)

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efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa”.(subrayas y negritas

fuera de texto)”9
Estos principios constitucionales y legales como el de eficacia, son RECTORES del

procedimiento sancionatorio ambiental, al tenor de lo contemplado en el artículo 3 de la
Ley 1333 de 2009 que establece: “ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES. Son
aplicables al procedimiento sancionatorio ambiental los principios constitucionales y
legales que rigen las actuaciones administrativas y los principios ambientales prescritos
en el artículo 1° de la Ley 99 de 1993.”
En cuanto al principio del debido proceso10, también orientador de las actuaciones

administrativas y del procedimiento sancionatorio ambiental, este mismo contiene otro
principio de especial relevancia, como es el de la “ilicitud sustancial”, el cual es aplicable
en los diferentes ámbitos de manifestación del poder punitivo del Estado, es decir, tanto
en materia penal como en el procedimiento sancionatorio administrativo11.
9 Sentencia C-826 de 2013 MP Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte Constitucional afirma: En cuanto a los principios de eficacia y eficiencia,
la Corte ha afirmado en relación con el primero, que la eficacia está soportada en varios conceptos que se hallan dentro de la Constitución
Política, especialmente en el artículo 2º, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los
principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen
la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4o.,
268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultados. En este sentido, la Sala ha señalado que la eficacia
constituye una cualidad de la acción administrativa en la que se expresa la vigencia del estado social en el ámbito jurídico-administrativo.
10 Entre otros, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva - nulla poena sine culpa, la
presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar contra sí
mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in ídem, no reformatio in peius y el de la analogía in malam partem.
11 Sobre este particular, la Honorable Corte Constitucional en Sentencia T-145 de 1993 sostuvo:
"El Constituyente colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP 29). Las
garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. En
materia sancionatoria de la administración, la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la potestad
punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en garantía del interés público y de los
ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva - nulla poena sine
culpa -, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar
contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in idem y de la analogía in malam partem, entre otras. (…) La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en
abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta
más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías -
quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido. “(se subraya y se resalta).
Años después, esa misma corporación en sentencia C-530 de 2003 indicó que: (...) “la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de
competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación
administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -correctiva y
disciplinaria-, está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de
ilícitos penales (CP art. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción.” (Se
subraya y se resalta).
Recientemente y consonante con lo anterior, esa Corporación en Sentencia C-219/17 dejó expuesto, citando sus propios proveídos que:
“(…)dentro de los matices predicables del derecho administrativo sancionador, la jurisprudencia constitucional también ha considerado
que las conductas que constituyen falta disciplinaria o infracción administrativa, no necesariamente tienen que estar descritas con la misma
minucia y grado de precisión que se demanda en materia penal, estableciendo un criterio de mayor flexibilidad y menor rigurosidad en la
adecuación típica. Esto obedece a la naturaleza de las conductas sancionables en materia administrativa, los bienes jurídicos implicados
y la finalidad de las facultades sancionatorias que difieren del derecho penal. Del mismo modo, los efectos jurídicos que se producen frente
a la comunidad y frente al mismo sujeto sancionable, no suponenuna trascendental incursión en el núcleo duro de los derechos
fundamentales, particularmente en el derecho a la libertad. Sobre este punto, la Corte en sentencia C-242 de 2010, estimó: “En el ámbito
del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las
particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que
persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener
normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un
marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho
administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado
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Este principio consiste en que, "(...) cuando se constate que formalmente se quebrantó un
deber pero que en lo sustancial no se ha cuestionado la funcionalidad del mismo, la
conducta resulta apenas aparentemente ilícita. Esto es, podemos encontrarnos frente a
la inexistencia de antijuridicidad sustancial aunque sí formal, y, siendo la primera el fin de
la infracción (…), el hecho punible queda desestructurado”12.
Entonces no aplica la ilicitud sustancial cuando pese a la inobservancia de un deber

administrativo, no existe transgresión al contenido sustancial del mismo, esto es, no se
afecta la función social del Estado o la prestación del servicio público y, específicamente
en materia ambiental, cuando no se configura un riesgo, interrupción o afectación material
a la función de control o seguimiento ambiental13.
Lo precedente significa que, no sería factible iniciar un procedimiento administrativo por la

mera constatación de una contrariedad formal, es decir, apenas se verifique una oposición
entre una conducta con la norma, porque el inicio de un procedimiento siempre debe
superar la etapa de evaluación del “mérito” de la conducta del presunto infractor14.
O, dicho en otras palabras, siempre se ha de determinar (COMPROBADAMENTE) si la

acción u omisión puso en riesgo o vulneró un bien jurídicamente tutelado por el
ordenamiento normativo nacional, lo cual, en materia ambiental, sería el ambiente, los
recursos naturales o la función de seguimiento y control de la autoridad ambiental
competente.
Esta interpretación, con doble aval de la Corte Constitucional, está orientada a que el inicio
de un procedimiento ambiental sancionatorio se fundamente, siempre, en criterios
materiales.15
de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo
esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los
elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en
blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los
criterios para determinarla con claridad”. (...) 5.5. De acuerdo a lo señalado la Sala concluye que el ius punendi que ejerce el Estado a
través del derecho administrativo sancionador, exige que las conductas reprochables, las sanciones, el procedimiento como las
autoridades competentes para aplicarlas, deben establecerse únicamente por el legislador acorde con los principios de legalidad y de
reserva de ley. Sobre este último principio se ha admitido que en el derecho administrativo sancionatorio este pueda ser matizado,
exigiéndose una rigurosidad menor que a la del derecho penal. Por su parte, el principio de tipicidad en esta materia permite establecer
un marco de referencia de las conductas y de sus sanciones, donde la autoridad administrativa queda facultada para reglamentar lo
previsto por el legislador, pero proscribiendo de la ley enunciaciones al tal punto abiertas y genéricas que no puedan ser determinadas de
forma razonable, evitando trasladar al Gobierno o a las autoridades administrativas la definición de los comportamientos y de las sanciones
aplicables. Adicionalmente, los actos administrativos pueden desarrollar el contenido de la ley con lo cual se busca convertir en realidad
el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva.”
12 GÓMEZ PAVAJEAU, C.A. La Ilicitud Sustancial, op. cit., p. 25.
13 Esta afirmación se construye a partir de la contenida en el “Breve estudio de ilicitud sustancial en el derecho disciplinario colombiano.
Yury Constanza Ramírez Díaz. Universidad del Rosario. Facultad de jurisprudencia. Maestría en derecho administrativo. Bogotá D.C.
2014. Monografía de Grado para optar al Título de Magíster en Derecho Administrativo. 2014. Pág 50.
14 Artículo 17 de la Ley 1333 de 2009.
15 Riesgo o daño efectivos para los bienes jurídicos protegidos),

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Ciertamente, el primer aval se evidencia en la Sentencia T-145 de 1993 en la cual se adujo

que, se considera legitima la intervención sancionatoria del Estado cuando se afecte “la
organización y funcionamiento de la entidad pública”, y para el presente caso,
reiteramos, cuando se perturbe o entorpezca la función de control y seguimiento de la
Autoridad Ambiental.
El segundo es más reciente y fue expresado en la Sentencia C 219-2017, pues, a propósito

de la demanda de inconstitucionalidad de la frase “en los actos administrativos
emanados de la autoridad ambiental competente”, prevista en el artículo 5° de la Ley
1333 de 2009, esa Corporación aclaró que cuando el legislador la incluyó como parte del
concepto de “infracción ambiental” estaba haciendo referencia a actos administrativos con
contenido o de protección ambiental o que concretan en un proyecto obra o actividad las
obligaciones, restricciones y condiciones previstas en la legislación ambiental o las que
considere necesarias la Autoridad Ambiental para prevenir y/o controlar factores de
deterioro ambiental.
“(…)En esa medida, los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental
competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole
particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del
medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley,
pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin
que con ello pueda entenderse que la administración crea la conducta sino que esta
se deriva de la propia norma legal.
Bajo este contexto, producto del desconocimiento de los actos administrativos

emanados de la autoridad ambiental competente, como licencias, concesiones y
permisos, puede derivarse infracciones en materia ambiental. Además, se pretende
coadyuvar a la materialización de los fines de la administración de preservar el
medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el
legislador prever (…)
La Corte no pierde de vista la “naturaleza policiva de la función atribuida por la ley a

las autoridades ambientales”, que vigilan el cumplimiento de las obligaciones,
prohibiciones y condiciones establecidas en la ley, a las cuales están sujetos todos
los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales.
Asimismo, debe tenerse presente que en materia ambiental la actividad

sancionatoria tiene un claro raigambre administrativo, toda vez que por expreso
mandato superior corresponde a las autoridades de ese sector, con sujeción a la
Constitución y a la ley, llevar a cabo las labores de control, inspección y
vigilancia de las entidades y particulares que utilizan, aprovechan o afectan el
medio ambiente y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80, 188-11-22 y 370).

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De acuerdo con todo lo señalado, considera la Corte que la remisión que hace la ley
a los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente cuando
define las infracciones en materia ambiental resulta incluso necesaria. Ello es así,
pues los actos de la administración al desarrollar y precisar la ley ambiental
garantizan la aplicación de sanciones efectivas en los casos donde se haga un
uso o aprovechamiento del medio ambiente en violación de las condiciones,
prohibiciones y obligaciones establecidas en la misma legislación ambiental.
Todo esto propende por la protección de un bien jurídico superior como lo es el
derecho al ambiente sano, donde el Estado cuenta con un conjunto de
responsabilidades orientadas a su preservación entre las cuales se encuentra la de
sancionar a quienes ocasionen infracciones ambientales. Desconocer la posibilidad
de que las autoridades ambientales puedan derivar infracciones de esta naturaleza
ante el incumplimiento de las exigencias previstas en los actos administrativos por
ellas emanados, supondría dejar sin protección en esta materia los bienes jurídicos
asociados con el medio ambiente y los deberes del Estado de salvaguardar los
recursos naturales para las generaciones actuales y futuras.” (se subraya y se
resalta)
Ahora bien, una aplicación concreta de los principios rectores mencionados, con
precedencia, podría ser, en caso del incumplimiento de una obligación formal o meramente
documental y antes de iniciar el procedimiento sancionatorio, que la dependencia
encargada de la evaluación y seguimiento realice los requerimientos del caso exigiendo el
cumplimiento de la misma dentro de un plazo razonable.
En caso de renuencia del titular del instrumento ambiental, es decir, el reiterado desacato
a cumplir una o varias obligaciones de un acto administrativo que afecte sustancialmente
la labor de seguimiento ambiental o con contenido ambiental, ahí sí se ha de proceder a
remitir el memorando o concepto técnico respectivo a esta Dependencia para proceder a
elaborar el correspondiente acto administrativo de inicio del procedimiento o el que haya
lugar.
El memorando contendrá, claramente, los hechos, la obligación que se incumple y la

trazabilidad de los requerimientos realizados a la misma.
No sucede lo mismo cuando se está ante la inobservancia de actos administrativos16

emanados de la Autoridad Ambiental que contengan obligaciones, términos y condiciones
tendientes a la protección del ambiente, pues frente a esta situación siempre será
procedente informar a esta Oficina la posible comisión de una infracción ambiental, para
que se adopten las medidas correspondientes como la imposición de medidas preventivas
o el inicio de un procedimiento sancionatorio, o los dos.
16 Entre otros, leyes, decretos y actos administrativos emanados de autoridad competente.

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Ahora bien, frente a la forma en la que se pueden infringir los actos administrativos
expedidos por la autoridad ambiental, se tienen dos tipos a saber, por acción u omisión.17
De manera que, la acción u omisión implica violación cuando constituyen desconocimiento

de deberes u obligaciones sean positivas o negativas establecidas en el respectivo acto
administrativo o se incurre en prohibiciones o restricciones específicamente señaladas en
los mismos. En todo caso, como se vio, siempre debe existir el elemento material.
B. COMISIÓN DE UN DAÑO
Frente al daño es importante precisar que no existe una definición inequívoca de la misma,
motivo por el cual se resaltan las siguientes:
El artículo 16 de la ley 23 de 197318” estableció:
“El Estado será civilmente responsable por los daños ocasionados al hombre
o a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de
acciones que generan contaminación o detrimento del medio ambiente. Los
particulares lo serán por las mismas razones y por el daño o uso inadecuado
de los recursos naturales de propiedad del Estado.”19
Igualmente, en el literal c) del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, se estableció una definición

de daño ambiental que señala:
“el que afecta el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad

de sus recursos y componentes”.
Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, frente al concepto de daño

ambiental ha concluido lo siguiente:
“De las normas transcritas, es posible concluir que: (i) el concepto de daño
ambiental en el derecho colombiano es una categoría amplia en la medida que
incluye tanto afectaciones propiamente dichas a los recursos naturales, como
aquellas otras que recaen indirectamente sobre el ser humano (por ejemplo, en
relación con su salud o con la armonía del paisaje); (ii) Es una categoría amplia
17 “La infracción por acción se presenta cuando se ejercen actos positivos que contraríen lo dispuesto en las prohibiciones u obligaciones señaladas
en la normativa ambiental. Por ejemplo, cuando se ejercen actividades de pesca en áreas de reproducción de especies.
La infracción por omisión tiene lugar cuando por negligencia, imprudencia, inadvertencia u olvido, quien debe acatar lo dispuesto en una
norma o un acto administrativo deja de hacerlo y con ello viola la normatividad ambiental. Es el caso de quien deja de presentar los
informes de cumplimiento ambiental a la autoridad competente
18 “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y
protección al medio ambiente y se dictan otras disposiciones.”

19 Frente al artículo 16 de la ley 23 de 1973, la Corte Constitucional, Sentencia T-080 del 20 de febrero de 2015, M.P.: Dr. Jorge Iván
Palacio Palacio, consideró lo siguiente: “La Ley 23 de 1973 estableció una definición amplia de daño ambiental, señalando que se
consideraba como tal, cualquier tipo de “alteración” al medio ambiente producto de una actividad humana o incluso de la misma
naturaleza, que tuviera la potencialidad de “interferir” –nótese que ni siquiera se habla de perjudicar- tanto en el bienestar de los seres
humanos como en el de los recursos naturales”. Borrador Guía Proceso Sancionatorio Ambiental-ANLA.
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igualmente por cuanto se refiere a cualquier “alteración” o “interferencia” en el

normal funcionamiento de los ecosistemas; (iii) Por otro lado, sin embargo, la
legislación también reconoce que existen niveles de contaminación “admisibles”,
los cuales no dan lugar a una sanción sino a una contraprestación económica a
favor del Estado, para la renovabilidad de los recursos…
Un concepto amplio de daño ambiental hace necesario una graduación de los

distintos elementos que lo integran. De acuerdo con la doctrina, es posible
identificar en primer lugar el daño ambiental puro en el entendido de que, “aquello
que ha caracterizado regularmente las afrentas al medio ambiente es que no
afectan especialmente una u otra persona determinada, sino exclusivamente el
medio natural en sí mismo considerado, es decir, las 'cosas comunes”. En
segundo lugar, se halla el daño ambiental consecutivo o impuro bajo el cual se
estudian las repercusiones respecto de una persona determinada, es decir, las
consecuencias que el deterioro ecológico genera en el ser humano, y los bienes
apropiables e intercambiables por este. Postura que ha sido acogida tanto por la
jurisprudencia constitucional, como por la de la Corte Suprema de Justicia [194]
y el Consejo de Estado.
La noción de daño ambiental puro conduce a la transformación del concepto

clásico del derecho subjetivo. Ya no es menester probar la afectación de un
interés particular y concreto, ser la “persona interesada”, sino que, por tratarse de
un derecho colectivo, “cualquier persona” puede ser titular de este derecho
supraindividual. Esta distinción también tiene efectos directos sobre los cauces
procesales por cuanto que para el daño ambiental puro sin pretensiones
indemnizatorias individuales, la acción popular es la vía procesal idónea para su
protección; mientras que en lo relativo a los daños ambientales impuros, que se
suscitan como consecuencia de las repercusiones de las lesiones ambientales,
la acción de grupo y la ordinaria de reparación directa son los mecanismos
procesales idóneos.”20
20 Corte Constitucional, Sentencia T-080 de 20 de febrero de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. Frente a los pies
de páginas relacionados en esta sentencia tenemos: 191 y 192. Geneviève Viney y Patrice Jourdain. "Traité de droit civil. Les conditions
de la responsabilité", L.G.D.J., Paris, 1998, p. 55. Citado por Henao, Op. cit. p. 143; 193. “Sobre este particular, es bueno recordar que el
daño ambiental da lugar a la afectación de dos tipos de intereses: los personales y los naturales. Conforme con ello, el ordenamiento
jurídico, al constituir los medios de defensa y garantía de los derechos, ha previsto la reparación a favor de las personas que puedan
resultar afectadas en sus patrimonios y derechos (a través del resarcimiento propio de las acciones civiles -individuales y colectivas-), y
la compensación o restauración para garantizar y asegurar los derechos de la naturaleza, concretamente, en relación con los derechos a
mantener y regenerar sus ciclos vitales”. Corte Constitucional, sentencia C-632 de 2011; 194. Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil. Sentencia de mayo 16 de 2011, rad. 52835-3103-001-2000-00005-01, M.P. William Namen Vargas; 195. “Así las cosas,
el daño ambiental puro es cualquier alteración, degradación, deterioro, modificación o destrucción del ambiente (agua, aire, flora),
causados por cualquier actividad u omisión, que supera los niveles permitidos y la capacidad de asimilación y transformación de los
bienes, recursos, paisajes y ecosistema, afectando en suma el entorno del ser humano; mientras que el daño ambiental impuro se define
como la consecuencia de la afectación ambiental que repercute en el entorno de los seres humanos, y supera los límites de asimilación
y de nocividad que pueda soportar cada uno de estos”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. CP. Ramiro Pasos Guerrero.
Sentencia del 20 de febrero de 2014. Radicado 41001-23-31-000-2000-02956-01(29028); 196. Ley 1437 de 2011, art. 145: “Reparación
de los perjuicios causados a un grupo. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan
condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la
declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo,
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Ahora bien, frente al daño ambiental puro, las obligaciones del Estado están establecidas
en el artículo 80 de la Constitución Política y son los siguientes:
1.- Prevención y control del deterioro ambiental,

2.- Imposición de sanciones en caso de generación de un daño ambiental,
3.- Exigir la reparación del daño, y como lo ha señalado la jurisprudencia exigir la
“reparación in natura” del mismo.
No obstante, se considera que al igual que en el supuesto de infracción ambiental antes

analizado, aquí tampoco cabe una interpretación literal del concepto de daño ambiental, y
menos en los términos tan amplios como se ha establecido en el artículo 42 de la Ley 99
de 1993, por las siguientes razones:
1.- Ciertamente en virtud del principio de Prevención criterio básico del derecho ambiental
y con expreso reconocimiento constitucional como se mencionó antes, es deber del Estado
actuar en estadios previos al daño propiamente dicho, esto es, cuando se genere un
peligro, riesgo o amenaza antijurídicos para el bien jurídico21.
2. No obstante, no toda alteración, riesgo o amenaza al ambiente es “antijuridico”, por

cuanto existe el concepto directriz del derecho ambiental del “riesgo permitido”, que se
concreta en los criterios de calidad del recurso, esto es, los limites permisibles
establecidos en las normas dentro de los cuales está permitido el uso de los bienes y
servicios ambientales.22
De manera que, a pesar de que el sujeto activo realice una conducta que altera o pone en
peligro el ambiente, pero lo hace dentro de los límites permisibles o dentro de los términos
del permiso ambiental otorgado, en virtud del numeral 4 del articulo 9 de la Ley 1333 de
2009, se deberá cesar el procedimiento de inmediato sin perjuicio de que se continúe
frente a otros presuntos infractores.
en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia […]” [se destaca]; 197. Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección B. CP. Ramiro Pasos Guerrero. Sentencia del 20 de febrero de 2014. Radicado 41001-23-31-000-2000-02956-01(29028).
21. Impacto ambiental: Decreto 2041 de 2014. Art. 1. Cualquier alteración en el medio ambiental biótico, abiótico y socioeconómico, que
sea adverso o beneficioso, total o parcial, que pueda ser atribuido al desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
Peligro de daño: Situación que se caracteriza por la viabilidad o posibilidad de ocurrencia de un hecho que puede producir un daño a los
bienes jurídicos colectivos o individuales.
Amenaza: Ley 1523 de 2012. Art. 4. Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana
de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así
como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos
ambientales
Riesgo: Es la amenaza concreta de daño, es decir que puede ocurrir en cualquier momento, tiene mas probabilidad de ocurrencia que el
peligro.
22 Asi, por ejemplo, el articulo 2 del Decreto 948 de 1995, define como -NORMA DE CALIDAD DEL AIRE O NIVEL DE INMISION: es el
nivel de concentración legalmente permisible de sustancias o fenómenos contaminantes presentes en el aire, establecido por el Ministerio
del Medio Ambiente, con el fin de preservar la buena calidad del medio ambiente, los recursos naturales renovables y la salud humana
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3.- Así mismo, una definición en sentido material de daño ambiental debería tomar en
consideración la definición legal de contaminación contenida en el artículo 8 del Decreto
2811 de 1974 y que establece:
Se entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas

de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades,
concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las
personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente
o de los recursos de la nación o de los particulares. (Subrayas y negritas fuera
de texto).
Sugerimos, por tanto, que una interpretación sistemática y teleológica de las normas antes
citadas nos debe llevar a considerar que para efectos del procedimiento sancionatorio
ambiental se debe entender por daño ambiental, la alteración del ambiente en
cantidades, concentraciones o niveles que NO SOLO superen los límites
permisibles o los términos del permiso ambiental otorgado sino que, ADEMAS, sean
capaces de generar un peligro o amenaza real a la renovabilidad de los ecosistemas.
Así las cosas, desde el aspecto técnico y teniendo de presente el anterior concepto se
deberá determinar en cada caso si nos encontramos frente a un daño ambiental o no, y
en caso positivo, remitir a la Oficina Asesora Jurídica el respectivo memorando que así lo
soporte con el fin de emitir el acto administrativo al que haya lugar.
C. RECOMENDACIONES FINALES Y CONCLUSIONES
Dentro de los aspectos generales a tener en cuenta es preciso que el equipo técnico de la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales se ciña a lo siguiente:
C.1. En la etapa de evaluación o seguimiento previo a la apertura del procedimiento

sancionatorio.
1. Consideramos que en las labores de evaluación y seguimiento ambiental las

dependencias técnicas deben tener en cuenta que pueden hacer uso de la facultad
legal establecida en el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009 de establecer “si existe
o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio “. Es decir, la ley le
otorga a la autoridad ambiental un margen de APRECIACION.
2. Dentro de los actos administrativos de seguimiento no se deberá enunciar en la

parte dispositiva, por una parte, que se remitirá a la Oficina Asesora Jurídica
o que se iniciará procedimiento sancionatorio, ya que la forma idónea para
remitir estos asuntos es mediante memorando o concepto técnico adjunto a un
memorando que indique claramente los hechos que dan lugar al proceso
sancionatorio ambiental.
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Ciertamente, tales afirmaciones y valoraciones son extrañas en esta clase de en

actos administrativos, que tienen como propósito el cumplimiento o ejecución del
instrumento ambiental, pues éstas corresponden más al procedimiento
sancionatorio en sí que a lo que se hace constar en el seguimiento ambiental.
Así mismo, las reflexiones y valoraciones que haga el sector en el memorando o

concepto técnico respectivo deberán llegar a una conclusión sumaria, pero
comprobable, en la que se acredite que la presunta omisión o desconocimiento
del acto administrativo emanado de la autoridad competente afectó o está
afectando la función de seguimiento.
En todo caso, el memorando debe contestar preliminarmente cuándo, cómo y por

qué el retraso, el incumplimiento, la acción u omisión afectó la función del
seguimiento ambiental o a los análisis de sostenibilidad ambiental del proyecto,
obra o actividad.
Es decir, para determinar si es o no procedente o conducente iniciar el

procedimiento por obligaciones documentales, para ello se tendrá en cuenta los
principios de ilicitud sustancial y de eficacia de acuerdo a lo explicado.
Ahora bien, con las siguientes indicaciones y el diagrama de flujo, esta Oficina resume lo
explicado hasta el momento, en el sentido de fijar los criterios para determinar en qué
casos amerita solicitar la iniciación de un procedimiento sancionatorio ambiental:
1. Cuando la conducta genere un daño ambiental, de acuerdo con lo explicado en

este documento, en los términos del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, el cual
debe ser justificado en el memorando o concepto técnico emanado del Grupo
Interno de Trabajo de la Subdirección Técnica respectiva.
2. Cuando la conducta constitutiva de incumplimiento de una norma ambiental o de
un acto administrativo emanado de la autoridad ambiental, en los en los términos
del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 genere alguna de las siguientes situaciones,
la cual debe ser justificado en el memorando o concepto técnico emanado del
Grupo Interno de Trabajo de la Subdirección Técnica respectiva:
a. Genere una afectación ambiental a los bienes de protección ambiental
(infracción material)
b. Genere un riesgo ambiental a los bienes de protección (infracción material).
c. Genere una afectación al adecuado y oportuno ejercicio de la función de
control y seguimiento ambiental al instrumento de manejo y control
ambiental respectivo. En el caso de las renuencias al cumplimiento de
obligaciones ambientales evidenciadas en el ejercicio de la función de
control y seguimiento ambiental, también se debe justificar cómo ésta afecta
el adecuado y oportuno ejercicio de la función de control y seguimiento
ambiental.
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Finalmente, esta dependencia estima necesario impartir al interior del equipo de

sancionatorios las siguientes instrucciones, aun cuando es también aconsejable que el
equipo técnico de la ANLA las tenga en cuenta:
C.2. Recomendaciones para el procedimiento ambiental sancionatorio.
1. Es importante resaltar que, el pliego de cargos cumple una función garantizadora,

por cuanto en él se delimita el objeto de la relación jurídico procesal, a partir del
juicio de valor elevado por la Autoridad Ambiental y es el marco para que el
presunto infractor ejerza su derecho de contradicción frente a las infracciones
endilgadas, y por ello debe señalarse con la mayor precisión posible no sólo las
normas infringidas sino también, con cuidadoso detalle, las circunstancias de
tiempo, modo y lugar que rodean la presunta infracción de las normas o de las
obligaciones específicas establecidas en el respectivo acto administrativo.
En relación con las normas infringidas, el operador jurídico ha de establecer que las
obligaciones previstas en los actos administrativos:
2. Deben estar redactadas de tal manera que su fin, objeto, destinatario y plazo no
permitan inferir más de un resultado posible.

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3. Deben ser expresas, esto es, han de estar redactadas en la parte resolutiva del
acto administrativo (licencia ambiental, modificación de ésta o acto de
seguimiento). Esto significa que, no se considerarán como infracción ambiental las
consideraciones u opiniones de la cadena argumentativa (parte motiva) de tales
actos administrativos.
4. Los actos administrativos que se estiman vulnerados deben estar vigentes al
momento de la imputación. La misma reflexión debe hacerse al momento de
concluir el procedimiento sancionatorio ambiental. Cabe recordar que esto obedece
a la aplicación del principio de legalidad.
En cuanto a la vigencia de las obligaciones, le incumbe al operador jurídico analizar

siempre las causales de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos,
artículo 91 de la Ley 1437 de 201123 o si a éstas les ha acaecido algún fenómeno
extintivo de los previstos en el artículo 1625 del Código Civil, con los matices
propios, claro está del derecho administrativo.
En los anteriores términos esta Oficina Asesora Jurídica señala los lineamientos que
deben tener en cuenta el equipo técnico de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales, tanto en el momento de decidir si se recomienda la iniciación de un
procedimiento sancionatorio ambiental, como cuando se está brindando apoyo técnico
para impulsarlo.
Cordialmente,
23Teniendo el cuidado suficiente para no predicar la causal numero tres (3) a una obligación que ha sido reiterada en el tiempo en
sucesivos actos administrativos de seguimiento.
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DANIEL RICARDO PÁEZ DELGADO

Jefe Oficina Asesora Jurídica
Copia para: No.
Anexos: No.
Revisó: --JOSE VICENTE AZUERO GONZALEZ (Contratista)

JOSE VICENTE AZUERO GONZALEZ (Contratista)
JOSE VICENTE AZUERO GONZALEZ (Contratista)
Proyectó: Julio Cesar Antonio Rodas Monsalve
Archívese en: Indique aquí el número o nombre del expediente
Nota: Este es un documento electrónico generado desde los Sistemas de Información de

la ANLA. El original reposa en los archivos digitales de la Entidad.

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OFICINA ASESORA JURÍDICA

Bogotá, D.C., 13 de marzo de 2019

PARA: CARLOS ALONSO RODRÍGUEZ PARDO

JOSEFINA ELENA SÁNCHEZ CUERVO

SUBDIRECCION EVALUACION Y SEGUIMIENTO

DE: OFICINA ASESORA JURÍDICA

Por medio de la presente, se comunica a todo el equipo técnico de la Autoridad Nacional

En primer lugar, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 establece:

“Artículo 5º. Infracciones. Se considera infracción en materia ambiental toda

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administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será

En primer lugar, esta modalidad de sanciones tiene como finalidad la “autoprotección” de

Esta tipología de infracción ambiental admite a su vez dos modalidades:

1. Violación de las normas ambientales: Esto es, violación de las normas

En el proceso de identificación de la normatividad susceptible de ser infringida con la

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esbozados en el proyecto de documento denominado “Guía Proceso Sancionatorio

“6.1.2. Normatividad ambiental susceptible de ser infringida. (…)

7. Es necesario verificar que la norma presuntamente infringida no haya

8. Es necesario identificar el destinatario de la norma que se considera vulnerada,

9. Debe analizarse el contenido de la norma, con el fin de establecer si esta concede

2.- Violacion de los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental

Es decir, no solamente constituye infraccion ambiental la violación de las normas

de haberse acogido formalmente.

fuerza ejecutoria del acto administrativo.

Es decir, el conjunto de obligaciones establecidas en los actos administrativos de las

Preliminarmente se puede afirmar que, el artículo 5° está formulado en sentido general y

Ciertamente, el artículo 209 constitucional señala: “La función administrativa está al

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efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa”.(subrayas y negritas

Estos principios constitucionales y legales como el de eficacia, son RECTORES del

En cuanto al principio del debido proceso10, también orientador de las actuaciones

Entonces no aplica la ilicitud sustancial cuando pese a la inobservancia de un deber

Lo precedente significa que, no sería factible iniciar un procedimiento administrativo por la

O, dicho en otras palabras, siempre se ha de determinar (COMPROBADAMENTE) si la

Calle 37 No. 8 – 40 Bogotá, D.C. Edificio Anexo

Ciertamente, el primer aval se evidencia en la Sentencia T-145 de 1993 en la cual se adujo

El segundo es más reciente y fue expresado en la Sentencia C 219-2017, pues, a propósito

Bajo este contexto, producto del desconocimiento de los actos administrativos

La Corte no pierde de vista la “naturaleza policiva de la función atribuida por la ley a

Asimismo, debe tenerse presente que en materia ambiental la actividad

Calle 37 No. 8 – 40 Bogotá, D.C. Edificio Anexo

El memorando contendrá, claramente, los hechos, la obligación que se incumple y la

No sucede lo mismo cuando se está ante la inobservancia de actos administrativos16

16 Entre otros, leyes, decretos y actos administrativos emanados de autoridad competente.

De manera que, la acción u omisión implica violación cuando constituyen desconocimiento

El artículo 16 de la ley 23 de 197318” estableció:

Igualmente, en el literal c) del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, se estableció una definición

“el que afecta el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad

Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, frente al concepto de daño

protección al medio ambiente y se dictan otras disposiciones.”

igualmente por cuanto se refiere a cualquier “alteración” o “interferencia” en el

Un concepto amplio de daño ambiental hace necesario una graduación de los

La noción de daño ambiental puro conduce a la transformación del concepto

1.- Prevención y control del deterioro ambiental,

No obstante, se considera que al igual que en el supuesto de infracción ambiental antes

2. No obstante, no toda alteración, riesgo o amenaza al ambiente es “antijuridico”, por

Se entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas

C. RECOMENDACIONES FINALES Y CONCLUSIONES

C.1. En la etapa de evaluación o seguimiento previo a la apertura del procedimiento

1. Consideramos que en las labores de evaluación y seguimiento ambiental las

2. Dentro de los actos administrativos de seguimiento no se deberá enunciar en la