I.

ESTÁNDARES O PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

El Convenio 102 sobre la seguridad social (norma mínima) de la Organización

Internacional del Trabajo recoge una serie de prestaciones que los países se obligan a
garantizar a sus habitantes, dentro de ellas, las pensiones de jubilación. El estándar
mínimo de cumplimiento exige el sometimiento a los siguientes principios:

 Principio de suficiencia o de tasa de reemplazo garantizada en las prestaciones

periódicos a entregarse, no menores al 40% en el caso de pensión por vejez
(artículos 65 y 66). Debe garantizarse una prestación reducida, a quienes hayan
cumplido con, por lo menos, quince años de cotización o empleo.

 Principio de reajuste o revalorización de las pensiones: Los montos de los pagos

periódicos deben ser revisados con la finalidad de preservar su valor (artículos
65.10 y 66.8). Este principio se reconoce expresamente en nuestra Constitución.

 Principio de solidaridad o redistribución de ingresos: Para hacer posible lo

anterior, el costo de las prestaciones y los gastos de administración deberán ser
financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos en forma
que evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que
soportar una carga demasiado onerosa (artículo 71).

 Principio de equilibrio financiero (sostenibilidad financiera, en el Perú) y revisión

constante: Con la finalidad de asegurar la subsistencia del sistema, se debe
garantizar estudios y cálculos actuariales periódicos relativos al equilibrio,
sobretodo en escenarios de reforma. Este principio también se reconoce
expresamente en nuestra Constitución.

 Principio de universalidad: El Convenio, en gran medida gravita en una lógica

contributiva en la cual los trabajadores realizan aportaciones al sistema, pero
también incluye la lógica no contributiva (artículos 26.3 y 27.c). De este modo, la
seguridad social tiene la vocación de universalidad a toda la población y no se
limita a los trabajadores. El principio también es reconocido expresamente por la
Constitución.

II. LA SEGURIDAD SOCIAL COMO GARANTÍA INSTITUCIONAL

Acorde con lo señalado, la seguridad social es reconocida como una garantía institucional
o institución garantizada por la Constitución, blindándola de este modo “contra una
reforma legislativa -incluso constitucional- que la anule o la vacíe de contenido”.
El Tribunal Constitucional ha precisado que el contenido protegido por la garantía
institucional de la seguridad social está conformado por:

1. Las disposiciones legales que establecen las condiciones de pertenencia a un

determinado régimen de seguridad social.

2. Las disposiciones legales que establecen las condiciones para la obtención de

un derecho subjetivo a una determinada prestación.

3. El principio de solidaridad, que es portador de la justicia redistributiva

subyacente en todo sistema de seguridad social.

En la actualidad, la garantía institucional de la seguridad social está resguardada o

representada por el Sistema Nacional de Pensiones, que es un sistema de reparto o
redistribución de ingresos, en el cual los aportes de asegurados activos son utilizados
para pagar las pensiones de los trabajadores jubilados, esto es, basado en el principio de
solidaridad. El sistema Privado de Pensiones carece de solidaridad.

III. PROBLEMAS IDENTIFICADOS

1. El principal problema es que no existe un sistema o vocación de sistema

Existen varios sub sistemas. Por un lado, tenemos sistemas muy generosos como el
Régimen Militar y Policial y el Decreto Ley 20530, en que se reciben pensiones
equivalentes al sueldo de un funcionario en actividad, lo cual no es sostenible desde la
lógica de la seguridad social.

En el otro extremo, existen sistemas extremadamente precarios, como el vinculado a la

Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador en que el cual se perciben pensiones
por debajo de la que otorga el Programa Social Pensión 65 y no cuenta con una pensión
mínima definida.

Es decir que tenemos diferentes clases de ciudadanos en función a los beneficios

pensionarios que pueden percibir, no existiendo un estándar mínimo de derechos en esta
materia. El propio Sistema Privado de Pensiones no cuenta con una pensión mínima.

2. La relación de paralelismo o competencia de los dos grandes sistemas de

pensiones afecta sus finanzas

Los sistemas de pensiones llamados a brindar pensiones a la generalidad de la población

están configurados en una relación de alternatividad, paralelismo o competencia. La PEA
Ocupada, bajo una relación laboral formal debe elegir entre uno de los sistemas de modo
excluyente.
Para que las finanzas de un sistema de reparto funcionen, toda la población trabajadora
debe aportar al mismo, sin embargo con el surgimiento de un nuevo modelo de pensiones
privado, gran parte de la base contributiva del sistema de reparto migró al sistema
privado, en especial los trabajadores con mayores ingresos. La ruptura de las finanzas del
sistema nacional han implicado que en casi dos décadas la pensión mínima no haya sido
reajustada, y por lo tanto haya perdido poder adquisitivo.

El Sistema Privado también se ve perjudicado al incurrir en costos de marketing para

captar aportantes y no puede sacar todo el provecho que implica el manejo de economías
de mayor escala, lo que explica en parte, e indirectamente, el alto costo de las
comisiones.

3. Bajo número de pensionistas de los sistemas contributivos

Según cálculos aproximados efectuados por la Defensoría del Pueblo en el año 2017, se
puedo advertir que en conjunto el Sistema Público y el Sistema Privado brindan pensiones
de jubilación solamente al 22% de las personas que han cumplido la edad de jubilación. El
Programa Pensión 65 cuenta con más “pensionistas” (25%).

Elaboración: Defensoría del Pueblo

Fuente: MEF, SBS, ONP, Pensión 65, Caja Militar y Policial.

4. Empleo informal elevado

Las históricas cifras de empleo informal de alrededor del 70% de la PEA Ocupada
explican en gran parte el problema de la cantidad pensionistas protegidos.
5. Elevada presencia de trabajadores independientes

En el mismo sentido, abona el hecho de que aproximadamente el 35% de la PEA esté

representada por trabajadores independientes, los cuales no están obligados a aportar a
la seguridad social.

6. Afiliados y aportantes efectivos al Sistema Nacional de Pensiones

Teniendo en cuenta que la personas oscilan entre el empleo formal e informal si bien el
Sistema Nacional de Pensiones tiene cerca de 5 millones de asegurados, solamente
aportan de modo efectivo a dicho sistema alrededor de 1,6 millones (la tercera parte).

Esto corrobora la hipótesis de que un número de importante de aportantes no reunirá

finalmente los periodos de cotización para acceder a una pensión, y como en efecto ha
calculado el Ministerio de Economía y finanzas.

7. Afiliados y aportantes efectivos al Sistema Privado de Pensiones

Algo similar ocurre en el Sistema Privado de Pensiones que tiene cerca de 7 millones de
afiliados, sin embargo solamente aportan de modo efectivo a dicho sistema 3 millones. Si
bien a diferencia del Sistema Nacional el número de aportes no es un impedimento para
acceder a una pensión, resulta evidente que el monto de las pensiones no será el mejor.

8. Sistema Privado de Pensiones sin nuevos pensionistas

La situación se agrava cuando al amparo de la Ley que permite el retiro de hasta el 95,5%
de los fondos de las Cuentas Individuales de Capitalización Individual (CIC) del sistema
Privado de Pensiones, el 98% de los afiliados que alcanzan la edad legal de jubilación
optan por retirar sus fondos, es decir no optan por tomar una pensión.

IV. EXPERIENCIAS O MODELOS COMPARADOS

No existe un modelo o solución estándar de sistema de pensiones a seguir, pues todos

los países son distintos y afrontan distintas variables económicas, geográficas,
ideológicas, entre otras. Lo que sí existen son algunos estándares mínimos que se deben
cumplir. Lo importante es que cumplan su función: brindar seguridad económica para
procurar una vida digna a las personas.

1. España y Estados Unidos: Modelos de reparto

A pesar de las diversas crisis afrontadas por España desde la década de los 80, las
críticas a los sistemas de reparto y los intentos de privatizar el sistema, España mantiene
a flote un sistema de reparto que es constantemente revisados en sus parámetros, más
no en su estructura.
Para sostener su perspectiva del tema en los años 80 se adoptó el Pacto de Toledo que
recoge los principios de la seguridad social española nombró una comisión que se
encarga de velar por su cumplimiento y respeto, en especial en periodos de crisis.

Estados Unidos también mantiene un sistema de reparto, el cual genera una considerable
y creciente inversión por parte del Estado, sin embargo ello no ha sido óbice para el
cumplimiento de contrato social.

En ambos países, existe la posibilidad de que las personas cuenten además con planes
personales complementarios de carácter voluntario.

2. Chile: Modelo de Capitalización Individual

En 1980, Chile fue el país donde surgió el Sistema Privado de Pensiones basado en
cuentas individuales de capitalización. La promesa fue que dicho sistema otorgaría
mejores pensiones que sistema de reparto que le precedió y reemplazó, además liberaría
de al Estado de la responsabilidad de financiar un eventual déficit del sistema.

No obstante, ante la insatisfacción por la insuficiencia de las pensiones en el año 2008 se

creó una Comisión Presidencial y realizó una reforma al sistema para introducir subsidios
estatales al sistema. Los reclamos sociales se han intensificado, por lo que en el año
2014 se creó una nueva Comisión, sin embargo las reformas propuestas aún no se han
realizado.

3. Balance provisional

Lo importante es notar que no existen sistemas de pensiones perfectos o puros y que

tanto los de reparto como los de capitalización individual requieren ocasionalmente del
respaldo estatal y la realización de ajustes para garantizar su sostenibilidad.

V. EXPERIENCIAS O MODELOS COMPARADOS

No existe un modelo o solución estándar de sistema de pensiones a seguir, pues todos

los países son distintos y afrontan distintas variables económicas, geográficas,
ideológicas, entre otras. Lo que sí existen son algunos estándares mínimos que se deben
cumplir. Lo importante es que cumplan su función: brindar seguridad económica para
procurar una vida digna a las personas.

C. Modelo de Pensiones de Pilares Múltiples del Banco Mundial

Teniendo en cuenta, el precedente chileno y con la finalidad de difundir medidas que

permitan a los países hacer frente a los peligros de un mal manejo de la seguridad social,
en el año 1994, el Banco Mundial publicó su famoso documento en el cual plantea el
manejo de los sistemas de pensiones a través de “múltiples pilares”, a partir del cual los
economistas empezarían a estudiar y analizar la seguridad social en materia de
pensiones.

La idea central del documento es que los riesgos propios de los sistemas públicos de
pensiones deben ser diversificados y por tanto las pensiones no debieran basarse o
asentarse en un único modelo de administración o pilar. Así, se proponía que las finanzas
de la seguridad social podían ser repartidas en múltiples centros o pilares: el pilar público
(tradicional), el pilar privado (del tipo chileno) y un pilar voluntario.

Diez años después, al revisar las reformas pensionarias que se dieron a la luz de sus
ideas, el Banco Mundial consideró pertinente precisar su documento poniendo énfasis el
denominado pilar 0, vinculado a las prestaciones de asistencia pública para enfrentar la
pobreza (similar a lo que hoy se conoce como pensiones no contributivas, al estilo del
programa social Pensión 65), aspecto que habría sido dejado de lado por los países al
aplicar sus reformas. El modelo multipilar de división de riesgos se presentó del siguiente
modo:

Modelo de Pilares Múltiples del Banco Mundial (1994-2004)

Haciendo una lectura libre del documento, muchos países adoptaron modelos mixtos es
decir que combinaron o articularon un pilar privado a su pilar público, de modo tal que el
pilar privado complementara al pilar público o de la seguridad social. Los trabajadores
deben aportar a los dos sistemas y por ende, una parte de la pensión la paga el pilar
público y otra parte el pilar privado. Otros países siguieron el modelo chileno y
sustituyeron el sistema público por uno privado.

D. El Modelo Paralelo peruano

Como suele pasar, el Perú adoptó una decisión poco ortodoxa y creó un sistema privado
de pensiones, paralelo al sistema público, de modo tal que en la práctica ambos sistemas
compiten y se generan una serie de disfuncionalidades que afectan a ambos sistemas. Se
opta por un sistema descartando el otro. En este camino le siguió Colombia. De este
modo, Perú y Colombia son los únicos países que tienen sistemas de pensiones públicos
y privados en relación de paralelismo.

Modelo paralelo – Peruano

De hecho, se advierte que a la luz de la reforma constitucional de 1993 que elimina como
exigencia de la seguridad social el carácter complementario de la iniciativa privada, la
intención de mantener un sistema paralelo fue eventualmente cerrar el Sistema Nacional
de Pensiones, lo cual no sucedió y ante esa posibilidad nos enfrentamos el día hoy.

E. El modelo de la escalera de la Organización Internacional del Trabajo y la

estrategia de la escalera o pisos de la seguridad social

Ante la desaparición de algunos sistemas públicos de pensiones o su debilitamiento como

sucedió en Perú y Colombia, la Organización Internacional del Trabajo - OIT no dio su
respaldo al modelo multipilar y procuró referirse a que la posible coexistencia de sistemas
públicos y privados de pensiones debía ser necesariamente complementaria, de modo tal
que los sistemas se construyan por capas o pisos sobre los cuales se escale para mejorar
y ampliar los niveles de seguridad social en los países. Sin embargo, en el debate
analítico y académico, la terminología del modelo de pilares aparentemente libre o no
complementario del Banco Mundial, se sigue usando con frecuencia.

Por esta razón, a fines de 2018 la OIT decide plegarse a la terminología del Banco
Mundial y realiza su propuesta de visión de complementaria de los pilares de los sistemas
de pensiones, la cual puede tener múltiples variantes, y que para efectos ejemplificativos
o comparativos mostramos del siguiente modo:
 Sistema de pilares múltiples complementarios de la OIT1

4. Propuesta de la Defensoría

En la actualidad, las preocupantes y reducidas cifras de afiliación efectiva y de

pensionistas de los dos grandes sub sistemas de la seguridad social, inferiores en
conjunto a las prestaciones del programa social Pensión 65, explicadas en parte por los
altos niveles informalidad laboral y de trabajadores independientes, las personas que no
logrado obtener una pensión al no haber completado los periodos de aportación
requeridos por la normatividad del sistema nacional de pensiones, han sido expuestos
reiteradamente.

La mayoría de propuestas adoptan una combinación de pilares da carácter público y

privado, los cuales operarían en relación de complementariedad. En algunos casos, se
pretende cerrar el Sistema Nacional de Pensiones y/o modificar el rubro de la Oficina De
Normalización Previsional ente administrador del sistema.

De este modo, en función a los estándares identificados, la posición de la Defensoría del

Pueblo implica:

A nivel de derechos y principios fundamentales:

A. En el Perú, la seguridad social es una garantía institucional de la Constitución

Política, expresión insoslayable del Estado social y democrático de Derecho, y por
tanto debe estar regida por el principio de solidaridad, según lo ha señalado el
Tribunal Constitucional.

1
ORTIZ, Isabel, DURÁN-VALVERDE, Fabio, URBAN, Stefan, WODSAK, Veronika (Editores), Reversing Pension Privatizations:
Rebuilding public pension systems in Eastern Europe and Latin America, International Labour Office, Geneva, 2018.
B. Existe un estándar internacional en materia de seguridad social que debe ser
respetado, en el cual se establecen derechos mínimos y garantías técnicas para
sostenibilidad del modelo. Nos referimos al Convenio 102 de la OIT.

C. En el Perú, el Sistema Nacional de Pensiones es la expresión concreta de estos

mandatos constitucionales, por tanto dicho sistema solidario, de reparto o
redistributivo no puede desaparecer, sino que por el contrario debe ser potenciado
para lograr mayores niveles de eficiencia y eficacia, en materia de redistribución de
ingresos para lograr pensiones justas para todos y todas.

D. El sistema privado de pensiones también debe subsistir pues cumple una función
social en beneficio de un sector de la población, pero debe ser mejorado
sustancialmente con la finalidad de garantizar su viabilidad social.

E. Para cumplir con el principio de universalidad de la seguridad social consagrado en la

Constitución y dadas las características del mercado laboral peruano, es necesario
que en la base del sistema y con el carácter más amplio posible se establezca y
garantice, el derecho de toda persona mayor de acceder a una pensión de carácter
no contributiva a una edad prefijada legalmente y otros requisitos que resulten
necesarios.

F. Ninguna pensión, cualquiera que sea el sistema del que provenga debe ser inferior a
la pensión no contributiva.

G. En la lógica expuesta, las iniciativas referidas al financiamiento de las pensiones con

aportes vinculados al consumo, impuestos generales como el Impuesto General a las
Ventas, capital semilla, premios a la contribuciones (matching contributions), entre
otros, deben tener carácter complementario a los otros sistemas.

H. Los trabajadores independientes también deben aportar a los sistemas de seguridad

social, en cumplimiento del principio de solidaridad.

I. Las propuestas de reforma estructural, así como las reformas de los parámetros de
los sistemas de pensiones, deben tomar en cuenta el enfoque de género, con la
finalidad de evitar que las diferencias de género que afectan fundamentalmente a las
mujeres no represente un menoscabo de su derecho a acceder a una pensión justa.

J. Por razones de equidad, los regímenes especiales, en especial los que instituyen
privilegios respecto de la generalidad la población, como el militar y policial, deben
ser revisados y asimilados al nuevo sistema integral.

2. A nivel técnico
A. Los expertos de diversos países precisan que no existe un modelo de sistema de
seguridad social único o aplicable a todos los países. Cada país debe adecuar su
sistema a su propia realidad.

B. Los expertos en reformas de pensiones sugieren que los mejores sistemas serán
aquellos que combinan lo mejor de lo público y lo mejor de lo privado y que las
reformas deben tratar de alterar lo menos posible los sistemas existentes, en especial
en los aspectos que funcionan bien.

C. Dada la experiencia de las últimas décadas, la única forma de establecer un sistema

multi-pilar coherente y funcional es que los diferentes pilares sean complementarios,
un modelo mixto.

D. En este sentido, la visión los pilares en forma de escalera de la Organización

internacional del Trabajo es la que consideramos adecuada, y por lo tanto la
propuesta de reforma para el Perú planteada por la OCDE. Lo importante es que se
establezca un piso de seguridad social no contributivo y se mejore la situación del
sistema de reparto.

E. Las propuestas de reforma de sistemas económicos no pueden ser llevadas a cabo

sin los cálculos, proyecciones y simulaciones pertinentes, por tanto, es necesario que
se encargue al referido Ministerio la realización de las mismas,.

Los resultados deben ser completamente abiertos para facilitar el escrutinio público
de los entes técnicos, las universidades, investigadores y población en general.

F. Debe tenerse en cuenta que la solidaridad necesaria en el sistema de pensiones,

tiene un correlato en la seguridad social en salud, por lo que debe cuidarse que las
reformas en el primero no afecten al segundo.

G. Se debe dejar sentado que los sistemas de pensiones deben ser revisados y
ajustados periódicamente para garantizar su sostenibilidad. Para dicho fin será de
suma utilidad:

i. La elaboración de una exposición de motivos que, con el detalle necesario,

establezca las finalidades y objetivos buscados por el sistema integral de
pensiones, las proyecciones realizadas y los resultados esperados.

ii. Esta función debe encargarse a un órgano consultivo interinstitucional de

base técnica, política y con representación social.

H. La informalidad laboral aspecto determinante de la baja cobertura de los actuales

sistemas de pensiones debe ser analizada por el Poder Ejecutivo y el Congreso de la
República en una dinámica similar a la de la reforma de pensiones.