SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0839/2015-S2

Sucre, 20 de agosto de 2015

SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Acción de amparo constitucional

Expediente: 10100-2015-21-AAC
Departamento: Potosí

En revisión la Resolución 02/2015 de 12 de febrero, cursante a fs. 117 vta.,

pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por
Juan Efraín Quispe Orgaz en representación legal de la empresa “Sociedad
Consultora y Constructora Multidisciplinaria Riego - Med S.R.L.” contra
Félix Gonzales Bernal, Gobernador del Gobierno Autónomo
Departamental de Potosí.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 9 de febrero de 2015, cursante de fs. 33 a 42, el

representante de la empresa accionante expone los siguientes fundamentos de
hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En representación legal de la empresa ahora accionante, suscribió con el Gobierno

Autónomo Departamental de Potosí, contrato administrativo GAP-RPA-007/2010
de 15 de octubre, para la elaboración del estudio “TESA” “Mejoramiento
Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”, por un
costo de Bs133 660.- (ciento treinta y tres mil seiscientos sesenta bolivianos); que
fue resuelto ilegalmente a través de la Resolución de contrato de 26 de marzo de
2014, dictada por el Gobernador hoy demandado, decisión que fue impugnada
mediante recurso de revocatoria dentro del plazo de veinte días previsto por el
art. 65 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).

Añade que, ante la falta de un fallo expreso, fundado y motivado que resuelva el
recurso de revocatoria, encontrándose abierto el plazo para la interposición del
recurso jerárquico respectivo, conforme a la última parte del citado art. 65 de la

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LPA, concordante con el art. 122 del Reglamento de la Ley aludida, planteó dicho
medio de impugnación, dando lugar a la emisión de la Resolución Administrativa
(RA) 134/2014 de 30 de octubre, que rechaza el indicado recurso; abriéndose en
consecuencia la vía de la acción de amparo constitucional para la protección
inmediata de sus derechos, al no ser necesaria la interposición del proceso
contencioso administrativo previamente, para la defensa de los derechos
fundamentales de la empresa que representa.
Enfatiza que, la decisión impugnada suprimió el derecho al debido proceso en su
dimensión garantía jurisdiccional en el elemento de interpretación
constitucionalmente válida, habiéndose efectuado una incorrecta aplicación del
art. 3.II, inc. d) de la LPA y de la Disposición Primera de las Disposiciones
Adicionales del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, resultando
claro conforme a normativa y a la jurisprudencia aplicables, que toda declaración,
disposición o decisión de la administración pública, es un acto administrativo; por
lo que en el caso en particular, la Resolución de contrato de 26 de marzo de 2014,
dictada por la autoridad demandada, es un acto administrativo; siendo por ende,
impugnable conforme a los arts. 56 de la LPA y 116 del aludido Decreto Supremo.

Indica que, de acuerdo a lo expresado supra, la empresa a la que representa

cuestionó el acto administrativo, constituido por la Resolución de contrato antes
mencionada, a través del recurso de revocatoria; y, ante la falta de
pronunciamiento a este recurso, formuló el jerárquico que fue rechazado con el
sesgado argumento que no existiría recurso ulterior a la decisión de Resolución de
contrato, compeliendo más bien a la empresa afectada acudir a la jurisdicción
ordinaria mediante el planteamiento del proceso contencioso administrativo y no
así formular, según se alegó erróneamente, el recurso de revocatoria y peor aún
el jerárquico; afirmando incorrectamente que el Gobierno Autónomo
Departamental de Potosí no estaría sujeto a la Ley de Procedimiento
Administrativo, en mérito supuestamente a lo previsto en el art. 3 de la misma
norma. Aspectos que demuestran que el recurso jerárquico no fue considerado en
el fondo, debido a una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico al no
considerarse el método de interpretación sistemático en relación al art. 3.II, inc.
d) de la LPA y de la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del
DS 27113, al considerar que cuando se refieren al sistema de control
gubernamental aluden a la Contraloría General del Estado (CGE) como órgano
rector del control gubernamental y no así a los gobiernos autónomos
departamentales; demostrando claramente que el indicado Gobierno Autónomo
Departamental, no se encuentra dentro de las excepciones de no aplicabilidad de
la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113.

Finalmente, resalta que la Ley de Procedimiento Administrativo y el referido

Decreto Supremo, constituyen normas marco para la administración pública,
donde se encuentran inmersos los gobiernos autónomos departamentales,
encontrándose abrogadas todas las disposiciones reglamentarias de las
anteriormente denominadas prefecturas de departamento para impugnaciones de
resoluciones; demostrando la aplicabilidad de la normativa referida, en el marco
de lo señalado; y, no de la forma en que lo hizo la autoridad demandada

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rechazando su recurso jerárquico, indicando que el Gobierno Autónomo
Departamental se encontraría dentro de las excepciones de aplicación de la
misma.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

Estima lesionado el derecho al debido proceso, en su elemento de interpretación

constitucional válida, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución
Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela que impetra, ordenando: a) Se deje sin efecto la

RA 134/2014, disponiendo que el Gobernador demandado, dicte un nuevo fallo
que resuelva el recurso jerárquico “…tomando en cuenta la Ley 1341 de
Procedimiento Administrativo y el Reglamento a la Ley N° 2341 de Procedimiento
Administrativo y de esta manera se restablezca el Derecho al Debido Proceso en
su dimensión como Garantía Jurisdiccional, en su elementos interpretación
constitucionalmente válida…” (sic); y, b) La imposición de costas, daños y
perjuicios conforme a los arts. “128 y 129” de la Ley Fundamental; “51 a 57” del
Código Procesal Constitucional (CPCo).

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa, se realizó

el 12 de febrero de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 103 a 117,
produciéndose los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación de la acción

El representante de la empresa accionante ratificó íntegramente los argumentos

contenidos en la demanda tutelar; enfatizando que, la RA 134/2014 que rechazó
su recurso jerárquico, entendió que la decisión de Resolución de contrato que
dictó la autoridad demandada sería inimpugnable, y “soberana que nadie la puede
tocar”; olvidando que el proceso contencioso administrativo, al que se alega
debería acudir la empresa accionante, es un mecanismo regulado por la vía
jurisdiccional, no así por la vía administrativa, no habiéndose considerado que
todo acto administrativo es impugnable, razón por la que compelía conocer
inicialmente el recurso de revocatoria planteado y posteriormente el jerárquico
que fue rechazado ilegalmente. Resaltó por otra parte que la entidad que está
exenta de la normativa administrativa, es la CGE; empero, el Gobernador
demandado utilizó dicho argumento como causal para no ingresar al fondo del
recurso jerárquico interpuesto, no siendo ello un error excusable, toda vez que
“…ellos saben que la normativa del procedimiento administrativo se regula en la
gobernación…” (sic), realizando una incorrecta interpretación de las normas
pertinentes, inobservando el método sistemático que debía emplearse al efecto.
Finalmente, aclaró que no se pretende discutir si la empresa que representa

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incumplió o no el contrato suscrito con la Gobernación, sino la imposibilidad de
impugnar la Resolución que declaró la inobservancia del mismo, impidiendo acudir
a la vía administrativa de reclamo mediante el rechazo del citado recurso
jerárquico, a través de una interpretación errónea de la normativa, lo que provocó
graves perjuicios para la empresa que fue castigada por tres años, motivando la
pérdida de proyectos y el daño consiguiente a su imagen y currículum.

En uso de su derecho a la réplica manifestó que la vía correcta para reclamar una
resolución de contrato es la administrativa a través de la presentación de los
recursos de revocatoria y jerárquico. Por otra parte recalcó que la acción de
amparo constitucional se halla dirigida a impugnar la decisión que rechazó el
recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución de incumplimiento de contrato.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Félix Gonzales Bernal, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de

Potosí, ahora demandado, brindó informe oral en audiencia, a través de su
abogado y del Director Jurídico Departamental de la entidad señalada, indicando
que: 1) La cláusula vigésima del contrato de consultoría para el “Mejoramiento
Tecnológico Centros Productivos Escara Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”, instituye la
extinción del contrato, previendo que operará por cumplimiento del mismo ante la
ejecución normal del proyecto; pero también por resolución del referido contrato a
requerimiento de la entidad por causas atribuibles al consultor, entre ellas, por
inobservancia del plazo establecido; teniendo además la naturaleza de ser un
contrato administrativo, sobre el que la jurisprudencia del Tribunal Supremo de
Justicia, a través de la modulación de sus fallos, interpretando el art. 775 del
Código de Procedimiento Civil (CPC) ha señalado que deben ser atendidos por
tribunales especializados; empero, como no existen todavía los mismos, es el
órgano indicado el que debe considerarlos “mediante trámites especiales que
atienda esta clase de contratos administrativos; es decir, los hechos conflictivos
que vayan a nacer de esos contratos” (sic), siendo esa la vía a la que debía
recurrir la parte accionante en defensa de sus derechos; 2) No se puede
desconocer a través de una acción de amparo constitucional un contrato
administrativo; siendo su finalidad verificar la vulneración de derechos
fundamentales, no “el de desconocer un contrato”; 3) Previamente a la
Resolución del contrato, existe una especie de aviso que se realiza a la empresa,
teniendo la misma quince días para contestar, subsanar y alegar; sin embargo, la
parte accionante no hizo nada, denotando que desde el inicio de la suscripción del
contrato GAP-RPA-007/2010, existieron problemas que tuvieron como
consecuencia precisamente su Resolución, ante el incumplimiento del plazo de su
ejecución; 4) El recurso jerárquico formulado por la empresa accionante, efectúa
mención a cada momento de la ejecución del proyecto de consultoría; la
RA 134/2014 establece las razones por las que se resolvió la contratación,
singularizando la normativa pertinente que sustenta la razón por la que no podía
considerarse en el fondo el medio de impugnación señalado; 5) La acción de
defensa pone en debate una situación de interpretación, “la parte accionante
puede tener su interpretación, nosotros también” (sic); considerando la

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Gobernación Autónoma Departamental de Potosí que, lo expresado en la
Resolución administrativa cuestionada, es correcto y debe tomarse en cuenta que
conforme se indicó anteriormente, antes de emitir la decisión de resolución del
contrato, se intentó resolver la situación, no siendo atribuible a la Gobernación
que la empresa accionante no hubiera subsanado los aspectos correspondientes
que le compelían en relación a un proyecto que beneficia a la sociedad; y, 6)
Desde el momento de la publicación de una convocatoria hasta la firma del
contrato con una empresa, son actos netamente impugnables que tienen un
procedimiento administrativo para su cuestionamiento como para la resolución
dentro de los diversos recursos que establece la Ley de Procedimiento
Administrativo; empero, ante la suscripción del contrato administrativo se deja de
lado la aplicación de dicha normativa al estar en juego intereses del Estado,
deviniendo la necesidad de acudir a la jurisdicción correspondiente al tratarse de
un contrato de naturaleza administrativa.

I.2.3. Resolución

La Sala Familiar, de la Niñez y Adolescencia del Tribunal Departamental de Justicia

de Potosí, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 02/2015
de 12 de febrero, cursante a fs. 117 vta., por la que concedió la tutela solicitada,
ordenando la nulidad de la RA 134/2014, determinando que el Gobernador
demandado dicte nueva resolución fallando en el fondo del recurso jerárquico
interpuesto ante dicha autoridad, “…sea a la normativa vigente y fallando en el
fondo del recurso interpuesto.” (sic).

La decisión descrita supra no expresa fundamentación alguna, reduciéndose

únicamente en su contenido a la parte dispositiva referida y a “VISTOS” redactado
en ocho líneas, identificando a la acción de defensa presentada y a las partes
accionante y demandado, indicando que “…los demás antecedentes acompañados
a la presente Acción, los fundamentos expuestos y las disposiciones legales
pertinente, estando debidamente fundamentado por las partes el recurso de
Acción de Amparo Constitucional, con el voto uniforme del señor Vocal convocado
Dr. Wilfredo Ramos Quispe para dirimir el voto disidente, este Tribunal dicta la
siguiente Resolución” (sic).

No obstante lo expresado en el párrafo precedente, se evidencia del contenido del

acta de la audiencia de consideración de la acción tutelar que los vocales Oscar
Azurduy Uzin y Wilfredo Ramos Quispe, quienes suscribieron la Resolución
02/2015, al ser sus votos conformes en relación a la concesión de la tutela
pretendida -disidente la posición del vocal Pastor Ismael Molina Quintana, quien
fundamentó su posición a fin de denegarla-; motivaron su determinación en la
exposición de motivos que les tocó realizar a su turno, sustentándola conforme a
lo siguiente: i) Los arts. 1 y 2 de la LPA explican claramente su objeto y el ámbito
de aplicación; señalando que el art. 2 supra referido, se encuentra dentro del
mismo el Poder Ejecutivo que comprende la Administración Nacional,
Administraciones Departamentales y otras, estando inmerso lógicamente, el
Gobierno Autónomo Departamental; consecuentemente debe darse aplicación a

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esa normativa para resolver los recursos planteados; es decir, primero el recurso
de revocatoria y posteriormente el jerárquico; normativa que fue obviada por el
demandado, bajo el sustento erróneo que la Gobernación que preside, no se
encontraría inmersa dentro de esa aplicación; ii) La presente acción de amparo
constitucional no “…está tratando el recurso por cumplimiento, o por no
cumplimiento…” (sic) del contrato administrativo GAP-RPA-007/2010, suscrito por
la empresa accionante y el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí; la
pretensión final es que se resuelva el recurso jerárquico formulado contra la
decisión que resolvió el incumplimiento del contrato conforme a normativa legal;
iii) La RA 134/2014, sin ingresar en los fundamentos expuestos en el recurso
jerárquico, rechazó el mismo sin considerar la impugnación contenida en dicho
medio de defensa; inobservando el procedimiento administrativo al cual el
Gobernador demandado debía ceñir sus actos en relación a la Ley de
Procedimiento Administrativo y el DS 27113; y, iv) Conforme a lo expuesto, se
vulneró el derecho al debido proceso, a la motivación y fundamentación con
relación a la acción, en cuanto al pronunciamiento del recurso jerárquico.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se

establece lo siguiente:

II.1. Por nota D.GAP 890 de 26 de marzo de 2014, dirigida a Juan Efraín
Quispe Orgaz, representante de la empresa “Sociedad Consultora y
Constructora Multidisciplinaria Riego - MED S.R.L.”; el Gobernador del
Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, Félix Gonzalo Bernal indicó
que ante los incumplimientos de la empresa en relación a la consultoría
del proyecto estudio “TESA” “Mejoramiento Tecnológico Centros
Productivos Escara, Payaquilama, Chaqui y Ñuqui”, pese a haberse
notificado previamente la carta de intención de resolución de contrato
para la subsanación de observaciones existentes en su ejecución, se
determinaba la resolución del contrato de servicio de consultoría indicado,
en mérito a la cláusula vigésima, numeral 2.1, incs. a) y d); es decir, por
causas atribuibles al contratista, por incumplimiento en su realización
dentro del plazo establecido y por suspensión en la provisión de la
consultoría sin justificación (fs. 8).

II.2. Mediante decreto departamental 048/2014 de 26 de marzo, suscrito por la

autoridad demandada, se resolvió declarar incumplido el contrato
GAP-RPA-007/2010 de 15 de octubre, del estudio “TESA” “Mejoramiento
Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaqui y Ñuqui”
por parte de la empresa hoy accionante, por causas insertas en la cláusula
vigésima, numeral 2.1, incs. a) y d) del indicado contrato (fs. 9 a 11).

II.3. El 16 de abril de 2014, Juan Efraín Quispe Orgaz, representante de la

empresa accionante, formuló recurso de revocatoria contra la Resolución
de contrato de 26 de marzo de 2014, sustentando el mismo en el art. 64

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 de la LPA, alegando la ilegalidad de la decisión de resolución del contrato
ante la falta de causa al efecto, y la ausencia del requisito que debe tener
un acto administrativo, de acuerdo al art. 28 inc. b) de la Ley aludida;
denotándose que el demandado no tenía los antecedentes y hechos que
demuestren con documentación respaldatoria la determinación asumida al
momento de emitirla. Impidiéndole también formular los descargos
correspondientes, en lesión del derecho a la defensa (fs. 12 a 18 vta.).

II.4. Ante la falta de pronunciamiento en relación al recurso de revocatoria

descrito en la Conclusión II.3, el ahora representante de la empresa
accionante, interpuso recurso jerárquico el 29 de mayo de 2014,
advirtiendo el silencio administrativo negativo por parte del Gobernador
demandado, de acuerdo a los arts. 17.III y 65 de la LPA; 72 y 122 del DS
27113, abriéndose el plazo para la formulación del recurso jerárquico
pertinente, según la última parte del citado art. 65 de la mencionada
Norma, concordante con el art. 122 del DS 27113. En ese mérito, sustentó
su recurso en la infracción de los arts. 16 inc. h); 17.I y 28 inc. b) de la
LPA; 24, 115.II y 117.I de la CPE, en la resolución del contrato GAP-RPA-
007/2010 suscrito, siendo falso que se hubiera incumplido la cláusula
sexta del mismo, lesionándose su derecho a la defensa; no habiéndose
resuelto su recurso de revocatoria, mediante una decisión debidamente
fundamentada y motivada, incurriendo en silencio administrativo negativo
en desmedro del derecho a la fundamentación y motivación que le asistía,
por lo que solicitó revocar la denegación inmotivada del recurso de
revocatoria, así como la resolución de contrato de 26 de marzo de 2014,
por contener vulneraciones flagrantes al ordenamiento jurídico
administrativo, constitucional, y a los derechos y garantías fundamentales
(fs. 19 a 24).

II.5. A través de la RA 134/2014 de 30 de octubre, la autoridad demandada,

rechazó el recurso jerárquico planteado por la empresa hoy accionante,
confirmando el decreto departamental 048/2014 que declaró el
incumplimiento al contrato de prestación de servicios de consultoría
descrito supra, por no estar contemplado el recurso jerárquico en el
procedimiento establecido, no correspondiendo ingresar a su
consideración de fondo. El fallo descrito en la presente Conclusión efectúa
en su primer considerando un resumen de antecedentes y del recurso
jerárquico interpuesto por la empresa impetrante de tutela, identificando
los agravios contenidos en dicho medio impugnativo; estableciendo en el
segundo considerando, los siguientes fundamentos, entre otros: a) En
relación a los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos contra la
decisión de resolución de contrato, los contratos suscritos por el Gobierno
Autónomo Departamental de Potosí tienen naturaleza administrativa,
conforme al art. 81 del DS 181 de 28 de junio de 2009, sometiéndose por
ende las partes firmantes, a las reglas del Derecho Administrativo y no así
a las del Derecho Civil; b) La facultad rescisoria unilateral de la
administración por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, es una

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 prerrogativa irrenunciable de la administración pública, pudiendo ejercer
tal competencia de manera directa sin intervención previa del órgano
judicial, estando el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí,
facultado a resolver contratos, sea por causas atribuibles a los contratistas
o por causas de fuerza mayor o caso fortuito, cuando el interés económico
lo aconseje; c) La resolución de contrato con la empresa accionante se
encuentra plenamente respaldada por los informes presentados por la
Secretaría Departamental de Desarrollo Agropecuario y Seguridad
Alimentaria, toda vez que, el estudio “TESA”, debía ser entregado el 11 de
febrero de 2011, habiéndose realizado la corrección de observaciones
recién el 12 de marzo de 2013, con un retraso de cuatrocientos cincuenta
y nueve días; d) La cláusula décima sexta no sólo faculta a la Gobernación
a resolver el contrato, sino que le obliga a proceder en ese sentido; e) La
revocatoria de la resolución de contrato no es viable legalmente al no
existir recurso ulterior ante la resolución citada, sino más bien que al
haberse agotado la vía administrativa la empresa puede acudir a instancia
de la justicia ordinaria a través de la interposición del proceso contencioso
administrativo; y, no plantear erróneamente recurso de revocatoria y
menos aún recurso jerárquico; f) En virtud al art. 3 de la LPA, esta norma
se aplica a todos los actos de la administración pública, salvo excepción
contenida en Ley expresa, no estando dentro de su ámbito de aplicación
los regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental,
que se regirán por sus propios procedimientos concordante con la
Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del DS 27113; y, g)
Conforme a los argumentos de interés legal, los recursos de revocatoria y
jerárquico no pueden ser planteados, toda vez que el procedimiento de
resolución de contrato fue cumplido por la Gobernación, en mérito a la
cláusula vigésima del contrato administrativo; no constando recurso
administrativo ulterior al trámite de resolución de contrato, siendo
inaplicables al caso la Ley de Procedimiento Administrativo y el señalado
Decreto Supremo (fs. 25 a 31).

II.6. La RA 134/2014, descrita en la Conclusión precedente, fue notificada a la

empresa accionante el 11 de noviembre de 2014 (fs. 32).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La empresa accionante a través de su representante, denuncia la vulneración del

derecho al debido proceso, en su elemento de interpretación constitucional válida,
alegando que el 26 de marzo de 2014 se resolvió ilegalmente el contrato
administrativo suscrito con el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí para la
elaboración del estudio “TESA”, “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos
Escara, Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”; por lo que planteó recurso de revocatoria
que no obtuvo una respuesta fundamentada y motivada, incurriéndose en silencio
administrativo negativo, lo que motivó a plantear recurso jerárquico de acuerdo a
la última parte del art. 65 de la LPA, concordante con el art. 122 del Reglamento
de la Ley aludida; medio de impugnación que fue resuelto por la RA 134/2014 de

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30 de octubre, rechazándolo bajo el fundamento incorrecto que el Gobierno
Autónomo Departamental de Potosí no se encontraría bajo la Ley de
Procedimiento Administrativo, efectuando una errónea aplicación del art. 3.II inc.
d) de la misma y de la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del DS
27113; sin considerar que al tratarse la Resolución de contrato de 26 de marzo de
2014, en un acto administrativo definitivo era susceptible de impugnación a través
de los recursos de revocatoria y jerárquico, no estando el Gobierno Autónomo
Departamental de Potosí dentro de las excepciones de no aplicabilidad de la
normativa administrativa mencionada.

En consecuencia, compele en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a

fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Del debido proceso administrativo

El art. 115.II de la CPE, prevé: “El Estado garantiza el derecho al debido

proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita,
transparente y sin dilaciones”. Por su parte, el art. 117.I de la misma
Norma Suprema, señala: “Ninguna persona puede ser condenada sin
haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie
sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial
competente en sentencia ejecutoriada”. Disposiciones constitucionales que
concluyen que ninguna persona puede ser susceptible a una sanción sin
que previamente no se le hubiera otorgado la posibilidad de defenderse,
presentar pruebas de descargo y ejercer su derecho a la defensa
debidamente. En ese marco de ideas se pronunció este órgano de
constitucionalidad definiendo al debido proceso como el derecho de toda
persona: “…a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se
acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables
a todos aquellos que se hallen en una situación similar ...” (SC 0418/2000-
R de 2 de mayo); “…comprende ‘el conjunto de requisitos que deben
observarse en las instancias procesales’, a fin de que ‘las personas puedan
defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del
Estado que pueda afectar sus derechos…’" (SC 1276/2001-R de 5 de
diciembre).

Compele resaltar que este derecho citado de manera genérica supra, no

sólo es aplicable a los procesos judiciales sino también en general a toda
la esfera sancionadora; al respecto, la SC 0731/2000-R de 27 de julio,
precisó que: “…las garantías del debido proceso no son aplicables
únicamente al ámbito judicial, sino que deben efectivizarse en todas las
instancias en la que a las personas se les atribuya -aplicando un
procedimiento previsto en la Ley- la comisión de un acto que vulnere la
normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad
de jueces, el garantizar el respeto a esta garantía constitucional” . En
coherencia con lo referido, la SC 0281/2010-R de 7 de junio, indica que:
“…el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de los

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 procesos judiciales, sino que también abarcan a los procesos
administrativos, jurisprudencia que no contradice los principios
constitucionales; y que por lo tanto, es compatible con la Constitución
vigente…”.

En igual sentido, la Corte Constitucional de Colombia, estableció que: “El

artículo 29 de la Carta Política dispone que el debido proceso debe
observarse en toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas, es decir que obliga no solamente a los jueces
sino también a los organismos y dependencias de la
administración pública.
El debido proceso administrativo consiste en que los actos y
actuaciones de las autoridades administrativas deben ajustarse
no sólo al ordenamiento jurídico legal sino a los preceptos
constitucionales. Se pretende garantizar el correcto ejercicio de
la administración pública a través de la expedición de actos
administrativos que no resulten arbitrarios y, por contera,
contrarios a los principios del Estado de derecho. Ello en virtud de
que ‘toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del
ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al
principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los
administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante
eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos
constitucionales, legales o reglamentarios vigentes’”1.

III.2. Sobre los actos y contratos administrativos

El art. 27 de la LPA, respecto al acto administrativo, señala: “Se considera

acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la
Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en
ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional,
cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente
Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio,
exigible, ejecutable y se presume legítimo”.

A su vez, el art. 28 de la Ley citada, indica: “Son elementos esenciales del

acto administrativo los siguientes:

a) Competencia: Ser dictado por autoridad competente;

b) Causa: Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan
de causa y en el derecho aplicable;
c) Objeto: El objeto debe ser cierto, lícito y materialmente posible.;

1 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-1021/02.

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d) Procedimiento: Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos, y los que resulten aplicables del
ordenamiento jurídico;
e) Fundamento: Deberá ser fundamentado, expresándose en forma
concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignado, además,
los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo; y,
f) Finalidad: Deberá cumplirse con los fines previstos en el ordenamiento
jurídico”.

Sobre el acto administrativo, la jurisprudencia constitucional a través de la

SCP 0249/2012 de 29 de mayo, determinó lo siguiente: “Según el
tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda
declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la
función administrativa que produce efectos jurídicos individuales.
Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de
una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta
en ejercicio de una potestad administrativa.

(…)

La jurisprudencia constitucional por su parte, entre otras, en la SC

0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: ‘Acto administrativo es la
decisión general o especial de una autoridad administrativa, en
ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos,
deberes e intereses de las entidades administrativas o de los
particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de
diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión.
Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La
estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional
y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el
administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin
efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3)
La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo
mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad
competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los
actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de
inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración
de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La
ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus
propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto
administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su
contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o
conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o
inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad’.

En resumen, el acto administrativo es una manifestación o

declaración de voluntad, emitida por una autoridad

11
 administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o
discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho,
ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación
jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de
obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y
ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a
control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos
administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos
administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin
embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho
de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de
manera preventiva” (las negrillas nos corresponden).

Por otra parte, en relación a los contratos administrativos, corresponde

señalar que éstos son acuerdos de voluntades entre la administración
pública y las personas individuales o colectivas privadas; por los que, se
crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares y concretas
con el fin de satisfacer necesidades de la colectividad, mediante la
ejecución de obras, provisión o suministro de bienes y prestación de
servicios públicos. Es así que, la necesidad de la administración pública, de
contratar con terceros determinados servicios para atender sus
necesidades de funcionamiento, origina los contratos administrativos,
diferenciados de los contratos civiles, en mérito a los sujetos
intervinientes, el objeto y la causa de los mismos. Resultando claro que la
resolución de un contrato administrativo, por incumplimiento de una de las
partes suscribientes, sea por parte del contratante o contratista,
constituye un acto administrativo definitivo; sujeto a la interposición de los
recursos de revocatoria y jerárquico, como medios de impugnación que
aseguran el derecho a la doble instancia y que propenden al respeto de
los derechos tanto de la persona individual o particular, como de la
administración pública.

III.3. De los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de

impugnación en sede administrativa

Efectuadas las precisiones precedentes, corresponde referirse a los

recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en sede
administrativa. Al respecto, el art. 56 de la LPA, establece que: “I. Los
recursos administrativos proceden contra toda clase de
resolución de carácter definitivo o actos administrativos que
tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos
administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o
pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses
legítimos. II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones
definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a
aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación
administrativa” (las negrillas son nuestras). “No proceden los recursos

12
administrativos, contra los actos de carácter preparatorio o de mero
trámite, salvo que se tratare de actos que determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan indefensión” (art. 57 de la LPA).

Sobre el particular, la SCP 2009/2012 de 12 de octubre, señaló:

“…recurso es: ‘…el medio por el cual se acude a un juez o a otra
autoridad con una demanda o petición para que sea resuelta, y en
sentido restringido, es un remedio administrativo específico por
el que se impugnan solamente actos administrativos a objeto de
defender derechos subjetivos o intereses legítimos’.
Concluyendo, que la finalidad del recurso administrativo, es
restablecer un derecho que se considera infringido a
consecuencia del acto administrativo impugnado.

El texto constitucional, reconoce en el art. 180.II, al principio de

impugnación, en virtud al cual, toda decisión judicial, debe ser reclamada
ante el superior en grado, a efecto de subsanar los errores de fondo o
vicios de forma en que hubiere incurrido el inferior y los repare. Empero,
ese principio no debe entenderse de manera restrictiva, respecto a que
sólo resultaría aplicable a la vía ordinaria donde se produce una decisión
judicial; sino, también al ámbito administrativo, en el cual, los
actos de la administración pública producen efectos jurídicos
generales o particulares y emergen de un procedimiento que
cuenta con etapas procesales” (las negrillas nos pertenecen).

Por su parte, la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, haciendo alusión a los

mecanismos de impugnación de los actos administrativos y a las normas
contenidas en el DS 27113, al respecto concluye que: “De manera
general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de
impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos,
como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser
presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo
cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso
de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una
resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo
estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que
deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de
revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad
competente para su conocimiento y resolución.

En conclusión, contra los actos administrativos definitivos, puede

recurrirse tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional,
siendo viable la interposición de los recursos administrativos
como del recurso contencioso administrativo.

Una vez agotadas las vías de impugnación administrativas, la resolución

definitiva adquiere firmeza en la vía administrativa o causa estado,

13
 quedando expedita la vía constitucional, en caso de que el administrado
considere que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales
no hubieren sido reparados en sede administrativa, o bien si así prefiere
acudir a la vía jurisdiccional.

El acto administrativo definitivo adquirirá firmeza a todos los efectos, en

caso que el afectado hubiere actuado negligentemente, dejando vencer el
término para la presentación de los recursos y acciones correspondientes,
caso en el que su derecho de impugnación queda precluido, y por lo tanto,
no procede ningún recurso ulterior” (las negrillas son nuestras).

III.4. Análisis del caso concreto

Lo expuesto en los Fundamentos Jurídicos precedentes es aplicable a la

problemática de exégesis en la que se advierte que el representante de la
empresa accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso;
conforme a los hechos fácticos debidamente precisados en el presente
apartado.

Al respecto, se debe tomar en cuenta que el punto central de la presente

demanda de amparo constitucional, es el rechazo del recurso jerárquico
contenido en la RA 134/2014, emitido por el Gobernador demandado,
respecto a la impugnación de la Resolución del contrato administrativo
GAP-RPA-007/2010 de 15 de octubre, suscrito por el Gobierno Autónomo
Departamental de Potosí y la empresa “Sociedad Consultora y
Constructora Multidisciplinaria Riego - Med S.R.L.”; por supuestas causas
atribuibles al contratista en relación a la inobservancia del plazo para la
provisión de la consultoría referente al estudio “TESA” “Mejoramiento
Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”.
Decisión que inicialmente fue sujeta a recurso de revocatorio y ante el
silencio administrativo negativo en el que incurrió la parte contratante, fue
sujeta a recurso jerárquico.

Ahora bien, la tutela buscada por la parte accionante en relación al

derecho al debido proceso, deriva de la supuesta aplicación errónea de la
normativa sobre la que se sustentó el rechazo del recurso jerárquico
aludido, toda vez que el Gobernador demandado afirmó que el Gobierno
Autónomo Departamental de Potosí no se encuentra dentro de los casos
de aplicabilidad de la Ley de Procedimiento Administrativo y del DS 27113;
inobservando, según el impetrante de tutela que al emerger la
problemática de un contrato administrativo y la resolución del mismo, al
constituirse en un acto administrativo definitivo era susceptible de
impugnación a través de los recursos de revocatoria y jerárquico.

Precisados dichos antecedentes, compele señalar que efectivamente la RA

134/2014 impugnada en la presente acción de defensa rechazó el recurso
jerárquico formulado por el representante de la empresa hoy accionante,

14
confirmando el decreto departamental 048/2014 de 26 de marzo, que
declaró el incumplimiento del contrato de prestación de servicios de
consultoría GAP-RPA-007/2010. Fallo que se sustentó de acuerdo a lo
detallado en la Conclusión II.5 de la presente Sentencia Constitucional
Plurinacional, en la improcedencia del recurso jerárquico, al no estar la
Gobernación Autónoma Departamental de Potosí, dentro de los alcances
de la Ley de Procedimiento Administrativo y de su Decreto Reglamentario
-DS 27113-, por lo que afirmó, no era viable una consideración de fondo
sobre el mismo.
Ahora bien, debe tenerse presente que el art. 2 de la LPA, establece el
ámbito de aplicación de dicha normativa, señalando que:

“I. La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las

disposiciones de la presente Ley. A los efectos de esta Ley, la
Administración Pública se encuentra conformada por:

a) El Poder Ejecutivo, que comprende la administración nacional, las

administraciones departamentales, las entidades descentralizadas o
desconcentradas y los Sistemas de Regulación SIRESE, SEREFI y
SIRENARE; y,

b)Gobiernos Municipales y Universidades Públicas.

II. Los Gobiernos Municipales aplicarán las disposiciones contenidas en la

presente Ley, en el marco de lo establecido en la Ley de Municipalidades.

III.Las Universidades Públicas, aplicarán la presente Ley en el marco de la

Autonomía Universitaria.

IV. Las entidades que cumplan función administrativa por delegación

estatal adecuarán necesariamente sus procedimientos a la presente Ley”
(las negrillas son nuestras).

Regulando el art. 3, las exclusiones y salvedades en el ámbito de

aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, en concordancia con
la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del Decreto
Reglamentario de la misma; previendo: “I. La presente Ley se aplica a
todos los actores de la Administración Pública, salvo excepción contenida
en ley expresa. II. No están sujetos al ámbito de aplicación de la
presente Ley: a) Los actos de Gobierno referidos a las facultades de
libre nombramiento y remoción de autoridades; b) La Defensoría del
Pueblo; c) El Ministerio Público; d) Los Regímenes agrario, electoral y del
sistema de control gubernamental, que se regirán por sus
propios procedimientos; e) Los Actos de la Administración Pública, que
por su naturaleza, se encuentren regulados por normas de derecho
privado; y, Los procedimientos internos militares y de policía que se

15
exceptúen por ley expresa” (las negrillas nos pertenecen).

De las normas glosadas, se concluye sin lugar a dudas que los gobiernos
autónomos departamentales, en relación específicamente, a los contratos
administrativos que suscribe con los sujetos individuales o personas
colectivas privadas, se hallan circunscritos a la Ley de Procedimiento
Administrativo y a su Decreto reglamentario; no siendo cierto, conforme
afirmó la RA 134/2014 cuestionada en la acción tutelar que, el art. 3 de la
LPA y la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del
DS 27113, establezcan que las gobernaciones autónomas departamentales
se hallen exentas de su aplicación; cuestión que fue sustentada según
manifestó el demandado, en que no serían sujetos de dicha normativa, los
regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental; de
los que no forman parte claramente las entidades departamentales
señaladas. Razones por las que no resulta lógico ampararse en una
supuesta comprensión del Gobierno Autónomo Departamental como parte
del sistema de control gubernamental, que es ejercido por la Contraloría
General del Estado, conforme a lo previsto por la Ley de Administración y
Control Gubernamentales.

En mérito a lo expuesto, los fundamentos contenidos en la RA 134/2014,

que motivaron el rechazo del recurso jerárquico presentado por la
empresa accionante, imposibilitando su consideración de fondo;
ciertamente, se sustentaron en una aplicación errónea de la normativa
citada supra, en clara lesión del derecho al debido proceso administrativo,
que le asistía como parte suscribiente del contrato de prestación de
servicios de consultoría que firmó conjuntamente el Gobierno Autónomo
Departamental de Potosí; contrato administrativo que al sujetarse al
régimen de contratación del Estado, debía observar y respetar los valores
y principios contenidos en las normas administrativas en su resolución, por
el supuesto incumplimiento de una de sus cláusulas de parte de la
empresa contratista, ahora impetrante de tutela.

Lo expuesto, motiva a confirmar la concesión de la tutela inicialmente

decidida por el Tribunal de garantías, que pese a no expresar
debidamente su fundamentación en la Resolución 02/2015, no pudiendo
cumplirse la misma con los argumentos vertidos en su fundamentación de
votos desarrollada en la audiencia de consideración de la acción de
defensa; concluyeron correctamente que se vulneraron los derechos
fundamentales del administrado, en el caso, el debido proceso, por
cuanto, acorde a lo expresado en la presente Sentencia Constitucional
Plurinacional, el demandado olvidando que la resolución de contrato es un
acto administrativo que manifiesta la voluntad de la administración en
relación a no continuar con la ejecución del contrato administrativo
suscrito, debía sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y
derechos de la empresa accionante; asegurando el ejercicio del derecho a

16
 la doble instancia, resolviendo en el fondo el recurso jerárquico formulado
por la misma.

Por lo desarrollado, se concluye que el Tribunal de garantías al haber concedido

la tutela solicitada por el representante de la empresa accionante, actuó en forma
correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la

autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de
Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en
revisión, resuelve:

1° CONFIRMAR la Resolución 02/2015 de 12 de febrero, cursante a fs. 117

vta., pronunciada por la Sala Familiar, de la Niñez y Adolescencia del Tribunal
Departamental de Justicia de Potosí; y, en consecuencia, CONCEDER la
tutela solicitada por el representante de la empresa accionante, en iguales
términos que el Tribunal de garantías, conforme a los Fundamentos Jurídicos
expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

2° Llamar la atención al Tribunal de garantías, por haber emitido la Resolución

02/2015, que resolvió inicialmente la presente acción de amparo
constitucional, sin fundamentación alguna en desmedro del debido proceso
que asiste a las partes intervinientes en una acción constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Plurinacional.

Fdo. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

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