APUNTE Nº 2

EL PROBLEMA DEL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Este punto comprende dos aspectos básicos: el sistema o régimen de financiamiento de

la Seguridad Social y el régimen financiero de la misma.

1.- Régimen de financiamiento

Nos referimos a la forma como la Seguridad Social obtiene los recursos necesarios para
costear las prestaciones que otorga y su aparato administrativo.
Tradicionalmente se distinguen tres variables básicas: el sistema unipartito, sistema
bipartito y el tripartito.

1.1 Sistema unipartito de financiamiento.

Implica financiar los gastos que demanda la cobertura de los estados de necesidad con
aportes de un solo sector: empresa (empleador), Estado o trabajador.

a) Financiamiento por el empleador.

Esta fórmula ha sido adoptada por algunas legislaciones como por ejemplo Italia, en 1946,
Hungría, Checoslovaquia. Entre nosotros se acostumbra a citar a modo de ejemplo el
sistema de protección frente a los riesgos profesionales establecido por la Ley 16.744, de
1968, en que establece una cotización de responsabilidad exclusiva del empleador.
"A nuestro juicio, el financiamiento a cargo exclusivo de los empresarios oculta un
espejismo injusto. El empresario, en tal caso, se erige como el único sostenedor de la
Seguridad Social, y hasta podrá mostrar con orgullo tal carácter. Pero ocurre que el monto
de las cotizaciones que pague no lo hará, salvo excepciones, con cargo a sus ganancias, sino
que trasladará la carga al costo de los artículos y de servicios y de ahí a los precios de los
mismos. En tal sistema, pues, los trabajadores que aparentemente en nada contribuyen al
sostenimiento del sistema, serán de todas maneras quienes lo financiarán en su calidad de
consumidores"1

b) Financiamiento por el Estado.

En este caso es el propio Estado el que asume sobre si la responsabilidad de afrontar los
costos que demanda la Seguridad Social. Normalmente, esta forma de financiamiento se
traduce en el establecimiento de determinados impuestos, ya sea al trabajo o a la empresa,
de manera tal, que en definitiva es el propio trabajador quien afronta el peso impositivo o el
empleador en su caso.

c) Financiamiento exclusivo por el trabajador.

Tradicionalmente esta fórmula fue rechazada por las diversas legislaciones, aunque tuvo
vigencia en los seguros sociales anteriores a Bismarck, en Alemania. Sin embargo, el actual
sistema previsional chileno descansa sobre la base del financiamiento exclusivo por parte del
trabajador, lo cual fue establecido por el DL. 3.501, de 18 de noviembre de 1980. Al efecto
transcribiremos, en lo pertinente, el discurso del que fuera Ministro del Trabajo y Previsión
Social, don José Piñera E., dictado con motivo de la aprobación de la Reforma Previsional, el
6 de noviembre de 1980.
"... a partir del 10 de marzo (de 1981), las cotizaciones previsionales serán de cargo del
trabajador. Sin embargo, al mismo tiempo, todas las remuneraciones brutas imponibles
serán reajustadas con el solo efecto de mantener constante la renta líquida de cada
trabajador. Esto significa que la mayor parte de las cotizaciones que antes pagaba el
empleador se han convertido en una mayor remuneración imponible del trabajador.
Así se aclara el engaño sistemático de que fueron víctimas los trabajadores, se les
mantiene totalmente inalterada su remuneración neta, y se le entrega una eficaz
herramienta para conocer el costo de su previsión, defender su salario y aumentarlo cada
vez que bajen las cotizaciones"2

1.2 Sistema Bipartito de financiamiento.

1
Novoa Fuenzalida, Patricio. Derecho de Seguridad Social. Editorial Jurídica de
Chile, 1977, p.191.
2
"La Reforma Previsional". Edit. Jurídica de Chile. 1981, p.17.
 En esta variable, que se generalizó en Hispanoamérica, el sistema de Seguridad Social se
financia con aportes del empleador y del trabajador, dejando al margen al Estado, realidad
por la cual ha sido criticado.

1.3 Sistema Tripartito de financiamiento.

En este caso el sistema se financia con aportes de los tres sectores:

a) Aportes o cotizaciones del trabajador.

Se considera aceptable esta contribución, pues siendo los trabajadores los principales
beneficiados por el sistema, algo deben aportar para financiar las prestaciones que recibirán,
las cuales podrán reclamarlas en derecho y en justicia. En efecto, al aportar ejercitan su
derecho frente al órgano gestor de la Seguridad Social y no reciben beneficencia, sino algo
que les corresponde en justicia.

b) Cotización del empleador.

Si la empresa obtiene provecho del trabajo de otros, es muy natural que deba participar
en el costo de las prestaciones que los servicios les otorguen. Por otra parte, las
remuneraciones que normalmente se paguen pueden resultar insuficientes para que
afronten en forma digna los efectos del acaecimiento de un riesgo o contingencia social.

c) Aporte estatal.

Siguiendo al profesor Novoa, diremos que este aporte se justifica porque es deber del
Estado la mantención de niveles de vida dignos entre los administrados y los seguros
sociales constituyen un medio para lograr ese objetivo. Además es su obligación remediar la
insuficiencia de los órganos creados por él y que atienden, en su nombre, las necesidades
públicas. En otras palabras, el Estado es el garante del sistema de Seguridad Social.
El aporte estatal puede verificarse de diversa forma, entre las cuales se citan:
 Cubrir un déficit, asignando al órgano gestor una determinada suma consultada en el
presupuesto de la Nación.
 Tomar sobre sí la responsabilidad del otorgamiento de una o más prestaciones de
seguridad social, como ocurre en nuestro caso con las llamadas prestaciones
familiares.
 Asignar en forma permanente una suma a un ente gestor de la seguridad social.

2.- Los regímenes financieros de la Seguridad Social

Siguiendo al Profesor Hermes Ahumada Pacheco,3 se entiende por régimen financiero al

sistema por el cual se regulan los ingresos, reservas y plan de inversiones de un Instituto.
Don Enrique Krauss Rusque4 sostiene que "es el mecanismo legal e institucional que regula
los ingresos y egresos del sistema", y agrega que "Teóricamente el régimen financiero
persigue la obtención de un equilibrio estable entre el costo de las prestaciones ofrecidas y
los recursos necesarios para cubrirlas".
Todo organismo previsional dispone de determinados recursos, sea que provengan del
aporte de trabajadores, empleadores o del Estado. A través del régimen financiero se
establece el método por el cual se van a asignar esos recursos a la solución de los estados
de necesidad que sufren los afiliados, teniendo presente no solo el financiamiento de las
prestaciones a entregar sino todo lo inherente al costo del aparato administrativo del siste-
ma, según analizaremos.

Se distinguen generalmente los siguientes regímenes:

1.-Régimen de Reparto, con sus dos variantes:

1.a) Reparto simple y
2.b) Reparto fondos de cobertura o régimen de capitalización parcial.

2.- Régimen de capitalización, que puede ser:

2.a) Individual y
2.b) Colectiva.

3
Ahumada Pacheco, Hermes. Ob.Cit. p.123.
4
Krauss Rusque, Enrique. "Reforma Financiera de la Seguridad Social Chilena". Edit.
Universitaria, 1960, p.19.
1.-.El régimen de reparto

a) El régimen de reparto simple.

Según el profesor Ahumada Pacheco consiste en el sistema que establece la equivalencia

entre los ingresos y los egresos de un determinado período.
Por su parte el profesor Novoa explica que "Consiste en equilibrar anualmente el monto
de las cotizaciones y demás ingresos percibidos por los organismos administradores con el
total de las salidas que en forma de prestaciones hayan otorgado los organismos en el
mismo período, de manera que el total de sus entradas cubra la totalidad de los beneficios o
prestaciones que otorguen y los gastos de administración".

El sistema opera de la siguiente forma:

a) Estadísticamente se determinan los riesgos o contingencias sociales que ocurrirán en

un período, que generalmente es de un año.

b) Se hace un cálculo estimativo de los gastos que demandará atender tales riesgos,
teniendo presente el costo administrativo del sistema.

c) Se calculan los ingresos probables a recibir en dicho lapso.

En atención a las circunstancias señaladas, se determinan el monto de las cotizaciones y

de los beneficios a otorgar. No hay, entonces, por lo menos en teoría, posibilidad de
desajustes entre los ingresos y egresos de las instituciones. Obviamente este principio de
equilibrio financiero que opera en el sistema puede verse alterado cuando por algún
imprevisto existe un déficit o excedente de cotización.
Generalmente este sistema ha sido usado para atender el pago de beneficios frente a
riesgos y contingencias de corto plazo tales como enfermedad, maternidad, invalidez o
incapacidad temporal y profesional.

b).- El régimen de reparto con fondos de cobertura.

Opera de la misma forma que el anterior, pero participa de las características tanto del
régimen de reparto como del de capitalización, ya que se efectúa una reserva de capitales,
es decir, se establece un fondo de reservas, pero a diferencia del régimen de capitalización
que hace reservas para riesgos mediatos, en los de fondo de cobertura ésta tiene por
finalidad cubrir riesgos o contingencias sociales imprevistas, ofreciendo así mayor solvencia
y seguridad.

2. El sistema de capitalización.

Este régimen se basa en la acumulación de capitales; en otras palabras, se reservan las

cotizaciones de los afiliados y los demás aportes que procedan durante un periodo bastante
prolongado, que se determina estadísticamente con el objeto de acumular un determinado
capital, que en conjunto con sus intereses, permita financiar íntegramente los costos de la
Seguridad Social, es decir, las prestaciones y gastos de administración.
El sistema presenta dos variantes: capitalización individual y capitalización colectiva.

a) Capitalización individual.

En esta variante se abre una cuenta personal al afiliado en la cual se depositan sus
propios aportes y si existieren, los del empleador y Estado que pudieren corresponderle y
también los intereses de ese capital. Con esos fondos se financian sus propios estados de
necesidad, otorgándole las prestaciones procedentes y financiando los gastos de
administración del sistema.
Tradicionalmente se ha sostenido que este régimen carece de todo espíritu de solidaridad,
pues los aportes acumulados por cada cual serán directamente utilizados en el otorgamiento
de sus prestaciones, las cuales tendrán relación también directa con el esfuerzo previsional
efectuado.

b) Capitalización colectiva.

Se consideran los aportes de los diversos afiliados como una sola unidad, los cuales se
destinarán a satisfacer las prestaciones que aquéllos soliciten en su momento, considerados
como un todo. En este caso, los beneficios a obtener no necesariamente dirán relación con el
aporte efectuado por cada cual.
Principales características del sistema de capitalización.

a) Se requiere de un periodo bastante largo para lograr la acumulación de capitales que

permita cubrir íntegramente los estados de necesidad.

b) Tradicionalmente han sido utilizados para cubrir prestaciones a largo plazo.

Obviamente no es posible acumular fondos suficientes a corto tiempo que permitan el
otorgamiento de beneficios inmediatos.
c) Se ha sostenido que son más apropiados en países sin inflación, pues de lo
contrario, la desvalorización los afectará impidiéndoles cumplir su cometido.